李小梅，李尚敏

（江南大學(xué)，江蘇 無錫 214122）

論“網(wǎng)絡(luò)治理”模式下中國政府角色的新定位

李小梅，李尚敏

（江南大學(xué)，江蘇 無錫 214122）

由于新公共管理的局限性、信息技術(shù)革命的加速、公民民主意識(shí)的提升以及政府不可治理公共事務(wù)的增加等因素的影響，一種全新的公共行政模式——網(wǎng)絡(luò)治理開始在西方國家興起。中國目前正處于由計(jì)劃向市場的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，在全球化、網(wǎng)絡(luò)化和信息化的背景下，作為未來發(fā)展趨勢的網(wǎng)絡(luò)治理模式給中國政府的角色定位提供了改革發(fā)展的新思路。在堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興承擔(dān)著重大使命的中國政府應(yīng)成為公共利益的代表者、服務(wù)者、推動(dòng)者、參與者、誠信責(zé)任意識(shí)的倡導(dǎo)者。

網(wǎng)絡(luò)治理；中國政府；角色；新定位

民主、靈活、高效和廉潔的政府，對于一個(gè)國家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用是至關(guān)重要的。在當(dāng)代，政府能力是構(gòu)成一個(gè)國家或地區(qū)核心競爭力的主導(dǎo)因素。為適應(yīng)變化著的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，有效地履行其職能，政府自身總是處于不斷的改革與變化之中。政府角色定位問題是指政府行政的邊界問題,即政府介入社會(huì)、市場的程度和范圍。政府作為公共行政的主體應(yīng)當(dāng)找準(zhǔn)自己的角色定位，明確什么是自己應(yīng)該做的和必須做的，什么是自己不應(yīng)該做的和不必做的，調(diào)整好自己的行為，正確發(fā)揮政府的作用。

1 新公共管理模式的困境及政府角色的局限性

20世紀(jì)的最后25年，為迎接全球化、信息化、國際競爭加劇的挑戰(zhàn)以及擺脫財(cái)政困境和提高政府效率，西方各國進(jìn)入了公共部門管理尤其是政府管理改革的時(shí)代，在西方政府改革的浪潮中，新公共管理模式成為西方政府改革的最基本的趨勢。新公共管理模式強(qiáng)調(diào) “再造政府”，其核心思想是主張運(yùn)用市場手段和企業(yè)管理方法來改造現(xiàn)代政府，引入市場競爭機(jī)制，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向。在西方世界，新公共管理模式有效地克服了國家傳統(tǒng)公共行政模式過于重視行政過程而忽視行政結(jié)果的不足，凸顯了以“經(jīng)濟(jì)、效率、效益”為核心的產(chǎn)出和結(jié)果的價(jià)值導(dǎo)向，在相當(dāng)程度上改善了西方國家政府公共行政水平。但是新公共管理模式本身具有內(nèi)在的缺陷和局限性。

第一，新公共管理將政府定位為“競爭者”，在這一過程中造成社會(huì)治理的碎片化、政府體系內(nèi)部的分裂化。政府引入市場機(jī)制，提倡競爭，并以競爭者的角色參與到公共服務(wù)的提供當(dāng)中。然而，卻忽視了部門之間的合作和協(xié)調(diào)，造成碎片化的制度結(jié)構(gòu)[1]；同時(shí)各利益主體為追求各自利益而加大離心力，使得政府難以聚合力量服務(wù)公眾。

第二，新公共管理將政府定位為“企業(yè)家”，在這一過程中造成政府過分重視市場化和效率，而忽略公平與正義；推崇“顧客理念”而導(dǎo)致了行政人員誠信和責(zé)任意識(shí)的減弱。雖然將企業(yè)管理中的目標(biāo)管理、績效評估、成本核算引入政府工作領(lǐng)域有利于提高政府效率，轉(zhuǎn)變政府職能，但卻忽視了公共部門與私人部門的本質(zhì)區(qū)別，損害了諸如公平與正義、回應(yīng)性、責(zé)任心的民主價(jià)值。

第三，新公共管理將政府定位為“掌舵人”，在這過程中認(rèn)為政府在公共行政中應(yīng)是“掌舵”而不是“劃槳”，雖然這本身是對全能政府的一種否定，但卻忽視了政府的服務(wù)治理功能[2]。新公共管理的這種“政府再造”在理論上雖然有其合理性，但在實(shí)踐中卻是難以區(qū)分也沒有必要去區(qū)分的，因?yàn)?，政府不?yīng)該只是掌舵人，也應(yīng)該是服務(wù)者，政府應(yīng)該積極參與到治理服務(wù)的角色當(dāng)中來，而不是試圖控制或掌握社會(huì)新的發(fā)展方向。

2 “網(wǎng)絡(luò)治理”—— 公共管理的新模式

隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來臨以及人類信息技術(shù)革命的提高，網(wǎng)絡(luò)化和信息化不斷發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的來臨，為人們更加有效地獲得信息、進(jìn)行有效溝通提供了條件和工具，人們能夠迅速而便捷地參與到政府的管理、經(jīng)濟(jì)的治理和社會(huì)的發(fā)展中來[3]。經(jīng)濟(jì)全球化使得各國、各社會(huì)主體越來越成為一個(gè)整體。各社會(huì)主體能夠發(fā)揮自己的優(yōu)勢，充分而便捷地利用全球資源，互相合作，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。這使得各主體成為了互相依賴、不可分割的合作伙伴關(guān)系。公民社會(huì)也在此背景下迅速發(fā)展，公民民主意識(shí)進(jìn)一步提高。20世紀(jì)90年代以來，私營部門、第三部門以及各種社會(huì)運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)在管理公共事務(wù)的大舞臺(tái)上，他們與政府部門構(gòu)建起相互依存的合作關(guān)系，就共同關(guān)心的問題采取一致行動(dòng)。因?yàn)樾鹿补芾砟Ｊ降娜毕莺途窒扌砸约罢豢芍卫砉彩聞?wù)的增加等因素的影響，使得政府越來越難通過自己單方面的努力治理好公共事務(wù)。由此，在時(shí)代的呼喚下，在西方國家中“網(wǎng)絡(luò)治理”模式應(yīng)運(yùn)而生。

所謂“網(wǎng)絡(luò)治理”就是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府的部門 （私營部門、第三部門或公民個(gè)人）等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在互相依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程[4]。網(wǎng)絡(luò)化治理的要義是：除按照傳統(tǒng)的自上而下層級(jí)結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線以外，政府治理還必須依靠種種合作伙伴建立起橫向的行動(dòng)線。這是新歷史時(shí)期政府提高績效和增強(qiáng)責(zé)任性的基礎(chǔ)[5]。這種多元主體網(wǎng)絡(luò)治理模式具有如下幾個(gè)方面的特點(diǎn)和內(nèi)容：

第一，治理主體的多元化、多中心。當(dāng)代著名治理學(xué)者格里·斯托克認(rèn)為：“治理指出自政府，但又不限于政府的一套社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者，即治理主體構(gòu)成超出政府組織體系?！痹趶?fù)雜的社會(huì)環(huán)境中，沒有哪一個(gè)行為主體單獨(dú)掌握著可以解決某一社會(huì)問題的能力和資源，這必然要求各社會(huì)主體進(jìn)行合作、交換資源，實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。公共管理已經(jīng)成為政府部門、私營部門、第三部門和公民個(gè)人等參與者組成的公共行動(dòng)體系。

第二，治理過程的合作化、民主化。在網(wǎng)絡(luò)治理過程中，每一個(gè)治理主體的行動(dòng)都會(huì)對其他主體產(chǎn)生影響，并且每一個(gè)主體的行動(dòng)也將依賴其他行動(dòng)主體，這必然導(dǎo)致各行動(dòng)主體采取合作的策略，實(shí)現(xiàn)雙贏的目標(biāo)。在這種多元合作關(guān)系中，各行動(dòng)主體積極地從事對政策的制定過程和內(nèi)容的界定，它們是互相依賴、互相促進(jìn)、地位平等、共同合作，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主行動(dòng)的本質(zhì)要求。

第三，公共利益至上的公平與正義。網(wǎng)絡(luò)治理要求的核心價(jià)值理念是公共利益的至上性，要求在強(qiáng)調(diào)效率的同時(shí)，更加注重公共利益至上性；強(qiáng)調(diào)在公共利益至上的前提下實(shí)現(xiàn)公平與正義，要求政府與其他多元主體實(shí)現(xiàn)地位的平等，互相合作；同時(shí)要求政府行政人員和各治理主體提高誠信意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，彼此負(fù)責(zé)。

3 “網(wǎng)絡(luò)治理”模式下中國政府角色的新定位

我國是一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義國家，目前正處于由計(jì)劃向市場的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是加入WTO的現(xiàn)實(shí)，要求轉(zhuǎn)變政府職能，建立起一個(gè)靈活、高效、廉潔的政府，形成新的政府管理模式。首先，在全球化背景下，西方社會(huì)新公共管理模式正向著網(wǎng)絡(luò)治理模式轉(zhuǎn)變，政府角色也在進(jìn)行著新的定位。而我國網(wǎng)絡(luò)化、信息化的程度也在不斷發(fā)展，知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來和我國公民社會(huì)的發(fā)展給政府角色定位提出了更高的要求。其次，我國是堅(jiān)持“以人為本”的社會(huì)主義國家，民生問題、構(gòu)建和諧社會(huì)、堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展等都給我國政府公共管理改革提出了挑戰(zhàn)。知識(shí)經(jīng)濟(jì)背景下多元主體合作治理的“網(wǎng)絡(luò)治理”模式則為我國政府角色定位提供了改革的新思路。借鑒網(wǎng)絡(luò)治理模式的新思路，從我國的實(shí)際出發(fā)，筆者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)治理模式下我國政府角色應(yīng)該定位為：

第一，網(wǎng)絡(luò)治理公共利益的代表者

網(wǎng)絡(luò)治理下的政府應(yīng)堅(jiān)持公共利益至上的價(jià)值理念，關(guān)注與人們息息相關(guān)的公共事務(wù)，促進(jìn)社會(huì)的安定和諧。同時(shí)政府應(yīng)維護(hù)社會(huì)的公平與正義，在堅(jiān)持效率的同時(shí)，更加注重社會(huì)的公平，創(chuàng)造有利條件實(shí)現(xiàn)各治理主體公平進(jìn)入公共事務(wù)領(lǐng)域。結(jié)合我國政府堅(jiān)持“以人為本”的理念，我國政府應(yīng)著力保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步。首先，應(yīng)千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè)，重點(diǎn)做好高校畢業(yè)生、農(nóng)民工、就業(yè)困難人員就業(yè)和退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人就業(yè)安置工作；加快完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系；改革收入分配制度，要堅(jiān)持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，兼顧效率與公平，走共同富裕的道路；促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，要堅(jiān)決遏制部分城市房價(jià)過快上漲勢頭，滿足人民群眾的基本住房需求。

第二，網(wǎng)絡(luò)治理的服務(wù)者和推動(dòng)者

在網(wǎng)絡(luò)治理中，政府作為一個(gè)服務(wù)者的角色，應(yīng)該創(chuàng)造一種環(huán)境和條件，制定一種標(biāo)準(zhǔn)，然后引導(dǎo)各參與主體進(jìn)行合作，或者為其創(chuàng)造一種合作的可能，為各參與主體提供便捷的服務(wù)[6]。結(jié)合我國建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的要求，首先，政府應(yīng)努力為各類市場主體創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境，為人民群眾提供良好的公共服務(wù)；其次，切實(shí)改進(jìn)行政執(zhí)法工作，要求各治理主體遵守法律的行為規(guī)范；同時(shí)，我國政府應(yīng)該支持和鼓勵(lì)中小企業(yè)的發(fā)展，為他們提供技術(shù)支持，使其成為我國應(yīng)對國際金融危機(jī)的中堅(jiān)力量；并且，中國政府應(yīng)推動(dòng)我國第三部門及公民社會(huì)的發(fā)展，為其發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境和條件。

第三，網(wǎng)絡(luò)治理的參與者

治理涉及中央政府、地方政府和其他公共權(quán)威，也涉及在公共領(lǐng)域內(nèi)活動(dòng)的準(zhǔn)公共行動(dòng)者、志愿部門、社區(qū)組織甚至是私營部門。可以看出政府不僅是網(wǎng)絡(luò)治理的安排者和推動(dòng)者，同時(shí)也是網(wǎng)絡(luò)治理的一個(gè)參與主體[7]。我國是社會(huì)主義國家，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中政府是公共物品的直接提供者，而現(xiàn)如今，我國政府在考慮供給公共物品和服務(wù)時(shí)，政府雖然有了很大的選擇余地，不一定事必躬親、自己生產(chǎn)，但是有的公共物品應(yīng)由政府部門直接提供，如在某些事關(guān)人們生活水平和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性領(lǐng)域成立國有企業(yè)；但在大多數(shù)領(lǐng)域，政府更多的是通過與其他治理主體共同合作完成的，如：成立股份制企業(yè)，合同外包等。

第四，誠信、責(zé)任意識(shí)的倡導(dǎo)者

網(wǎng)絡(luò)治理是一個(gè)公共責(zé)任分擔(dān)的責(zé)任體制，伴隨著公共權(quán)力在不同行動(dòng)者之間的分配，承擔(dān)治理失敗的責(zé)任也相應(yīng)地分散于政府、市場、社會(huì)組織和公民個(gè)人。但政府并不因此而擺脫了其“元治理”的角色，而要承擔(dān)建立指導(dǎo)其他參與者行為準(zhǔn)則的基本使命。我國政府應(yīng)強(qiáng)化行政問責(zé)制，對失職瀆職、不作為和亂作為的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任；同時(shí)，各政府部門應(yīng)講誠信，對人民負(fù)責(zé)，對人民講真話，做實(shí)事，推行政務(wù)公開，接受人民群眾的監(jiān)督；同時(shí)，中國政府應(yīng)對自己的錯(cuò)誤承擔(dān)責(zé)任，加強(qiáng)反腐倡廉的工作，建設(shè)廉潔高效的政府，成為其他治理主體學(xué)習(xí)的榜樣。

總之，作為新型的以“多元主體合作”為特征的網(wǎng)絡(luò)治理模式，是未來各國發(fā)展的新趨勢。網(wǎng)絡(luò)治理模式強(qiáng)調(diào)多方治理，強(qiáng)調(diào)共同的合作，強(qiáng)調(diào)公共利益至上，強(qiáng)調(diào)政府在網(wǎng)絡(luò)治理中承擔(dān)著重要角色。在這種新趨勢下，結(jié)合中國的特殊國情，中國政府在網(wǎng)絡(luò)治理模式下應(yīng)是公共利益的代表者、服務(wù)者、推動(dòng)者、參與者、誠信責(zé)任意識(shí)的倡導(dǎo)者。在建設(shè)有中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下、在堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下、在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興方面承擔(dān)著重大的歷史使命。

[1]胡佳.整體性治理：地方公共服務(wù)改革的新趨勢[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（3）.

[2]代金川，范云峰.地方政府角色定位的再認(rèn)識(shí)——基于新公共管理視角的探討[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（1）.

[3]孫健.西方國家公共行政范式的演變及其發(fā)展趨勢[J].學(xué)術(shù)界，2009（6）.

[4]陳振明.公共管理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：82.[5]斯蒂芬.戈德史密斯，威廉.D.埃格斯.網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)[M].孫迎春，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008.

[6]周志忍.后奧運(yùn)公共管理的三個(gè)發(fā)展趨勢[J].新視野，2009（1）.[7]楊冠瓊.網(wǎng)絡(luò)化行政：公共行政的新范式[J].新視野，2008（5）.

The Role New Positioning of Chinese Government under the Pattern of“Network Governance”

LI Xiaomei,LI Shangmin
(Jiangnan University,Wuxi Jiangsu 214122,China)

Because some factors influence,such as the new public administration’s limitation,the information technology revolution’s acceleration,the citizen democratic awareness’s promotion as well as the public affairs cannot be governed increasingly by the government,one kind of brand-new public administration pattern-network governance emerges in the western country.China is in the period from planning to the marketplace at present,under the background of globalization,networking and informatization.As the future development trend,the pattern of network governance provides the role positioning of Chinese government with the new idea of reform and development.Under the direction of the scientific outlook on development which puts people first,in order to bring about a great national rejuvenation of the Chinese,Chinese government which bears the great mission should become representative person of public interest,service person,push person,participator,the pioneer with sense of fiduciary duty.

network governance;Chinese government;role;the new positioning

D62

A

1674－5787（2010）04－0013－03

2010-05-28

李小梅，女，江南大學(xué)法政學(xué)院公共管理系在讀本科學(xué)生；李尚敏，女，江南大學(xué)法政學(xué)院公共管理系副教授，碩士生導(dǎo)師。

責(zé)任編輯 周丁力