杜芝貴

(重慶市渝北區(qū)地方稅務(wù)局，重慶401147)

稅收管理員執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避

杜芝貴

(重慶市渝北區(qū)地方稅務(wù)局，重慶401147)

本文從風(fēng)險(xiǎn)與稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的概念,稅收管理員執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的種類、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，規(guī)避稅收管理員執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)采取的措施等方面詳細(xì)地闡述了規(guī)避稅收管理員執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

稅收管理員；執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)；原因；措施

稅收管理員（簡(jiǎn)稱專管員、片管員[1]）是基層稅務(wù)機(jī)關(guān)及其稅源管理部門中負(fù)責(zé)分片、分類管理稅源，負(fù)有管戶責(zé)任或稅款征收責(zé)任的工作人員[2]，是日常稅源管理、監(jiān)控和征收的主體。具有稅收政策宣傳送達(dá)、納稅咨詢輔導(dǎo)，掌握所轄稅源戶籍變動(dòng)情況，調(diào)查核實(shí)管戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)核算情況，核實(shí)管戶申報(bào)納稅情況，進(jìn)行稅款催報(bào)催繳，開展對(duì)所管企業(yè)的納稅評(píng)估及其稅務(wù)約談等16項(xiàng)職責(zé)[3]。近年來(lái)，隨著改革開放的深入，一般納稅人逐年增加，稅收管理員缺少，每個(gè)稅收管理員每年都要管理幾十至1 000戶不等的納稅企業(yè)，工作壓力大、任務(wù)重，加之在稅收一線工作，與納稅人聯(lián)系密切，成了少數(shù)想少交或不交稅款的不法納稅人被腐蝕的主要對(duì)象，因此如何既保護(hù)稅收管理員干部隊(duì)伍，又不使國(guó)家稅源流失，有效防范稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)已成為重大研究課題。

1 風(fēng)險(xiǎn)與稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)概述

1.1 風(fēng)險(xiǎn)的含義

當(dāng)前學(xué)者們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)還沒(méi)有共同認(rèn)知的定義，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》（2005年6月第5版，商務(wù)出版社出版）對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)”的定義為“可能發(fā)生的危險(xiǎn)”。1895年，美國(guó)學(xué)者海恩斯（Haynes）在其所著的《經(jīng)濟(jì)中的風(fēng)險(xiǎn)》（Risk As An Economic Factor）一書中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了歸納分析，并在此基礎(chǔ)上將風(fēng)險(xiǎn)定義為“損害或損失發(fā)生的可能性”。19世紀(jì)初期，美國(guó)學(xué)者威廉斯將風(fēng)險(xiǎn)定義為“在某個(gè)特定狀態(tài)下和特定時(shí)間內(nèi)可能發(fā)生的結(jié)果的變動(dòng)”。2002年，朱淑珍在總結(jié)各種風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)的基礎(chǔ)上，把風(fēng)險(xiǎn)定義為“風(fēng)險(xiǎn)是指在一定條件下和一定時(shí)期內(nèi)，由于各種結(jié)果發(fā)生的不確定性而導(dǎo)致行為主體遭受損失的大小及各種損失發(fā)生可能性的大小”[4]。可見風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)二維概念，它以損失發(fā)生的大小與損失發(fā)生的概率兩個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量，具有不確定性和不確定的損失等特征。

1.2 稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的含義及其影響

（1）稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的含義。稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，是指具有稅收?qǐng)?zhí)法資格的稅務(wù)工作人員在執(zhí)行法律、法規(guī)所賦予的權(quán)力或履行職責(zé)的過(guò)程中，存在有未按照或未完全按照法律、行政法規(guī)、規(guī)章要求執(zhí)法或履行職責(zé)，侵犯、損害了國(guó)家和人民群眾的利益，給國(guó)家或人民群眾造成一定的物質(zhì)或精神上的損失以及應(yīng)履行而未履行職責(zé)，所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任的最大可能性。

（2）稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的影響。一是執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的后果是不可估量的損失。小則單位經(jīng)濟(jì)利益、形象受損，大則國(guó)家財(cái)產(chǎn)流失，廣大人民群眾對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的信任度喪失。二是執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)所產(chǎn)生的影響具有連鎖反應(yīng)。由于法律行為的連貫性，一旦執(zhí)法中一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)法律問(wèn)題，必須引起一系列的法律后果。這種法律后果一旦引發(fā)，對(duì)法律實(shí)施者必須產(chǎn)生難以估計(jì)的影響。三是執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)對(duì)執(zhí)法者的損害程度難以估量。執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)一旦引發(fā)，執(zhí)法者往往難以掌控，小則受黨紀(jì)行政處分，大到觸犯刑律，身陷囹圄，甚至喪失生命。

2 稅收管理員執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的種類

2.1 執(zhí)法程序風(fēng)險(xiǎn)

是指稅收管理員在執(zhí)法過(guò)程中不遵循法律程序所引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為：不依法從事稅務(wù)登記、管理發(fā)票等基礎(chǔ)管理行為；不依法對(duì)納稅人的停業(yè)復(fù)業(yè)登記、一般納稅人的資格認(rèn)定、發(fā)票的票種鑒定、稅款核定、減免、補(bǔ)退稅管理、出口企業(yè)資格認(rèn)定等環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查或跟蹤管理；不依法定程序行使處罰、扣押、查封和拍賣等權(quán)力，導(dǎo)致做出錯(cuò)誤決定等情況；在稅務(wù)檢查中不按規(guī)定出示稅務(wù)檢查證，不按規(guī)定履行告知義務(wù)，收集的證據(jù)來(lái)源不法定、手段不合法、違反法定程序采取稅收保全措施和強(qiáng)制執(zhí)行措施，等等。

2.2 稅款管理風(fēng)險(xiǎn)

是指稅收管理員依法征收的納稅人所交稅款，不按照稅款管理辦法和規(guī)定及時(shí)上交國(guó)庫(kù)而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，如管理不到位，不嚴(yán)格而使稅款被盜竊，等等。

2.3 執(zhí)行政策風(fēng)險(xiǎn)

主要表現(xiàn)為：在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部，一些規(guī)范性文件的制定不規(guī)范，內(nèi)容不法定。在外部環(huán)境上，部分地方政府為搞活地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)招商引資，利用行政手段出臺(tái)一些與現(xiàn)行稅法規(guī)定沖突的稅收優(yōu)惠政策，干預(yù)了稅收?qǐng)?zhí)法。

2.4 濫用職權(quán)風(fēng)險(xiǎn)

主要表現(xiàn)為：部分稅收管理員不履行或不認(rèn)真履行自身職責(zé)和義務(wù)，事業(yè)心、責(zé)任感不強(qiáng)，玩忽職守，不求上進(jìn)，對(duì)待工作敷衍塞責(zé)，馬虎行事，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為。二是少數(shù)稅收管理員無(wú)視國(guó)家的法律法規(guī)，濫用職權(quán)、徇私舞弊、不征少征稅款，擅自發(fā)售發(fā)票、抵扣稅款、出口退稅，私分扣押物資，甚至索賄受賄，幫助犯罪分子逃避處罰，等等。

3 稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因

稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的成因是多方面的,既有主觀原因,又有客觀因素；既有內(nèi)部行政方面原因，也有外部環(huán)境對(duì)執(zhí)法的影響,具體分析主要有以下幾個(gè)方面:

3.1 客觀原因

稅收法律體系相對(duì)失衡，使稅法與其他法律法規(guī)的銜接不通暢，為稅收?qǐng)?zhí)法中如何執(zhí)法以及執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的把握增加了難度；有些政策制定不科學(xué)，加之各級(jí)為了落實(shí)上級(jí)文件精神，對(duì)文件內(nèi)容進(jìn)行了層層細(xì)化和層層加碼，忽視了對(duì)執(zhí)行者的法律保護(hù)，一旦出了問(wèn)題，為司法機(jī)關(guān)追究稅務(wù)人員的責(zé)任提供了依據(jù)。

3.2 主觀原因

一是部分稅收管理員自身要求不嚴(yán)，素質(zhì)不高，執(zhí)法方式簡(jiǎn)單、手段粗暴，誘使了征納雙方矛盾激化；二是一些稅收管理員不思進(jìn)取、不愛學(xué)習(xí)、不鉆業(yè)務(wù)、不懂裝懂，憑感覺、憑經(jīng)驗(yàn)執(zhí)法；三是部分稅收管理員對(duì)稅法及相關(guān)法律的理解有偏差，執(zhí)法引用法律條文不當(dāng)或錯(cuò)誤；四是個(gè)別稅收管理員缺乏職業(yè)認(rèn)識(shí)能力，私欲膨脹，濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，徇私舞弊造成的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 內(nèi)部行政原因

一是稅收征管機(jī)制不健全。一些機(jī)關(guān)內(nèi)部“征、管、查”部門職能雖然分立，但“征、管、查”的職權(quán)范圍劃分還不夠清晰，相應(yīng)部門之間溝通不暢、信息不靈，有關(guān)涉稅信息不能在稅務(wù)內(nèi)部進(jìn)行互傳共享，造成對(duì)待一些工作相互推諉，出了問(wèn)題相互推卸責(zé)任；二是法律對(duì)稅收管理員賦予權(quán)力過(guò)大，又缺乏有效監(jiān)督，加之稅務(wù)系統(tǒng)思想政治工作相對(duì)弱化，形成了腐敗滋生的土壤；三是稅收計(jì)劃和經(jīng)濟(jì)稅源相脫節(jié)，違背了依法治稅原則，為稅收?qǐng)?zhí)法埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。

3.4 外部環(huán)境原因

主要來(lái)自地方政府對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法的干預(yù)，部分地方政府把依法治稅同發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來(lái)，為了招商引資，搞活地方經(jīng)濟(jì)，私自出臺(tái)各種稅收優(yōu)惠政策，干預(yù)了稅收?qǐng)?zhí)法。另外，隨著法律的逐步普及，公民、法人依法維權(quán)和自我保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，使稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的變數(shù)更大。

4 規(guī)避稅收管理員執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)采取的措施

4.1 加大稅務(wù)系統(tǒng)思想政治建設(shè)力度，打牢稅收管理員為民服務(wù)和依法行政的思想根基

思想政治工作是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)，是經(jīng)濟(jì)工作和其他一切工作的生命線，是完成各項(xiàng)稅收工作任務(wù)的重要保障[5]。研究發(fā)現(xiàn)，在多元化思想的影響下，人們的思想觀念、價(jià)值取向和精神需求均呈現(xiàn)多樣化發(fā)展。在市場(chǎng)化、物質(zhì)化的過(guò)程中，一些干部重物質(zhì)索取,輕精神修養(yǎng)；好奢華享受，輕艱苦樸素；重官僚作風(fēng)，輕為民服務(wù)；重私欲膨脹，輕法律權(quán)威；重待遇，輕業(yè)績(jī)，工作不用心、在崗不盡責(zé)，業(yè)務(wù)素質(zhì)差、政策水平低，甚至個(gè)別干部鋌而走險(xiǎn)，違法亂紀(jì)，不僅影響了稅務(wù)干部形象，而且影響了國(guó)家公信力。因此，必須加強(qiáng)稅務(wù)系統(tǒng)思想政治建設(shè)，用黨的創(chuàng)新理論武裝稅收管理員頭腦，加強(qiáng)稅收管理員黨的優(yōu)良傳統(tǒng)、革命人生觀、社會(huì)主義榮辱觀和政策法紀(jì)教育，在鑄牢稅收管理員正確的人生觀、價(jià)值觀、世界觀和利益觀的同時(shí)，增強(qiáng)其思想上拒腐防變能力和為民服務(wù)、依法行政意識(shí)。

4.2 加大稅收管理員業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，提高稅收管理員規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的綜合能力

會(huì)計(jì)、稅收和法律知識(shí)是每個(gè)稅收管理員履行職責(zé)應(yīng)具備的基本知識(shí)，其根基鞏固與否，直接關(guān)系到稅收管理員完成工作的質(zhì)量好壞和規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)弱，因此必須定期或不定期的加強(qiáng)稅收管理員會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)、稅收知識(shí)和以《稅收征管法》為重點(diǎn)的法律法規(guī)學(xué)習(xí)，使其掌握《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》，各種稅款的計(jì)算方法，重慶市地方稅務(wù)局綜合征管系統(tǒng)3.0的操作規(guī)程和稅收?qǐng)?zhí)法工作程序等業(yè)務(wù)知識(shí)，了解企業(yè)生產(chǎn)流程，熟悉企業(yè)會(huì)計(jì)記賬方法，清楚不按規(guī)定執(zhí)法所產(chǎn)生的法律后果和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等，全面打牢稅收管理員的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。對(duì)初任稅收管理員要做到不培訓(xùn)不上崗，不培訓(xùn)不任用，用制度規(guī)避稅收管理員的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 加大稅收法律體系建設(shè)力度，增強(qiáng)稅務(wù)執(zhí)法適用法律依據(jù)的統(tǒng)一性

一是進(jìn)一步完善稅收法律體系，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況及時(shí)制定和修訂稅收法律法規(guī)，將一些試行多年的稅種暫行條例修訂升級(jí)為法律，增強(qiáng)稅法的權(quán)威性、規(guī)范性、穩(wěn)定性和統(tǒng)一性，減少行政性文件；二是法律法規(guī)賦予稅收管理員的職責(zé)要與稅收管理員的能力素質(zhì)相適應(yīng)；三是將稅收法律的解釋權(quán)納入司法解釋范疇，健全統(tǒng)一的稅法解釋機(jī)制；四是及時(shí)廢止過(guò)期文件，對(duì)擅自出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策及時(shí)清理，凡與現(xiàn)行稅收法律、法規(guī)相違背的，堅(jiān)決廢止。

4.4 加強(qiáng)稅收征、管、查監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)，確保稅收?qǐng)?zhí)法在陽(yáng)光下運(yùn)行

一是建立信息共享機(jī)制，創(chuàng)建“征、管、查”信息共享平臺(tái)，用制度摒棄“征、管、查”部門 “老死不相往來(lái)”現(xiàn)狀，規(guī)范各自職責(zé)和義務(wù)，確?！罢?、管、查”部門同心同德，暢通溝通渠道，互相進(jìn)行工作聯(lián)系，主動(dòng)交換工作信息，及時(shí)反饋涉稅問(wèn)題，減少配合不密切，溝通不暢的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。二是將“征、管、查”職能延伸到基層稅務(wù)所，以“三互小組”（即以三人一組，分別負(fù)責(zé)“征、管、查”工作），做到走訪、檢查企業(yè)三人同行，相互監(jiān)督，相互制約，防止失職、瀆職、辦關(guān)系稅、人情稅等權(quán)力濫用的違法違紀(jì)行為發(fā)生。三是認(rèn)真落實(shí)“二級(jí)復(fù)查”制度，做到事前預(yù)防、事中扼殺，增強(qiáng)廉政監(jiān)督的威懾力。

[1]方菊芳.淺議稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)及防范[J].新西部：下半月，2008（16）.

[2]李建新.論稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的成因及防范[J].商情，2009(30).

[3]彭慧娟，李霏，周仲寶.稅務(wù)部門如何預(yù)防職務(wù)犯罪[J].理論導(dǎo)報(bào)，2008(7).

[4]稅收管理員制度（試行）[Z].(2005-03-10.國(guó)稅發(fā)[2005]40號(hào)).

[5]國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)稅收征管工作的若干意見[Z].（國(guó)稅發(fā)[2004]108 號(hào)）.

[6]劉兵.稅務(wù)執(zhí)法程序的風(fēng)險(xiǎn)控制[M].北京：法律出版社，2009.

[7]林靜.論稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避[J].湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2008.(1).

[8]全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)思想政治工作條例(國(guó)稅發(fā)[1995]199號(hào))[Z].

Aversion of Tax Revenue Administrator’s Law Enforcement Risk

DU Zhigui(Chongqing Yubei Local Taxation Bureau,Chongqing 401147,China)

From the concepts about risk and tax law enforcement risk,types of tax revenue administrator’s law enforcement risk,causes of law enforcement risk producing,adopting the measures about averting the tax revenue administrator’s law enforcement risk,the paper expounds problems about aversion of tax revenue administrator’s law enforcement risk in detail.

tax revenue administrator;law enforcement risk;cause;measure

F810

A

1674－5787（2010）04－0034－03

2010-06-08

杜芝貴（1976—），男，四川通江人，重慶市渝北區(qū)地方稅務(wù)局工作。

責(zé)任編輯 李 燕