○劉愛生

對“高配”縣委書記的冷思考

○劉愛生

2005年廣東省提拔一批縣委書記為副廳級干部，開創(chuàng)全國先河。四川省、江蘇省也相繼以地級市副市長（副廳級）兼任縣委書記的形式來“高配”縣委書記。2009年湖南省一次性“高配”19位縣委書記，創(chuàng)了縣委書記“高配”的新紀(jì)錄，引起了廣泛的關(guān)注。縣委書記“高配”也逐步成為熱點(diǎn)話題。

筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行行政管理體制的框架內(nèi)，“高配”縣委書記，這一打破政壇慣例和現(xiàn)行層級體系的新舉措恰如一把雙刃劍，它對促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展有許多積極作用，但是僅在縣委書記的行政級別上做文章，也有可能帶來一系列消極的影響。因此，縣委書記“高配”應(yīng)正確把握好四種關(guān)系，謹(jǐn)慎推進(jìn)，趨利避害，不可貿(mào)然成風(fēng)。

一、把握好擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣與擴(kuò)權(quán)強(qiáng)“人”的關(guān)系，重在給予縣級更多的自主權(quán)

“郡縣治，則天下治；郡縣安，則天下安”。郡縣制是我國從春秋戰(zhàn)國以來最有效、最持久的政治體制改革成果。它以獨(dú)特方式，維系著民眾的平靜生活，維系著民族的政治安定。新中國成立以來，縣在中國政權(quán)格局中的重要地位并沒有很大的改變。但是從改革開放后，在“市管縣”的行政體制下縣的功能自覺或不自覺地被弱化，中央省市縣的關(guān)系呈現(xiàn)“矛盾下移，權(quán)力上收”、“責(zé)任下移，利益上收”的趨勢。縣級黨委政府在上級壓力、財政壓力、群眾壓力等多重壓力之下，難免會只顧眼前，不顧長遠(yuǎn)；只顧經(jīng)濟(jì)增長，不顧社會與環(huán)境，從而激發(fā)各種社會矛盾。這既不利于縣域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不能解決好中央想要解決的問題。為理順中央省市縣的關(guān)系，各地近年來推行了“省直管縣”等縣政改革試點(diǎn)，在改革試點(diǎn)中的一個重要措施就是實(shí)行縣委書記“高配”。勿庸置疑，“高配”后的縣委書記有了更大的話語權(quán)，可以無形中減少市級職能部門對縣政的管理和制約，給縣政帶來更大的發(fā)展空間。但是，如果不從體制上解決縣級政府政治權(quán)力來源的問題，而僅依靠“高配”縣委書記來賦予縣級政府更大的權(quán)力，這既會加劇“人治權(quán)威”的思想，也會造成現(xiàn)行行政管理層級的混亂。

“省直管縣”的縣政改革的目的是強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，賦予縣級政府以更多的自治權(quán)和自主權(quán)，提升縣級政府管理水平，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的條件下、在城市化進(jìn)程中最大限度地發(fā)揮縣級政府的作用，承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展責(zé)任。因而，改革中應(yīng)該重點(diǎn)把握以下方面：深化改革，理順市縣兩級政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系；實(shí)行權(quán)責(zé)利對等，減少市級政府的行政審批權(quán)，強(qiáng)化縣級政權(quán)的資源配置權(quán)；轉(zhuǎn)變職能，為縣域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展創(chuàng)造良好的行政體制機(jī)制，提高縣級政府管理效率和創(chuàng)新能力。

“省直管縣”改革應(yīng)該是從行政管理、干部管理、財政體制及利益格局等方面對制約縣域發(fā)展的不利因素進(jìn)行的綜合配套改革，要求整體推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣?？h委書記“高配”的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)“人”只是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的一種措施，不能以擴(kuò)權(quán)強(qiáng)“人”來替代擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣。

二、把握好提拔少數(shù)與激勵多數(shù)的關(guān)系，重在促進(jìn)縣級執(zhí)政團(tuán)隊(duì)力量的發(fā)揮

縣委書記是縣級執(zhí)政團(tuán)隊(duì)的“領(lǐng)頭人”，對縣級班子建設(shè)具有引領(lǐng)示范作用。中共中央政治局委員、中組部部長李源潮在貫徹落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)縣委書記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》座談會上的講話中指出，“對縣委書記的要求和管理，不能按一般的處級干部來對待”。按照權(quán)責(zé)利對等的原則，妥善解決好縣委書記待遇問題，也確有必要。但是，“眾人拾柴火焰高”，對縣委書記提拔的同時，也要重視對縣級執(zhí)政團(tuán)隊(duì)其他成員的工作激勵，打造一支優(yōu)秀的縣級執(zhí)政團(tuán)隊(duì)。否則，容易造成團(tuán)隊(duì)成員與縣委書記待遇的落差，這不僅不利于縣委書記的工作開展，也不利于團(tuán)隊(duì)整體力量的發(fā)揮，甚至?xí)m得其反。

我國公務(wù)員職級管理是在職位分類的基礎(chǔ)上進(jìn)行分級管理。公務(wù)員在同一職務(wù)上,根據(jù)所任職務(wù)及其德才表現(xiàn)、工作實(shí)績和資歷，一般經(jīng)過5年就可以按照國家規(guī)定正常晉升級別。在公務(wù)員法規(guī)定的十二個職務(wù)和與之相對應(yīng)的十五個級別中，司廳級副職對應(yīng)六到八級，縣處正職對應(yīng)七到十級。按照正常晉升，縣處正職如果干得好，資歷夠，在縣處級崗位職務(wù)上，其工資及其他待遇的級別可以達(dá)到司廳副職水平。正常晉升制度可以讓領(lǐng)導(dǎo)干部公平地享有崗位不變、職級晉升的機(jī)會，心無旁騖地做好本職工作，真正做到綜合素質(zhì)高的人不吃虧、干事的人不吃虧、老實(shí)人不吃虧；還有利于形成橫向交流、上下互動、就地提拔的選人用人體制，讓更多的優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部充實(shí)到縣委書記這個重要的崗位上來。

為加快特別優(yōu)秀的縣委書記的成長，也可以通過破格提拔，為上一級領(lǐng)導(dǎo)班子輸送人才?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》明確規(guī)定：“特別優(yōu)秀的年輕干部或者工作特殊需要的，可以破格提拔?！?009年3月全國選拔培養(yǎng)干部工作會對破格提拔提出了選拔標(biāo)準(zhǔn)要更高、公示范圍要更廣、審核把關(guān)要更嚴(yán)的“三更”要求。對確實(shí)特別優(yōu)秀的縣委書記按照“三更”的要求進(jìn)行考核提拔，而不是一律高配，這樣才能起到提拔一個、激勵一批的作用。根據(jù)發(fā)展趨勢，對一些經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平高、人口規(guī)模較大的縣，也可以整體提升為副地級，縣委書記和縣長同時提升為副廳級，縣直機(jī)關(guān)一把手可以提升為副處級。這樣可以解決公務(wù)員隊(duì)伍的公平晉升的問題，激發(fā)公務(wù)員的工作積極性。

健全正常晉升為主、破格提拔為輔的人事任免制度，把握好提拔少數(shù)與激勵多數(shù)關(guān)系，真正在縣級執(zhí)政團(tuán)隊(duì)中形成大家都有晉升機(jī)會，就看你是不是努力、有沒有本事的氛圍，引導(dǎo)干部把精力放在琢磨事而不是琢磨人上，才能減少內(nèi)耗，形成合力。

三、把握好職級高配與工作激勵的關(guān)系，重在促進(jìn)縣委書記作出實(shí)績

心理學(xué)研究表明，人長期在同一崗位從事同一個工作容易產(chǎn)生疲勞，甚至厭倦，因而需要通過一定的激勵手段來讓他產(chǎn)生滿足感，最大程度地實(shí)現(xiàn)個體需要的滿足與組織目標(biāo)的一致化。

我國的官員層級呈金字塔形，越往上人就越少，晉升難度就越大。在現(xiàn)實(shí)中存在縣委書記責(zé)任大、升遷難、人難留的問題，根據(jù)中組部的一項(xiàng)調(diào)查顯示：縣委書記平均任期為兩年零七個月?？h委書記“高配”作為一種激勵手段，對解決縣委書記上升的瓶頸，把優(yōu)秀人才留在縣委書記崗位上的問題起到了很好的作用。但是，如果縣委書記職級高配“失范”，實(shí)行一律高配，恐怕就會失去激勵效果，反而引發(fā)新一輪“官本位”思想，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部級別待遇的攀比之風(fēng)。

美國心理學(xué)和行為科學(xué)家斯金納提出的強(qiáng)化激勵理論認(rèn)為，強(qiáng)化可分為正強(qiáng)化和負(fù)強(qiáng)化。如果我們只強(qiáng)調(diào)縣委書記“高配”這種正強(qiáng)化的激勵手段，而忽略對不勝任的縣委書記進(jìn)行調(diào)離崗位、降級降職、引咎辭職等負(fù)強(qiáng)化激勵手段，就不利于形成能者上、庸者讓；干好是本職、干差是瀆職的觀念。德國心理學(xué)家勒溫的綜合型激勵模式強(qiáng)調(diào)，先有績效才能獲得滿足，獎勵是以績效為前提的。在縣委書記職級配備中要克服“有了滿足才有績效”的錯誤思想，樹立以績效為前提的觀念。把縣委書記的業(yè)績作為縣委書記職級是否“高配”的主要依據(jù)，引導(dǎo)縣委書記真正把精力集中到干事創(chuàng)業(yè)上，真心立足崗位為民服務(wù)，努力做出經(jīng)得起歷史、實(shí)踐和群眾檢驗(yàn)的實(shí)績，給埋頭苦干、實(shí)績突出、群眾認(rèn)可的縣委書記提供向上發(fā)展的平臺。

對縣委書記的健康成長來說，“職級高配”是“助推器”，“工作業(yè)績”才是“試金石”。如果試圖以“高配”為“誘餌”來激勵縣委書記努力工作，而不注重對他的業(yè)績的考核評價，那是一種本末倒置，會事與愿違。縣委書記“高配”要與其他激勵方式綜合運(yùn)用，才能激勵縣委書記立足崗位“主動干、創(chuàng)新干、比著干”。

四、把握好權(quán)力高配與監(jiān)督制約的關(guān)系，重在促進(jìn)縣委書記用好權(quán)

黨政“一把手”成腐敗高發(fā)人群，這似乎已是個不爭的事實(shí)。人民網(wǎng)2008年年底的一項(xiàng)調(diào)查顯示，在“您認(rèn)為縣委書記哪一點(diǎn)做得不足”一問中，76%的人選擇“克己奉公，清正廉潔”。在“評價縣委書記是否稱職首先應(yīng)看什么”一問中，85.5%的人選擇“是否嚴(yán)于律己，嚴(yán)懲腐敗”。這個調(diào)查至少說明縣委書記隊(duì)伍廉政建設(shè)方面存在一定程度上的隱患，必須足夠重視。

我國現(xiàn)實(shí)監(jiān)督力量的架構(gòu)也是金字塔形，權(quán)力越大，受到的監(jiān)督反而越小。依據(jù)現(xiàn)行干部管理體制，副廳級均屬于“省管”干部。這一級別的干部無論是考核評價，還是出問題之后的調(diào)查處理，都由省里負(fù)責(zé)?？h委書記高配后，成為了“省管”干部，市級無權(quán)對他進(jìn)行考核監(jiān)督。盡管中央規(guī)定縣委書記的選拔任用，應(yīng)按程序報經(jīng)省級黨委常委會議審議，并把省級黨委巡視工作延伸到縣。但由于中國地域遼闊，有的省份所轄縣太多、有的縣離省城太遠(yuǎn)，省里的監(jiān)督多為鞭長莫及，“山高皇帝遠(yuǎn)”之下的縣委書記權(quán)力失控的風(fēng)險也必將大大增加。西方人有句著名的“老話”：權(quán)力傾向于腐敗，絕對的權(quán)力傾向于絕對的腐敗。縣委書記“高配”后，比人大常委會主任、縣長、政協(xié)主席的行政級別高出半級，縣級架構(gòu)中的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)會產(chǎn)生失衡，縣委書記擁有絕對的權(quán)力，更容易滋生縣委書記腐敗現(xiàn)象。

在現(xiàn)行的監(jiān)督體系下，縣委書記“高配”后，“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難”的問題將更加突出。如果監(jiān)督力量不能跟上，僅靠自律，就很容易導(dǎo)致權(quán)力腐敗、書記“獨(dú)裁”等，它甚至?xí)a(chǎn)生阻礙縣域發(fā)展的問題。因而，縣委書記“高配”應(yīng)當(dāng)與反腐廉政體系建設(shè)配套推進(jìn)，注重對縣委書記的權(quán)力監(jiān)督和制約，促進(jìn)縣委書記秉公用權(quán)、廉潔從政。

（作者單位 中國井岡山干部學(xué)院）

（責(zé)任編輯 楚樸）