○謝國(guó)棟 聶繼紅

論政府危機(jī)公關(guān)機(jī)制的完善

○謝國(guó)棟 聶繼紅

突發(fā)事件是指突然發(fā)生、造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。許多突發(fā)事件最終會(huì)演化成社會(huì)危機(jī)，很大程度上都是因?yàn)檎凸娭g缺少透明的信息溝通和雙向交流，缺乏常設(shè)性的危機(jī)公關(guān)機(jī)構(gòu)，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)指揮，危機(jī)公關(guān)的專業(yè)人員欠缺，跨部門協(xié)調(diào)的不足，對(duì)許多事情的處理都是靠行政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)目前政府危機(jī)公關(guān)缺乏一個(gè)制度性平臺(tái)，政府危機(jī)公關(guān)的主體依賴于各級(jí)政府的現(xiàn)有行政設(shè)置。既然傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)處理模式的弊端己經(jīng)充分暴露，那么構(gòu)建一個(gè)科學(xué)系統(tǒng)的危機(jī)公關(guān)機(jī)制，提高危機(jī)狀態(tài)下政府的公關(guān)水平，對(duì)政府部門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件無疑具有重要的理論和實(shí)踐指導(dǎo)意義。

一、政府危機(jī)公關(guān)的界定與價(jià)值

危機(jī)公關(guān)是指當(dāng)社會(huì)組織與公眾發(fā)生沖突，或出現(xiàn)突發(fā)事件，使公眾輿論反映強(qiáng)烈，組織形象受到嚴(yán)重?fù)p害而陷入困境的情況時(shí)所采取的果斷有利的公關(guān)措施，以挽回?fù)p失、重振組織形象的一系列活動(dòng)。政府危機(jī)公關(guān)是危機(jī)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要內(nèi)容，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，它是運(yùn)用公共關(guān)系手段對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行處理的過程，是通過與公眾進(jìn)行傳播溝通、協(xié)調(diào)關(guān)系，以求得諒解支持，化解危機(jī)，重塑形象的過程。

政府危機(jī)公關(guān)的主要功能是向公眾提供真實(shí)、及時(shí)的危機(jī)事件信息，贏得公眾對(duì)政府現(xiàn)行公共政策和緊急管理措施的理解、支持和配合，為進(jìn)一步動(dòng)員和調(diào)集社會(huì)資源進(jìn)行危機(jī)事件處理打下輿論基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)危為機(jī)”，全面修復(fù)政府以及部門與公眾的關(guān)系，樹立和維護(hù)政府良好形象。

在突發(fā)事件中，政府和公眾處于一種非常態(tài)的管理環(huán)境下，形成了比平時(shí)更加特殊的關(guān)系。政府危機(jī)公關(guān)是政府公共危機(jī)管理必不可少的手段，它在信息、輿論的溝通、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)上，在政府形象的修復(fù)和塑造上發(fā)揮自身的特殊作用。突發(fā)事件爆發(fā)的時(shí)候，公眾的心理因?yàn)榭只鸥鼮榇嗳?，此時(shí)的公眾對(duì)政府有一種特殊的企盼，尤其需要政府應(yīng)用公共關(guān)系的手段去傳遞信息、引導(dǎo)輿論、溝通關(guān)系、安撫人心、疏導(dǎo)情緒，提高政府的公信力、塑造政府的良好形象，此時(shí)的政府公關(guān)更強(qiáng)調(diào)政府與公眾之間的相互理解、信任、諒解、支持和合作，這樣才能有效實(shí)現(xiàn)政府公共危機(jī)管理的目標(biāo)。

二、突發(fā)事件中政府危機(jī)公關(guān)的不足

（一）危機(jī)公關(guān)意識(shí)不足，政府形象意識(shí)淡薄

由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制政府主導(dǎo)型思想以及以往我國(guó)處理突發(fā)事件的傳統(tǒng)方式的影響，目前我國(guó)很多政府部門特別是基層政府部門，在對(duì)待突發(fā)事件的處理上還存在著危機(jī)公關(guān)意識(shí)不足，政府形象意識(shí)淡薄的問題。當(dāng)突發(fā)事件爆發(fā)時(shí)，政府部門總是抱著政府自己解決、自己掌控的思想，既不向公眾解釋事件真相，也不與媒體及其他組織合作，甚至刻意散布虛假消息迷惑大眾。有的官員還認(rèn)為，所謂公關(guān)無非就是吃飯送禮，與上級(jí)搞好關(guān)系，與同級(jí)互不干涉，與下級(jí)拉幫結(jié)派，當(dāng)危機(jī)發(fā)生后動(dòng)用各種關(guān)系以求大事化小，小事化了[1]。這種思想觀念已成為慣性思維，是對(duì)公關(guān)認(rèn)識(shí)的一種異化。一旦突發(fā)事件得不到及時(shí)有效的處理，真相被披露，形勢(shì)失控，將會(huì)造成重大損失，影響政府在人民群眾心目中的形象。

（二）缺乏獨(dú)立和常設(shè)的危機(jī)公關(guān)管理協(xié)調(diào)機(jī)制

政府公共關(guān)系組織是政府與公眾之間溝通的平臺(tái)。在政府機(jī)構(gòu)中設(shè)置獨(dú)立的政府公共關(guān)系機(jī)構(gòu)，是適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)執(zhí)政能力和促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保證，但是在我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置中至今仍然沒有形成一個(gè)獨(dú)立的公關(guān)機(jī)構(gòu)。雖然在現(xiàn)行的體制中，有不少機(jī)構(gòu)都承擔(dān)著政府公關(guān)的職能，如民政、信訪、新聞等部門，但是由于各個(gè)部門定位不同，歸口管理不同，職能交叉，職責(zé)不明，使得各級(jí)政府或行政部門開展的政府公關(guān)活動(dòng)沒有系統(tǒng)的規(guī)劃，呈現(xiàn)出零散、盲目的特點(diǎn)，整體的公共關(guān)系活動(dòng)水平比較低下。

同時(shí)，我國(guó)政府缺乏專門的常設(shè)機(jī)構(gòu)從事突發(fā)事件的管理工作。突發(fā)事件的處理機(jī)構(gòu)往往是臨時(shí)組織，具有較強(qiáng)的不確定性，不利于危機(jī)事件的有效處理。在現(xiàn)實(shí)工作中，公安、武警、衛(wèi)生防疫等部門雖然對(duì)相應(yīng)的專業(yè)性事故應(yīng)對(duì)能力較強(qiáng)，然而在突發(fā)事件中，由于牽涉面較廣，影響范圍較大，靠單一的政府職能機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)難度很大。這就需要政府各部門之間以及社會(huì)組織之間進(jìn)行有效協(xié)調(diào)與配合才能對(duì)危機(jī)進(jìn)行有效控制。因此，建立政府危機(jī)公關(guān)的管理協(xié)調(diào)機(jī)制，在政府內(nèi)部設(shè)置公共關(guān)系機(jī)構(gòu)，形成政府與社會(huì)公共關(guān)系組織縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，將突發(fā)事件綜合統(tǒng)管，由統(tǒng)一的政府專業(yè)危機(jī)處理組織——政府公共關(guān)系組織來承擔(dān)對(duì)突發(fā)事件的有效預(yù)防、預(yù)警，統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)管理這是提高政府應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的重要手段之一。

（三）危機(jī)公關(guān)中缺乏信息公開和溝通機(jī)制

我國(guó)政府在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成了依靠自上而下的行政命令來對(duì)社會(huì)事物進(jìn)行控制的制度，遇到危機(jī)時(shí)多采用“內(nèi)外有別、內(nèi)緊外松”的政策，認(rèn)為危機(jī)信息會(huì)引起社會(huì)恐慌，不利于局面控制。然而，隨著互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)的普及，封鎖消息的可能性已微乎其微。在重大問題上，不及時(shí)公開行政信息，只會(huì)使流言甚至謠言滿天飛，加劇公眾非理性狀態(tài)最終導(dǎo)致政府權(quán)威的喪失。同時(shí)，高度集中的政府管理體制，使各級(jí)政府在管理方式上習(xí)慣于層層審批，普遍存在辦事手續(xù)繁瑣、效率低下、責(zé)任不明等諸多弊端。信息發(fā)布也不例外，各級(jí)政府沒有一個(gè)明確的信息發(fā)布管理權(quán)限，同級(jí)政府之間也沒有建立一個(gè)危機(jī)信息溝通機(jī)制，使得上下信息流通遲滯、“鄰里”之間消息阻塞。政府對(duì)危機(jī)信息的遮蔽非但不能有效截?cái)喙姭@取信息的渠道，反而會(huì)加劇其對(duì)政府的不信任。美國(guó)危機(jī)傳播專家認(rèn)為，面對(duì)媒體告訴公眾你知道的、承認(rèn)你不知道的、坦言戰(zhàn)勝危機(jī)的困難，是一條有效的傳播方法。這就意味著，當(dāng)突發(fā)事件來臨時(shí)，政府要讓公眾分擔(dān)和分享，要與公眾分擔(dān)和分享，以政府和人民之力來共同應(yīng)對(duì)。

三、建立和完善政府危機(jī)公關(guān)機(jī)制的建議

（一）強(qiáng)化公務(wù)員公關(guān)意識(shí)和提高公務(wù)員公關(guān)能力

治國(guó)之道，首在治人。政府危機(jī)公關(guān)的成敗，主要決定于政府工作人員是否具有較強(qiáng)的公關(guān)意識(shí)和公關(guān)能力，所以強(qiáng)化公務(wù)員公關(guān)意識(shí)和提高公務(wù)員公關(guān)能力，是完善政府危機(jī)公關(guān)的重要工作。

1.要培養(yǎng)全體政府工作人員的公關(guān)意識(shí)。公關(guān)意識(shí)主要包括信譽(yù)意識(shí)、形象意識(shí)、溝通意識(shí)和效益意識(shí)。政府部門及公務(wù)人員具有信譽(yù)意識(shí)和形象意識(shí)，在執(zhí)行公務(wù)時(shí)就會(huì)注意自己的言行舉止，摒棄官僚主義作風(fēng)，辦實(shí)事取信于民，提高政府的聲譽(yù)，樹立廉潔、高效、務(wù)實(shí)的政府形象；具有溝通意識(shí)就會(huì)廣開言路，加強(qiáng)與社會(huì)公眾間的溝通，通過公共關(guān)系的方法消除或緩解摩擦和對(duì)立，化解矛盾和沖突，理順各種關(guān)系；具有效益意識(shí)，這樣不僅關(guān)注政府自身行政效率的提高和政府組織效益的增加，更要關(guān)注政府公共關(guān)系所帶來的社會(huì)整體效益的增加，實(shí)現(xiàn)政府行政效益與社會(huì)整體效益的協(xié)調(diào)發(fā)展[2]。

2.提高公務(wù)員公關(guān)能力?，F(xiàn)代政府公共關(guān)系活動(dòng)已發(fā)展成為一系列專業(yè)性和規(guī)范性較強(qiáng)的理論、實(shí)務(wù)和技巧，包括調(diào)查研究咨詢、設(shè)計(jì)制作策劃、交際事務(wù)等。這就需要不斷對(duì)政府全體公務(wù)員進(jìn)行公共關(guān)系的培訓(xùn)和實(shí)際訓(xùn)練，使每個(gè)公務(wù)員都能夠掌握和學(xué)會(huì)運(yùn)用一些必備的公共關(guān)系工作的基本知識(shí)、方法和基本技能、技巧。此外，還要進(jìn)一步完善公務(wù)員考錄制度，在考錄中增加對(duì)公共關(guān)系相關(guān)知識(shí)和技能的考核，使政府人員公共關(guān)系知識(shí)和能力的提高成為一個(gè)系統(tǒng)工程。

（二）建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)靈活的政府公關(guān)機(jī)制

作為現(xiàn)代管理的重要手段，政府公關(guān)的職業(yè)化特點(diǎn)將會(huì)越來越明顯，這就需要專門的組織機(jī)構(gòu)來執(zhí)行這種職能。盡管目前我國(guó)各級(jí)政府陸續(xù)成立了一些公共關(guān)系職能部門，但設(shè)置往往分散，職責(zé)不一，很難滿足政府公關(guān)的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家一般都建立有統(tǒng)一的政府公關(guān)機(jī)構(gòu)。在政府機(jī)構(gòu)中設(shè)立公共關(guān)系職能部門不僅是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變并有效發(fā)揮公共管理職能的需要，而且還是加強(qiáng)與人民群眾聯(lián)系和開展國(guó)內(nèi)外交往的需要。政府公關(guān)職能部門的設(shè)立，既可以作為“信息庫”，及時(shí)讓政府了解所有信息，又可以作為“智襄團(tuán)”，參與政府民主化、科學(xué)化決策，還可以作為“潤(rùn)滑劑”溝通協(xié)調(diào)政府與外界的聯(lián)系，樹立起良好的政府形象。因此，各級(jí)政府應(yīng)盡早設(shè)立明確的公共關(guān)系職能機(jī)構(gòu)。

政府公關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)遵循中央強(qiáng)調(diào)的精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置。在設(shè)立政府公關(guān)機(jī)構(gòu)之前，應(yīng)當(dāng)先調(diào)查了解現(xiàn)有的政府公關(guān)職能、政府公關(guān)工作分散在哪些部門。然后，再根據(jù)政府部門的層次、規(guī)模將政府公關(guān)職能進(jìn)行重新分配。國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的政府公關(guān)機(jī)構(gòu)，并配置公關(guān)專家；省級(jí)政府可在辦公廳內(nèi)設(shè)置獨(dú)立的政府公關(guān)機(jī)構(gòu)；市縣級(jí)政府可在辦公室(秘書處)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)或配置專職公關(guān)人員(秘書)；而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)只需設(shè)立政府公關(guān)崗位即可。

（三）完善政府信息公開和溝通機(jī)制

1.完善信息公開制度。信息公開、過程透明和行政開放是政府危機(jī)公關(guān)的最基本原則，也是提高政府危機(jī)公關(guān)功能的關(guān)鍵。要保證危機(jī)公關(guān)的效果，公開信息是其中最重要的內(nèi)容之一，這是隨著政府信息公開制度的不斷完善才能夠逐步顯現(xiàn)的。在政府信息公開方面，我國(guó)至今還沒有正式頒布國(guó)家性的法律。制定和完善《信息公開法》，對(duì)提高政府危機(jī)公關(guān)具有顯著的作用。因?yàn)橛辛朔梢罁?jù)，公開將成為原則，不公開才是例外。這樣，當(dāng)我們應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的時(shí)候，才能以最高的效率集納全社會(huì)的智慧，調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量化解危機(jī)。

突發(fā)事件爆發(fā)時(shí)，信息發(fā)布及時(shí)性和真實(shí)性是危機(jī)公關(guān)的核心。如果政府信息發(fā)布缺失或滯后，只能導(dǎo)致流言四起，公眾也只能依靠想象辦事，進(jìn)而引起更大的社會(huì)恐慌與動(dòng)亂，政府危機(jī)公關(guān)就陷入了被動(dòng)。公開透明的信息可以緩解公眾的緊張，也可以抑制謠言的傳播。信息公開不僅僅是政府保障公眾的知情權(quán)，另一方面更是重視社會(huì)輿論和民意。只有政府把公眾想要知道的信息公布，才能實(shí)現(xiàn)“雙向?qū)ΨQ”模式，才能引導(dǎo)輿論、溝通關(guān)系、安撫人心、疏導(dǎo)情緒，提高政府的公信力、塑造政府的良好形象，才能有效實(shí)現(xiàn)政府公共危機(jī)管理的目標(biāo)。

2.建立健全新聞發(fā)言人制度。新聞發(fā)言人是指國(guó)家、政黨、社會(huì)團(tuán)體任命或指派的專職(比較小的部門為兼職)新聞發(fā)布人員，其職位一般是該部門中層以上負(fù)責(zé)人。新聞發(fā)言人的職責(zé)是在一定時(shí)期內(nèi)就某一重大事件或時(shí)局問題，舉行新聞發(fā)布會(huì)，或約見個(gè)別記者，發(fā)布有關(guān)新聞或闡述本部門的觀點(diǎn)立場(chǎng)，并代表有關(guān)部門回答記者的提問。

新聞發(fā)言人制度是政府公關(guān)框架的一個(gè)必要的組成部分，也是政府危機(jī)公關(guān)中不可或缺的手段。它承擔(dān)著通過媒體向公眾提供信息，與媒體和公眾實(shí)現(xiàn)溝通，用政策議程引導(dǎo)傳媒議程和社會(huì)輿論的職能[3]。所以，政府應(yīng)該正確發(fā)揮新聞發(fā)言人制度的作用，在危機(jī)潛在期，通過收集輿情與其他信息，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)存在的前兆并向政策決策機(jī)構(gòu)傳遞潛在的危機(jī)信息，防范危機(jī)的爆發(fā)；在危機(jī)的爆發(fā)期，傳播自己的政策、措施，爭(zhēng)取公眾的理解、支持和配合。新聞發(fā)言人制度的設(shè)立為政府危機(jī)公關(guān)提供了制度保障，有助于政府建立快速反應(yīng)機(jī)制，變被動(dòng)為主動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)度過危機(jī)，從而妥善處理突發(fā)事件。

[1]王小璐：《公共危機(jī)與價(jià)值失范》,《社會(huì)科學(xué)家》2003年第5期。

[2]張英：《試論構(gòu)建我國(guó)政府公共關(guān)系的方向》，《商丘職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第2期。

[3]喻國(guó)明：《我們?yōu)槭裁葱枰侣劙l(fā)言人》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第5期。

（作者單位 廣州大學(xué)、隨州職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

（責(zé)任編輯 崔光勝）