周義順

摘要：黨要“總攬全局、協調各方”，是十一屆三中全會以來中國共產黨提出的加強和改善黨的領導所必須堅持的一條重要指導原則，這一原則內涵豐富，意義重大，但這一原則在具體落實過程中還存在一些難以把握和界定的環(huán)節(jié)，需要認真思考和對待。

關鍵詞：中國共產黨；總攬全局；協調各方；落實

中圖分類號：D251

文獻標識碼：A

文章編號：1000-2529(2009)05-0071-04

一

黨的十一屆三中全會以來，為了加強和改善黨的領導，黨中央一再強調，要堅持“總攬全局、協調各方”的原則?！翱倲埲帧f調各方”這一提法，始見之于黨的十二屆七中全會。當時的黨中央認為，黨政不分往往使黨委自己成了執(zhí)行者，使自己經常處于行政工作的第一線，甚至成為了矛盾的一個方面，所以，為了更好地加強和改善黨的領導，必須堅持黨政分開。只有這樣，才可以使黨處在超脫的、駕馭矛盾和總攬全局的地位，從而發(fā)揮協調各方的領導核心作用。十三大也提出了黨要實現“總攬全局、協調各方”，“黨政分開才能使黨駕馭矛盾，總攬全局，真正發(fā)揮協調各方的作用”。黨的十五大把黨“總攬全局、協調各方”與依法治國的問題緊密地聯系了起來，強調只有把堅持黨的領導、發(fā)揚人民民主和嚴格依法辦事統(tǒng)一起來，從制度上和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，才能“保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協調各方的領導核心作用”。江澤民在2001年慶祝中國共產黨成立八十周年大會上的講話中把“總攬全局、協調各方”作為加強和改善黨的領導的一個重要原則進一步予以了強調：“要按照總攬全局、協調各方的原則，進一步加強和完善黨的領導體制，改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，既保證黨委的領導核心作用，又充分發(fā)揮人大、政府、政協以及人民團體和其他方面的職能作用?！秉h的十六大從改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式的角度對“總攬全局、協調各方”這一原則作了具體的闡述。這就是：黨的領導主要是“政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領導?！睘榱税l(fā)揮黨委在同級各種組織中的領導核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負責、步調一致地開展工作，就必須進一步改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式以及黨的工作機構和工作機制，要“按照黨總攬全局、協調各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系”；十六大同時還把“總攬全局、協調各方”作為黨的一個執(zhí)政能力來看待，強調“必須立足全黨全國工作大局，堅定不移地貫徹黨的路線方針政策，善于結合實際創(chuàng)造性地開展工作，不斷提高總攬全局的能力”。

在此基礎上，黨的十六屆四中全會從改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式的角度，進一步指出，為了充分發(fā)揮黨委對同級人大、政府、政協等各種組織的領導核心作用，進一步提高黨的領導水平和執(zhí)政水平，提高黨的拒腐防變和抵御風險的能力，要把“總攬全局、協調各方”作為加強和完善黨的領導的一個重要原則，強調“按照黨總攬全局、協調各方的原則，改革和完善黨的領導方式，是當前和今后一個時期加強黨的執(zhí)政能力建設的一項重要任務”，各級黨委和領導干部要按照提高“總攬全局的能力的要求，進行新的探索和實踐”。黨的十七大在談到“總攬全局、協調各方”這一原則時指出，為了保證黨領導人民有效地治理國家，必須堅持黨“總攬全局、協調各方的領導核心作用”，“既要總攬全局、統(tǒng)籌規(guī)劃，又要抓住牽動全局的主要工作、事關群眾利益的突出問題，著力推進、重點突破”。

可以看出，黨要“總攬全局、協調各方”，是新形勢下堅持、加強和完善黨的領導同時也是被中國革命和建設實踐所證明了的黨成功有效地治國理政的基本原則，是中國共產黨全面總結過去執(zhí)政的經驗教訓，包括借鑒外國執(zhí)政黨的經驗教訓，深入研究、透徹分析時代特點、國內外形勢、黨面臨的任務和挑戰(zhàn)的基礎上，積極探索如何進一步加強和改進黨對國家政權機關工作的領導，如何更好地處理與人大、政府、政協以及人民團體等之間的關系，亦即如何更好地改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式的新結晶、新思路、新途徑和新辦法。提出、貫徹和落實這一原則，是中國共產黨領導水平和執(zhí)政能力極大提升的一個重要體現和顯著標志。

二

“總攬全局、協調各方”具有豐富的內涵。所謂“總攬全局”，就是指各級黨委要在同級各種組織中發(fā)揮領導核心作用，在一些重大問題上要立足于全黨工作的大局，站得高、看得遠、想得深，把主要精力放在抓方向、議大事、管全局上，集中力量抓好全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大問題，以有效地實施黨對各個領域的政治、思想、組織的領導，保證黨的理論、路線、方針、政策在本地區(qū)得到正確的貫徹和全面的落實。“總攬全局”包含三層含義：一是全局性，即黨要善于站在全局高度審時度勢，把握事物的整體和發(fā)展趨勢；二是戰(zhàn)略性，即黨要集中精力抓好根本性、決定性的重大問題，不要陷入事務主義，不要忙于應付具體瑣碎的“小事”；三是前瞻性，即黨不要僅僅限于當前、僅顧眼前，更要著眼未來，加強科學預見，把握社會的發(fā)展方向。

所謂“協調各方”，就是指各級黨委在黨的集體領導、統(tǒng)一協調之下，要從整體推進全局工作的角度出發(fā)，統(tǒng)籌協調和處理好與所在地方的人大、政府、政協等幾套領導班子之間的關系，統(tǒng)籌安排好經濟、組織、宣傳、紀檢、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等幾個方面的工作，從而使各個方面都能夠各司其職，各盡其責，相互配合，最終形成工作合力。

“總攬全局”與“協調各方”是統(tǒng)一的不可分割的有機整體，它們相互聯系，相輔相成，相互促進，互為前提和條件?！翱倲埲帧笔恰皡f調各方”的基本方向和目標所在；“協調各方”是“總攬全局”的重要基礎、基本手段和根本動力。各級黨委只有把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機地統(tǒng)一起來，牢固樹立“總攬全局”的觀念，始終站在“總攬全局”的高度，努力做到總攬而不包攬，才能做到“協調各方”；只有做到了“協調各方”，確保協調而不包辦甚至替代，確保各方的事由各方去辦，黨才能更好地“總攬全局”。

黨要“總攬全局、協調各方”是新形勢下堅持、加強和改善黨的領導的重要組成部分，是民主集中制原則在黨的領導工作中的具體體現，也是黨和政府各個部門形成工作合力的體制保證。各級黨委只有不斷加強領導班子的自身建設，努力改進領導方式和執(zhí)政方式，才能真正站得高、看得遠、想得深，更好地發(fā)揮自身在同級各種組織中的領導核心作用，才能根據依法治國的要求，理順各種關系，從而使各個方面積極履行各自的職責，形成相互協調、相互支持的工作格局。堅持黨“總攬全局、協調各方”的原則，不僅有利于促進各級黨委成員增強集體領導和全局意識，發(fā)揮黨委集體成員的積極性、主動性和創(chuàng)造熱情，而且可以更好地保證黨的集體領導作用的充分實現；它對新形勢下進一步加強和改進黨對國家政權機關工作的領導，營造政通人和的社

會局面，建設中國特色社會主義政治文明，充分發(fā)揮黨的領導核心作用具有十分重大的理論價值和現實意義。

三

在理論上理解了“總攬全局、協調各方”的內涵和重大意義，在實踐中卻并不一定就能使其落實到位。從黨要“總攬全局、協調各方”這一原則提出一直到后來被多次強調，可以看出，在如何更好地堅持、加強和改善黨的領導的問題上，按照黨“總攬全局、協調各方”的原則，黨的領導得到了有力的加強和極大的改善。在看到成績的同時，也要清醒地認識到，黨的工作與人民的期待還有不小差距，“黨的執(zhí)政能力同新形勢新任務不完全適應，對改革發(fā)展穩(wěn)定一些重大實際問題的調查研究不夠深入；一些基層黨組織軟弱渙散”，“面對新形勢新任務，黨的領導方式和執(zhí)政方式、領導體制和工作機制還不完善；一些領導干部和領導班子思想理論水平不高、依法執(zhí)政能力不強、解決復雜矛盾本領不大，素質和能力同貫徹落實‘三個代表重要思想、全面建設小康社會的要求還不適應……一些黨的基層組織軟弱渙散，一些黨員不能發(fā)揮先鋒模范作用”，等等。這些問題的出現，說明了黨的領導還沒有得到很好地加強和改善，進而說明黨“總攬全局、協調各方”這一原則沒有得到很好地堅持和貫徹。因為若真正做到了“總攬全局、協調各方”，黨的領導自然就能得到很好地加強和改善，最起碼能為其創(chuàng)造更好的條件。那么，黨“總攬全局、協調各方”這一原則為什么不能很好地堅持和貫徹呢?原因固然很多，但不可否認的是，在具體貫徹這一原則的過程中遇到了一些困境，出現了一系列不是輕易就能解決的問題和困難，一些深層次的矛盾一時半會還難以化解。

對于“總攬全局、協調各方”這一原則來說，如果在理論上不能對其全面理解、準確定位，那么在具體落實的過程中就難以正確地把握、操作和運用。這樣就會出現一些難題和困境，進而使黨的領導之加強和改善的狀況不盡如人意。

我們知道，黨“總攬全局”，即是要求黨“集中精力把好方向、抓好大事、出好思路、管好干部”，黨要“管全局”，要“善于站在全局高度審時度勢，把握事物的整體和發(fā)展趨勢”，“集中精力抓好根本性決定性的重大問題”，要“把工作重點放在對全局有決定意義或影響的重大問題上，不陷入具體事務”之中，不去忙于應付具體細碎的“小事”。但是，究竟什么是“大事”、什么是“小事”，哪些是“根本性決定性的重大問題”、哪些是“具體事務”?對此問題，不同的人有不同的理解。站在黨“總攬全局”的角度來看，應該說，所謂大事就是關系全局、影響全局的事。這僅是理論上、文字上的理解，在實踐中，在具體的條件下對什么是“大事”、什么是“小事”卻難以有個事先的劃分和定論。因為所謂“大事”、“小事”僅僅是相對而言的，對甲來說是“大事”的事，對乙來說，也可能就是“小事”，或者根本就不是個“事”；反之，對甲來說是“小事”的事，對乙來說，也可能就是“天大”的事。這就使一個具體的黨組織在落實“總攬全局”的具體操作中難免產生一些困惑。比如，上個世紀八、九十年代，波蘭出現了幾次大的社會動蕩，其誘發(fā)因素都是物價問題，“1980年大罷工和團結工會事件的最初導火線僅僅是豬肉提價”。“豬肉提價”這件事是“大事”還是“小事”?孤立地看，可能就是“小事”，但它卻引發(fā)了波蘭社會的動蕩，最終導致了當時波蘭的執(zhí)政黨失去了執(zhí)政地位。又比如，2008年6月28日在我國貴州省甕安縣發(fā)生了一起簡單的刑事案件，但最后卻發(fā)展成為了一場嚴重的打砸燒、圍攻政府部門的群體性事件。這件事情節(jié)惡劣，破壞嚴重，給小小的甕安縣造成了極大的財產和經濟損失，乃至影響了貴州全省的穩(wěn)定和形象。一起簡單的“刑事案件”和“一場嚴重的打砸燒、圍攻政府部門的群體性事件”，“這兩者之間本來風馬牛不相及”，最后卻聯到了一起。類似的群體性事件還有2008年7月在云南發(fā)生的“膠農事件”、11月始于重慶“的哥”罷運而出現的出租車罷運事件以及在甘肅發(fā)生的“隴南事件”，等等。這些群體性事件起初都是由于一些所謂的“小事”沒有得到很好地解決、一些小矛盾沒有得到及時合理地化解，以致釀成民眾和社會情緒的“井噴”，以激烈的沖突對抗、嚴重的破壞性后果、惡劣的社會影響等極端的形式表現了出來。這給各級黨委、政府敲響了警鐘：所謂的“小事”若處置不好、小矛盾若得不到及時化解，必然會影響到社會的穩(wěn)定，影響到黨和政府的權威，乃至影響到黨的執(zhí)政地位的穩(wěn)固。所以，所謂的“大事”、“小事”，其中的平衡在實際操作中其實是很難把握的。一個在當時看來不是“大事”的事，若放在另外具體的條件和背景之下，它就有可能成為一件關乎全局的“大事”。這一點對任何一個具體的地區(qū)和部門來說都是如此。所以，在實踐中究竟該如何去把握和界定所謂的“大事”、如何去“總攬全局”確實有難度。

就“協調各方”來說，在其落實過程中也會遇到一些困惑。所謂黨“協調各方”，要求黨要協調和處理好自身與人大、政府、政協以及其他各個方面之間的關系，從而使人大、政府、政協以及其他各個方面，在黨委的集體領導、統(tǒng)一協調之下，各司其職，各盡其責，相互協調、相互支持，最終形成共同推進全局工作的整體合力。所以，黨要做到“協調各方”，在實踐中，首先要求黨解決好如何正確處理自身與人大、政府、政協以及司法機關等之間關系的問題。這個問題若解決不好，黨就無法做到“協調各方”，就發(fā)揮不好黨的領導核心作用。而為了使黨委與人大、政府、政協以及司法機關等之間的關系得到妥善處理，就需要實行黨政分開，即黨政職能分開。

實行黨政職能分開，應當從組織機構和職能上理順黨委與國家權力機關、行政機關、司法機關和其他各種社會組織之間的關系，劃清它們各自的職責，這樣才能使各個部門各司其職，各負其責。問題就在于：黨委和其他各個部門的職責該如何去具體劃分?

我們知道，按照“協調各方”的原則，黨的領導主要是政治、思想和組織的領導，黨是路線方針政策的制定者，即黨委主要抓好宏觀決策問題。但在實際操作中卻難以將其具體化。對此，鄧小平曾明確指示：“黨要善于領導，不能干預太多……我提到要注意政治體制改革，包括黨政分開和權力下放?！币虼?，凡是適宜下面辦的具體事情，都應由下面去決定和實行，只有這樣，才能避免政出多門、互相扯皮現象的出現。但在社會的政治、經濟、文化這些領域中，哪些屬于大的、宏觀的事情，哪些又屬于小的、微觀的事情?比如說，農民工工資拖欠問題需不需要黨去管?再比如，溫飽、住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育、安全、衛(wèi)生、治安、最低保障等問題需不需要黨來管?按理說，這些事情都不是該黨來管的，而是應該由政府去做的，因為它們都是具體的事務。但這些事情卻都與黨的執(zhí)政地位的鞏固息息相關，因為它們都關乎著民生、民權，而民生問題則是構建社會主義和諧社會的“底線”。如果民生問題解決不好，則這個底線就會失守，一旦這樣，那么，人們內心的焦慮便會逐步轉化為對黨的失

望、懷疑和不滿，最終會影響到黨的執(zhí)政地位的鞏固，危害到黨的執(zhí)政安全的維護。實際上，在現實生活中，我黨也一再強調，“群眾利益無小事”，“解決群眾的穿衣問題，吃飯問題，住房問題，柴米油鹽問題，疾病衛(wèi)生問題，婚姻問題?？傊?，一切群眾的實際生活問題，都是我們應當注意的問題”。對這些“具體事務”，應該說，任何一級的黨委在實際工作過程中都應認真具體地管。但是“在實際工作中，個別領導有時對政府部門隨意干涉，乃至使黨與政府的職能出現錯位。黨組織的職能更多地滲透到政府內部的事務，往往一些事情由黨組織來決定，然后由政府執(zhí)行。例如：定任務、定指標、定項目等本來是政府機關按照法律，依法行政的本職工作，但是這些工作在某些地方往往由黨委直接給辦了，使黨過當干涉政府應當獨立完成的職能”。站在黨應該“協調各方”這一角度來說，黨若參與“政府內部的事務”、具體管理群眾的吃穿住行諸事，似乎是不妥當的，與黨的領導應該主要是政治、思想和組織的領導的要求是相背離的；但是，黨若不這樣做，則又會嚴重影響到自身執(zhí)政地位的鞏固和執(zhí)政安全的維護。這就說明黨“協調各方”這一原則在實踐中不易把握。正因為其不易把握，一些地方、一些組織和一些黨員領導干部在貫徹和落實“總攬全局、協調各方”這一原則時，總會出現所謂的“越位”、“錯位”、“缺位”等等這樣或那樣的問題。這些問題的出現會極大地影響黨的領導的加強和改善，影響黨的領導核心作用的發(fā)揮。因此，在實踐中究竟該如何去貫徹和落實黨“協調各方”這一原則同樣會出現一些困惑。

實際上，黨要做到“總攬全局、協調各方”，就必須對“總攬全局、協調各方”這一原則中所謂的“全局”、“大事”、“小事”以及黨政等各個部門的職責等都做一比較具體的相對的細致的劃分，以便在實踐中易于操作，否則，“總攬全局、協調各方”這一原則就很難在實踐中真正地不折不扣地落實到位。若出現這種現象，黨的領導就不可能得到很好地加強和改善，“一些領導干部和領導班子思想理論水平不高、依法執(zhí)政能力不強、解決復雜矛盾本領不大，素質和能力同貫徹落實‘三個代表重要思想、全面建設小康社會的要求不適應，以及一些黨的基層組織軟弱渙散，一些黨員不能發(fā)揮先鋒模范作用”的狀況就不可能得到較好的改變。如果這一現象持續(xù)下去，就有可能危及到黨的執(zhí)政地位的穩(wěn)固，威脅黨的執(zhí)政安全。

中國共產黨在21世紀面臨的偉大而艱巨的三大歷史任務仍然是推進現代化建設、完成祖國統(tǒng)一、維護世界和平與促進共同發(fā)展。這三大歷史任務能否順利完成，關鍵在于黨，在于黨的領導是否得到了更好地加強和改善，黨是否切實地做到了“總攬全局、協調各方”。但“總攬全局、協調各方”這一原則在貫徹和落實的過程中卻面臨著兩難困境。因此，怎樣正確地恰如其分地理解、把握“總攬全局、協調各方”的原則，如何在實踐中使其落實到位，需要中國共產黨人認真思考和對待。這不但需要高超的政治智慧，更需要嫻熟的治國理政之技巧。我們堅信，中國共產黨人具有這樣的智慧和技巧。

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(責任編校：彭大成)