顏昌武

[摘要]公用事業(yè)民營(yíng)化的基本理念在于：充分激發(fā)個(gè)人利益最大化的行為動(dòng)機(jī)，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。在實(shí)踐中，一些地方的民營(yíng)化還處于“摸著石頭過(guò)河”的階段，常常發(fā)生損及公共利益的事件。但是，作為“新公共管理運(yùn)動(dòng)的主流”，民營(yíng)化不會(huì)因其負(fù)面效應(yīng)而遭到拋棄，它仍將在公共治理中扮演舉足輕重的角色，問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何合理地界定政府的角色。深圳市梧桐山隧道事件表明：在公用事業(yè)民營(yíng)化的進(jìn)程中，當(dāng)公共利益遭遇私人利益時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)扮演好自己作為監(jiān)管者的角色，同時(shí)也應(yīng)成為堅(jiān)守法治精神與商業(yè)信用的楷模。

[關(guān)鍵詞]公用事業(yè)；民營(yíng)化；公共利益；政府職能

[中圖分類號(hào)]D01[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672－7320(2009)03－0373－05

公用事業(yè)領(lǐng)域被視為我國(guó)市場(chǎng)化改革的“最后堡壘”。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公用事業(yè)一直采取政府投資建設(shè)、財(cái)政補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的單一模式。這種缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的模式導(dǎo)致公用事業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、虧損嚴(yán)重等積弊。近些年來(lái)，隨著我國(guó)城市建設(shè)的迅速發(fā)展，公用事業(yè)越來(lái)越難以滿足日益增長(zhǎng)的公共需求，公用事業(yè)民營(yíng)化的呼聲由此高漲，并在不少地方得到了實(shí)踐。一些成功的案例表明，民營(yíng)化的改革有利于提高公用事業(yè)的效率和規(guī)模，有利于緩解地方政府的財(cái)政壓力，也有利于拓展民間企業(yè)的發(fā)展空間。但我們決不能輕易地忽視其潛在的公共風(fēng)險(xiǎn)：比如在論證其效率價(jià)值時(shí)，不能忽視它對(duì)社會(huì)公平的影響；在沉迷于眼前的經(jīng)濟(jì)成效時(shí)，不要忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)的潛在社會(huì)負(fù)效應(yīng)。事實(shí)上，有些地方的民營(yíng)化已經(jīng)或正在走人困境。因此，對(duì)公用事業(yè)民營(yíng)化加以反思，是政府與學(xué)界的責(zé)任所在。本文以深圳市梧桐山隧道事件為例，從政府職能的角度對(duì)公用事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)行了反思，以期為類似事件的合理解決提供一個(gè)可資借鑒的理論視角。

一、梧桐山隧道事件：公用事業(yè)民營(yíng)化困境的一個(gè)標(biāo)本

梧桐山隧道是連接深圳市鹽田區(qū)和羅湖區(qū)的交通要道，號(hào)稱進(jìn)出深圳市東部的“華山一條路”。1987年開(kāi)鑿隧道時(shí)，深圳市政府因受限于財(cái)力，采取了一項(xiàng)帶有體制變革性質(zhì)的BOT(Building Operating Trans~erring)模式，即通過(guò)特許權(quán)協(xié)議，委托企業(yè)承擔(dān)隧道的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)，由企業(yè)通過(guò)對(duì)過(guò)往車輛進(jìn)行收費(fèi)來(lái)收回成本和獲取投資回報(bào)，在特許期滿(2027年)后，再將該隧道無(wú)償移交給政府。隧道建成通車的頭幾年，政企雙方相安無(wú)事。但隨著鹽田區(qū)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和深圳市對(duì)東部開(kāi)發(fā)建設(shè)投入的加大，梧桐山隧道的車流量迅速增加，接踵而至的是收費(fèi)站前的車輛“排長(zhǎng)龍”現(xiàn)象。隧道收費(fèi)的直接后果，不但造成經(jīng)常性堵車，更抬升了在東部居住和營(yíng)商的成本，使得深圳市東部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遭遇到極大的瓶頸。為突破瓶頸，部分市民不斷呼吁市政府取消設(shè)卡收費(fèi)，鹽田、羅湖等區(qū)的人大代表連續(xù)多年提出議案，要求降低收費(fèi)，或撤銷收費(fèi)站。梧桐山隧道是企業(yè)投資所建，政府要提前回購(gòu)，就只能通過(guò)談判方式解決。但是，歷經(jīng)多年多達(dá)38次談判之后，收費(fèi)站仍然堅(jiān)挺地豎立在原地。

談判久拖未決，深圳市政府開(kāi)始采用自己的方式與企業(yè)博弈。先是充分利用當(dāng)?shù)孛襟w長(zhǎng)篇累牘地報(bào)道，通過(guò)引起社會(huì)的共同關(guān)注來(lái)占據(jù)輿論上的道德高地。但企業(yè)因手中持有當(dāng)年與政府簽訂的有關(guān)梧桐山隧道投資、開(kāi)發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理、維修等一攬子協(xié)議，對(duì)社會(huì)輿論不理不睬，仍然維持較高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。2001年，深圳市召開(kāi)“隧道通行費(fèi)的價(jià)格聽(tīng)證會(huì)”，欲通過(guò)引入新的參與人——廣大消費(fèi)者，讓消費(fèi)者與開(kāi)發(fā)商直接博弈，從而達(dá)到將隧道收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定性為政府定價(jià)范疇的目的，但企業(yè)并未因此束手就擒。2002年，政府投資1.18億元重新開(kāi)通梧桐山盤山公路，希望通過(guò)引入新的競(jìng)爭(zhēng)者，從形式上打破企業(yè)對(duì)隧道的交通壟斷。事實(shí)上，這一舉措并沒(méi)有收到應(yīng)有的成效，大多數(shù)情況下，更多的車輛還是選擇穿行隧道。2005年，深圳市政府宣布開(kāi)工建設(shè)梧桐山新隧道，且該隧道將實(shí)行全線免費(fèi)通車。

在這場(chǎng)曠日持久的“隧道戰(zhàn)”中，我們分明看到了兩個(gè)處于困境中的角色：政府與企業(yè)。就企業(yè)而言，追逐利潤(rùn)本屬天經(jīng)地義，更何況梧桐山隧道的經(jīng)營(yíng)者獲得建設(shè)與收益權(quán)，通過(guò)的是合法的渠道，其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是建立在以合同為基礎(chǔ)的政府承諾之上。但另一方面，企業(yè)逐利的行為不僅喪失了道德上的合法性，更將面臨近在咫尺的新隧道免費(fèi)開(kāi)通后帶來(lái)的分流客源的威脅。免費(fèi)的新通道打開(kāi)之后，將帶走原隧道70％以上的通行車輛，隧道公司將面臨每年2000－2500萬(wàn)元左右的虧損。

就政府而言，也很難說(shuō)它是一個(gè)勝利者。這場(chǎng)隧道風(fēng)波充分暴露了深圳市政府在最初決策時(shí)“政策能見(jiàn)度”的短視。并且，它正在還將繼續(xù)遭遇如下質(zhì)疑：其一，是否“資源浪費(fèi)”?在市政府與隧道公司的口水戰(zhàn)中，如果隧道公司的說(shuō)法能夠成立，即隧道交通堵塞的主要原因并不在于隧道的通行能力不足，那么，第二通道的修建“純粹是資源浪費(fèi)”。畢竟公共財(cái)力是有限的，如果這20多個(gè)億用于第二通道建設(shè)，那么，必然有其他的公共項(xiàng)目因資金不足而被擱淺或被放棄。其二，是否“矯枉過(guò)正”?談判之初，企業(yè)開(kāi)價(jià)高達(dá)10多億，談判破裂后，心有余悸的市政府選擇了花費(fèi)多出一倍的價(jià)錢來(lái)解決問(wèn)題。同時(shí)，這是否意味著政府在嘗試性地鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入路橋等公共設(shè)施建設(shè)之后對(duì)政策進(jìn)行了重新權(quán)衡，決定關(guān)閉民營(yíng)化的大門?其三，是否“決策短視”?如果原隧道真的是“不堪重負(fù)”，那么，第二通道的規(guī)劃與修建則缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性，其免費(fèi)通行則缺乏公平性。若按深圳市有關(guān)部門的說(shuō)法，新隧道在交通功能上基本可取代原隧道，那么，新隧道在規(guī)劃上，是否做到了與原隧道在功能上的合理分527新隧道免費(fèi)通車之后，若老隧道仍保持收費(fèi)通行，如何合理協(xié)調(diào)兩條隧道最佳的行車能量?

在這一事件中，政府與企業(yè)所遭遇的困境給人們留下了巨大的反思空間：公用事業(yè)是否需要民營(yíng)化?何以需要民營(yíng)化?在民營(yíng)化的進(jìn)程中，政府應(yīng)當(dāng)如何扮演好自己的角色?

二、公用事業(yè)民營(yíng)化的治理理念：為了有效地增進(jìn)公共利益

作為西方國(guó)家“政府再造”運(yùn)動(dòng)的重要內(nèi)容之一，公用事業(yè)民營(yíng)化以其利益關(guān)系復(fù)雜、核心理念敏感而引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注?？傮w上看，當(dāng)前學(xué)術(shù)界的討論更多停留于“公用事業(yè)如何民營(yíng)化”的問(wèn)題，對(duì)于民營(yíng)化與公共利益的實(shí)現(xiàn)與改善的關(guān)聯(lián)性沒(méi)有給予足夠的關(guān)注。我們認(rèn)為，恰恰這才是問(wèn)題的關(guān)鍵。因?yàn)?，“如何民營(yíng)化”不過(guò)是個(gè)技術(shù)性問(wèn)題，而“為何要民營(yíng)化”則關(guān)系到“公用事業(yè)民營(yíng)化的目標(biāo)是否具有必要性、合法性或合理性的問(wèn)題”。，換言之，這一問(wèn)題是關(guān)于民營(yíng)化的全部討論的基石。

對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答，首先需要弄清什么是“公用事業(yè)”。從現(xiàn)有的研究來(lái)看，對(duì)公用事業(yè)有著各式各樣的定義。有人認(rèn)為它指涉水、電、氣等幾個(gè)事關(guān)公眾日常生活的主要行業(yè)；有人認(rèn)為它包括城市基礎(chǔ)設(shè)施及醫(yī)院、教育、交通等涉及公眾利益的行業(yè)；有人認(rèn)為它屬于提供某種基本的公共服務(wù)并且接受政府管理的行業(yè)；有人認(rèn)為它屬于“網(wǎng)絡(luò)設(shè)施”行業(yè)，即那些通過(guò)固定網(wǎng)絡(luò)設(shè)施提供產(chǎn)品或服務(wù)的行業(yè)；還

有人認(rèn)為它屬于一種社會(huì)必須提供的“優(yōu)良產(chǎn)品”，如此等等，不一而足。但不管怎樣定義，有一點(diǎn)是共同的，這就是，公用事業(yè)姓“公”，具有廣泛的“公益性”，關(guān)系到廣大社會(huì)公眾的切身利益。正是由于其“公益性”，公用事業(yè)的生產(chǎn)或服務(wù)水平的高低往往會(huì)成為衡量一國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活質(zhì)量水平的標(biāo)志，其產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量多寡和質(zhì)量?jī)?yōu)劣直接與國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)行業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)。

既然公用事業(yè)關(guān)乎公共利益，那么任何關(guān)于公用事業(yè)的改革，其目的必然指向有效地增進(jìn)公共利益。據(jù)此，我們可以回答，公用事業(yè)之所以要民營(yíng)化，旨在進(jìn)一步改善現(xiàn)有公共服務(wù)的質(zhì)量水準(zhǔn)和增加社會(huì)福利水平。進(jìn)一步的追問(wèn)是，“民營(yíng)化”何以能有助于增進(jìn)公共利益進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化呢?

長(zhǎng)期以來(lái)，出于對(duì)公共利益的關(guān)懷，傳統(tǒng)的自然壟斷理論和公共利益理論認(rèn)為，公用事業(yè)領(lǐng)域是一個(gè)典型的市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，如果交由私人企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)目標(biāo)，特別是難以保證社會(huì)分配效率，因而，對(duì)公用事業(yè)這種關(guān)涉公共利益且具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益線性遞增、資本沉淀剛性的自然壟斷，應(yīng)該由政府直接經(jīng)營(yíng)或由政府管治。顯然，這更多的是“出于政治上的考慮，即公用事業(yè)涉及公共利益”。從歷史上看，包括我國(guó)在內(nèi)的許多發(fā)展中國(guó)家，對(duì)于水電煤氣與公共交通等典型的自然壟斷性公用事業(yè)，歷來(lái)實(shí)行政府壟斷經(jīng)營(yíng)，政府成為公用事業(yè)唯一的所有者與經(jīng)營(yíng)者。

但實(shí)踐證明，公用事業(yè)的這種傳統(tǒng)治理模式削弱而不是改善了公共利益。主要表現(xiàn)為：其一，在這種模式下，“企業(yè)由政府建，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)由政府派，資金由政府撥，價(jià)格由政府定，企業(yè)盈虧由政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，不存在任何經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)”，因而企業(yè)和職工的積極性不高，沒(méi)有追求成本最小化以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化的動(dòng)力。其二，在這種模式下，公用事業(yè)建設(shè)投資的主體單一，缺乏穩(wěn)定、規(guī)范的資金來(lái)源，沒(méi)有形成多元化投融資機(jī)制，基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)滯后，許多企業(yè)由于不能及時(shí)得到公用事業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)，不得不中斷正常生產(chǎn)。既然傳統(tǒng)的公用事業(yè)治理模式嚴(yán)重侵害到公共利益，那么，對(duì)傳統(tǒng)的變革就是不可避免的。一般來(lái)說(shuō)，變革不外乎兩條途徑，“一是走民營(yíng)化之路，通過(guò)民間部門以高效率、低成本地提供必需的公共服務(wù)；一是對(duì)公共部門加以創(chuàng)新，通過(guò)改善對(duì)公眾的服務(wù)以重獲公眾的信任?！?/p>

出于以下兩種原因，越來(lái)越多的人傾向于第一條變革途徑。其一是諸如公共選擇等理論的支持。根據(jù)公共選擇理論，政府用行政等手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)并不可能制造出完美無(wú)缺的市場(chǎng)。政治家的行為是為了他們自身利益的最大化。既然“沒(méi)有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來(lái)提供”，那么就應(yīng)更多地通過(guò)市場(chǎng)內(nèi)部的制度變遷來(lái)實(shí)現(xiàn)有效率的資源配置。其二是民營(yíng)化相對(duì)于政府體制的弊端具有明顯的優(yōu)越性。在政府直接經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)的情況下，經(jīng)營(yíng)者個(gè)人的受益與其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)經(jīng)常缺乏直接性的聯(lián)系，因而必然缺乏提高管理效率與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的動(dòng)力。今天，“人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到，在許多國(guó)家中，基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)和其他商品及服務(wù)由公共機(jī)構(gòu)作為壟斷性的提供者來(lái)提供不可能產(chǎn)生好的結(jié)果”。相反，在民營(yíng)化情況下，經(jīng)營(yíng)者為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人收益最大化，完全有充足的動(dòng)力降低經(jīng)營(yíng)成本、改進(jìn)管理過(guò)程、改善公用事業(yè)產(chǎn)品的供給狀況。而其經(jīng)營(yíng)管理業(yè)績(jī)的優(yōu)化就意味著消費(fèi)者可以享受更好的產(chǎn)品與服務(wù)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家克魯和克林多佛爾(Crew＆Kleindorfer)在對(duì)公用事業(yè)治理方式的經(jīng)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行了比較分析后說(shuō)，公用事業(yè)各種治理方式的效率屬性排序如下：各種激勵(lì)性規(guī)制績(jī)效較好；報(bào)酬率規(guī)制績(jī)效一般；國(guó)有企業(yè)績(jī)效較差。此外，按英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家李特查爾德(Littlechild)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，最好的公用事業(yè)治理方式是民營(yíng)化加上激勵(lì)性規(guī)制體制。

要言之，公用事業(yè)民營(yíng)化的基本理念在于：通過(guò)充分激發(fā)個(gè)人利益最大化的行為動(dòng)機(jī)，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。在此，我們可以清晰地看見(jiàn)三方贏家：政府履行了其公共服務(wù)的職能，企業(yè)獲得了良好的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，而公眾享受了高品質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。正是在這個(gè)意義上，薩瓦斯(E.S.Savas)指出：“民營(yíng)化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些基本的哲學(xué)或社會(huì)信念，即政府自身和政府在自由健康社會(huì)中相對(duì)于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色。民營(yíng)化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會(huì)?！?/p>

三、當(dāng)公共利益遭遇企業(yè)利益：政府如何作為

公用事業(yè)民營(yíng)化的基本理念在實(shí)踐中并不總能帶來(lái)預(yù)期的理想效果。如果民營(yíng)化的最終結(jié)果使公共服務(wù)的水準(zhǔn)、范圍和數(shù)量降低、減少或者加重了公眾消費(fèi)負(fù)擔(dān)，這將有悖公共利益最大化的初衷。究其原因，乃在于公用事業(yè)本身具有自然壟斷性和消費(fèi)的“不可拒絕性”，其需求彈性很小，無(wú)論怎樣定價(jià)，消費(fèi)者也不能放棄購(gòu)買。即使是在世界各地不遺余力倡導(dǎo)公用事業(yè)私營(yíng)化的世界銀行也指出：“公用事業(yè)是天然壟斷性的。因此，除非它們受到調(diào)控管理，否則私營(yíng)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者就會(huì)像壟斷者一樣，限制產(chǎn)量并提高價(jià)格。這會(huì)給整個(gè)經(jīng)濟(jì)的效率和收入分配帶來(lái)惡果?！睋Q言之，公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者完全能通過(guò)任意提高價(jià)格以獲取壟斷利潤(rùn)，且經(jīng)營(yíng)者個(gè)人利益最大化的動(dòng)機(jī)越強(qiáng)烈，漲價(jià)的動(dòng)力也就越大。民營(yíng)化只能改動(dòng)“經(jīng)營(yíng)主權(quán)”而無(wú)法改變“壟斷”這種經(jīng)營(yíng)方式。維斯庫(kù)斯(W.K.Viscusi)等人就認(rèn)為，盡管私人企業(yè)在追求利潤(rùn)最大化的過(guò)程中，相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)較高的生產(chǎn)效率，但“遺憾的是，利潤(rùn)最大化目標(biāo)也會(huì)導(dǎo)致價(jià)格高于社會(huì)最優(yōu)水平，并且因此造成社會(huì)福利的凈損失”。

民營(yíng)化充分激發(fā)了公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者個(gè)人利益最大化的行為動(dòng)機(jī)，最終促使其為獲得壟斷利潤(rùn)而侵害消費(fèi)者的權(quán)益——這幾乎是民營(yíng)化邏輯下的必然產(chǎn)物。在這樣的邏輯下，深圳市梧桐山隧道的困局也就不足為奇了。在這場(chǎng)困局中，受傷的不只是政府與企業(yè)，更主要的是公共利益。表面看來(lái)，新隧道建成通車之后，按政府承諾新隧道將供公眾免費(fèi)使用，公眾似乎是受益者，從新隧道被稱為“民心”工程即可略見(jiàn)一斑。事實(shí)上，公眾是不折不扣的受害者。在新隧道通車后，仍然存在公共利益上的損傷。天下沒(méi)有免費(fèi)的午餐，政府出資意味著納稅人買單，耗資高達(dá)27.48億元的新隧道建設(shè)經(jīng)費(fèi)全部來(lái)源于公眾繳納和稅款，此其一；其二，不使用或不常使用該隧道的西部納稅人就為東部市民支付了出行成本，而交叉補(bǔ)貼所產(chǎn)生的窮人補(bǔ)貼富人的不可避免，則會(huì)帶來(lái)新的社會(huì)不公。

為彌補(bǔ)民營(yíng)化邏輯的不足，公用事業(yè)民營(yíng)化需要良好的政府管制的介入。為了更好地理解公用事業(yè)民營(yíng)化，我們需要區(qū)分兩個(gè)概念：公用事業(yè)的供給和生產(chǎn)。生產(chǎn)(production)是指公用事業(yè)得以成為存在物的物理過(guò)程，而供給(provision)則是消費(fèi)者得到該存在物的過(guò)程。由于公用事業(yè)的“公共性”，公用事業(yè)由私人生產(chǎn)決不意味著政府在供給方面的責(zé)任讓渡，相反，政府在公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中還將繼續(xù)發(fā)揮著重要作用。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，公用事業(yè)的民營(yíng)化，不應(yīng)是簡(jiǎn)單的“甩包袱”，而是政府從生產(chǎn)者向供給者和監(jiān)管者的職能與角色的重大轉(zhuǎn)變。政府管制并不意味著政府依舊擔(dān)任公用事業(yè)的所有者與經(jīng)營(yíng)者，而是意味著政府充當(dāng)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督者，及時(shí)約束經(jīng)營(yíng)者個(gè)

人利益最大化動(dòng)機(jī)的過(guò)分膨脹，以維護(hù)消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益。政府管制的基本邏輯在于通過(guò)約束個(gè)人利益最大化的動(dòng)機(jī)以防止其損害他人與公眾的利益，因而“管制的目的在于防止自然壟斷的公用企業(yè)濫用市場(chǎng)勢(shì)力，從而保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)利，或者說(shuō)對(duì)公用事業(yè)管制是為了達(dá)到與公共利益相關(guān)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，因而往往被視為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的合理替代”，這正好構(gòu)成對(duì)民營(yíng)化邏輯的補(bǔ)充。

回到前面的問(wèn)題：當(dāng)公共利益遭遇私人利益，政府應(yīng)當(dāng)厘清自己的職能及角色定位，切實(shí)扮演好自己作為監(jiān)管者的角色，這就要求政府首先必須加強(qiáng)自身監(jiān)管能力建設(shè)。誠(chéng)如世界銀行所指，在公用事業(yè)領(lǐng)域，“加強(qiáng)利用市場(chǎng)機(jī)制必須伴之以有效的調(diào)控能力”，它的一項(xiàng)研究還發(fā)現(xiàn)，與窮人從公共服務(wù)降低價(jià)格和改善服務(wù)中所獲得的直接收益相比，因適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)監(jiān)管而使窮人獲得的這些間接收益要大4倍；而歐洲國(guó)家公共部門之所以能和私人部門在提供公共產(chǎn)品方面形成良好的合作關(guān)系，關(guān)鍵在于這些國(guó)家“監(jiān)管及規(guī)范能力的提高”。因此，政府在其“掌舵”職能和“劃槳”職能相對(duì)分離并將后者轉(zhuǎn)移給民營(yíng)企業(yè)后，必須通過(guò)強(qiáng)化組織技巧、監(jiān)督措施、激勵(lì)機(jī)制等良好的制度設(shè)計(jì)，有效地促進(jìn)公共利益的最大化。以梧桐山事件為例，解梧桐山隧道之困，政府不是唯一答案。政府不能因噎廢食，更不能因此而反思到要將民營(yíng)化拒于千里之外的地步。如果隧道收費(fèi)的確高得離譜，原因也在于政府在當(dāng)初放棄了對(duì)企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任。因而，政府有責(zé)任解決收費(fèi)過(guò)高問(wèn)題以促進(jìn)公共利益最大化，但更應(yīng)采取市場(chǎng)的手段，比如對(duì)過(guò)隧的公共汽車采取政府買單的形式予以免費(fèi)通行等；而因收費(fèi)導(dǎo)致的擁擠問(wèn)題，則可借鑒新加坡和香港等地的成功經(jīng)驗(yàn)，從技術(shù)上加以改進(jìn)。

其次，無(wú)論在公用事業(yè)民營(yíng)化的進(jìn)程中遇到怎樣的困難，政府都應(yīng)始終成為堅(jiān)守法治精神與商業(yè)信用的楷模。政府帶頭遵守法律、誠(chéng)實(shí)守信，是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必不可少的基石。政府固然因其職能而成為監(jiān)管者，但作為合同一方，政府與企業(yè)都是平等的民事主體。就深圳市梧桐山隧道事件而言，由于開(kāi)發(fā)商的投資回報(bào)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了正常資金運(yùn)作回報(bào)率，不少當(dāng)?shù)厥忻裉岢?，政府?yīng)強(qiáng)制收回隧道，并給予企業(yè)以適當(dāng)補(bǔ)償。這樣企業(yè)并未遭受損失，也實(shí)現(xiàn)了公共利益的最大化。但企業(yè)顧及社會(huì)責(zé)任，只能是一種道德要求，不能成為強(qiáng)制手段的依據(jù)。對(duì)社會(huì)而言，政府奉行法治精神與商業(yè)原則，其價(jià)值是不可估量的，一旦政府法治精神與商業(yè)信用缺失，整個(gè)社會(huì)的交易環(huán)境就不堪想象。深圳市政府選擇了遵守合約，即使守信的成本明顯超出了它所能承受的極限，但其做法無(wú)疑是值得嘉許的。

責(zé)任編輯葉娟麗