肖燕雄

(湖南師范大學(xué) 新聞與傳播學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

權(quán)利(力)平衡論被我國(guó)一些行政法學(xué)家認(rèn)為是行政法規(guī)的理論基礎(chǔ)，其主要觀點(diǎn)有：第一，平衡是指矛盾雙方在力量相抵后保持一種相對(duì)靜止的狀態(tài)。第二，既然是相抵，則必然是一種制約，即行政權(quán)力與相對(duì)人權(quán)利的相互制約，通過制約從而實(shí)現(xiàn)一種動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)行政主體與相對(duì)人之間的公平。第三，平衡論認(rèn)為，行政權(quán)力直接或間接來源于公民權(quán)利，權(quán)力是權(quán)利的一種特殊形式。行政權(quán)一旦形成，便同公民權(quán)利結(jié)成一種既相互依存又相互對(duì)立的關(guān)系。行政法既要保障行政管理的有效實(shí)施，又要防止行政權(quán)力濫用或違法行使。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和相對(duì)方的權(quán)利應(yīng)保持總體平衡。[1]

傳媒法屬于行政法規(guī)。在傳媒法中，權(quán)利(力)平衡方涉及政府、媒體創(chuàng)辦者與經(jīng)營(yíng)者、媒體消費(fèi)者(受眾)、廣告商。本文以平衡理論為分析工具，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)代主要的廣播法規(guī)，逐一考察其中不同行政主體、行政相對(duì)方或相對(duì)人所享有或被賦予的權(quán)利(力)狀況，并試作簡(jiǎn)單的縱向比較。

一、北洋政府的無線電及無線廣播管理法規(guī)

我國(guó)的廣播事業(yè)開始于無線電通信技術(shù)伴隨帝國(guó)主義列強(qiáng)的入侵而傳入我國(guó)之時(shí)，故帶有很強(qiáng)的政治色彩和民族主義因素。

據(jù)有關(guān)史料記載，我國(guó)使用無線電報(bào)始于清朝末年。1905年(光緒十一年)秋，北洋大臣袁世凱購(gòu)置無線電收發(fā)報(bào)機(jī)，分別安裝在北京、天津、保定和北洋海軍的艦艇上，用于溝通軍事情報(bào)。由于無線電通信技術(shù)一開始是用于軍事的，所以政府對(duì)其的管理十分嚴(yán)厲。1915年，北洋政府頒布了我國(guó)歷史上第一個(gè)涉及無線電的法令《電信條例》，它規(guī)定：無線電器材屬軍事用品，非經(jīng)陸軍部特別許可不得自由輸入我國(guó)；未經(jīng)中國(guó)政府有關(guān)當(dāng)局批準(zhǔn)，也不允許外國(guó)在中國(guó)境內(nèi)私自設(shè)立無線電臺(tái)，擅自收發(fā)無線電報(bào)。

《電信條例》對(duì)無線電器材的這一屬性劃分體現(xiàn)出政府一種謹(jǐn)慎的防御心理。在幾千年的封建社會(huì)里，統(tǒng)治者對(duì)思想的鉗制是很嚴(yán)厲的，當(dāng)意識(shí)到信息有了自由流通的渠道時(shí)，他們習(xí)慣性運(yùn)用的手段就是“堵”。至于對(duì)這一新技術(shù)的建設(shè)性研究和管理則排在次要位置，甚至在最初并未納入他們的思考范圍。也就是說，當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治者本能地用一種防御性的法規(guī)來阻止尚未本土化的新技術(shù)的發(fā)展。

無線電廣播出現(xiàn)后，北洋政府并沒有意識(shí)到從無線電報(bào)到無線電廣播是科學(xué)技術(shù)的又一次飛躍，他們對(duì)新出現(xiàn)的現(xiàn)代傳播媒介的管理相沿以習(xí)，把廣播電臺(tái)與用于通信聯(lián)絡(luò)的無線電臺(tái)等同看待。1923年1月23日晚8時(shí)，奧斯邦電臺(tái)正式播音，它是中國(guó)境內(nèi)最早的無線廣播電臺(tái)。可是該電臺(tái)剛剛問世就被北洋政府交通部下令取締，理由是它違反了《電信條例》。1923年4月該電臺(tái)停止播音。奧斯邦電臺(tái)之后，美國(guó)開洛公司(Kellogg Co.)上海分公司創(chuàng)辦的開洛廣播電臺(tái)也受到了相同的待遇，由此加強(qiáng)并鞏固了《電信條例》誕生以來政府一以貫之的管理原則。

奧斯邦電臺(tái)出現(xiàn)后，人們把廣播叫做“空中傳音”。神奇的“空中傳音”引發(fā)了上海租界里中外聽眾的“無線電熱”，收音機(jī)的人均擁有量迅速上升。無線電這一新技術(shù)因其信息傳遞的快捷性而有著強(qiáng)大的生命力和吸引力，尤其對(duì)于一個(gè)傳播相對(duì)落后、信息相對(duì)閉塞的地區(qū)而言更是如此。而且，早期的廣播節(jié)目多為新聞和娛樂節(jié)目，這對(duì)于豐富民眾生活、開拓人們視野有很大的幫助，它畢竟不同于那種赤裸裸的軍事侵略和經(jīng)濟(jì)掠奪。另外，外商經(jīng)營(yíng)廣播電臺(tái)的目的多數(shù)是為了推銷無線電器材，對(duì)于他們而言這是賺錢的好機(jī)會(huì)，因?yàn)槭袌?chǎng)需求旺盛，廣播媒介的興盛更多地是經(jīng)濟(jì)行為而非政治行為的結(jié)果。如果說《電信條例》頒布時(shí)因?yàn)榕c之相伴的是外敵入侵，所以確實(shí)需要將無線電主權(quán)擺在首位的話，那么此時(shí)新技術(shù)本身已經(jīng)展現(xiàn)出它的一些優(yōu)勢(shì)與特征，表明它也可以是中性的。但是，面對(duì)新技術(shù)的恐懼感和面對(duì)外來信息慣有的抵抗心理，使得北洋政府當(dāng)局在新興媒體面前不可能與時(shí)俱進(jìn)。

在外商辦廣播的影響下，中國(guó)政府和民營(yíng)企業(yè)也開始涉足廣播領(lǐng)域，而相關(guān)法規(guī)政策的制定也伴隨著這種實(shí)踐一步步成熟、完善起來。交通部從屢次查禁廣播電臺(tái)的經(jīng)歷中逐步認(rèn)識(shí)到，播送新聞和音樂的廣播電臺(tái)畢竟不同于一般的無線電臺(tái)，收音機(jī)也不同于無線電收發(fā)報(bào)機(jī)，所以他們開始籌備新的法令?；I備的舉措之一就是開展討論。當(dāng)時(shí)關(guān)于制定無線電廣播法令的討論主要集中在廣播電臺(tái)究竟是官辦還是商辦，收音機(jī)是自由出售還是委托專賣，是征收廣播(收聽)費(fèi)還是征收各種執(zhí)照費(fèi)等幾個(gè)問題上。討論的結(jié)果是，1924年8月北洋政府交通部頒發(fā)了《關(guān)于裝用廣播無線電接收機(jī)的暫行規(guī)則》，這是中國(guó)歷史上第一個(gè)關(guān)于無線電廣播的法令。

《暫行規(guī)則》的一些條款仍然是依照《電信條例》而制定的，但基本精神已有所改變。它規(guī)定裝用接收機(jī)必須由交通部核準(zhǔn)，領(lǐng)取執(zhí)照；還規(guī)定了什么區(qū)域、什么人、在什么條件下、可以收聽什么節(jié)目以及執(zhí)照費(fèi)等內(nèi)容，中國(guó)公民、華僑、外國(guó)人都在允許收聽之列。由此可以看出，北洋政府對(duì)待無線電廣播的態(tài)度已經(jīng)由無條件取締改為有條件限制，建立廣播電臺(tái)和出售、安裝收音機(jī)再也不是違法之事，因?yàn)橛袟l件允許裝用接收機(jī)自然是默許了廣播電臺(tái)的存在。另外，該規(guī)則還明文規(guī)定允許外國(guó)人安裝收音機(jī)，對(duì)外商設(shè)立廣播電臺(tái)也采取了默許的態(tài)度?？梢娬膽B(tài)度已經(jīng)由全“堵”改變?yōu)橛袟l件地“放”，這顯然是對(duì)實(shí)際狀況有了一定的了解之后的適時(shí)之舉。

北洋政府交通部在擬定關(guān)于無線電廣播法令的同時(shí)甚至之前，就開始醞釀籌建官辦廣播電臺(tái)，因?yàn)樗麄兦宄谠试S收聽的情況下一定要有自己的“聲音”。但是由于當(dāng)時(shí)各派軍閥割據(jù)，建臺(tái)之事一再受阻。只有奉系軍閥于1923年在哈爾濱建立了我國(guó)自辦的第一座廣播電臺(tái)，并建立了東北無線電監(jiān)督處來管理廣播事業(yè)。此外，1926年頒發(fā)的《無線電廣播條例》、《專設(shè)廣播無線電收聽器規(guī)則》和《運(yùn)銷廣播無線電收聽器規(guī)則》這三個(gè)無線電廣播法規(guī)，比兩年前交通部公布的《暫行規(guī)則》已稍趨完備和嚴(yán)苛，它明確規(guī)定任何人或任何機(jī)關(guān)不得在東三省內(nèi)私運(yùn)、私售或私設(shè)任何無線電機(jī)器并經(jīng)營(yíng)廣播無線電事業(yè)。不同于《暫行規(guī)則》的默許態(tài)度，廣播國(guó)有國(guó)營(yíng)色彩十分明顯。當(dāng)然，這一法規(guī)只在一定范圍內(nèi)付諸實(shí)施。

二、南京國(guó)民政府的廣播管理法規(guī)

1927年，蔣介石、汪精衛(wèi)相繼發(fā)動(dòng)“四·一二”、“七·一五”政變，國(guó)共合作破裂，軍閥混戰(zhàn)結(jié)束，國(guó)民黨政權(quán)在全國(guó)建立了相對(duì)統(tǒng)一的統(tǒng)治。為了宣傳的需要，國(guó)民黨政府十分重視對(duì)無線電廣播的控制。1928年7月，國(guó)民黨政府的建設(shè)委員會(huì)設(shè)立無線電管理處。8月1日，國(guó)民黨的中央廣播電臺(tái)在南京開播。12月，建設(shè)委員會(huì)公布《中華民國(guó)廣播無線電臺(tái)條例》，后又公布《無線電收音機(jī)登記暫行規(guī)則》。但是，一直以來無線電事業(yè)都是交通部的管轄范圍，建設(shè)委員會(huì)的此番舉動(dòng)使兩者發(fā)生沖突。后來，國(guó)民黨三屆二次會(huì)議決定無線電事業(yè)歸由交通部管理。1930年，交通部公布《裝設(shè)廣播無線電收音機(jī)登記暫行規(guī)則》。這些法規(guī)與北洋政府的法規(guī)比起來要完備許多，具體體現(xiàn)在：

其一，在廣播電臺(tái)的創(chuàng)辦管理和內(nèi)容管理上，國(guó)民黨政府對(duì)于無線電廣播的認(rèn)識(shí)較北洋政府深刻了很多?！吨腥A民國(guó)廣播無線電臺(tái)條例》對(duì)廣播電臺(tái)的所有權(quán)和節(jié)目?jī)?nèi)容兩個(gè)最基本的方面都作了規(guī)定，管理上初顯系統(tǒng)性。在所有權(quán)方面，該條例第三條規(guī)定：“廣播電臺(tái)得由中華民國(guó)政府機(jī)關(guān)公眾或私人團(tuán)體或私人設(shè)立，但事前須經(jīng)國(guó)民政府建設(shè)委員無線電管理處之特許，違者由當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)機(jī)關(guān)制止其設(shè)立”，交通部公布的有關(guān)法令也允許公私團(tuán)體和個(gè)人經(jīng)營(yíng)廣播電臺(tái)。在節(jié)目?jī)?nèi)容方面，該條例規(guī)定：“廣播電臺(tái)不得廣播一切違背黨義、危害治安、有傷風(fēng)化之一切事項(xiàng)，違者送交法庭訊辦”，“政府如有緊急事件須即廣播者，私家廣播電臺(tái)應(yīng)為盡先廣播，不得拒絕，但得酌量收費(fèi)。”這表明政府允許民營(yíng)電臺(tái)的存在；節(jié)目?jī)?nèi)容方面的限制，除了強(qiáng)制性宣傳和不得違背黨義外，其多數(shù)是在情在理的，也與西方國(guó)家商業(yè)電臺(tái)“必須傳送”公益信息的原則相符。1929年，交通部無線電報(bào)話管理處擬定的《廣播無線電臺(tái)機(jī)器裝備使用暫行章程》規(guī)定：“廣播無線電臺(tái)播音節(jié)目之傳單或刊登新聞紙上之公告，應(yīng)先期匯呈交通部或交通部無線電報(bào)話管理處?！边@進(jìn)一步說明，國(guó)民黨政府在電臺(tái)所有權(quán)放開的基礎(chǔ)上，在內(nèi)容管理上的控制愈趨加強(qiáng)，即采取了嚴(yán)厲的新聞?lì)A(yù)防手段——事前檢查制度。

其二，允許商業(yè)電臺(tái)存在，制定保障商業(yè)活動(dòng)的條款。《中華民國(guó)廣播無線電臺(tái)條例》將廣播無線電臺(tái)分為“經(jīng)費(fèi)完全自給”和“以營(yíng)業(yè)為目的”兩種，前者不再向聽?wèi)粽魇帐章犢M(fèi)，收?qǐng)?zhí)照費(fèi)四十元；后者須向本地領(lǐng)有收音機(jī)執(zhí)照的聽?wèi)粽魇帐章犢M(fèi)，收?qǐng)?zhí)照費(fèi)一百元。并且規(guī)定廣播電臺(tái)可以播出商業(yè)廣告，收取廣告費(fèi)，但不得逾每日廣播時(shí)間十分之一。為保障電臺(tái)經(jīng)費(fèi)，早期的上海電臺(tái)由聽眾組織播音會(huì)，交納會(huì)費(fèi)資助電臺(tái)，電臺(tái)則按播音會(huì)要求播送節(jié)目。開洛電臺(tái)曾由外國(guó)聽眾組織的中國(guó)播音會(huì)(CBA)和中國(guó)聽眾組織的中國(guó)播音協(xié)會(huì)(BAC)兩個(gè)聽眾組織出資點(diǎn)播節(jié)目，以維持電臺(tái)的開支。這種做法一直延續(xù)到亞美電臺(tái)成立后的一段時(shí)間。后來由于廣播電臺(tái)和收音機(jī)的增多，不交會(huì)費(fèi)同樣可以收聽節(jié)目，統(tǒng)一收費(fèi)點(diǎn)播節(jié)目的做法行不通了，聽眾組織即自行解體，代之而起的是電臺(tái)以出賣播音時(shí)間為客商做廣告的經(jīng)營(yíng)方法。此后，中小資本家認(rèn)為辦廣播有利可圖，紛紛購(gòu)機(jī)設(shè)臺(tái)，替客商做廣告以盈得利潤(rùn)。而且，廣播電臺(tái)還可以按照無線電品營(yíng)業(yè)規(guī)則，兼營(yíng)租售收音機(jī)件之商業(yè)。這些都是廣播法規(guī)先進(jìn)理念的直接體現(xiàn)，有其可稱道之處。因?yàn)樯虡I(yè)電臺(tái)業(yè)主是廣播事業(yè)中一個(gè)不可忽視的利益主體，其商業(yè)活動(dòng)應(yīng)是結(jié)構(gòu)性合法活動(dòng)，他們的利益必須受到法律的保障。

由于政策法規(guī)的允許，20世紀(jì)20年代末、30年代初，我國(guó)出現(xiàn)了一批民營(yíng)廣播電臺(tái)，其中半數(shù)以上集中在上海一地。民營(yíng)臺(tái)大致有教育性廣播電臺(tái)、宗教性廣播電臺(tái)和商業(yè)性廣播電臺(tái)三種。它們的內(nèi)容多為科學(xué)、宗教和娛樂性節(jié)目，而距離政治較遠(yuǎn)。尤其是商業(yè)電臺(tái)，它們多依靠廣告收入維持。因此，為了吸引聽眾，廣播節(jié)目?jī)?nèi)容也愈加強(qiáng)調(diào)娛樂傾向，娛樂節(jié)目播出時(shí)間要占全天播音時(shí)間的85%以上，其中評(píng)彈占到第一位，其次為中西音樂、申曲(滬劇前身)、滑稽戲、故事等，甚至經(jīng)常播出一些迎合小市民低級(jí)趣味的污穢俚俗的灘簧、滑稽之類的節(jié)目，而其原來的使命——傳遞新聞已經(jīng)成了附屬品。當(dāng)然，其中政府對(duì)意識(shí)形態(tài)節(jié)目的嚴(yán)厲管制也是出現(xiàn)這種現(xiàn)象的誘因之一。

1931年，日本帝國(guó)主義發(fā)動(dòng)了“九·一八”事變，蔣介石政府采取不抵抗政策，而實(shí)際上將矛頭指向共產(chǎn)黨，宣傳上的控制變得更為嚴(yán)厲，試圖把廣播電臺(tái)都變成自己的喉舌。

這首先體現(xiàn)在對(duì)外商臺(tái)的限制上。1932年11月，交通部公布《民營(yíng)廣播無線電臺(tái)暫行取締規(guī)則》，它規(guī)定：“凡中華民國(guó)之公民，完全華商之公司，經(jīng)在民國(guó)政府立案之學(xué)校、團(tuán)體或其他合法之組織，得在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立廣播電臺(tái)，但須呈交交通部領(lǐng)得許可證后始得裝置。其非完全華商之公司及非完全華人國(guó)籍之團(tuán)體，須經(jīng)在國(guó)民政府注冊(cè)領(lǐng)有注冊(cè)證書者，始得請(qǐng)領(lǐng)許可證在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立廣播電臺(tái)?！倍鋵?shí)際的做法是，逐步取締當(dāng)時(shí)外商所辦的廣播電臺(tái)，多以收購(gòu)、“收歸部辦”的方式實(shí)現(xiàn)其目的。隨著日本帝國(guó)主義對(duì)中國(guó)侵略的加深，列強(qiáng)各國(guó)對(duì)在華利益愈加關(guān)注。在此背景下，國(guó)民黨政府考慮得更多的是外商辦臺(tái)引發(fā)的政治性問題，認(rèn)為他們“在平時(shí)固僅以牟利，非常時(shí)期則陰為間諜，不僅妨礙我國(guó)播音領(lǐng)空之主權(quán)而已”，若不從速“先行收回或撤銷國(guó)境內(nèi)外人所設(shè)之電臺(tái)，恐將接踵設(shè)臺(tái)，以巨大電力擾亂我中央電臺(tái)與公營(yíng)民營(yíng)電臺(tái)之播音，并以之作不利我之宣傳，勢(shì)將無法制止或干涉?！?937年，國(guó)民黨中央常務(wù)委員會(huì)第39次會(huì)議通過《廣播教育實(shí)施辦法》，明文規(guī)定：“絕對(duì)禁止外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立廣播電臺(tái)”。拿《民營(yíng)廣播無線電臺(tái)暫行取締規(guī)則》、《廣播教育實(shí)施辦法》與幾年前的《中華民國(guó)廣播無線電臺(tái)條例》對(duì)照，南京政府在對(duì)待商業(yè)電臺(tái)的問題上體現(xiàn)了內(nèi)外有別的政策。

其次，通過加強(qiáng)對(duì)節(jié)目?jī)?nèi)容的管制來限制民營(yíng)臺(tái)等非官辦電臺(tái)的發(fā)展。1936年，國(guó)民黨政府成立中央執(zhí)行委員會(huì)廣播事業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)(簡(jiǎn)稱中央廣播事業(yè)指導(dǎo)委員會(huì))，該委員會(huì)由中廣處、宣傳部、交通部、教育部、內(nèi)政部等國(guó)民黨黨政機(jī)關(guān)部門組成，由陳果夫任主任委員，是國(guó)民黨管理全國(guó)廣播事業(yè)的決策機(jī)構(gòu)。10月，交通部公布了該委員會(huì)第4次會(huì)議通過的《指導(dǎo)全國(guó)廣播電臺(tái)播送節(jié)目辦法》，這標(biāo)志著國(guó)民黨政府開始以法律形式著重從廣播節(jié)目的內(nèi)容上控制廣播電臺(tái)。1937年，繼上述《辦法》之后，交通部又公布了《民營(yíng)廣播電臺(tái)違背<指導(dǎo)播送節(jié)目辦法>之處分簡(jiǎn)則》和《播音節(jié)目?jī)?nèi)容審查標(biāo)準(zhǔn)》。這些法令明確規(guī)定：廣播電臺(tái)每天的播音節(jié)目從種類、播送時(shí)間到標(biāo)題、擔(dān)任人員姓名都應(yīng)預(yù)先呈交中央廣播事業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)審閱；各廣播電臺(tái)播音節(jié)目的時(shí)間內(nèi)必須按交通部的規(guī)定轉(zhuǎn)播中央廣播電臺(tái)的播音，無轉(zhuǎn)播設(shè)備者屆時(shí)停播。另外，中央廣播事業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)制定的《教育節(jié)目材料標(biāo)準(zhǔn)》還就新聞?lì)惞?jié)目規(guī)定：“國(guó)內(nèi)外重要新聞均根據(jù)中央社稿或采用當(dāng)?shù)貓?bào)紙上的‘中央社電’或收錄中央電臺(tái)之廣播新聞”，要求重要新聞高度一致化。1928年《中華民國(guó)廣播無線電臺(tái)條例》中的“必須傳送”原則到這時(shí)演變?yōu)椤督逃?jié)目材料標(biāo)準(zhǔn)》中嚴(yán)苛的新聞統(tǒng)制政策，從一種信息必須得以廣播而變?yōu)橹荒軓V播一種信息。這樣一來，節(jié)目審查的主要對(duì)象實(shí)際上就是娛樂節(jié)目。雖然法令明文規(guī)定禁止播送違反善良風(fēng)俗、宣傳迷信、詞句猥褻的故事、歌曲、唱詞，但實(shí)際上在審查中，一些充滿低級(jí)趣味的娛樂稿件，如《四大美人》、《月下幽情》等都得到許可，而制止得最為嚴(yán)重的反而是《救亡進(jìn)行曲》、《中國(guó)人不打中國(guó)人》等反對(duì)內(nèi)戰(zhàn)、奮起抗日的歌曲，這與此時(shí)國(guó)民黨政府為了鉗制公眾輿論，鎮(zhèn)壓進(jìn)步的、革命的新聞出版活動(dòng)而實(shí)施的嚴(yán)苛的新聞出版檢查制度是一脈相承的。與8年前的《廣播無線電臺(tái)機(jī)器裝備使用暫行章程》比較，《民營(yíng)廣播電臺(tái)違背<指導(dǎo)播送節(jié)目辦法>之處分簡(jiǎn)則》和《播音節(jié)目?jī)?nèi)容審查標(biāo)準(zhǔn)》完善并發(fā)展了南京政府的廣播內(nèi)容事先檢查制度，可謂深文周納，詳盡賅備。自中央廣播事業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)成立至抗日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)前的一年多時(shí)間里，民營(yíng)廣播電臺(tái)被撤銷9座，暫停播音4座，受警告處分3座。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)后，各方利益集團(tuán)進(jìn)入一種緊張的對(duì)抗?fàn)顟B(tài)，各方的價(jià)值取向都單一地體現(xiàn)在維護(hù)自身的利益上。在國(guó)統(tǒng)區(qū)，國(guó)民黨政府一方面加強(qiáng)戰(zhàn)時(shí)廣播的宣傳力度，抗御日本侵略者的廣播宣傳，另一方面積極反共，利用法規(guī)和一些非法手段試圖干擾、破壞、取締共產(chǎn)黨的廣播電臺(tái)；在淪陷區(qū)，日本帝國(guó)主義掌握了廣播事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，進(jìn)行奴化宣傳；在解放區(qū)，共產(chǎn)黨積極建設(shè)自己的廣播事業(yè)，進(jìn)行抗日宣傳。戰(zhàn)時(shí)廣播管理呈現(xiàn)為一片混亂狀態(tài)。

日本帝國(guó)主義投降以后，解放戰(zhàn)爭(zhēng)開始。國(guó)民黨政府先是積極接收日偽廣播電臺(tái)，接著，1946年交通部公布《廣播無線電臺(tái)設(shè)置規(guī)則》，將廣播電臺(tái)分為三類：交通部所辦的國(guó)營(yíng)廣播電臺(tái)，其他政府機(jī)關(guān)所辦的公營(yíng)廣播電臺(tái)和中華民國(guó)公民或正式立案完全華人組織設(shè)置之公司、廠商、學(xué)校、團(tuán)體所設(shè)的民營(yíng)廣播電臺(tái)，而外籍機(jī)關(guān)人民、非完全華人組織設(shè)置的公司、廠商、學(xué)校、團(tuán)體一律不準(zhǔn)在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立廣播電臺(tái)。此規(guī)則雖然允許民間辦廣播電臺(tái)，但是卻從電臺(tái)的設(shè)置、分布、數(shù)量、發(fā)射功率以及廣播內(nèi)容等多方面加以種種限制。比如，國(guó)民黨官辦電臺(tái)1個(gè)臺(tái)可以使用3個(gè)頻率，而民營(yíng)臺(tái)20多家卻只能使用15個(gè)頻率，只能輪換播音。于是，民營(yíng)臺(tái)在此打擊下變得一蹶不振。但也有在夾縫中求生存者。從1946年8月起，上海市電信局陸續(xù)批準(zhǔn)23座民營(yíng)電臺(tái)播音，同年10月11日，上海市民營(yíng)廣播電臺(tái)同業(yè)公會(huì)成立，除此之外的民營(yíng)電臺(tái)均在被取締之列。即使是這樣，國(guó)民政府上海市電信局、淞滬警備司令部和市警察局三方仍然多次采取聯(lián)合行動(dòng)查封“非法電臺(tái)”。1948年10月，國(guó)民政府國(guó)防部以“戡亂”宣傳需要為名，準(zhǔn)許上海16座“軍營(yíng)”電臺(tái)播音，將“非法電臺(tái)”合法化。除了“建臺(tái)”方面的限制外，國(guó)民黨政府還在“收聽”方面加以限制。1948年，交通部修正公布《廣播無線電收音機(jī)登記規(guī)則》，設(shè)立十分繁瑣的登記程序，并且多次下令禁止收聽解放區(qū)的廣播。

由此可以看出，自1927年的《中華民國(guó)廣播無線電臺(tái)條例》開始，國(guó)民黨政府就試圖限制官辦電臺(tái)之外的聲音，直至絕對(duì)禁止外臺(tái)和嚴(yán)格限制民營(yíng)臺(tái)，管制愈演愈烈。具體而言，在所有權(quán)上，外商電臺(tái)在1937年后被明文禁止，而民營(yíng)電臺(tái)一直是被允許的，這多少體現(xiàn)出國(guó)民黨政府的資本主義體制下的媒體運(yùn)營(yíng)色彩；在節(jié)目?jī)?nèi)容上，管制一直很嚴(yán)苛，對(duì)于非官辦電臺(tái)而言，幾乎只有娛樂性的內(nèi)容是被允許的，因?yàn)樗麄兌鄶?shù)為商業(yè)性質(zhì)的電臺(tái)，廣告收入直接關(guān)乎他們的存亡，所以低俗煽情的內(nèi)容成為主打，而在政治上他們基本上處于失語狀態(tài)，甚至主打的娛樂性內(nèi)容也常常成為官方管制政治內(nèi)容的突破口。至于對(duì)那些政治上對(duì)立的聲音(如中國(guó)共產(chǎn)黨電臺(tái))更是不惜以非法手段(如任意而為的新聞檢查)消滅之，其對(duì)廣播的管制與對(duì)報(bào)紙的管制并無二致。[2]

綜觀上述兩段時(shí)期的廣播事業(yè)，其社會(huì)歷史環(huán)境的最大特點(diǎn)是不穩(wěn)定。外敵入侵、軍閥混戰(zhàn)、國(guó)共分裂、抗日救亡、內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，各種力量此起彼伏，政治整體始終都在未形成或未穩(wěn)固之中。依照一方的威權(quán)統(tǒng)治而訂立的規(guī)則雖然得以頒行一段時(shí)間，但威權(quán)不夠或未達(dá)之處，必然受到其他方的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)表現(xiàn)在各方的各自為政上。這種挑戰(zhàn)不是一個(gè)整體內(nèi)部各組成部分之間相互利益沖突或轉(zhuǎn)讓的表現(xiàn)，而是各個(gè)不同整體間的斗爭(zhēng)。此時(shí)，政治上非整體狀態(tài)必然表現(xiàn)為行政法規(guī)中行政權(quán)力的撕裂和行政主體針對(duì)相對(duì)方的霸權(quán)狀態(tài)(戰(zhàn)時(shí)傳播政策就是其典型)。博登海默認(rèn)為，法律是正義和秩序的結(jié)合體，這里的正義和秩序都是對(duì)一個(gè)整體而言的。[3]在一定范圍內(nèi)，如果還存在多個(gè)利益整體，并且彼此無法共同商討，那么必然不能形成超越各方的價(jià)值追求，法律的秩序就無法誕生，就不能保證一部整體法的出現(xiàn)，即權(quán)利(力)的平衡無法實(shí)現(xiàn)。

具體而言，在上述廣播法規(guī)中，平衡理念的弱化主要表現(xiàn)在：第一，政府在廣播中的權(quán)力過于強(qiáng)大，宣傳壓倒一切，媒體內(nèi)容處在黨國(guó)的絕對(duì)控制之下，新聞檢查手段用到極致；第二，沒有法律條款明示鼓勵(lì)和保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，即使一直允許民營(yíng)廣播存在，它也始終處于弱勢(shì)；第三，作為傳播的一方，甚至是主要的一方，廣播消費(fèi)者(聽眾)的權(quán)益保障內(nèi)容付諸闕如。但是，還不至于說其缺失平衡理念，雖然這種理念是在若有若無間。如畢竟基本上給予民營(yíng)商業(yè)臺(tái)的存在空間(雖然有時(shí)是“字面上”的)，承認(rèn)商業(yè)臺(tái)依靠廣告贏利的合理性。現(xiàn)在回過頭去研究1949年前的廣播法規(guī)時(shí)，一則必須設(shè)身處地地體察其非“整體”狀態(tài)下的失衡性，二則要深加苛責(zé)這種失衡特性。因?yàn)?，上文分析的非“平衡”狀態(tài)法規(guī)并不是全部處于戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，特別不全是在八年抗戰(zhàn)時(shí)期，而戰(zhàn)時(shí)新聞制度是可以作為例外存在的。

我國(guó)現(xiàn)代廣播法規(guī)中的平衡觀念未能很好形成，除了上文所分析的“整體”撕裂問題外，還因?yàn)椋浩湟?，廣播媒體作為一種新興傳播手段，其技術(shù)力量尚未引起人們的足夠重視，加之統(tǒng)治者的舊有傳播觀念的阻滯，法律制定者未充分掂量不同主體的權(quán)利要求；其二，雖然政府與電臺(tái)的民營(yíng)方似乎達(dá)成統(tǒng)一追求，但是后者因?yàn)樯虡I(yè)利益的驅(qū)動(dòng)而在內(nèi)容上一而再再而三的出位表現(xiàn)，使得法規(guī)制定者濃墨重彩地限制節(jié)目?jī)?nèi)容有了“正當(dāng)”的口實(shí)，而一如上文所述，真正限制的卻又不主要是純娛樂節(jié)目。于此可見，法律的完善還需要一個(gè)多方成熟的過程。

[參考文獻(xiàn)]

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[2] 肖燕雄. 我國(guó)近現(xiàn)代新聞法規(guī)的變遷[J]. 二十一世紀(jì)，1998(6).

[3] 博登海默. 法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法[M]. 鄧正來，譯. 北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004：227-329.