○向培年

改革信訪體制推進(jìn)依法信訪

○向培年

2005年國務(wù)院《信訪條例》頒布實(shí)施，信訪制度作為一項(xiàng)具有中國特色的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度，對以人為本、以民為本和諧社會(huì)的建立及社會(huì)轉(zhuǎn)型變革起到了一定的積極作用，但隨著依法治國，建立社會(huì)主義法治國家的深入，由于這種以行政管理體制為主的機(jī)制存在諸多缺陷，已不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，這種制度應(yīng)該得到改變。

一、現(xiàn)有信訪體制存在的不足

（一）“分級負(fù)責(zé)，歸口辦理”的信訪模式不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求

國務(wù)院頒布實(shí)施的《信訪條例》的初衷及本意是為了保持人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序?！胺旨壺?fù)責(zé)，歸口辦理”的問責(zé)方針體現(xiàn)的是行政管理和行政干預(yù)，在實(shí)際實(shí)施中已經(jīng)偏離了維護(hù)信訪秩序的方向，與依法治國、建立社會(huì)主義法治國家存在諸多沖突的地方。一是行政管理代替了依法治理。在《信訪條例》的規(guī)范下，現(xiàn)在的信訪體制、信訪管理是行政管理的一部分，《信訪條例》的實(shí)施主體是各級政府及行政部門，政府部門信訪管理的權(quán)利包羅萬象，即包括了行政權(quán)力又包括了執(zhí)法權(quán)力，促使行政權(quán)力無限膨大，助長以權(quán)代法、以權(quán)壓法的行為產(chǎn)生。二是“分級負(fù)責(zé)，歸口辦理”的信訪方針成為壓制基層的尚方寶劍。在“分級負(fù)責(zé)，歸口辦理”的信訪方針指導(dǎo)下，“分級負(fù)責(zé)”信訪問題分的是到基層來負(fù)責(zé)，“歸口辦理”歸口的是到基層來辦理，基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任無限大，權(quán)力無限小，信訪問題一級壓一級，從中央壓到地方，它是造成群眾反復(fù)上訪、無休止纏訪的根源,助長信訪問題擴(kuò)大化，復(fù)雜化，助使老百姓信訪不信法。

（二）信訪局成為信訪問題的批發(fā)中轉(zhuǎn)站

在現(xiàn)實(shí)信訪問題處理中，信訪局不是解決信訪問題局，而是信訪問題的中轉(zhuǎn)站、批發(fā)站。在信訪問題處理中，信訪局實(shí)際起到的是一個(gè)中轉(zhuǎn)站的作用。目前的信訪體制，信訪局（辦）的職責(zé)就是接待群眾來信來訪，解答有關(guān)政策法律問題，轉(zhuǎn)交信訪案件給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和單位、部門來解決，是一個(gè)信訪“分流”的機(jī)關(guān)，還有一個(gè)“督促”的功能?？墒侨罕妼τ谛旁L機(jī)關(guān)的期盼與要求就是要解決問題，而信訪部門又不能解決，這就出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部接訪的問題，有的甚至就是要求一把手接訪，其他一律免談。

信訪問題從上壓到下，只有八個(gè)字的方針“人要回去，事要解決”，把矛盾糾紛推到下面，壓得基層喘不過氣來。一位鄉(xiāng)黨委書記在網(wǎng)上發(fā)帖子哀嘆：“纏訪戶，我拿什么來拯救你”，其苦衷難以言表。

（三）信訪考核機(jī)制助使“截訪”產(chǎn)生

現(xiàn)在，各地根據(jù)《信訪條例》的要求都將上訪案件多少或有無作為評先晉級的考核要件，列入地方官員的考量指標(biāo)，并逐一進(jìn)行行政問責(zé)。而到上級政府上訪后，往往又被以“誰主管誰負(fù)責(zé)”的理由要求下級政府千方百計(jì)去接回上訪者。大會(huì)小會(huì)經(jīng)常聽到的是強(qiáng)調(diào)如何控制上訪人數(shù)。現(xiàn)在的信訪考核，只問結(jié)果，不究原因。也就是說，你這個(gè)地方信訪工作如何，只看你那兒到上面上訪的人數(shù)、批次，而不是充分考慮信訪背后的原因，是不是有道理，是不是工作有問題。在這種語境中，對基層一票否決，使基層無訴苦伸冤的地方，不得不采取勸訪，采取一些非常規(guī)手段“截訪”，迫于壓力基層政府有時(shí)委屈求全，甚至用錢買穩(wěn)定，用高價(jià)買平安，讓信訪人息訴罷訪，這是基層控制信訪，使信訪人息訴罷訪的無奈之舉。這樣法律已經(jīng)不可用了。

（四）無理及違法信訪得不到有力的打擊與處理

《信訪條例》對無理及違法信訪作出有效打擊處理規(guī)定不力，在基層信訪人無理纏訪、鬧訪問題十分突出，堵門、靜坐、耍賴等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，大鬧政府是家常便飯。如果對其個(gè)別信訪人的過激及違法行為進(jìn)行了處罰，更是增加了上訪人上訪新的理由。如上訪人對非法同居引起的問題不能得到法律的保護(hù)就堅(jiān)持上訪，上訪人得到甜頭，上訪就成了熱門專業(yè)，一些地方還出現(xiàn)了上訪專業(yè)戶、專業(yè)人，專門上訪或幫助他人上訪出主意，從而致使各地上訪案件不斷攀升，赴京上訪案件成倍增加。

二、體制缺陷帶來的負(fù)面影響

（一）信訪不信法

一方面，設(shè)立信訪局，是上訪成問題的根源。今年《市縣領(lǐng)導(dǎo)參閱》第十二期開辟的會(huì)議室欄目專門討論“設(shè)立信訪局，是上訪成問題的根源”問題，討論的觀點(diǎn)，一致認(rèn)為設(shè)立信訪局，是上訪成問題的根源?！缎旁L條例》的頒布實(shí)施，各地都設(shè)立了信訪部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了信訪辦，縣信訪辦一夜之間升格為信訪局。有了這個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，信訪大軍一路飆升，遇有問題理直氣壯去上訪，沒有問題也去纏訪。另一方面，信訪屬無本生意，打官司費(fèi)時(shí)費(fèi)錢往往結(jié)果還不一定理想，高昂的法律費(fèi)用也使廣大農(nóng)民無緣享受低廉的法律服務(wù)。當(dāng)大部分略有法律意識的群眾訴諸法律時(shí)，卻在昂貴的法律費(fèi)用面前“望而卻步”，并且打官司周期長，費(fèi)用高，還得經(jīng)過繁瑣的法律程序，即使官司打贏了，由于法律的強(qiáng)制執(zhí)行能力有限，往往得不到應(yīng)有的賠償。層出不窮的“法律白條”，讓群眾心寒，使得群眾不相信能夠通過司法途徑解決問題。

在信訪部門嘗到甜頭的人，回來以后大唱“勝利”之歌，吹噓自己如何如何的有能耐，負(fù)面影響一大片，助使信訪大軍前仆后繼，直赴北京找“青天”。

哪怕地方政府“截訪”手段再強(qiáng)硬，也擋不住群眾越級上訪之路，不少信訪人吃準(zhǔn)了政府要穩(wěn)定的“軟肋”,不論有理沒理,該不該上訪，一律都上訪，把越級、長期、大規(guī)模上訪當(dāng)作解決自己“利益訴求”的方式和手段，通過各種方式，一心擴(kuò)大影響給政府施加壓力，迫使政府就范。在花錢買平安的理念下，最終以迎合來訪者不合理的要求為代價(jià)得以平息。于是不少信訪者為了達(dá)到目的，在每年的“兩會(huì)”期間以及國家重大活動(dòng)時(shí)期擇機(jī)信訪，已經(jīng)形成了信訪滾雪球效應(yīng)現(xiàn)象，這種惡性循環(huán)已經(jīng)成為當(dāng)前影響社會(huì)政治穩(wěn)定的一個(gè)突出因素，使得更多人寧愿信“訪”而不信“法”。

（二）信人不信法

亂象信訪現(xiàn)象出現(xiàn)，使人治大于法治的現(xiàn)象升級，信訪人纏訪、越級上訪，上級領(lǐng)導(dǎo)過問，一句話、一個(gè)條子，問題壓到基層，幾天問題就得到了“解決”，老百姓習(xí)慣上相信“權(quán)大于法”，“人治大于法治”，總覺得上訪級別越高，就越容易引起重視，問題就越解決得快，普遍的心態(tài)是“信訪不信法”、“信上(級)不信下(級)”、“信大(官)不信小(官)”，“造勢相壓，以求速?zèng)Q”、“法不責(zé)眾”，這便使得群眾維護(hù)自身合法權(quán)益的愿望集中涌向信訪渠道反映出來。遇事習(xí)慣找政府、找領(lǐng)導(dǎo)，找“一把手”，把上訪當(dāng)成解決問題的“萬能藥”，這是導(dǎo)致上訪越來越多的重要原因，此時(shí)法律已經(jīng)顯得蒼白，法律的權(quán)威也就蕩然無存。

（三）造成公共資源浪費(fèi)

公檢法等政法系統(tǒng)本身就是伸張正義的單位，是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的機(jī)構(gòu)，有了《信訪條例》的實(shí)施，是本應(yīng)該由公檢法司這些單位來解決的事情，都鬧到信訪局，領(lǐng)導(dǎo)批轉(zhuǎn)，把訴訟及相關(guān)職能部門案件變成信訪案件，法院、檢察院等單位和部門空閑著，嚴(yán)重造成政法、司法公共資源浪費(fèi)，也失去了法律的尊嚴(yán)。

三、幾點(diǎn)建議

（一）改變現(xiàn)有信訪管理體制

國家應(yīng)該對《信訪條例》進(jìn)行修改，突出“人大領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，公檢法司政法系統(tǒng)分流處理，部門配合，依法信訪”的信訪方針，構(gòu)建依法信訪的新機(jī)制。

1.撤銷信訪局，由人大設(shè)立信訪委員會(huì)。國家及省市縣信訪局應(yīng)該撤銷。信訪局撤銷后，由各級人大設(shè)立信訪委員會(huì)，依法指導(dǎo)管理監(jiān)督全國的信訪工作，信訪局的人員分流到同級政府和人大信訪委員會(huì)。

把信訪集中到各級人民代表大會(huì)，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作，并系統(tǒng)地建立民眾的利益訴求表達(dá)組織。其措施：一是組織各級人民代表特別是縣鄉(xiāng)人民代表對本選區(qū)的重要信訪案件進(jìn)行調(diào)查和督辦；二是建立一套統(tǒng)一的科學(xué)的信訪登記體系和檢索體系，克服目前信訪公民盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費(fèi)和政治信任流失。

2.公檢法司單獨(dú)設(shè)立信訪辦，分類受理信訪案件。公檢法司設(shè)立獨(dú)立的信訪機(jī)構(gòu)，按照各自的分工職責(zé)，明確受理信訪的內(nèi)容，進(jìn)行分類依法處理，公安受理治安、刑事等方面以及公安內(nèi)部的信訪案件；檢察院受理貪腐、瀆職及相關(guān)信訪案件，法院受理管轄權(quán)內(nèi)的民事、行政及刑事信訪案件及涉法涉訴案件；司法所受理基層矛盾糾紛案件，依法調(diào)處。

達(dá)到依法信訪之目的，需要開展以縣級人民代表專職化為起點(diǎn)、以司法制衡為保障的綜合縣級政治改革，使縣級政權(quán)有足夠的地方社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，同時(shí)使縣級政權(quán)及其主管的權(quán)力受到有效的制衡和強(qiáng)化各級司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力，由司法機(jī)關(guān)承辦目前積壓在信訪部門的案件。其主要措施：一是由上級公檢法下派下一級設(shè)立告訴申訴案件受理機(jī)構(gòu)，受理所轄信訪案件；二是擴(kuò)大訴訟受理范圍，對關(guān)系到民眾生活的案件要全面受理；三是公檢法司對受理的告訴和申訴案件要在限期內(nèi)給予答復(fù)；四是由司法部門依法查處信訪人被迫害案件；五是增加公檢法司機(jī)構(gòu)的資源投入，并在制度上確立公檢法司人員和經(jīng)費(fèi)均由上一級管理和保障的機(jī)制。

通過樹立國家司法機(jī)構(gòu)的權(quán)威，可以把社會(huì)矛盾的解決引導(dǎo)到正規(guī)的司法渠道，逐步減少信訪以及伴隨信訪的非制度化公民政治行動(dòng)。

（二）建立健全法律援助機(jī)制和司法救助機(jī)制

規(guī)范信訪體制，實(shí)行依法信訪后，對老百姓的合理訴求的保護(hù)必須建立一系列的保護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制，在全社會(huì)全面實(shí)施法律援助制度，做到應(yīng)援盡援，同時(shí)建立健全司法救助機(jī)制，對涉及民眾生產(chǎn)生活及弱勢群體的案件要全面救助，由國家財(cái)政進(jìn)行專款專撥專用。

（三）強(qiáng)化解決群眾訴求紛爭的其他渠道

強(qiáng)化建立勞動(dòng)仲裁、農(nóng)村土地仲裁、紀(jì)委監(jiān)察機(jī)制，并充分發(fā)揮作用，各單位和部門建立信訪綜治組織以及基層人民調(diào)解組織，依法解決群眾的訴求紛爭。

加大對勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)的完善力度，充分保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)要簡化程序，真正體現(xiàn)以民為本，服務(wù)于民的宗旨。

農(nóng)村土地仲裁機(jī)構(gòu)要得到建立與完善?？h級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立農(nóng)村土地仲裁機(jī)構(gòu)，對農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛要就地消化，減少農(nóng)民因土地糾紛發(fā)生的一切紛爭及沖突。

改革現(xiàn)有紀(jì)委監(jiān)察管理體制模式。各級紀(jì)委要由上級垂直管理，監(jiān)督下級政府的依法行政行為，糾正和查處一些基層違法違紀(jì)案件，從源頭上加大反腐敗的力度，杜絕權(quán)力的濫用，提高人民群眾對政府、對法律的公信度，減少人民群眾對政府腐敗問題的信訪。

各單位和部門設(shè)立信訪穩(wěn)定綜合辦公室，信訪辦歸并到維穩(wěn)辦管理，主要職責(zé)解決處理單位和部門內(nèi)部的信訪及穩(wěn)定問題，接待處理群眾對本單位和部門的訴求，減少行政信訪問題。

在推進(jìn)司法制度改革的同時(shí)，對現(xiàn)有的人民調(diào)解組織應(yīng)該規(guī)范和加強(qiáng)，頒布實(shí)施《人民調(diào)解組織法》，實(shí)行人民調(diào)解由政府買單制度，建立基層化解矛盾糾紛的長效機(jī)制。同時(shí)加大基層司法行政體制改革，加強(qiáng)基層司法所的建設(shè)，強(qiáng)化司法所指導(dǎo)處理基層矛盾糾紛調(diào)處化解的作用，使矛盾糾紛化解在源頭，從而減少人民群眾的信訪量。

（作者單位 湖北省秭歸縣歸州鎮(zhèn)歸州司法所）

（責(zé)任編輯 崔光勝）