林學(xué)啟

摘要:堅(jiān)持黨管干部原則的實(shí)質(zhì),就是堅(jiān)持黨對(duì)干部人事工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和管理權(quán)。但是在實(shí)踐中,黨管干部等于“黨的書記管干部”,黨管干部等于“黨包辦一切干部工作”,黨管干部等于“黨管一切干部”,這是對(duì)黨管干部原則的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞:黨管干部;人格化;包辦;干部分類

中圖分類號(hào):D262.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-1494(2009)05-0015-04

黨管干部歷來是我們黨干部選拔任用工作遵循的根本原則。但是,在實(shí)踐中,對(duì)“黨管干部”的理解存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),是導(dǎo)致干部選拔任用不科學(xué)、甚至同群眾公認(rèn)相沖突的一個(gè)重要原因。具體來看,這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)集中體現(xiàn)在如下三個(gè)方面。

一、黨管干部等于“黨的書記管干部”

黨管干部體現(xiàn)了黨對(duì)干部工作的組織領(lǐng)導(dǎo),從干部工作的大政方針上保證了干部隊(duì)伍建設(shè)的正確方向,因此,黨管干部成為干部選拔任用必須遵循的根本原則。但是,由于黨管干部的主體“黨”的“人格化”產(chǎn)生了黨管干部理論與實(shí)踐上的矛盾。

1.從理論上看,“黨”是管干部的主體。黨管干部中的“黨”,在中國(guó)的政治話語體系里是指“中國(guó)共產(chǎn)黨”,是從政治團(tuán)體、政治組織的意義上使用的,是一個(gè)抽象的群體概念。因此,黨管干部是黨作為一個(gè)整體對(duì)干部的管理,是組織行為,體現(xiàn)的是黨的集體領(lǐng)導(dǎo)。

其實(shí),堅(jiān)持把黨管干部作為干部選拔任用的根本原則,就是“黨”用干部工作的路線、方針、政策在管干部,而黨委及其組織人事部門是根據(jù)黨的干部路線、方針、政策去組織實(shí)施選拔任用干部的工作,是干部路線、方針、政策的執(zhí)行者、落實(shí)者。從本質(zhì)上來看,因?yàn)楦刹渴侨嗣竦墓?黨是代表人民利益的,黨管干部其實(shí)就是“黨”代表人民管干部。這樣,“黨”作為管干部的主體,其外延和內(nèi)涵都更具體更多樣,也就是說管干部的主體絕不僅限于“黨”,同時(shí)也指貫徹執(zhí)行黨的干部路線、方針、政策的其他部門,代表人民利益管干部的其他部門機(jī)構(gòu)。按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的規(guī)定,僅僅黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的范圍就包括了中共中央、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的工作部門或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員,最高人民法院、最高人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員(不含正職)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員;縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委、人大常委會(huì)、政府、政協(xié)、紀(jì)委、人民法院、人民檢察院及其工作部門或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員;以及上列工作部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員。這些不同層次、不同類別的干部,就相應(yīng)地要求有不同的部門、機(jī)構(gòu)按黨的要求、人民的要求去管干部。如,人民代表大會(huì)對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)人員的選舉罷免監(jiān)督,對(duì)法院、檢察院人員的任命,政府行政首長(zhǎng)對(duì)政府組成人員的提名、任免和行政監(jiān)督,政協(xié)、民主黨派對(duì)干部的任用監(jiān)督,甚至網(wǎng)絡(luò)和其他新聞媒體對(duì)干部的監(jiān)督,只要是按黨的要求、人民的愿望,就體現(xiàn)了黨管干部原則。也就是說,管干部的主體不是單一的,而是多元的,“黨”是個(gè)體現(xiàn)了“民主意愿”的集合概念。

2.從實(shí)踐上看,卻是“黨的書記”成為黨管干部的主體。黨的性質(zhì)的先進(jìn)性決定了黨管干部的合法性,但是理論上的先進(jìn)性不等于實(shí)踐中的必然性。從干部選拔任用的實(shí)際工作看,“黨”又不能是一個(gè)抽象的管理者,作為“黨管干部”的主體,“黨”在實(shí)際干部工作中只有具體化為黨的組織機(jī)構(gòu)和人事管理部門等,才具備可操作性。

《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第五條規(guī)定:“黨委(黨組)及其組織(人事)部門,按照干部管理權(quán)限履行選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé),負(fù)責(zé)本條例的組織實(shí)施。”《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》第七條規(guī)定:“公開選拔工作在黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)下,由組織(人事)部門組織實(shí)施。”這里,“黨”指黨委(黨組)及其組織(人事)部門,特別是黨委,這些部門直接代行“管干部”的職責(zé)。與“黨委”內(nèi)涵相關(guān)的另一個(gè)問題是,“黨委”的層次性問題,也就是誰是黨委的代言人和最終決定者,是黨委第一書記,還是書記辦公會(huì)、常委會(huì)、全委會(huì)。如果作為管理主體的“黨委”不細(xì)化,就會(huì)出現(xiàn)以“黨委”的名義行個(gè)人之實(shí)的現(xiàn)象。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第三十二條規(guī)定:“選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限由黨委(黨組)集體討論作出任免決定,或者決定提出推薦、提名的意見?！薄饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》第九條第三款指出:“按照干部管理權(quán)限,黨委(黨組)集體研究,作出同意辭職、不同意辭職或者暫緩辭職的規(guī)定。”這些規(guī)定,對(duì)于黨委是書記辦公會(huì)、常委會(huì)還是全委會(huì)都沒作出明確地說明,無形中給實(shí)際工作留下了人為操作的空間。

于是,在干部選拔任用實(shí)踐中,各級(jí)黨委及其組織部門就成為黨管干部的實(shí)際的主體,黨管干部變成了各級(jí)黨委管干部。而各級(jí)黨委的一把手又負(fù)全責(zé),于是黨管干部進(jìn)而變成了黨的書記決定干部?！包h”就成為“人格化”的黨。當(dāng)“黨”作為一個(gè)群體概念轉(zhuǎn)化為個(gè)體定義時(shí),從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看,每個(gè)人都是“經(jīng)濟(jì)人”,都在理性地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段追求自己的最大利益;從政治學(xué)的角度來看,“經(jīng)濟(jì)人”就成了“政治人”,就會(huì)理性地運(yùn)用政治手段追求自己的最大利益。當(dāng)黨的書記的權(quán)力缺乏足夠剛性的監(jiān)督和制約時(shí),“黨”管干部在貫徹執(zhí)行中出現(xiàn)偏差失誤,甚至錯(cuò)誤,就在所難免。這就要求有更高層次的管理主體去管人格化的“黨”。其實(shí),這是一個(gè)黨管干部,誰來管黨的問題。這似乎陷入了“雞生蛋,蛋生雞”的循環(huán)悖論。正像中國(guó)共產(chǎn)黨找到了跳出歷史周期率的民主新路一樣,中國(guó)共產(chǎn)黨也找到了解開黨管干部?jī)?nèi)在悖論的“解”。這個(gè)解就是黨管干部、群眾公認(rèn)、依法辦事的有機(jī)統(tǒng)一。

二、黨管干部等于“黨包辦一切干部工作”

黨管干部中“管”是“黨”與“干部”的橋梁和紐帶,構(gòu)筑起主體和客體之間的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系?！肮堋弊鳛橐粋€(gè)政黨行為,是建構(gòu)干部制度和實(shí)行干部管理的重要元素,必須給以明確、嚴(yán)格的界定。否則,“管”就會(huì)成為一種單純的“管理”活動(dòng),某些管干部的干部,就會(huì)把黨管干部變成少數(shù)人或個(gè)人直接任命、間接決定干部,以至于干部工作中產(chǎn)生許多弊病。

1.由“黨”的內(nèi)涵所決定,“管”是集體行為、組織行為。從這層意義上說,“管”就貫穿了干部工作的各個(gè)環(huán)節(jié),也就是說,任何與干部工作有關(guān)的活動(dòng),都包含在“管”的內(nèi)涵里。從動(dòng)態(tài)的過程來說,“管”干部可具體化為干部的“進(jìn)”、“用”、“出”三個(gè)環(huán)節(jié)。具體來說,對(duì)“進(jìn)”這個(gè)環(huán)節(jié),有選舉、任命、考察、公示、推薦、考試、聘任等多種形式;對(duì)“用”這個(gè)環(huán)節(jié),有監(jiān)督、管理、升職晉級(jí)、任中考核、培訓(xùn)、掛職、交流、回避、轉(zhuǎn)崗、調(diào)動(dòng)、工資福利等多種形式;對(duì)“退”這個(gè)環(huán)節(jié),有換屆選舉、罷免、離退休、辭職、辭退、開除、黨紀(jì)國(guó)法的懲罰等多種形式。同時(shí),“管”對(duì)于不同的部門機(jī)構(gòu)、不同類別的干部其管的方式方法是不一樣的。對(duì)黨委系統(tǒng)干部來說,可以采取選舉、任命,采取票決制等方式產(chǎn)生,也可以由黨的紀(jì)律檢查部門對(duì)干部作出黨紀(jì)處分處理;對(duì)政府官員來說,要通過人代會(huì)選舉產(chǎn)生和罷免;而對(duì)公務(wù)員,則由《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》來規(guī)范約束,采取筆試、面試結(jié)合的辦法錄用。

單純地看“管”這個(gè)動(dòng)態(tài)行為,體現(xiàn)了黨的干部工作的路線方針和政策,是黨管干部的具體體現(xiàn)。總體上看,“管”體現(xiàn)在路線方針政策上,其內(nèi)涵主要包括,制定干部選拔任用的基本原則、標(biāo)準(zhǔn),對(duì)干部的選拔任用、培養(yǎng)教育、監(jiān)督管理等干部工作的各個(gè)環(huán)節(jié)、全部過程進(jìn)行組織實(shí)施,確保干部選拔任用體現(xiàn)人民意志,做到依法辦事。

2.“管”不是“包辦”。干部選拔任用工作的程序性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注度高。干部的選拔任用成敗,特別是重要崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用,事關(guān)黨的事業(yè)。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和政治民主化的背景下,黨委包攬的越多,干部工作的封閉性越強(qiáng),其存在的風(fēng)險(xiǎn)性就越大。因此,黨委在干部工作中主要應(yīng)該管方向、管政策、管程序、管標(biāo)準(zhǔn),其他的具體操作應(yīng)盡量超脫,這樣不僅會(huì)使干部工作出現(xiàn)生機(jī)與活力,而且能減少用人的風(fēng)險(xiǎn)。一是在干部的提名上。通常干部由黨委常委直接提名,這種方式的弊端在于提名權(quán)掌握在少數(shù)人手中,而多數(shù)人無提名權(quán)。公推直選的方式就較好地避免了這個(gè)弊端,這種方式由群眾直接推薦,黨委制定職位、標(biāo)準(zhǔn)、推薦程序,并經(jīng)群眾幾上幾下差額產(chǎn)生候選人,這就把提名權(quán)交給了群眾。二是在干部的考察評(píng)價(jià)上。對(duì)干部的評(píng)價(jià)通常由考察組來組織,由考察組與黨委會(huì)成員共同評(píng)價(jià)。這種考察評(píng)價(jià)的范圍較窄,很難保證其評(píng)價(jià)的全面性與公正性。其實(shí),人民群眾對(duì)干部的實(shí)績(jī)最有發(fā)言權(quán),特別是一些公共服務(wù)部門,如教育、城建、交通、衛(wèi)生、文化等部門,應(yīng)以人民是否滿意為客觀尺度。三是在選人方式上。擴(kuò)大實(shí)行公開招考、競(jìng)爭(zhēng)上崗、公開選舉等方式的面,增強(qiáng)工作透明度,最終實(shí)現(xiàn)由黨組織管一個(gè)個(gè)人頭到管推薦、程序與規(guī)則的轉(zhuǎn)變,更多地轉(zhuǎn)向通過政策導(dǎo)向來保證干部隊(duì)伍的質(zhì)量。

3.依法“管”干部。既然“管”不是“包辦”,黨管干部就內(nèi)在地需要合法性根據(jù),這個(gè)根據(jù)就是黨紀(jì)國(guó)法。黨的十七大通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定:“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！薄吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定:“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下——把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家?！边@里明確規(guī)定了黨在社會(huì)主義事業(yè)中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位,“管”干部就有了黨的根本大法這個(gè)“尚方寶劍”。同時(shí),指出了憲法和法律是黨的干部工作必須遵循的依據(jù)?？梢钥闯?《中華人民共和國(guó)憲法》、《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》是黨管干部應(yīng)當(dāng)遵守的最根本的法律、黨規(guī)。

對(duì)黨的干部工作做了具體規(guī)定的黨規(guī)條文是黨管干部更為直接的依據(jù)。如,《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第二條規(guī)定,選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,必須堅(jiān)持黨管干部原則?！渡罨刹咳耸轮贫雀母锞V要》指出:“必須堅(jiān)持黨管干部的原則?！薄豆_選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》強(qiáng)調(diào):“公開選拔工作在黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)下,由組織(人事)部門組織實(shí)施?！边@些都強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨管干部原則。《黨政機(jī)關(guān)競(jìng)爭(zhēng)上崗暫行規(guī)定》、《黨的地方委員會(huì)全體會(huì)議對(duì)下一級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職試用期暫行規(guī)定》等都對(duì)干部工作的某一方面做出了詳細(xì)規(guī)定,這些法律法規(guī)都是黨“管”干部的依據(jù)。但是,干部人事制度改革隨著社會(huì)主義民主政治的不斷發(fā)展和完善,也會(huì)不斷遇到新情況,碰到新問題,目前的法律、黨規(guī)體系還不健全、不完善,因此,從推進(jìn)干部工作制度化的角度考慮,我們還需推進(jìn)干部人事工作的法律、黨規(guī)建設(shè)。

三、黨管干部等于“黨管一切干部”

《深化干部人事制度改革綱要》指出,要“根據(jù)黨政機(jī)關(guān)不同職位的特點(diǎn),制定分類管理辦法”,干部分類管理對(duì)實(shí)現(xiàn)黨管干部的科學(xué)化有重大意義?，F(xiàn)在,“國(guó)家干部”基本劃分為黨政干部、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員和事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員這三大類,這就需要針對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位的各類干部的不同職責(zé)特點(diǎn),建立起各具特色的分類干部選拔任用機(jī)制和進(jìn)一步探索不同類別干部的管理方式。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜,社會(huì)分工的日趨明細(xì),對(duì)干部的分類也應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化。從黨政機(jī)關(guān)干部來看,黨的機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)的職能不同,政府機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)職能不同,工作標(biāo)準(zhǔn)和工作職責(zé)不同,如果用統(tǒng)一的制度法規(guī)、統(tǒng)一的管理模式,就會(huì)出現(xiàn)管理的針對(duì)性不強(qiáng)。從企業(yè)管理人員來看,現(xiàn)在投資主體多元化,國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股企業(yè)、部分控股企業(yè)的出現(xiàn),對(duì)企業(yè)干部進(jìn)行分類管理的問題擺上了桌面,對(duì)原有企業(yè)干部管理模式提出了挑戰(zhàn)。從事業(yè)單位來看,因?yàn)樯鐣?huì)職能的不同,事業(yè)單位分為行政、科研、生產(chǎn)、中介組織、社會(huì)服務(wù)等多種形態(tài);因?yàn)榻?jīng)費(fèi)來源不同,事業(yè)單位又分為全額、定額、自收自支等。與這些不同性質(zhì)的事業(yè)單位相適應(yīng),對(duì)不同事業(yè)單位的干部就應(yīng)建立不同的管理制度。

但是現(xiàn)實(shí)中,黨管干部等于黨委直接管一切干部。黨委直接管理一切干部,包括黨政干部、人大政協(xié)機(jī)關(guān)干部、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、企事業(yè)單位干部。由于各類干部的工作性質(zhì)、要求不一致,干部管理的高度集中必然帶來模式的僵化。黨管干部的內(nèi)涵賦予黨組織推薦和管理“重要干部”的職能。從本質(zhì)上講,所謂“干部”,都是“黨的事業(yè)的骨干”,“重要干部”就成了一個(gè)外延寬泛的概念。我們只有分清“干部”的類別,分解“重要干部”的層次,才能為推薦和管理“重要干部”奠定科學(xué)基礎(chǔ)。

從以上分析得知,把黨管干部和擴(kuò)大干部工作中的民主結(jié)合起來,實(shí)現(xiàn)干部人事制度改革的科學(xué)化、民主化、制度化,是黨管干部走出現(xiàn)實(shí)困境的必由之路。

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責(zé)任編輯譚焰