涂燕子

（中國(guó)礦業(yè)大學(xué)，江蘇 徐州 221008）

論我國(guó)城市社區(qū)公共產(chǎn)品有效供給的構(gòu)建

涂燕子

（中國(guó)礦業(yè)大學(xué)，江蘇 徐州 221008）

隨著改革開(kāi)放的不斷深入和城市化進(jìn)程的加快，城市社區(qū)已成為各種矛盾和利益交織的場(chǎng)所，承載著社會(huì)變革所帶來(lái)的巨大壓力。當(dāng)前，社區(qū)公共產(chǎn)品需求增長(zhǎng)與供給不足之間的矛盾已經(jīng)成為一個(gè)突出的問(wèn)題。傳統(tǒng)體制下的政府單一供給模式已經(jīng)解體，而新的供給體制還沒(méi)有真正形成，致使城市社區(qū)公共產(chǎn)品的供給出現(xiàn)政企不分、資金短缺、低效率、產(chǎn)品短缺等問(wèn)題，不利于城市居民生活質(zhì)量的提高和居住條件的改善。從我國(guó)城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給不足的現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合我國(guó)城市發(fā)展的基本情況，為建立一套有效的城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給機(jī)制提出相應(yīng)的政策建議。

城市社區(qū)；公共產(chǎn)品；供需

1 城市社區(qū)

“社區(qū)”這一概念最早是在1887年由德國(guó)社會(huì)思想家藤尼斯提出的，他指出:“共同體是持久的和真正的共同生活,社會(huì)只不過(guò)是一種暫時(shí)的和表面的共同生活。因此,共同體本身應(yīng)該被理解為一種生機(jī)勃勃的有機(jī)體,而社會(huì)應(yīng)該被理解為一種機(jī)械的聚合和人工制品?！盵1]在他看來(lái),社區(qū)是由自然意志形成的,以熟悉、同情、信任、相互依賴和社會(huì)粘著為特征的社會(huì)共同體組織[2]。今天，在中國(guó)社會(huì)生活中，“社區(qū)”這個(gè)概念的使用相當(dāng)頻繁，但是，嚴(yán)格地說(shuō)，社區(qū)依然是一個(gè)含義模糊的法律概念。2000年11月3日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》的通知（中辦發(fā)[2000]23號(hào)）中，把社區(qū)定義為“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體，即是經(jīng)過(guò)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)?！笨梢?jiàn)，我國(guó)城市社區(qū)屬于典型的法定行政社區(qū)，由政府人為地劃定區(qū)域，冠以“社區(qū)”的稱謂。

2 社區(qū)公共產(chǎn)品

2.1 公共產(chǎn)品

公共產(chǎn)品理論源于19世紀(jì)80年代的西方社會(huì)。關(guān)于公共產(chǎn)品的定義，最為經(jīng)典的是美國(guó)學(xué)者薩繆爾森在《公共支出的純理論》中給出的，“每一個(gè)人對(duì)該物品的消費(fèi)不會(huì)造成其他個(gè)人消費(fèi)的減少”，即消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和消費(fèi)的非排他性。20世紀(jì)70年代以前，學(xué)界對(duì)于公共產(chǎn)品供給主體的分析基本定格于單一的政府，至今公共產(chǎn)品一般也是指由政府提供的不具有競(jìng)爭(zhēng)性和消費(fèi)上不具有排他性的物品和勞務(wù)。70年代以來(lái)，這一主流的政府供給理論遭到了質(zhì)疑，學(xué)界從理論和實(shí)踐層面都論證了公共產(chǎn)品由私人市場(chǎng)和第三部門(mén)提供的可能性，如今，公共產(chǎn)品供給主體由原來(lái)的政府單一主體向政府、市場(chǎng)、第三部門(mén)、社區(qū)組織以及居民等多供給主體轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

2.2 社區(qū)公共產(chǎn)品的特性

社區(qū)公共產(chǎn)品是在城市社區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品，是相對(duì)于城市居民私人產(chǎn)品而言，由相關(guān)組織面向社區(qū)居民提供的，用于滿足城市社區(qū)居民工作和生活的各種公共需要的社會(huì)產(chǎn)品。它具有特殊的屬性，是社區(qū)成員的“共同需求”，是一特定區(qū)域的公共產(chǎn)品。史蒂文斯認(rèn)為社區(qū)公共產(chǎn)品類似于俱樂(lè)部產(chǎn)品。從這個(gè)角度來(lái)看，我們能界定出社區(qū)公共產(chǎn)品的個(gè)性特征，社區(qū)供給的公共產(chǎn)品在社區(qū)成員之間不具有排他性，但對(duì)非社區(qū)成員卻具有排他性，因此，其主要受益對(duì)象是社區(qū)內(nèi)部成員，它具有三個(gè)明顯特性。一是區(qū)域性，社區(qū)公共產(chǎn)品受益范圍主要在社區(qū)成員，政府對(duì)這類公共產(chǎn)品的供給往往缺乏積極性；二是異質(zhì)性，不同社區(qū)會(huì)因內(nèi)部結(jié)構(gòu)的差異而表現(xiàn)出對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品的不同需求，社區(qū)公共產(chǎn)品具有多樣性、異質(zhì)性。社區(qū)公共產(chǎn)品同樣可以區(qū)分為有形和無(wú)形產(chǎn)品，有形產(chǎn)品如社區(qū)公共設(shè)施、綠化等，無(wú)形產(chǎn)品如社區(qū)認(rèn)同、社區(qū)歸屬感、社區(qū)氛圍等；三是外部性，社區(qū)公共產(chǎn)品在社區(qū)范圍內(nèi)，成本或收益未內(nèi)部化，這樣就有外溢給非社區(qū)成員的機(jī)會(huì)。若是收益外溢則形成正外部性；若是成本外溢則造成負(fù)外部性。

3 我國(guó)城市社區(qū)公共產(chǎn)品供需現(xiàn)狀

3.1 城市社區(qū)公共產(chǎn)品的需求現(xiàn)狀

3.1.1 社區(qū)公共產(chǎn)品的需求量呈上升趨勢(shì)

社區(qū)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，必然要求增加社區(qū)公共產(chǎn)品的供給，隨著各項(xiàng)改革的深入，社區(qū)承擔(dān)的公共產(chǎn)品的供給不斷增加，對(duì)社區(qū)的要求也越來(lái)越高，原有的社區(qū)公共產(chǎn)品的供給已不能涵蓋這些要求和內(nèi)容；同時(shí)伴隨著社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有效地增加對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品的供給成為我國(guó)社區(qū)發(fā)展的必然要求；另外，城市化進(jìn)程的加快，吸引了大量人口從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市，引起了生活在社區(qū)里的居民對(duì)公共產(chǎn)品的需求大幅度增加。

3.1.2 社區(qū)公共產(chǎn)品的需求具有層次性和多樣性

按照馬斯洛的需求層次理論將需求分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)五個(gè)層次，他認(rèn)為人類需求是在低層次需求得到滿足后逐步追求更高層次的需求。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在人均GDP達(dá)到1 000美元以后，社會(huì)分化日益明顯，出現(xiàn)不同的利益集團(tuán)和明顯的社會(huì)階層。隨著收入水平差距拉大，使收入偏低的居民對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品的需求主要圍繞著生理需求和安全需求展開(kāi)，低層次、基本的生存需求是他們普遍的需求，而經(jīng)濟(jì)收入水平高的居民更多偏向生存質(zhì)量、福利水平、精神文化、個(gè)性發(fā)展和享受方面的公共需求。這種普遍公共需求和特殊公共需求，較低層次公共需求與較高層次公共需求，分布不均地存在于不同的社會(huì)群體中，最終形成了城市居民對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品需求的層次性和多樣性。

3.2 城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

3.2.1 供給主體走向多元化

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府是公共產(chǎn)品唯一的供給者。改革開(kāi)放后，政府改變了“包辦”模式，使得市場(chǎng)、社會(huì)組織和個(gè)人逐步進(jìn)入城市社區(qū)公共產(chǎn)品的供給體系中。1978年以來(lái)，我國(guó)非政府組織無(wú)論在數(shù)量、種類上還是自身的獨(dú)立性上，都有明顯的增長(zhǎng)和改觀。作為公民社會(huì)的主體之一，非政府組織的發(fā)育壯大，促進(jìn)了公民社會(huì)的形成，并為社區(qū)公共產(chǎn)品的供給主體多元化創(chuàng)造了條件。社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)護(hù)綠隊(duì)、社區(qū)文化團(tuán)體等各種社區(qū)自治組織都參與社區(qū)公共產(chǎn)品的供給中。另一方面，市場(chǎng)機(jī)制也被引入社區(qū)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給中，一些企業(yè)或個(gè)人也可以提供社區(qū)公共產(chǎn)品。如今，中國(guó)城市社區(qū)公共產(chǎn)品的供給主體已呈多元化趨勢(shì)發(fā)展。這樣，社區(qū)公共產(chǎn)品的供給主體包括各級(jí)政府、社區(qū)組織、非政府組織和居民。

3.2.2 供給資金來(lái)源多渠道

公共產(chǎn)品不同于私人產(chǎn)品，私人產(chǎn)品的資金來(lái)源主要是通過(guò)市場(chǎng)交換來(lái)實(shí)現(xiàn)的，公共產(chǎn)品由于特定的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，其供給資金主要來(lái)源于財(cái)政撥款，政府是公共產(chǎn)品的主要提供者，但并不是直接提供者。隨著多元供給體制的逐步形成，社區(qū)公共產(chǎn)品已具有公共消費(fèi)和私人消費(fèi)的雙重特點(diǎn)。政府主導(dǎo)的社區(qū)公共產(chǎn)品通過(guò)稅收來(lái)實(shí)現(xiàn)供給；而市場(chǎng)主導(dǎo)的社區(qū)公共產(chǎn)品的資金是利用市場(chǎng)，由物業(yè)公司為其提供公共產(chǎn)品，資金的來(lái)源當(dāng)然是物業(yè)費(fèi)。所以，當(dāng)前城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給資金是通過(guò)政府、市場(chǎng)、社區(qū)居民和其他社會(huì)力量共同籌集的，這樣擴(kuò)大了社區(qū)公共產(chǎn)品的籌資渠道。

3.3 社區(qū)公共產(chǎn)品供需中存在的問(wèn)題及原因

3.3.1 存在的主要問(wèn)題

第一，社區(qū)公共產(chǎn)品供給呈現(xiàn)一種低效率狀態(tài)，主要表現(xiàn)在以下幾方面：政府部門(mén)壟斷公共產(chǎn)品的供給，缺乏競(jìng)爭(zhēng)，政企不分。同時(shí)中央政府與地方政府在供給范圍上界線不清晰，供給范圍不當(dāng)，過(guò)剩與短缺現(xiàn)象并存，提供的公共產(chǎn)品質(zhì)量不高；第二，供給體制存在一定的缺陷，政府不再大包大攬，其他供給主體如企業(yè)、非政府組織、社區(qū)等開(kāi)始嘗試對(duì)城市社區(qū)公共產(chǎn)品進(jìn)行供給。但在多元供給體制形成的初期，政府仍然是供給任務(wù)的主要承擔(dān)者。由于政府財(cái)力有限，很難滿足社區(qū)居民的需求，政府只有向居民收取一定的費(fèi)用，以補(bǔ)償提供社區(qū)公共產(chǎn)品的部分資金。政府單方面供給的體制不能從根本上解決人們對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品的需求，多種所有制形式平等的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)，市場(chǎng)準(zhǔn)入的壁壘森嚴(yán)，公共服務(wù)領(lǐng)域政府壟斷現(xiàn)象還很突出，社區(qū)公共產(chǎn)品的市場(chǎng)供給機(jī)制有待完善；第三，社區(qū)公共產(chǎn)品供需不匹配，政府主導(dǎo)下的社區(qū)公共產(chǎn)品供給，難以擺脫政府領(lǐng)導(dǎo)人追求“政績(jī)”的心理驅(qū)使。有限的財(cái)政資金并沒(méi)有用到社區(qū)居民的實(shí)際需要中，一些地方的社區(qū)公共產(chǎn)品純屬浪費(fèi)，居民的“必須物品”難以供給。

3.3.2 原因分析

造成我國(guó)城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給低效率的原因主要在以下幾方面。第一，政府職能缺位、錯(cuò)位和越位。一方面政企不分，管理了一些不該管理的事情，另一方面政府將本該屬于自己提供的公共產(chǎn)品推向市場(chǎng)，降低了公共福利；第二，傳統(tǒng)供給決策模式導(dǎo)致決策主體錯(cuò)位，我國(guó)社區(qū)公共產(chǎn)品供給的決策還沒(méi)能走出傳統(tǒng)的模式。長(zhǎng)期以來(lái)，自上而下的公共產(chǎn)品供給體制，基本上把社區(qū)居民排除在決策之外，導(dǎo)致了決策主體錯(cuò)位。第三，社區(qū)公共產(chǎn)品需求信息不完全、不對(duì)稱、表達(dá)機(jī)制不暢，這是社區(qū)公共產(chǎn)品供給不足的重要因素。私人產(chǎn)品的需求表達(dá)是發(fā)自單個(gè)的消費(fèi)者，而公共產(chǎn)品的需求表達(dá)是多個(gè)消費(fèi)者需求的組合。城市社區(qū)公共產(chǎn)品的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的屬性，很多居民存在“搭便車”心理，參與的積極性不高，這決定了居民個(gè)體直接并主動(dòng)地組織生產(chǎn)服務(wù)缺乏制度激勵(lì)。居民組織化程度低，形不成有效的表達(dá)機(jī)制。沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)有力的需求表達(dá)機(jī)制，就不能使居民公共產(chǎn)品的供給扭曲得到改善。

4 構(gòu)建城市社區(qū)公共產(chǎn)品有效供給的對(duì)策

4.1 科學(xué)界定政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府

無(wú)論什么時(shí)候，公共產(chǎn)品的供給都離不開(kāi)政府的參與和運(yùn)作，而我國(guó)正處于一個(gè)歷史轉(zhuǎn)型期，政府承擔(dān)了更多的責(zé)任和使命。城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給機(jī)制的形成要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤?。轉(zhuǎn)變政府職能，主要是指政府要從過(guò)去“大包大攬”的模式中走出來(lái)，處理好各級(jí)政府之間以及與市場(chǎng)、第三部門(mén)、社區(qū)等供給主體的關(guān)系，集中精力加強(qiáng)宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)督，建立公平、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系，充分調(diào)動(dòng)參與供給的積極性，提高公共服務(wù)水平，構(gòu)建服務(wù)型政府。

4.2 提高社區(qū)居民參與意識(shí)，引導(dǎo)社區(qū)走向自治

在城市社區(qū)公共產(chǎn)品多元供給體制下，社區(qū)及社區(qū)居民都扮演著重要角色。而在我國(guó)，城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給不足的一個(gè)重要原因就是社區(qū)及居民沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。在我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)條件下，即在政府主導(dǎo)下的社區(qū)建設(shè)的條件下，政府應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，使社區(qū)走向自治?！吧鐓^(qū)居民參與是指社區(qū)居民影響社會(huì)公共事務(wù)和公益事業(yè)的行為和過(guò)程，其目的在于推動(dòng)社區(qū)發(fā)展，從而最終實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展?！盵3]“所謂社區(qū)自治，是指不需要外部力量的強(qiáng)制性干預(yù)，社區(qū)各種利益主體相關(guān)者習(xí)慣于民主協(xié)商來(lái)合作處理社區(qū)公共事物，并使社區(qū)進(jìn)入自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束秩序的過(guò)程。”[4]可見(jiàn)，社區(qū)自治過(guò)程就是一個(gè)社區(qū)組織自己提供公共產(chǎn)品的過(guò)程，政府應(yīng)正確處理與社區(qū)的關(guān)系，引導(dǎo)社區(qū)走向自治。

4.3 完善和拓寬社區(qū)公共產(chǎn)品偏好顯示機(jī)制

社區(qū)公共產(chǎn)品供給的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)是為了促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，滿足居民的具體需求。現(xiàn)實(shí)生活中，社區(qū)公共產(chǎn)品的供給往往不是根據(jù)居民的真正需求決定的，很大程度上依據(jù)官員的政績(jī)和形象工程來(lái)決定，社區(qū)公共產(chǎn)品的真正需求難以判斷，在社區(qū)范圍內(nèi)，只有居民清楚自己當(dāng)前的需求。當(dāng)前，社區(qū)居民與政府已經(jīng)建立了多種形式的溝通渠道，但從總體上看，溝通方式還局限于自上而下，沒(méi)有形成較好的互動(dòng)，沒(méi)能有效地解決供給與需求結(jié)構(gòu)失衡、錯(cuò)位的問(wèn)題。因此，要使社區(qū)公共產(chǎn)品的供給與需求相匹配，保證資源的有效利用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化，必須進(jìn)一步完善和拓寬社區(qū)公共產(chǎn)品的需求偏好顯示機(jī)制。

[1]騰尼斯.共同體與社會(huì)[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1999：54

[2]夏學(xué)鑾.中國(guó)社區(qū)建設(shè)的理論架構(gòu)探討[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào),2002(1).

[3]潘小娟.中國(guó)基層社會(huì)重構(gòu)——社區(qū)治理研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004：155

[4]陳偉東.社區(qū)自治[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004：41

[5]黃恒學(xué).公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2002

[6]文森特·奧斯特羅姆.美國(guó)公共行政的思想危機(jī)[M].上海：上海三聯(lián)書(shū)店，2000

[7]陳漭.社區(qū)經(jīng)營(yíng)與社區(qū)服務(wù)[M].北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2005

[8]李雪萍.多主體供給公共產(chǎn)品[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2006（11）

On Effective Supply Construction of Urban Community Public Product in our Country

TU Yanzi
（China University of Mining and Technology,Xuzhou Jiangsu 221008,China）

With penetrating thoroughly into the reform and open policy and quickening the urbanized advancement,the urban community has become the place in which each kind of contradiction and the benefit interweave,and it loads bearing the huge pressure which socialist system brings.At present,it becomes a prominent question about the community public product’s demand growth for people and the supplies insufficiency.Under the traditional system,sole supply pattern of the government has already disintegrated,but the new supplies system has not formed truly.So it causes some problems on the supplies of urban community public products,such as enterprise management combining with government administration,the fund shortage,the low efficiency,the product shortage and sole,and it is not good for enhancing quality of life of the city people and promote their living taste.From the situation of the insufficient public product supplies in our country urban community,combining with the basic situation of our country urban development,and in order to establish a set of effective urban community public product supplies mechanism,the article has put forward the corresponding policy proposal.

urban community;public product;supply and demand

F32

A

1674－5787（2010）04－0019－03

2010-05-28

涂燕子（1987—），女，江西南昌人，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)2009級(jí)行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：公共政策。

責(zé)任編輯 仇大勇