王祿生

(四川大學 法學院,四川 成都 610064)

一、三十年法院人事制度改革的進程與成就

“法院人事制度改革”這一命題可以有兩種解讀,一種是有關(guān)法院的人事制度改革,另一種是人民法院實施的人事制度改革,后一種改革包含在第一種改革之中。本文主要是在第一種角度上展開論述,但是以法院主導的人事制度改革為關(guān)注的重點。

(一)法院人事制度改革的基本進程

1.起步階段 (1979-1998)

法院人事制度改革是伴隨著司法系統(tǒng)的恢復重建而展開的。隨著改革開放的啟動,我國社會各個方面發(fā)生了一定的變化,社會糾紛的數(shù)量和類型均不同于改革開放之前,對法官素質(zhì)要求也相應改變。這種需求推動了法院人事制度改革。1988年全國第十四次法院工作會議就提出:“改革現(xiàn)行法院人事管理制度,制定法官法,建立具有中國特色的社會主義法官制度?！痹摃h的成功召開標志著法院人事制度改革正式起步。針對社會上對法官學歷和業(yè)務能力偏低的質(zhì)疑,1995年出臺的《法官法》將法官的學歷標準規(guī)定為?？茖W歷以上并規(guī)定采取“公開考試”的辦法選拔,隨后最高法院分別于1995年、1997年和1999年在全國范圍內(nèi)組織三次初任法官考試?？偟膩碚f,這一階段的改革措施具有分散性的特征,尚未形成完整的體系,并且也缺乏整體規(guī)劃,接近于“零敲碎打”的局部改革。

2.正式開展并逐步深化階段 (1999-2008)

1999年出臺的人民法院《一五綱要》是法院人事制度改革的里程碑,它標志著法院人事制度改革由局部性的修補轉(zhuǎn)變?yōu)轶w系性的推進。此后,最高法院相繼出臺了一系列重要的文件,共同構(gòu)成法院人事制度改革的規(guī)范基礎?？偟膩碚f,這一階段的人事制度改革是近30年來最為深刻的?！兑晃寰V要》中提出的法官選任制度改革,明確主張上級法院的法官從下級法院遴選,并伴隨著對書記員制度和法官助理制度進行改革——實行書記員聘用制、設立法官助理并逐步取消助理審判員?！抖寰V要》中明確提出需要建立符合法官職業(yè)特點的選任程序和晉升程序,并對法官的任前培訓進行了規(guī)定。概括起來,這一階段法院人事制度改革的特征主要有:(1)激烈性。這一階段人事制度的改革范圍廣,措施激烈,如關(guān)于逐步取消助理審判員的改革就觸及法院系統(tǒng)內(nèi)部許多人的利益,因此受到系統(tǒng)內(nèi)部的強烈抵制。改革措施的激烈性還表現(xiàn)在部分措施與現(xiàn)有法律制度不相統(tǒng)一,甚至有“違法改革”之嫌。如法官助理改革中將助理審判員轉(zhuǎn)化為法官助理,并一定程度上剝奪他們的審判權(quán) (法官助理沒有審判案件的權(quán)力),這與《人民法院組織法》和《法官法》均有一定的沖突①首先,法官助理在法律上的地位尚未明確;其次,法律規(guī)定助理審判員在代行審判員職務時享有同審判員相同的權(quán)利,而法官助理改革就是要將一部分助理審判員從審判隊伍中排除出去。?！胺o禁止即可為”的改革理念成為這一時期潛在的指導思想。(2)職業(yè)化。這一階段人事制度改革十分強調(diào)法官的專業(yè)性和職業(yè)化,《一五綱要》開宗明義地提出了法院的獨立,其隱含的意思是法院有別于檢察院、公安機關(guān),有自身特點,因此在法官的遴選、晉升、考評、培訓等方面均強調(diào)法官的專業(yè)性和職業(yè)化,對于法官任前培訓的內(nèi)容,“綱要”規(guī)定為“專門法律知識和審判業(yè)務技能”。最高院2002年出臺的《關(guān)于加強法官隊伍職業(yè)化建設的若干意見》首次在規(guī)范的文件中正式使用了“法官職業(yè)化”的用語,標志著法官職業(yè)化改革的全面啟動。(3)移植性。這一階段人事制度的許多改革均表現(xiàn)為制度的移植。如統(tǒng)一的司法考試制度是移植大陸法系國家的資格考試制度,而法官助理制度則主要是從英美法系的制度中進行移植。(4)整體性。相較于前一階段局部性的改革,本階段法院人事制度改革則具有整體推進的特征,其內(nèi)容涉及人員選任、人員晉升、人員培訓、人員考評、人員監(jiān)督等諸多方面。

3.回顧調(diào)整、重新起航階段 (2008至今)

1999-2008十年的法院改革雖然取得一定的成就,但在實踐中卻產(chǎn)生一系列的問題,如改革措施過于激進和過分強調(diào)制度移植。因此從2008年下半年起,全國法院系統(tǒng)展開針對十年司法改革的反思工作,在肯定成就的同時也指出大量的不足。穩(wěn)步推進改革成為法院系統(tǒng)內(nèi)部的共識。2009年最高法院《三五綱要》的發(fā)布標志著人民法院改革進入全新的時期。分析《三五綱要》的文本,筆者認為新的改革方向具有以下特征:(1)溫和性。相較于前一階段的人事制度改革,《三五綱要》的改革措施顯得較為溫和,大部分是對前一階段部分改革內(nèi)容的延續(xù),并且“綱要”明確指出:“司法體制和工作機制改革的各項措施要以憲法和法律為依據(jù),自覺接受人大監(jiān)督,維護人民法院的憲法地位和司法權(quán)威,凡與現(xiàn)行法律相沖突的,應在修改相關(guān)法律法規(guī)后實施,確保人民法院各項改革措施完全符合憲法精神和法律的規(guī)定”,改革要“既與時俱進,又不超越現(xiàn)階段實際提出過高要求”。這些都體現(xiàn)出對前一階段激進式改革的反思。“法無規(guī)定而不為”成為法院推進改革的原則。(2)政治性。相對于前一階段改革中所強調(diào)的專業(yè)性、獨立性而言,《三五綱要》則表現(xiàn)出強烈的政治性——強調(diào)法官的政治覺悟。一方面“司法為民”、“三個至上”等理念被明確寫入“綱要”之中②這與《一五綱要》和《二五綱要》形成了鮮明的反差,《一五綱要》僅規(guī)定宏觀的指導思想:“人民法院改革,要以鄧小平理論為指導,以黨的十五大提出的依法治國,建設社會主義法治國家的基本方略和推進司法改革的要求為依據(jù),堅持解放思想、實事求是的思想路線。”《二五綱要》未做出相應的規(guī)定。《三五綱要》不僅大篇幅地論述改革的指導思想,并且把現(xiàn)階段的“司法為民”和“三個至上”納入其中,政治性可見一斑。;另一方面法官培訓的內(nèi)容也僅規(guī)定為:“加強法官的思想政治教育,形成社會主義法治理念教育的長效機制”。(3)本土性。相對于前一階段對域外法律制度的“盲目崇拜”而言,《三五綱要》對于西方經(jīng)驗的借鑒趨于理性化,并開始強調(diào)重視中國的本土制度和經(jīng)驗?！熬V要”規(guī)定:“司法體制和工作機制改革必須立足于我國仍處于并長期處于社會主義初級階段的基本國情和發(fā)展階段性特征,既認真研究和吸收借鑒人類法治文明有益成果,又不照抄照搬外國的司法制度和司法體制?！雹酃P者在與某中院中層干部閑聊時得知,現(xiàn)階段在法院系統(tǒng)內(nèi)部如果輕言法律移植,甚至會被視為政治上不成熟的表現(xiàn)。(4)務實性。《三五綱要》將改革方案的必要性與現(xiàn)有改革環(huán)境條件規(guī)制的改革可能性結(jié)合起來[1],在制定改革方案時充分考慮現(xiàn)有的制度基礎,因此顯得更加務實。

(二)法院人事制度改革的基本成就

1.法院工作人員選任制度改革

改革開放之初,對于法院工作人員實行統(tǒng)一管理,法院審判人員、政治人員、書記員的選任工作采取相同的標準,當時有大量政治人員、軍轉(zhuǎn)干部進入法院,這種“混淆”嚴重阻礙了人民法官職業(yè)化的發(fā)展進程?！兑晃寰V要》出臺以后,法院系統(tǒng)開始進行書記員制度和法官助理制度的改革,將書記員、法官助理與法官的選任制度加以區(qū)分,并且在招錄工作人員時采取考試擇優(yōu)錄取的“凡進必考”的模式。隨后,為了解決法院審判中政治化管理的弊端 (案件的等級審批),最高法院于2000年出臺《人民法院審判長選任辦法 (試行)》,在全國法院系統(tǒng)內(nèi)展開審判長選任改革,改革的核心思想是審判長具有判決的簽發(fā)權(quán)而不需要經(jīng)過審批。在總結(jié)前一階段改革成果的基礎之上,最高法院分別于2002年和2003年出臺了《最高人民法院關(guān)于加強法官隊伍職業(yè)化建設的若干意見》和《人民法院書記員管理辦法 (試行)》,對書記員和法官助理的選任制度作了進一步的規(guī)定。與此同時,伴隨著1995年《法官法》對審判人員專業(yè)素質(zhì)要求的提升,審判人員選任的標準和程序也日益受到重視,其中最引人矚目的是對法官學歷標準和資格考試的規(guī)定:獲得?？埔陨蠈W歷并且通過初任法官考試成為邁入法官群體的重要步驟。2001年修訂的《法官法》進一步將學歷標準和資格考試提高至本科學歷和全國統(tǒng)一司法考試。通過這樣的改革,極大地提高了我國法官群體的專業(yè)素質(zhì),為法官職業(yè)化、精英化改革奠定了堅實的基礎。根據(jù)法律年鑒的數(shù)據(jù)顯示,我國法官本科學歷比例由1995年的5.6%上升至2007年的65.29%,改革成效不可謂不顯著。

2.法院工作人員晉升制度改革

法院系統(tǒng)工作人員的晉升主要分為兩個部分:審判職稱 (助理審判員、審判員、副庭長、庭長、副院長、院長)和行政職級 (科員、副科長、科長等)的晉升。長期以來,在法院中采用的是一套“論資排輩”的晉升模式,以在法院任職的年限為依據(jù)實行有序晉升,雖然偶有打破常規(guī)的晉升,但不足以對整體的秩序造成根本觸動。隨著對法官職業(yè)化的呼聲日漸高漲,法院系統(tǒng)內(nèi)部展開了對工作人員晉升制度的改革,其指導思想可以概括為“凡晉必考”,即在法院系統(tǒng)內(nèi)部通過組織“競賽”(考試、演講、民主測評等)的形式①考試的內(nèi)容十分多樣,甚至有部分法院考查過英語。來實現(xiàn)人員的晉升。需要指出的是,最初,副庭長、庭長和副院長、院長較多采用的是選任的方式——系統(tǒng)外部的遴選 (俗稱“空降”),而隨著對法院工作人員職業(yè)化的日漸強調(diào),副庭長、庭長和副院長已經(jīng)主要從本法院內(nèi)部的優(yōu)秀法官中晉升而來。由于法院系統(tǒng)內(nèi)部存在著審判職稱和行政職級晉升的“雙軌制”,并且行政職級總是相對稀缺 (職數(shù)由地方編制委員會控制),因此行政職級的晉升在法院系統(tǒng)內(nèi)部就相對較為困難。這種趨勢加強了法院的政治化趨向。為了解決這些問題,1997年中共中央組織部、人事部和最高人民法院發(fā)布了《中華人民共和國法官等級暫行規(guī)定》。該文件規(guī)定在法院系統(tǒng)內(nèi)部建立獨立的法官等級晉升機制,將法官細分為四等十二級,以區(qū)別于行政職級晉升。總的來說,三十年來法院工作人員的晉升機制改革是朝著打破“論資排輩”,采用“憑材晉升”的機制。這種改革無疑有利于減輕法院內(nèi)部的政治化弊端,并促進法官職業(yè)化的發(fā)展。

3.法院工作人員培訓制度改革

法院工作人員培訓制度改革是職業(yè)化改革的重要方面。自1988年全國第十四次法院工作會議提出培訓制度之后,該項改革始終是法院人事制度改革的重要方面,在人民法院三個五年改革綱要中均有明確提及。法院最初的培訓是以提高法官學歷為主要目的的“業(yè)大”培訓,在《一五綱要》及《法官培訓條例》出臺之后,“業(yè)大”完成了其主要的歷史任務,開始逐漸退出歷史舞臺,法官培訓制度演變?yōu)橘Y格培訓:預備法官培訓、任職法官資格培訓、晉級法官資格培訓、續(xù)職法官資格培訓等。

(1)“業(yè)大”培訓

1984年,面對法院干部法律專業(yè)水平低、與審判任務不相適應的困難局面,最高人民法院決定,主要依靠法院系統(tǒng)自身力量,創(chuàng)辦一所在較短時間內(nèi)培養(yǎng)一大批大專水平審判干部的大學——全國法院干部業(yè)余法律大學即“業(yè)大”。各級“業(yè)大”的創(chuàng)辦有力地促進了全國法官專業(yè)素質(zhì)的提升。有數(shù)據(jù)顯示,截至2001年,全國各級“業(yè)大”共培養(yǎng)大專學歷生189162人,全國法官大專學歷由1984年的不足3%提升到2001年的70%①數(shù)據(jù)來源:人民法院報http://rmfyb.chinacourt.org/public/detail.php·id=125069。?！皹I(yè)大”的創(chuàng)立與發(fā)展對推進法院干部隊伍建設特別是政治文化水平和法律專業(yè)素質(zhì)、辦案能力的提高起了重要作用。

(2)資格培訓

為了加強法官隊伍的管理,提高執(zhí)法水平,最高法院還相繼出臺了關(guān)于法官工作能力培訓改革措施。《一五綱要》就提出了對法院中層干部和法官的定期輪訓,同時也規(guī)定了對初任法官的崗前培訓。“三五綱要”中首次將晉升干部的培訓也納入到法官培訓制度中來。最初,對于法官培訓的內(nèi)容主要集中在業(yè)務能力和專業(yè)知識等方面,旨在加強法官的職能技能。2000年出臺《法官培訓條例》對法官培訓的內(nèi)容、方式等做了全面的規(guī)定。2009年出臺的《三五綱要》中明確將政治素質(zhì)培訓列為最為重要的培訓內(nèi)容?？梢哉f,長期以來,我國的大學法學教育和法官職業(yè)相對脫節(jié),大量未接受法律教育的人員被選任為法官,法官職前法學教育的缺失,致使法官教育培訓偏離了職業(yè)化軌道[2]。三十年的培訓制度改革在一定程度上糾正了這種偏離,并為人民法院建立一支政治堅定、清正廉潔、紀律嚴明、業(yè)務精通、作風過硬、訓練有素的法官隊伍提供了重要的基礎。

4.法院工作人員考評制度改革

考評制度也是法院人事制度的重要內(nèi)容?？荚u制度的發(fā)展經(jīng)歷了“政治化-職業(yè)化-分類化”的歷程。最初,對于法院工作人員的考評采用的是政治化的考評方法,即在內(nèi)容上等同于一般公務員 (德、能、勤、績、廉),在程序上倚重于行政化的領(lǐng)導評價。1995年出臺的《法官法》首次規(guī)定了法官考評辦法,將考評的重點規(guī)定為“審判工作實績”,法院考評制度開始逐漸增加對專業(yè)內(nèi)容的重視,如案件數(shù)、結(jié)案率、調(diào)解率等指標。其后,最高院出臺的《法官考評委員會暫行組織辦法》將考評主體規(guī)定為“院考評委員會”,從而邁出了法官考評制度程序改革的重要一步?，F(xiàn)階段,在分類管理的指導思想下,法院工作人員的考評逐步分類化,對于審判人員、綜合部門工作人員、書記員、法官助理、中層干部均規(guī)定了不同的考評方式,呈現(xiàn)出目標管理的趨勢。在此基礎上,《三五綱要》進一步提出“建立以法官、法官助理、書記員和其他政治人員的績效和分類管理為主要內(nèi)容的崗位目標考核管理體系,以綜合服務部門保障的能力和水平為主要內(nèi)容的司法政務保障體系”。毋庸置疑,三十年的法院工作人員考評制度的改革對于加強法官隊伍職業(yè)化建設和其他各類人員的職業(yè)化建設,建立符合審判工作規(guī)律和法官職業(yè)特點的法官職務序列起到了重要的推動作用。

二、法院人事制度改革存在的現(xiàn)實問題

(一)職業(yè)化改革措施過于機械化

縱觀30年的法院人事制度改革實踐,突出問題就在于制度改革遵循著一種幾乎機械化的路徑運行。機械化運作的具體操作模式就是實踐中的“一刀切”。這種激烈的改革措施由于伴隨著對法院系統(tǒng)內(nèi)既有利益的侵害,因此受到系統(tǒng)內(nèi)部的強烈抵制。以法官助理改革為例,《一五綱要》規(guī)定:“隨著審判長選任工作的開展,結(jié)合人民法院組織法的修改、高級人民法院或以對法官配備法官助理和取消助理審判員工作進行試點,摸索經(jīng)驗?！痹诟母锏膶嶋H進程中,法院為了達到精簡法官人數(shù)的目的②法官群體過于龐大也被認為是影響法官職業(yè)化和專業(yè)化的因素之一。,對助理審判員采取了“一刀切”的模式——轉(zhuǎn)變?yōu)榉ü僦?這無疑是對廣大助理審判員利益的直接威脅。正因為如此,這項改革從開始就受到系統(tǒng)內(nèi)的強烈抵制而舉步維艱。機械化運作的另一個表現(xiàn)就在于實行分類管理時過分強調(diào)每類人員的特性,片面地完全截斷各類人員之間的轉(zhuǎn)換機制。如對書記員和法官助理實行單獨序列管理,并且人為地割斷了書記員和法官助理向法官轉(zhuǎn)換的路徑③筆者在2007年展開的針對法官選任制度的實證研究中,Y市中院的政治部主任就曾向筆者抱怨,他認為書記員制度改革是“掐自己的脖子”,該中院現(xiàn)有四名書記員通過司法考試,卻無法轉(zhuǎn)為助理審判員,因此萌生了退意。因此該中院在新招書記員時均未說明無法轉(zhuǎn)為法官的問題,否則,用該主任的話說就是:“鬼才愿意來!”。這種機械化的操作模式在現(xiàn)階段產(chǎn)生了諸多問題:第一,書記員制度改革阻滯了法院補充新鮮的血液。書記員的改革基本割斷了“書記員——助理審判員”的傳統(tǒng)晉升路徑,因此書記員的崗位吸引力大為降低。第二,法官助理制度改革中對原有審判員和助理審判員人數(shù)的裁剪面臨著很大的阻力,對于裁減掌握審判權(quán)的法官,雖然目前仍然保留其法官身份、待遇不變,僅視為工作崗位變動,但審判權(quán)的喪失畢竟就是對現(xiàn)有權(quán)力的剝奪;另外,相對于非試點法院,這種制度不平衡的狀態(tài)本身還會放大上述落差[3]。同時,這些轉(zhuǎn)入法官助理行列的人員將會擠占一定的職級和職務,對法官的補充造成障礙。

(二)職業(yè)化改革措施缺乏長遠考量和持久推動

我國法院人事制度改革表現(xiàn)出強烈的運動式的特征,總是期許采取“畢其功于一役”的改革方式,缺乏對制度改革作出長遠的考量,并且許多制度改革在推出之后缺乏持久的推動,使制度改革具有不徹底性。如“業(yè)大”培訓的初衷是希望在短期內(nèi)迅速提高法官的學歷水平,然而法院工作人員學歷水平的更新?lián)Q代是一個漫長的過程,它與社會整體教育水平息息相關(guān)?！拔膽{大躍進”雖然形式上提高了法官的學歷標準,但實際上法官學歷的成色仍然有限,真正全日制大學本科生少之又少。根據(jù)筆者對2007年西部某省會市中院的調(diào)研顯示,該院具有本科以上學歷的法官占78.9%,但其中為全日制大學本科生的僅占本科以上學歷法官的23.8%,其余法官的本科學歷均通過其他渠道獲得。又如最高院大力推行的審判長和獨任審判員的選任也呈現(xiàn)出一種運動式的特征,在許多基層法院,往往只進行過一次的選任,審判長和獨任審判員的選任改革被束之高閣。運動式改革措施帶來的另一個問題就在于改革的不徹底性。三十年來的許多人事制度改革只能用“僅僅開始”來形容,缺乏推進改革深化的持久動力。以書記員和法官助理制度改革為例,雖然改革中基本確立了書記員和法官助理單獨招錄的制度,然而關(guān)于他們的晉升、考評等配套制度的改革已經(jīng)陷于停滯,仍然較多地沿用“書記員——法官助理——助理審判員”的變通模式,這與改革前相比只是“換了個稱謂罷了”。

(三)職業(yè)化改革措施缺乏對本土實踐的審慎評估

三十年來中法院許多人事制度改革是通過制度移植的方式展開的,然而,由于在移植時缺乏對本土制度環(huán)境的審慎評估,缺乏對改革阻力的必要預期,許多人事制度改革因為“超前”而陷入窘境。我國法官培訓機制主要是模仿大陸法系的法官培訓制度。大陸法系國家的任前培訓中包括廣泛的實習經(jīng)歷,如到法院各庭、檢察機關(guān)、律師事務所、政治機關(guān)實習,且實習期很長并有相應的總結(jié)和考核,這樣可以有效增加受訓人員的閱歷和經(jīng)驗。我國目前法官培訓基本都是“指名道姓”的,參加培訓的人都是因為即將被任命而“刻意為之”,這很像是一個手續(xù)而已,不具有競爭性和淘汰性,培訓成績的好壞對于法官的實質(zhì)利益不產(chǎn)生任何影響,因此大大削弱了法官參與培訓的熱情?，F(xiàn)階段的法官培訓極易陷入形式化的境地①筆者在訪談中曾問及如果培訓合格的結(jié)果會如何?受訪法官笑著回答:“一般都會合格嘛,既然已決定要任命你,說明還是具備了基本條件的?！?用某些法官的話說就是“集中到一起上了三個月的課罷了”。并且,法官考評制度采取的是“分塊經(jīng)營、各自為政”的模式。改革之初未對各地實際情況充分估計,由于經(jīng)費、師資、設施等諸多方面的限制,地方各級法院無法采取高標準對法官進行系統(tǒng)化的培訓。具體表現(xiàn)為采用“短、平、快”的培訓模式;在培訓課程和培訓日程安排上具有很大的靈活性,但培訓與實際工作沖突時,培訓工作則需要為實際工作“讓行”;培訓師資安排具有隨意性,培訓內(nèi)容之間無法形成有機聯(lián)系。

三、法院人事制度改革的反思

三十年法院人事制度改革可以概括為“求異”和“區(qū)分”。在系統(tǒng)之外,法院試圖通過人事制度改革明晰與政治的界限,這種“求異”的改革伴隨著對法院獨立的反復訴求和對法官與公務員差異的不斷強調(diào);在系統(tǒng)之內(nèi),法院期望通過改革,“區(qū)分”政治人員與審判人員,實行分類管理,解決法院內(nèi)部政治化的弊端。一言以蔽之,縱觀三十年的人事制度改革始終貫穿著一條主線——法官職業(yè)化 (特化的傾向)。由于法院人、財、物均歸屬于地方黨委和政府領(lǐng)導與管理,加之法院管理體制沿襲著政治化的管理模式,因而法院很難擺脫和抵制地方政治權(quán)力對審判活動的干預。同時,許多法院已成為黨委解決后備干部職級待遇和安置復轉(zhuǎn)軍人就業(yè)的場所[4](法院院長的行政職級比地方政府職能部門高半級)。于是職業(yè)化就成為法院自我救贖的唯一武器,只有強調(diào)審判工作的專業(yè)性,才能為抵制政府干預提供理論基礎,于是司法獨立成為興盛一時的詞匯;只有強調(diào)法官的職業(yè)化,才能有效抵制政府對于法院人事制度的干預,于是司法考試制度才會被推崇①司法考試成為法院有效抵制政府安排人事的重要手段,因為并非任何人都可以通過司法考試。筆者在對某基層法院政治處主任訪談時,他就提及“司法考試好,以前 (有些機關(guān))你要硬塞給我的人,我法院雖然不需要但也只有認了,沒辦法 (拒絕);但現(xiàn)在沒通過司法考試就沒有審判資格,而且又不是隨便哪個都能考過的,那么他自己干脆也就不愿意來了,因為當不了法官那來法院就沒意思了?！?。這才是法院持續(xù)進行各項改革的深層次原因。職業(yè)化、精英化的表層含義是提高法官素質(zhì),更好解決糾紛;深層含義是強調(diào)法官與一般公務員的區(qū)別,并進一步加強自身權(quán)威與獨立性。這樣的努力雖得到一定程度的認可,但改革成效有限[5],造成這種尷尬局面的根本原因就在于:

(一)法官職業(yè)化的改革脫離了本土的制度結(jié)構(gòu)

改革的成敗很大程度上取決于本土的制度結(jié)構(gòu),取決于一國的政府結(jié)構(gòu)和功能,它們或促進、推動或阻礙、延緩法官職業(yè)化的進程。正如達瑪什卡所言:“政府結(jié)構(gòu)和政府功能這兩種政治因素在很大程度上影響著程序規(guī)則的生長環(huán)境?！薄皢栴}不僅在于我們想要什么樣的程序,還在于我們擁有什么樣的治理結(jié)構(gòu)?！盵6]然而,三十年來的法官職業(yè)化改革卻在很大程度上脫離了本土的制度結(jié)構(gòu),忽視了國家的政治結(jié)構(gòu)和功能。如安排復轉(zhuǎn)軍人進法院,并非僅涉及法院的人事安排問題,在其幕后背負維持國防安全和軍隊穩(wěn)定的重要政治功能。因此這種政治功能的存在就必然會對法官職業(yè)化進程造成影響。又如法官等級制度的改革,其初衷是要將法官等級從行政職級的窠臼中解放出來,然而,現(xiàn)階段這項改革卻表現(xiàn)出與行政職級“合流”②2006年出臺的《高級法官等級選升標準 (試行)》中就將法官等級與政治職級掛鉤,其核心內(nèi)容是根據(jù)法官的政治職級的不同來確定不同的晉升高級法官的條件。的傾向,其根本原因正是我國政治結(jié)構(gòu)中長期的行政化管理和保障模式③法官等級的對應待遇制度尚未建立,如法官等級津貼遲遲未落實,有法院院長曾笑談他們待遇還不如法警,因為法警的警銜津貼都高于法官的等級津貼。。法官等級制度在建立之初期冀改變對法官等級的行政評價,這固然有利于法官的職業(yè)化,然而,國家治理方式卻潛在地抵制著這方面的努力,這也是為什么在《公務員法》修訂時仍將法官歸類為公務員的關(guān)鍵原因。再如,最高法院推動的法官工作人員分類管理的改革,改革者希望通過改革將法院工作人員劃分為審判人員、審判輔助人員 (法官助理)、記錄員 (書記員)、法院政治人員等部分,并最終將法院的司法與政治兩部分職能詳細區(qū)分。然而,現(xiàn)實是法院內(nèi)部審判人員主要通過選任的方式產(chǎn)生:助理審判員、審判員、審判長、獨任審判員、合議庭成員④最高法院雖然明確說明需進行合議庭成員的選任,但部分法院在進行審判長選任的同時進行了合議庭成員選任,在審判長和合議庭成員選任中無法勝出的法官則有可能被轉(zhuǎn)為法官助理而失去審理案件的權(quán)力。的選任程序基本沿著“考試——民主評議——黨組審查”的步驟進行,法院領(lǐng)導對于審判人員的選任具有最終的決定權(quán),因此旨在加強法官司法權(quán)力的改革卻在強化著法院內(nèi)部的政治邏輯。以審判長選任為例,其在改革之初被認為是“還權(quán)于合議庭,有效改善法院政治化”的重要舉措。然而,在當前審判權(quán)政治化的現(xiàn)實狀態(tài)下,法院系統(tǒng)實行的政治化、利益化管理機制,無益于具有司法品格的法官的生存和發(fā)展,他們有時很難順利地被選任為審判長,而一些不具有司法品格的法官卻比較容易被選任為審判長[7]⑤筆者在Y市城區(qū)法院調(diào)研時發(fā)現(xiàn)該院審判長選任與中層干部換屆遵循著一套程序,被選為中層干部者自動被任命為審判長。。審判長改革的核心是審判權(quán)的回歸,這種所謂的審判權(quán)的“回位”的深層次含義是將原有院長和庭長的審判管理權(quán)剝離,是法院內(nèi)部司法權(quán)與政治權(quán)的矛盾與沖突,其運行無疑會受到很大的阻礙⑥筆者在訪談時,有庭長就曾直言不諱:“審判長選任是違反法官法相關(guān)規(guī)定的,法官法賦予庭長審判管理權(quán),而審判長選任卻剝奪了庭長的這部分權(quán)力,這將給法院工作帶來一定困難?！?。在這里,法官職業(yè)化的努力又被法院的制度結(jié)構(gòu)所抵消。當然,本土的制度結(jié)構(gòu)也會對法官職業(yè)化改革起到推動作用。如對法官學歷的強調(diào)正是建立在我國教育職能轉(zhuǎn)變、教育制度改革、高等教育發(fā)展的基礎之上,因此取得了很大的成功。又如前文提及的法院干部晉升制度改革,中層干部和副院長更多來自于法院內(nèi)部的晉升而非“空降”,這種制度改革正是在黨委組織部放權(quán)和干部制度改革的基礎之上得以實現(xiàn)的。可見,當對本土制度結(jié)構(gòu)充分重視并審慎推動改革時,司法職業(yè)化改革就相對順利。如果在法官職業(yè)化改革的推進中繼續(xù)忽視本土制度結(jié)構(gòu),那么人事制度改革將無法避免“內(nèi)熱外冷”、“下熱上冷”的局面,并終將演變成一場觀眾甚少的“獨角戲”。

(二)職業(yè)化改革措施的選擇缺乏理性態(tài)度

在脫離制度結(jié)構(gòu)的同時,法官職業(yè)化改革在具體措施的選擇時還表現(xiàn)出一定的“非理性”特征。這種“非理性”具體表現(xiàn)在以下三個方面:

第一,對法官職業(yè)化作出機械、片面的理解。所謂法官職業(yè)化是指法官作為特殊的職業(yè)群體,專門從事司法審判工作,并且在工作開展中逐漸形成獨特的專門知識、技能、工作方法、行為方式和思維方式。然而,法院人事制度改革中對于職業(yè)化卻做出了片面的理解,在措施選擇時也采用了單一的維度和機械的方法。如將法官的專業(yè)水平片面地等同于學歷水平,但是中國法官所面對的是一系列特殊的問題,處理這些特殊問題則需要一套與之相適應的特殊知識和技能。這些知識和技能是法學院不教、也確實無法教的。具體而言,這些知識主要包括追求實體結(jié)果的公正、以解決糾紛為首要目標、依據(jù)直覺裁剪案件事實、防止矛盾激化 (不出大事)等等[8]。這樣片面化的理解將不利于法官職業(yè)化的改革。

第二,對已開展的制度改革缺乏持久推動。在法院系統(tǒng)內(nèi)部所進行的書記員、法官助理改革在一定程度上提升了法官的專業(yè)性,然而,正如前文論及的那樣,這兩項改革均不徹底,尚未建立獨立的晉升通道,書記員與法官助理最終仍采用傳統(tǒng)的晉升路徑,這種職業(yè)化的改革因為不徹底而屈服于政治權(quán)。

第三,對域外制度盲目崇拜和引進。中國司法改革基本上呈現(xiàn)出學術(shù)話語鼓動與牽引、實務界跟進與展開、中央決策指導與把關(guān)的基本面相[5]。在改革開放之初,移植成為學術(shù)界、實務界和中央決策層的共識,于是原有的本土制度被視為落后的象征,而許多西方制度在缺乏深入研究的情況下被引入法院的人事制度改革之中?！胺ü僦怼?、“司法考試”、“職業(yè)培訓”、“目標考核”等詞匯開始成為那個時代法院人事制度的象征。然而,隨著一系列改革的停滯、失敗,西方制度的優(yōu)越性、至上性和先驗性逐漸被質(zhì)疑。當域外制度走下神壇時,制度移植也失去了其耀眼的光彩。在筆者看來,盲目的制度移植至少造成了兩個方面的問題:(1)對本土制度的忽視甚至藐視,在原有制度尚未充分“挖潛”的情況下,匆忙進行改革。對于助理審判員制度的改革就是明證?？梢哉f助理審判員是我國法院審判工作的重要力量,并且在實際運作中也尚未出現(xiàn)太多的問題。然而,僅僅為了精簡法官人數(shù)就匆忙地進行法官助理改革,并試圖取消助理審判員制度,這種做法具有很大的盲目性,其結(jié)果可想而知;(2)許多移植的法律制度因為不適應中國的土壤而發(fā)育不良。正如達瑪什卡所言,“程序創(chuàng)新的命運在很大程度上并不取決于那些喜歡欣賞規(guī)則之完備性的法律人。改革的成敗主要取決于新規(guī)則與某一特定國家的司法管理模式所植根于其中的文化和制度背景的兼容性”[6]。

四、法院人事制度改革的展望

(一)回應本土制度語境,強調(diào)有限司法獨立

發(fā)端于20世紀80年代的法院人事改革,雖然從形式上始終是以法院為主體推動改革進行的。但是,法院人事制度改革不僅是司法改革的有機組成部分,同時更是中國社會轉(zhuǎn)型和政治改革的題中之義①有學者進一步指出,司法改革是政治體制改革的突破口。參見董皞:《司法改革對政治體制改革進程的破與立》,載《法治論叢》2009年第3期。。然而,長期以來,對于法院人事制度改革卻表現(xiàn)出“對當代中國特有的政治語境的疏忽”:我國不同于西方三權(quán)分立的政治制度,司法制度改革要服從于人民代表大會這一根本政治制度;“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導”已作為四項基本原則之一寫入憲法,司法改革無疑要堅持黨的領(lǐng)導[9]。這種疏忽突出表現(xiàn)在對“司法獨立”的過分強調(diào),而“法官職業(yè)化”正是“司法獨立”的理論基礎。毫無疑問,“司法獨立”是一個舶來品,它首先是在西方法律制度的語境中被提出來的。根據(jù)西方的法治理念,司法是超越政治的,法院獨立審判,不受政治影響。誠然,司法與政治的追求的價值不盡相同,因此必定會存在相互抵牾。然而,我們也必須認識到司法與政治同樣存在著千絲萬縷的深刻聯(lián)系?？v觀世界各國的司法實踐,法院具有顯著的政治職能,司法與政治根本無法完全隔離。以司法獨立自詡的美國法院,無論法官的選任①有數(shù)據(jù)顯示,20世紀50年代,在共和黨總統(tǒng)艾森豪威爾任內(nèi),聯(lián)邦地方法院的法官來自共和黨的就占95%,在隨后民主黨總統(tǒng)肯尼迪任期內(nèi),聯(lián)邦地方法院的法官有90%來自民主黨。數(shù)據(jù)來源:肖金明:《司法改革的目標與司法模式— —基于政治與司法關(guān)系的改革思路》,載《山東大學學報 (哲學社會科學版)》2009年第3期,第85頁。,或是法院的裁決都帶有明顯的政治性②顯著的例子是:2000年美國總統(tǒng)大選中,民主黨的戈爾和共和黨的布什的票數(shù)難分難解,布什以微弱的優(yōu)勢獲勝。戈爾委托律師作為原告在佛州最高法院提出上訴,要求判決對該州一些縣的選票進行重新統(tǒng)計,該院作出裁定,允許佛州三個縣將人工重新計票記入該州總統(tǒng)大選的票數(shù)中 (佛羅里達州最高法院參與2000年總統(tǒng)競選計票案的7名法官中有6名是支持戈爾的民主黨人),布什上訴至聯(lián)邦最高法院,該院9名大法官以多數(shù)派意見作為判決結(jié)論,推翻佛州最高法院判決 (9名大法官中有7人是布什任命的)。。因此,筆者認為,現(xiàn)階段法院人事制度改革應強調(diào)有限的司法獨立。

首先,有限的司法獨立必須建立在區(qū)分法官職業(yè)化層次的基礎之上。法官的職業(yè)化的第一層含義應當是審判方式的職業(yè)化,在此基礎上才有可能形成一個穩(wěn)定的法官群體,并進而實現(xiàn)法官群體的職業(yè)化,法官在國家公務員體系中的角色,法院在國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中的地位均必須建立在審判方式的職業(yè)化的基礎之上。因此,法院人事制度的改革應當在審判方式改革的基礎之上有限地嘗試改善法官地位和權(quán)威,切不可本末倒置。相較于加強法官地位和權(quán)威的“職業(yè)化”改革而言,審判方式的職業(yè)化改革較多是“技術(shù)上的”,因此在改革中遇到的制度阻力也相對較小。在嘗試推進法官地位改革的進程中,也必須首先從法院系統(tǒng)內(nèi)部開展,對于當前應當解決并且能夠解決的制度率先進行改革。如下一階段可以進一步加強法院系統(tǒng)內(nèi)部人員的分類管理,探討限制法院行政化管理的改革措施,有序地推進制度改革。對已經(jīng)開展的改革則必須加強監(jiān)督,推進改革向縱深方向發(fā)展。

其次,有限的司法獨立還意味著法院必須明確自身的政治職能。有限的司法獨立是以承認法院的政治性為前提的,因此在今后法院人事制度的改革中應當明確法院的政治職能,在國家職能和國家結(jié)構(gòu)的視角之下審視法院的角色,在現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)中尋求司法職業(yè)化改革的操作空間。筆者認為,一方面,現(xiàn)階段,我國法院的政治職能主要為從滿足人民群眾司法需求出發(fā),通過對行政案件的審判,糾正行政權(quán)力的過渡膨脹,維護廣大人民的根本利益,促進社會的和諧穩(wěn)定。另一方面,最高法院要積極參與有關(guān)司法的政策制定,通過自身的努力實現(xiàn)司法職業(yè)化的逐步推進。當然,必須強調(diào)的是對于不同層級法院的政治要求是不同的。基層法院應當在履行解決糾紛職能的基礎之上兼顧政治職能,隨著法院層級的提高,對于法院政治職能的需求將不斷提高,因為這些法院涉及的通常都為標的較大、涉案人數(shù)較多、社會影響較廣的案件。因此,在處理此類案件時不但要充分考慮糾紛的解決,還不能忽視案件背后的社會關(guān)系,要盡量做到法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

(二)審視域外制度實踐,關(guān)注制度改革理性

強調(diào)在制度改革時要充分考慮中國的本土環(huán)境并非意味著對域外經(jīng)驗的完全排除,而是指在尊重本土經(jīng)驗的基礎之上適當借鑒法治發(fā)達國家的成功經(jīng)驗。在制度借鑒時必須充分注意以下幾個方面:第一,在制度移植之前需要對域外制度進行全面、審慎和冷靜的研究。不但要考察被移植國和移植國之間的文化差異情況,以此確定制度移植過程中可能遭遇的阻力,還需要審視被移植的制度是否具有特殊性,我國是否已經(jīng)具有或者可能生成這樣的制度。如果本土語境能夠生成相似的制度,則移植就成為不必要之舉。第二,在制度考察時必須避免陷入兩個誤區(qū):首先,需要注意的是對制度的把握切不可“管窺蠡豹”,僅對該制度本身進行研究,法治國家的經(jīng)驗告訴我們一個成功的制度往往有一套成功的制度對其進行支持。其次,在制度研究中要時刻保持清醒,切不可對域外經(jīng)驗迷信和盲從,正如賽德曼所言,僅僅依靠照抄照搬發(fā)達國家的相關(guān)法律,不足以實現(xiàn)本國的發(fā)展和現(xiàn)代化。各國必須根據(jù)特定的政治、經(jīng)濟的環(huán)境發(fā)現(xiàn)和制定適合本國的法律[10]384。第三,在充分研究的基礎之上,根據(jù)中國的本土語境制定改革措施。在全面推行改革措施之前應進行必要的試點,根據(jù)各地不同的政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境科學、合理地確定試點范圍。在試點過程中不斷試錯與修正原有的改革措施,并以此作為全面推行改革的基礎。第四,要充分認識中國社會的復雜情況與改革推進的艱難程度,在改革進行過程中仍需進行充分的考證,切忌急于求成。一方面,要認識到法律移植具有復雜性和漸進性,一個制度移植在短期來看可能并不成功,但從長期來看可能會在未來的某個時段成功,要充分考慮到制度移植的長期性。在改革出現(xiàn)短暫倒退或停滯時,需要給予改革強有力的持續(xù)推動。另一方面,還需要建立科學的制度移植成功與否的評判指標。筆者認為一個成功的制度移植應該至少包含以下兩個重要指標:(1)實效性,即制度移植在移植國產(chǎn)生了實際的正面的效用,解決或者改善了制度移植前存在的問題;(2)兼容性,制度移植在一定程度上融入了移植國原有的制度和文化之中,新制度與舊制度之間存在著融合的趨勢。

綜上所述,只有在法院人事制度改革過程中堅持對本土制度的充分回應和對域外制度的理性認識,才能最終找準法院在國家權(quán)力格局中的正確位置并實現(xiàn)人民法院的職業(yè)化與專業(yè)化。

(本文撰寫過程中,四川大學法學院2008級博士研究生張洪松、蔣自如,2009級博士研究生艾明、蘇鏡祥提出了大量建設性意見,特致謝忱。)

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