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國庫集中支付下的高校資金管理

2009-10-16 09:21孫麗敏
中國管理信息化 2009年18期
關(guān)鍵詞:國庫集中支付資金管理預(yù)算管理

[收稿日期] 2009-01-07

[作者簡介] 孫麗敏(1971-),女,河北石家莊人,中國石油大學(xué)(華東)財(cái)務(wù)處會(huì)計(jì)師。

[摘 要] 當(dāng)前高校正在實(shí)施國庫集中支付制度,它對(duì)高校資金管理產(chǎn)生了較大影響。新制度的實(shí)施強(qiáng)化了高校的預(yù)算管理,規(guī)范了高校資金管理系統(tǒng),使資金調(diào)度更加合理化。但同時(shí)也存在預(yù)算管理制度不規(guī)范,國庫集中支付均衡原則與高校收入集中性的矛盾,以及社會(huì)資金籌集難度加大等一系列問題。針對(duì)這些問題,應(yīng)重視高校的預(yù)算管理,增強(qiáng)銀行對(duì)高校財(cái)務(wù)能力的信心,建立適用于國庫集中支付的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)等。

[關(guān)鍵詞] 國庫集中支付;預(yù)算管理;資金管理

doi:10.3969/j.issn.1673-0194.2009.18.015

[中圖分類號(hào)] F275;G475

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1673-0194(2009)18-0045-03

國庫集中支付制度又稱國庫單一賬戶制度,就是將所有的財(cái)政性資金全部集中到國庫單一賬戶,所有的財(cái)政支出由國庫單一賬戶集中支付,對(duì)財(cái)政資金從預(yù)算分配、預(yù)算撥付直至收款人賬戶實(shí)行財(cái)政直接監(jiān)督控制全過程的財(cái)政國庫支出管理制度。目前,國外特別是發(fā)達(dá)國家,經(jīng)過數(shù)百年的探索,最終大多采用了國庫集中支付方式,這充分說明了這種制度反映了公共財(cái)政支出的內(nèi)在規(guī)律,具有先進(jìn)性和科學(xué)性。為了加強(qiáng)財(cái)政資金的使用管理,提高資金使用效率,有效地滿足公共需要,從2004年起,我國國庫集中支付制度也在全國高校推廣實(shí)施,國家對(duì)教育投入的財(cái)政性資金撥付方式開始發(fā)生根本性變革,也引發(fā)了高校資金管理的重大變化。

一、國庫集中支付制度在高校的應(yīng)用現(xiàn)狀、

(一)國庫集中支付對(duì)高校資金管理的積極影響

(1)部門預(yù)算的計(jì)劃性、合理性以及準(zhǔn)確性正在逐步強(qiáng)化。預(yù)算編制是推行國庫集中支付制度的一個(gè)重要基礎(chǔ)工作。實(shí)行國庫集中支付制度后,財(cái)政資金不再直接下?lián)艿礁咝?而是由高校根據(jù)經(jīng)財(cái)政部門審核的部門預(yù)算編制用款計(jì)劃,報(bào)經(jīng)財(cái)政部門批復(fù)后,在批復(fù)的計(jì)劃內(nèi)分別以財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式使用資金。國庫集中支付制度對(duì)高校的部門預(yù)算提出了更嚴(yán)格的要求,改變了高校以往預(yù)算編制較粗,資金不能直接落實(shí)到具體項(xiàng)目的弊病,從制度上強(qiáng)化了部門預(yù)算,增強(qiáng)了預(yù)算的計(jì)劃性。同時(shí),財(cái)政部門要求重大的項(xiàng)目須按規(guī)定程序進(jìn)行可行性論證,方可列入預(yù)算,增加了預(yù)算的合理性、準(zhǔn)確性,降低了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(2)資金調(diào)度更加合理,增強(qiáng)了宏觀調(diào)控能力。實(shí)行財(cái)政集中支付制度以前,高校出現(xiàn)了多頭開設(shè)賬戶、預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)為預(yù)算外、小金庫、賬外賬等現(xiàn)象,造成資金管理混亂,效率低下,而且易于滋生腐敗。實(shí)行財(cái)政集中支付制度之后,改革了以往財(cái)政性資金主要通過設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行撥付的方式,解決了以往財(cái)政性資金流經(jīng)環(huán)節(jié)多、在途時(shí)間長等問題,便于資金的合理調(diào)度、統(tǒng)籌安排,增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力。強(qiáng)化財(cái)政資金按規(guī)定程序在國庫單一賬戶體系內(nèi)規(guī)范運(yùn)作,有利于預(yù)算單位用款及時(shí)和便利,從而提高了資金的使用效率。

(3)國庫集中支付依賴于一個(gè)高水平、高起點(diǎn)、高質(zhì)量的財(cái)政支付信息系統(tǒng),高校實(shí)行國庫集中支付制度,就必須建立一個(gè)能夠與財(cái)政支付信息系統(tǒng)兼容的現(xiàn)代化管理信息系統(tǒng)。因此,國庫集中支付制度的實(shí)施極大促進(jìn)了高校財(cái)務(wù)管理信息化水平的提高和具有高等學(xué)校特點(diǎn)的管理信息系統(tǒng)的建立與完善。

(二)國庫集中支付實(shí)行過程中存在的問題

由于高校相對(duì)于其他黨政事業(yè)單位而言,有著規(guī)模宏大、資金來源渠道不同、資金數(shù)額龐大、人員眾多、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)繁雜、業(yè)務(wù)類型復(fù)雜的自身特點(diǎn),以及受高校傳統(tǒng)的理財(cái)觀念及相關(guān)配套改革措施建設(shè)滯后的影響,在實(shí)際推行過程中,必然會(huì)經(jīng)歷從不成熟逐步走向成熟的階段,現(xiàn)今階段很多高校在實(shí)施國庫集中支付制度過程中面臨許多新的矛盾和問題,未能高效率應(yīng)用國庫集中支付制度達(dá)到預(yù)期的管理目的。

1預(yù)算管理制度不規(guī)范,沒有達(dá)到其應(yīng)有的效果

首先,對(duì)預(yù)算管理不重視,使高校發(fā)展規(guī)劃與資金預(yù)算脫節(jié)。目前在很多學(xué)校,預(yù)算編制主要是由財(cái)務(wù)部門個(gè)別人員參與,學(xué)校的業(yè)務(wù)活動(dòng)紛繁復(fù)雜,預(yù)算編制人員也只是在往年的開支基礎(chǔ)上進(jìn)行簡單的加減,對(duì)這些數(shù)據(jù)并沒有更深入的了解,使得編制預(yù)算缺乏科學(xué)認(rèn)證,成了“數(shù)字游戲”。這種編制方式?jīng)]有預(yù)測(cè)將要發(fā)生和規(guī)劃的項(xiàng)目,即使有計(jì)劃項(xiàng)目,也沒有具體決算需多少資金,而且相當(dāng)多的高校財(cái)務(wù)停留在“報(bào)賬式”的管理水平上,高校的科研、教學(xué)及其他管理部門沒有積極主動(dòng)參與預(yù)算的編制,只是被動(dòng)接收財(cái)務(wù)部門下達(dá)的預(yù)算指標(biāo),造成高校發(fā)展規(guī)劃與資金的脫節(jié)。其次,預(yù)算方法不夠科學(xué),目前大部分高校都沒有真正落實(shí)零基預(yù)算法的編制方法,一般都沿用傳統(tǒng)的 “增量預(yù)算法”,即以上年度收入支出為基數(shù),參考當(dāng)年收入支出增減因素,來確定預(yù)算年度收支計(jì)劃,這種方法簡便易操作,并且編制出的預(yù)算容易得到學(xué)校上下各方的認(rèn)可。但是這種方法過于依賴上年度收支基數(shù),這就使某些不合理支出繼續(xù)存在,造成了預(yù)算與實(shí)際資金需求的差距。而且,這種方法上年支出數(shù)大的部門多得,支出數(shù)少的部門少得,造成教育資源配置不均衡,加劇了資金的供需矛盾,同時(shí)滋長了分配中的平均主義。再次,預(yù)算批復(fù)不及時(shí),使資金支配上受到制約。國庫集中支付制度要求各預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政批準(zhǔn)的部門預(yù)算編報(bào)預(yù)算單位用款計(jì)劃。用款計(jì)劃分為財(cái)政直接支付用款計(jì)劃和財(cái)政授權(quán)支付用款計(jì)劃兩部分,區(qū)分預(yù)算內(nèi)、外資金性質(zhì)按月或季度編制《預(yù)算單位用款計(jì)劃申報(bào)表》,逐級(jí)審核后核撥。在辦理日常支付業(yè)務(wù)時(shí),無論是直接支付還是授權(quán)支付都要求按照用款計(jì)劃的類、款、項(xiàng)執(zhí)行。目前預(yù)算批復(fù)由各屆人代會(huì)批準(zhǔn),再由財(cái)政部門批復(fù)到基層單位,每年人代會(huì)召開前的一段時(shí)間實(shí)際上是沒有預(yù)算可依的,從而造成預(yù)算執(zhí)行依據(jù)不充分,預(yù)算監(jiān)管不全面。

2國庫集中支付均衡原則與高校收入集中性的矛盾

國庫集中支付制度規(guī)定財(cái)政零余額賬戶必須按照批準(zhǔn)預(yù)算編制分月用款計(jì)劃,并且對(duì)于經(jīng)常性支出按均衡性原則編制。高校不同于其他行政事業(yè)單位的一個(gè)顯著特點(diǎn)是年度按學(xué)年來劃分,根據(jù)學(xué)年的特點(diǎn)學(xué)校的預(yù)算外收入主要集中在每年新生入學(xué)的9月至10月期間,用款高峰也主要集中在新生入學(xué)和學(xué)生畢業(yè)期間,而且學(xué)校突發(fā)性、臨時(shí)性的工作較多,財(cái)政現(xiàn)行的均衡性原則并不切合學(xué)校的實(shí)際工作情況。學(xué)校經(jīng)常不斷地追加分月用款計(jì)劃,而零余額用款計(jì)劃審批手續(xù)煩瑣,國庫支付系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化、電子信息化程度不高,容易造成高校“等米下鍋”的現(xiàn)象,從而影響了學(xué)校正常業(yè)務(wù)活動(dòng)的開展。

3影響銀行與社會(huì)資金對(duì)學(xué)校的投資,降低了學(xué)校對(duì)社會(huì)資金的籌資能力

高校收入不僅僅來自財(cái)政撥款,科研課題收入、學(xué)費(fèi)收入等業(yè)務(wù)收入也逐年上升。但高校大規(guī)模擴(kuò)招辦學(xué)及基本建設(shè)投資,使得收入仍不足以支撐發(fā)展的需要,政府教育投入嚴(yán)重不足,導(dǎo)致高校資金缺口越來越大,在“等、靠、要”政府撥款無著落及高校自身創(chuàng)收很難彌補(bǔ)的情況下,積極開展銀校合作,爭取銀行貸款已成為這一時(shí)期高校主動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭,爭取經(jīng)費(fèi)給養(yǎng),保證高校生存與發(fā)展的重要生命線。銀校合作在很大程度上促進(jìn)了高校的跨越式發(fā)展,同時(shí)銀行也從合作中獲取了利益,由于高校在銀行有存款,有收費(fèi)權(quán)可以作質(zhì)押,銀行為高校提供貸款,也能降低貸款風(fēng)險(xiǎn)。在以前的財(cái)政分散支付體系下,預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金最終都撥付到高校存款賬戶或支付賬戶上,高??梢员容^容易地從商業(yè)銀行獲得貸款。商業(yè)銀行融資作為高校財(cái)務(wù)的一種重要的籌資方式,彌補(bǔ)了財(cái)政資金的不足,對(duì)我國高校近幾年的跨越式發(fā)展功不可沒。然而,實(shí)行國庫集中支付制度以后,高校在商業(yè)銀行的賬戶被取消,只允許在財(cái)政部門指定的商業(yè)銀行保留零余額賬戶,且只有計(jì)劃額度,沒有實(shí)體資金,余額保持為零,這就使高校在銀行的實(shí)際存款趨近于零。沒有了賬戶存款的質(zhì)押,商業(yè)銀行由于懼怕信貸風(fēng)險(xiǎn)而不愿貸款給高校,高校的存款利息收入也因此而減少,等于斷絕了高校這一重要的籌資渠道。

二、進(jìn)一步推進(jìn)國庫集中收付制度的建議與措施

(一)強(qiáng)化高校預(yù)算管理,提高預(yù)算編制水平

推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的部門零基預(yù)算編制方法,為國庫集中支付制度推行提供可靠的保障;高校應(yīng)在綜合財(cái)務(wù)預(yù)算的基礎(chǔ)上建立科學(xué)的預(yù)算定額和指標(biāo)體系,盡可能細(xì)化預(yù)算,使所有財(cái)政性資金的支付都建立在明細(xì)預(yù)算基礎(chǔ)上,科學(xué)、合理、準(zhǔn)確、詳細(xì)地安排本年的支出,并根據(jù)資金來源的性質(zhì)將財(cái)政性資金與非財(cái)政性資金區(qū)分開來,確定哪些項(xiàng)目是財(cái)政直接支付,哪些項(xiàng)目是財(cái)政授權(quán)支付;還要根據(jù)預(yù)算編制用款計(jì)劃,并落實(shí)到類、款、項(xiàng)、目,做到每月用款計(jì)劃都能心中有數(shù),增強(qiáng)用款的計(jì)劃性;校內(nèi)各用款單位及相關(guān)資金管理部門要密切配合,準(zhǔn)確、按時(shí)報(bào)送用款計(jì)劃,使資金嚴(yán)格按計(jì)劃支付,杜絕無預(yù)算的支出,維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。

財(cái)政應(yīng)針對(duì)高校財(cái)務(wù)管理和核算的特殊性,允許高校零余額賬戶向聯(lián)合辦學(xué)單位、二級(jí)學(xué)院、二級(jí)獨(dú)立核算單位轉(zhuǎn)賬。針對(duì)年初預(yù)算下達(dá)前用款額度不到位的基本戶墊付的資金,允許高校在年終財(cái)政審如年度批

后予以轉(zhuǎn)賬。針對(duì)高校按學(xué)年收入及支出集中期的特殊性,在下達(dá)用款計(jì)劃額度時(shí)應(yīng)強(qiáng)調(diào)學(xué)校用款的時(shí)效性,按實(shí)際情況進(jìn)行劃撥。簡化國庫集中支付流程,減少財(cái)政部門審批環(huán)節(jié),保證資金及時(shí)到位。規(guī)范備用金提取和報(bào)銷手續(xù)。加快國庫系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化和電子化建設(shè)步伐,實(shí)現(xiàn)部門間的信息共享,財(cái)務(wù)信息實(shí)時(shí)在線,具備遠(yuǎn)程數(shù)字化管理能力,充分體現(xiàn)國庫集中支付制度的優(yōu)越性。

(二)消除銀行對(duì)高校的顧慮,形成高校、銀行、財(cái)政三者的良性發(fā)展

要消除銀行顧慮,最主要的還是要通過立法明確高校的權(quán)限,而作為政府,在目前應(yīng)該著重宣傳國庫只是加強(qiáng)監(jiān)督,財(cái)權(quán)還在于高校本身。同時(shí),對(duì)高校賬戶的開設(shè)應(yīng)該靈活處理,允許高校在有貸款的銀行有基本賬戶或者一般賬戶,對(duì)高校零余額賬戶與實(shí)有存款賬戶之間劃撥資金等具體問題予以合理界定。至于銀行關(guān)心的收費(fèi)權(quán)質(zhì)押及學(xué)生費(fèi)用的征收等權(quán)利也應(yīng)該給予貸款。另外,適當(dāng)安排部分財(cái)政資金用于高校歸還貸款利息,使高校能夠借助貸款高效發(fā)展,財(cái)政也能騰出資金用在“刀刃”上,形成高校、銀行、財(cái)政三者的良性發(fā)展。

(三)加強(qiáng)國庫集中支付網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)建設(shè)

國庫集中支付依賴于一個(gè)高水平、高起點(diǎn)、高質(zhì)量的財(cái)政支付信息系統(tǒng),需要財(cái)、稅、庫、銀等部門的密切協(xié)作、大力配合,因此要建立計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),使財(cái)政、稅務(wù)、國庫、會(huì)計(jì)支付中心和各支付部門之間形成網(wǎng)絡(luò)體系,以財(cái)政部門為核心,建立財(cái)務(wù)信息處理中心,通過—個(gè)高效、安全、快捷的現(xiàn)代信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)將各預(yù)算執(zhí)行單位與財(cái)政部門的國庫支付中心、政府采購部門、商業(yè)銀行聯(lián)系起來,滿足資金預(yù)算、控制、異地實(shí)時(shí)查詢、統(tǒng)計(jì)、分析和監(jiān)督管理等要求。真正實(shí)現(xiàn)政府一盤棋、財(cái)政一盤賬、財(cái)務(wù)信息實(shí)時(shí)在線、財(cái)務(wù)監(jiān)督由事后控制轉(zhuǎn)為事前控制、具備真正遠(yuǎn)程化數(shù)據(jù)管理能力的高效、穩(wěn)定、安全的國庫集中支付網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)。確保能夠通過網(wǎng)絡(luò)信息手段,將高校的預(yù)算執(zhí)行情況及時(shí)反饋到財(cái)政支付信息系統(tǒng),為執(zhí)行財(cái)政國庫集中支付提供及時(shí)、準(zhǔn)確的相關(guān)信息,保證財(cái)政國庫集中支付在高等學(xué)校順利實(shí)施。

總之,推行與完善國庫集中支付制度改革是一項(xiàng)長期的任務(wù),高校都應(yīng)該積極探索適應(yīng)國庫集中支付制改革需要的資金管理模式,使高校的資金管理制度改革不斷完善。

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