[摘　要]雖然《教育法》等法律文件早已明確規(guī)定發(fā)展學(xué)前教育是政府的責任，然而，在學(xué)前教育發(fā)展改革與探索過程中，受多方因素的影響，政府責任落實不力、不到位的現(xiàn)象十分突出。政府管理機構(gòu)和人員設(shè)置不健全、政府舉辦的公辦園發(fā)展不足甚至減少、政府長期投入不足等已經(jīng)成為制約學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重要阻礙。在此背景下，新頒布的《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》再次明確提出政府對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的主要責任由此具有重要的現(xiàn)實意義。具體來說，政府發(fā)展學(xué)前教育的責任主要包括規(guī)劃學(xué)前教育發(fā)展、制定和落實財政投入計劃、舉辦幼兒園、建設(shè)教師隊伍、監(jiān)督管理等方面。政府責任的明確與落實是加快我國學(xué)前教育普及與質(zhì)量提高的關(guān)鍵，應(yīng)引起各級政府的高度重視。
　　[關(guān)鍵詞]學(xué)前教育發(fā)展；政府責任；普惠性學(xué)前教育資源；監(jiān)管機制
　　
　　學(xué)前教育是國民教育體系的重要組成部分，是基礎(chǔ)教育的奠基階段，是一項惠及億萬兒童的公益事業(yè)。明確和落實政府責任是學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展的重要保證。針對近年來各級政府對發(fā)展學(xué)前教育的職責認識不夠明確、落實不力的現(xiàn)狀，《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)提出“明確政府職責”，這是改革當前學(xué)前教育的管理體制，解決學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的突出問題，加快學(xué)前教育普及和提高學(xué)前教育質(zhì)量，促進學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。
　　
　　一、明確政府發(fā)展學(xué)前教育責任的提出背景
　　
　　發(fā)展學(xué)前教育是政府的責任，20世紀70、80年代，學(xué)前教育事業(yè)受到政府的高度重視，國務(wù)院設(shè)立了托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各省市也設(shè)立了相應(yīng)機構(gòu)來領(lǐng)導(dǎo)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。上個世紀80年代末、90年代初以來，隨著經(jīng)濟體制改革和學(xué)前教育的社會化探索，政府在探索學(xué)前教育改革道路的過程中出現(xiàn)了不同程度的責任不明確、落實不到位的情況?！兑?guī)劃綱要》再次明確提出政府負有發(fā)展學(xué)前教育的職責，由此具有重要的現(xiàn)實意義。
　　
　　(一)法律規(guī)定發(fā)展學(xué)前教育是政府的責任
　　《中華人民共和國教育法》明確規(guī)定了國家實行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度。中等及中等以下教育在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方人民政府管理。2003年國辦發(fā)13號文件哽是詳細規(guī)定了從國家到省級、地(市)級、縣級等各級人民政府、城市街道辦事處和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府在規(guī)劃、管理、經(jīng)費投入、舉辦幼兒園等方面對發(fā)展學(xué)前教育應(yīng)擔負的職責；明確了教育部門是幼兒教育的主管部門，負責學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展和質(zhì)量提高的雙重任務(wù)；明確了衛(wèi)生部門、財政部門、建設(shè)部門、民政部門、勞動保障部門、編制部門以及婦兒工委和婦聯(lián)在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中應(yīng)該承擔的責任。13號文件要求“進一步完善幼兒教育管理體制和機制，切實履行政府職責”，“堅持實行地方負責，分級管理和有關(guān)部門分工負責的幼兒教育管理體制”?？梢?，發(fā)展學(xué)前教育是國家法律法規(guī)規(guī)定的政府義不容辭的責任。本次《規(guī)劃綱要》的出臺再次明確了政府在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的責任，表明國家比以往更加重視學(xué)前教育。
　　
　　(二)目前各級政府對學(xué)前教育的責任落實不力
　　盡管相關(guān)法規(guī)、文件都明確規(guī)定了政府對發(fā)展學(xué)前教育的責任，然而，在學(xué)前教育改革與探索中仍有政府責任落實不力、不到位的現(xiàn)象出現(xiàn)。一些地區(qū)政府對學(xué)前教育缺乏高位、有效的規(guī)劃，財政投入過低，教師身份、編制和待遇問題長期得不到解決。還有一些地區(qū)政府甚至簡單地將幼兒園推向市場，減少或停止投入，導(dǎo)致普惠性的，尤其是具有較高質(zhì)量的普惠性學(xué)前教育資源越來越少，“入園難”和“入園貴”矛盾日益凸顯。Ⅲ從全國總體情況看，政府對學(xué)前教育的責任落實不力突出表現(xiàn)在以下幾個方面：
　　首先是政府管理機構(gòu)和人員設(shè)置不健全。隨著“地方負責、分級管理”的工作思路和方針的確立，學(xué)前教育管理的重心下移，地方政府尤其是區(qū)縣政府對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展負有越來越多的責任。然而，學(xué)前教育的管理部門和人員不健全的情況越來越突出，2008年的抽樣調(diào)查顯示，有一半以上的教育部門沒有專設(shè)學(xué)前教育管理機構(gòu)，有1/4的教育部門既沒有專設(shè)機構(gòu)也沒有專職人員，一些地區(qū)的學(xué)前教育處于無人管理的“真空狀態(tài)”。政府的責任難以落實，嚴重地影響了學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展。
　　其次是政府舉辦的公辦園發(fā)展不足。國際國內(nèi)的成功經(jīng)驗和歷史教訓(xùn)表明：通過舉辦一定數(shù)量的公辦幼兒園來引導(dǎo)學(xué)前教育的發(fā)展，是落實政府責任、保證學(xué)前教育公益性的重要措施。然而，20世紀90年代以來，隨著企事業(yè)單位的改革，多數(shù)企事業(yè)單位舉辦的幼兒園通過關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)的形式從原有單位中被剝離出來，幼兒園辦園體制開始了社會化探索的過程，集體辦幼兒園的數(shù)量也迅速減少，民辦幼兒園尤其是公民個人辦幼兒園則迅速增加(詳見圖1)，政府對學(xué)前教育所承擔的責任逐漸僅限于對大約占幼兒園總數(shù)1/3的教育部門辦園的投入與管理。近年來，公辦幼兒園以大約3％的速度在減少，而民辦幼兒園則迅速發(fā)展，目前民辦園的園所數(shù)量已經(jīng)占到幼兒園總數(shù)的2/3。雖然民辦幼兒園在推進學(xué)前教育的普及和提供多樣化選擇方面發(fā)揮了重要作用，但這些民辦幼兒園由于審批注冊部門多，且審批注冊部門多為非教育部門，遵循著“誰審批、誰管理、誰負責”的原則，致使許多民辦幼兒園實際上處于“有人批、無人管”的無政府狀態(tài)，受市場經(jīng)濟影響惡性競爭激烈，過度追求經(jīng)濟利益，違背了舉辦幼兒園不以營利為目的的基本原則?？梢?，政府必須承擔起舉辦普惠性公辦幼兒園的責任，并加強對民辦幼兒園的監(jiān)管責任，保持學(xué)前教育的公益性。
　　三是政府財政投入不足。長期以來，政府投入不足一直是制約學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的突出問題。學(xué).前教育總投入占全國教育總投入的比例在近10年間一直維持在124％～1.44％之間。財政性學(xué)前教育經(jīng)費在全國教育經(jīng)費總投入中所占的比例，和其他學(xué)段相比，也是最少的。學(xué)前教育作為教育系統(tǒng)的一部分，四級學(xué)制中的第一級，從政府和社會獲得的教育資源最少，即政府和社會對學(xué)前教育的經(jīng)費投入水平最低，學(xué)前教育的經(jīng)濟基礎(chǔ)最薄弱也就可想而知(詳見表1和圖2)。
　　
　　從國際比較來看，我國學(xué)前教育財政投入占教育預(yù)算的比例也落后于世界上大多數(shù)國家。2004年我國學(xué)前教育財政投入占教育預(yù)算的比例為1.2％，僅為匈牙利的8.16％。此外，我國生均學(xué)前教育經(jīng)費也處于極低水平，如2003年我國生均學(xué)前教育經(jīng)費僅相當于國際經(jīng)和組織統(tǒng)計的各國平均水平的5.3％，歐洲19個國家平均水平的5.2％。此外，由于政府財政投入不足，幼兒教師身份、地位和編制問題一直沒有得到有效解決，致使幼兒教師隊伍素質(zhì)低、穩(wěn)定性差。總之，現(xiàn)階段我國學(xué)前教育的發(fā)展在各階段教育中最為薄弱，已經(jīng)成為我國教育體系中的“凹陷”和“短板”?！兑?guī)劃綱要》再次明確政府發(fā)展學(xué)前教育的責任由此具有重要的現(xiàn)實意義。
　　
　　二、政府發(fā)展學(xué)前教育的主要責任
　　
　　《規(guī)劃綱要》提出政府發(fā)展學(xué)前教育的主要責任包括規(guī)劃學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展、制定財政投入計劃、舉辦幼兒園、建設(shè)教師隊伍、監(jiān)督管理等方面。
　　
　　(一)制定適應(yīng)各地實際的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃
　　為實現(xiàn)到2020年基本普及學(xué)前教育的目標，各級政府必須建立普及學(xué)前教育工作推進機制，明確普及目標和進程，從而使目標能夠得以實現(xiàn)。為此，《規(guī)劃綱要》明確提出：政府要“把學(xué)前教育納入城鎮(zhèn)、社會主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃”，納入公共服務(wù)體系，從而使城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的幼兒教育機構(gòu)有合理的布局和覆蓋面，能夠滿足城鄉(xiāng)適齡兒童對學(xué)前教育的基本需求。
　　
　　(二)加大財政投入，擴大普惠性資源
　　政府對學(xué)前教育的投入是政府重視學(xué)前教育并承擔發(fā)展學(xué)前教育責任的具體體現(xiàn)，也是確保學(xué)前教育公益性的基本前提?！兑?guī)劃綱要》明確提出的政府對學(xué)前教育投入的責任主要包括以下幾個方面：
　　一是建立政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。科學(xué)合理的辦園體制的建立必須由政府主導(dǎo)，以體現(xiàn)學(xué)前教育的公益性和普惠性。政府應(yīng)通過大力發(fā)展公辦幼兒園，支持企事業(yè)單位和集體辦園，積極扶持提供普惠性服務(wù)的民辦幼兒園等具體措施，增加價格合理、有質(zhì)量保證的幼兒園的數(shù)量，以滿足最廣大民眾尤其是中低收入家庭對學(xué)前教育的需求。以上海為例，上海市政府高度重視學(xué)前教育并保證對學(xué)前教育的財政經(jīng)費投入。當前，上海市政府舉辦的教育部門辦園占全市幼兒園的60％以上，加上其他部門辦園，公辦園可說占到了70％以上，即70％的幼兒都可以進入公辦幼兒園，“入園難、入園貴”的問題由此基本解決了。
　　二是建立體現(xiàn)政府公共服務(wù)責任的學(xué)前教育投入體制和成本合理分擔機制。學(xué)前教育的發(fā)展在很大程度上取決于政府的投入?！兑?guī)劃綱要》明確提出“非義務(wù)教育實行以政府投入為主、受教育者合理分擔、其他多種渠道籌措經(jīng)費的投入機制?！币虼?，各地應(yīng)根據(jù)自己的實際情況，努力建立以政府投入為主的、多渠道籌資的學(xué)前教育投入機制。只有政府不斷增加成本分擔的份額，才能逐步減輕家長對學(xué)前教育的負擔。
　　三是加大財政投入，通過新建、改建、擴建幼兒園，辦好小區(qū)配套幼兒園，利用中小學(xué)布局調(diào)整的富余資源辦園等途徑，擴大城市和農(nóng)村的公辦學(xué)前教育資源，保障城鄉(xiāng)中低收入家庭幼兒入園。同時，還應(yīng)扶持企事業(yè)單位、街道、鄉(xiāng)村集體辦園，提高政府公共服務(wù)能力。
　　四是政府要設(shè)立專項經(jīng)費，切實保障弱勢群體幼兒入園?！兑?guī)劃綱要》提出：“各地根據(jù)學(xué)前教育普及程度和發(fā)展情況，逐步對農(nóng)村經(jīng)濟困難家庭和城鎮(zhèn)低保家庭子女接受學(xué)前教育予以資助。”根據(jù)《規(guī)劃綱要》的這一政策要求，國家擬通過中央財政支持的“推進農(nóng)村學(xué)前教育”項目，加快發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，以使廣大農(nóng)村尤其是中西部貧困地區(qū)適齡學(xué)前兒童能夠普遍接受學(xué)前教育。
　　
　　
　　(三)加強教師隊伍建設(shè)
　　幼兒教師隊伍是長期以來制約學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的突出問題之一。長期以來，盡管《教師法》第四十條規(guī)定：“中小學(xué)教師，是指幼兒園、特殊教育機構(gòu)、普通中小學(xué)、成人初等中等教育機構(gòu)、職業(yè)中學(xué)以及其他教育機構(gòu)的教師”，然而在現(xiàn)實中，很多地方政府部門在制定教師編制和相關(guān)待遇時，僅限定在“中小學(xué)教師”，并未將幼兒教師列入其中，造成幼兒教師缺編、無編的嚴重現(xiàn)實問題。
　　各級政府應(yīng)承擔起加強幼兒教師隊伍建設(shè)的責任，根據(jù)《規(guī)劃綱要》的要求，嚴格執(zhí)行幼兒教師資格標準，切實加強幼兒教師培養(yǎng)培訓(xùn)，提高幼兒教師隊伍整體素質(zhì)，依法落實幼兒教師地位和待遇(第三章)；制定幼兒園教師配備標準(第十七章)；對農(nóng)村幼兒園園長和骨干教師進行培訓(xùn)(第二十一章)。這就意味著各級政府要承擔起提高幼兒教師地位和待遇、制定幼兒教師配備和編制標準、對幼兒園園長和教師進行培訓(xùn)的具體責任，并以此為基礎(chǔ)保證幼兒教師隊伍的整體穩(wěn)定和專業(yè)素質(zhì)的不斷提高。
　　政府要依法落實我國幼兒教師應(yīng)有的教師地位和待遇，使之享有和中小學(xué)教師同等的法律身份、地位和待遇，以增強幼兒教師職業(yè)的吸引力和隊伍的穩(wěn)定性；同時要高度重視和加強對幼兒教師的培養(yǎng)培訓(xùn)力度，建立健全幼兒教師的在職培訓(xùn)制度和職稱晉升制度，切實保障幼兒教師的培訓(xùn)權(quán)利。
　　
　　(四)建立科學(xué)的學(xué)前教育機構(gòu)監(jiān)管機制
　　建立科學(xué)的學(xué)前教育機構(gòu)監(jiān)管機制，保障學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展和質(zhì)量的不斷提高，是政府尤其是教育部門的重要責任。
　　首先是制定辦園標準，把好入口關(guān)。《規(guī)劃綱要》明確提出政府要制定辦園標準，建立幼兒園準入制度。因此，各地在提高幼兒入園率的同時，一定要確保新增幼兒園符合基本辦園條件，特別是接收鄉(xiāng)村留守和經(jīng)濟困難家庭幼兒、城鎮(zhèn)低保家庭幼兒的普惠性公辦幼兒園必須保證基本辦園條件和保教質(zhì)量，使幼兒園教育真正能夠彌補幼兒家庭環(huán)境的不利影響，為幼兒的終身發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。
　　其次是規(guī)范學(xué)前教育收費，科學(xué)核定成本?！兑?guī)劃綱要》明確提出“完善幼兒園收費管理辦法”。各級政府應(yīng)根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，科學(xué)地核定幼兒園辦園成本，制定合理的幼兒園收費標準，并建立相應(yīng)的監(jiān)督機制。
　　
　　三是健全學(xué)前教育質(zhì)量評估和監(jiān)管體系，提高各類型幼兒園的保教質(zhì)量。《規(guī)劃綱要》明確提出“加強學(xué)前教育管理，規(guī)范辦園行為”，要求“教育行政部門加強對學(xué)前教育的宏觀指導(dǎo)和管理，相關(guān)部門履行各自職責，充分調(diào)動各方面力量發(fā)展學(xué)前教育。”可見，以教育部門為主，協(xié)同有關(guān)部門建立起常規(guī)性的、全覆蓋的督導(dǎo)評估制度，將民辦幼兒園也納入到教育督導(dǎo)評估體系中，保證公辦幼兒園和民辦幼兒園質(zhì)量的不斷提高，杜絕違背幼兒身心特點和發(fā)展規(guī)律的教育內(nèi)容與形式進入幼兒園，是發(fā)展學(xué)前教育、確保幼兒身心健康發(fā)展的必然要求。
　　此外，政府責任的明確和落實還要有相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置和人員配備保障，有條件的地方政府應(yīng)以教育部門為主設(shè)置學(xué)前教育管理機構(gòu)和專職管理人員，暫時不具備設(shè)置專門機構(gòu)條件的地方政府也必須配備專職或兼職學(xué)前教育管理人員，以保證政府監(jiān)督、管理職責的到位與落實。
　　
　　注　釋：
　　國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門(單位)關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見的通知.國辦發(fā)[2003]13