【摘要】本研究以對云南省農(nóng)村地區(qū)某中學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員的問卷調(diào)查和該校的公共經(jīng)費預(yù)算-支出報表為依據(jù),分析了農(nóng)村學(xué)校在對義務(wù)教育經(jīng)費預(yù)算編制和決策上存在的問題。這一研究表明:從表面上看,農(nóng)村學(xué)校的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)算,預(yù)算指標(biāo)沒有起到約束作用;而實質(zhì)上,是由于學(xué)校制訂預(yù)算時缺乏民主決策,決策程序看似民主卻沒有真正使學(xué)生從中獲益。因此,建議借鑒“學(xué)校發(fā)展計劃”以實現(xiàn)學(xué)校的民主決策,同時加強對義務(wù)教育經(jīng)費的監(jiān)督機制建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村義務(wù)教育;經(jīng)費預(yù)算管理;問題;對策

導(dǎo)言

2005年12月24日,國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育保障機制改革的通知》(國發(fā)[2005]43號),提出了改革的主要內(nèi)容和基本原則。自新機制實施以來,給廣大農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育帶來了巨大的影響。如:使農(nóng)村義務(wù)教育的輟學(xué)問題得到有效緩解;教育資源逐漸趨向均衡;農(nóng)村學(xué)生家庭經(jīng)濟負(fù)擔(dān)降低;政府對農(nóng)村義務(wù)教育投入的長效機制初步建立;基本杜絕了農(nóng)村教育學(xué)校亂收費現(xiàn)象等。[1]但隨著新機制在各地更深入的實施,很多細(xì)節(jié)問題逐漸凸顯出來,國內(nèi)學(xué)者也逐漸將研究重點轉(zhuǎn)移到新機制當(dāng)前所面臨的困難和挑戰(zhàn)上。對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制存在的問題研究方向大致可以歸納為五類。第一類為義務(wù)教育管理體制問題。體制問題是一直困擾農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的瓶頸,[2]“以縣為主”農(nóng)村義務(wù)教育管理體制是將農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財政體系的重大轉(zhuǎn)折點,但是管理主體與經(jīng)費投入主體的一致性制約了“以縣為主”農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的有效性。[3]同時,地方政府義務(wù)教育經(jīng)費分擔(dān)機制不健全。[4]第二類為義務(wù)教育公用經(jīng)費問題。全國性標(biāo)準(zhǔn)的欠缺使得農(nóng)村義務(wù)教育公用經(jīng)費配備難以實現(xiàn)均衡;公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)偏低無法滿足學(xué)校的正常需要;定員定額的撥款模式使得農(nóng)村中小學(xué)校難以正常運轉(zhuǎn);公用經(jīng)費管理自主權(quán)的缺失抑制了學(xué)校發(fā)展的積極性;公用經(jīng)費支出范圍規(guī)定欠妥。[5]第三類為義務(wù)教育投入機制問題。一些地方義務(wù)教育資金投入存在“擠出效應(yīng)”,即由于中央增加了投入而減少原來對農(nóng)村義務(wù)教育投入的現(xiàn)象。[6]第四類為義務(wù)教育經(jīng)費預(yù)算管理問題。經(jīng)費管理體制的不完善直接影響農(nóng)村中小學(xué)的預(yù)算編制和執(zhí)行;農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算管理不規(guī)范;[7]農(nóng)村中小學(xué)校財會人員素質(zhì)低下,賬務(wù)處理不規(guī)范;經(jīng)費開支無預(yù)算,列支極不規(guī)范;[8]預(yù)算指標(biāo)在執(zhí)行過程中形同虛設(shè)。[7]第五類為義務(wù)教育經(jīng)費監(jiān)督機制問題。監(jiān)督力度不夠,造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付資金不到位;[7]學(xué)校財務(wù)透明度不夠,民主監(jiān)督制度形同虛設(shè);農(nóng)村中小學(xué)校資產(chǎn)賬目設(shè)置不完整,國有資產(chǎn)失去監(jiān)督。[8]其中,能否對義務(wù)教育經(jīng)費進(jìn)行有效的預(yù)算管理是新機制能否真正發(fā)揮作用的一個關(guān)鍵指標(biāo)。

國內(nèi)對農(nóng)村學(xué)校義務(wù)教育經(jīng)費預(yù)算管理的實證研究還不多見。因此,本研究試圖通過實證分析,對農(nóng)村學(xué)校義務(wù)教育經(jīng)費預(yù)算能力現(xiàn)狀及問題進(jìn)行研究,并嘗試用財政學(xué)中的公共選擇理論提出對策建議。本研究的數(shù)據(jù)由兩部分組成。第一部分?jǐn)?shù)據(jù)為對云南省農(nóng)村地區(qū)某一中學(xué)的公用經(jīng)費預(yù)算與支出情況報表;第二部分?jǐn)?shù)據(jù)則來自對該縣學(xué)校校領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員發(fā)放的50份調(diào)查問卷,有效問卷率為92%。

1.理論依據(jù)與問題分析

公共選擇理論也稱為公共決策理論,是用經(jīng)濟分析方法來研究政治制度與政府決策程序的關(guān)系,以及政府決策與財政收支關(guān)系的理論。它是對非市場決策進(jìn)行經(jīng)濟分析方法研究的理論。[9]公共選擇研究的是政府決策行為,在不同的決策程序下公共選擇的結(jié)果往往會有一定差別。這里我們討論兩種代表性的決策程序,即直接民主決策和間接民主決策。[9]

直接民主決策是指全體選民都參與公共事務(wù)的討論,按照“一人一票制”原則,對重大公共事務(wù)進(jìn)行的選擇過程。這是一種由投票者決定某一方案是否通過的決策方式。[9]間接民主決策是指按照某種政治程序,先在全體選民中選舉出一定數(shù)量的代表,然后由代表行使投票權(quán)利,參與公共決策。但決策結(jié)果不是取決于選民的偏好,而是取決于投票人與公共管理部門的相互關(guān)系。這里的公共管理部門是指承擔(dān)公共事務(wù)管理職能的行政部門。[9]

公共管理部門有為社會大眾提供公共服務(wù)的一面,也有追求權(quán)利和部門利益最大化的一面。這是因為根據(jù)“經(jīng)濟人”的觀點,公共管理部門的領(lǐng)導(dǎo)人既會追求財富的最大化,也會追求自我價值,如社會地位、名譽等,而部門領(lǐng)導(dǎo)人比較有機會實現(xiàn)自我價值的一個重要方式就是通過擴大部門規(guī)模和追求部門最大利益。要想擴大部門規(guī)模就會擴大部門人員編制,增加預(yù)算經(jīng)費;而增加了的財政支出是由全體居民負(fù)擔(dān)的,管理者并不會因此而負(fù)擔(dān)的比別人多,甚至根本不分擔(dān)。但必須指出,公共管理部門的權(quán)利和利益擴張的動機是一種客觀存在。[9]在市場經(jīng)濟條件下,每個部門和個人都在追求自身利益的最大化,進(jìn)而促進(jìn)整個社會利益的最大化。因此,在合理的制度約束下,市場主體追求自身利益最大化將以“利己”為起點,“利他”為結(jié)果。[9]

然而,公共管理部門(政府各部門)和政府追求的利益存在著不一致的一面。這是由于在市場經(jīng)濟條件下,政府只會考慮社會的整體利益和長遠(yuǎn)利益,而不會考慮特殊的自身利益,而公共部門權(quán)利和利益的擴張是從自身部門利益考慮,因此這種利益越多,對社會的損害就越大。所以,如果沒有適當(dāng)?shù)闹贫燃s束,任其泛濫,就會降低全社會的福利水平。[9]故而,在缺乏強有效的監(jiān)督機制和“軟預(yù)算約束”①的情況下,公共管理部門會為了追求自身最大利益和部門權(quán)利擴張而損害全社會利益。

從上述分析可以看出,如果各級各相關(guān)部門對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費預(yù)算缺乏約束和監(jiān)督,那么中央對地方在義務(wù)教育經(jīng)費上的扶持不僅不會發(fā)揮積極作用,反而助長了地方有關(guān)部門的腐敗之風(fēng)。

1.1 農(nóng)村學(xué)校對義務(wù)教育經(jīng)費的預(yù)算編制能力差

1.1.1 公用經(jīng)費實際支出數(shù)超出預(yù)算數(shù)

該中學(xué)2007年和2008年“公用經(jīng)費支出”的預(yù)算數(shù)分別超出實際支出數(shù)2346元和52965元。其中,2007年“日常公用經(jīng)費”實際開支超出預(yù)算數(shù)8288元,2008年超出102965元,而“?？罟谩钡闹С?2007年基本做到了預(yù)算數(shù)與實際支出相平衡,而2008年的預(yù)算數(shù)卻超出實際支出50000元。由此可見,在“公用經(jīng)費支出”方面,2007年的預(yù)算支出數(shù)幾乎與實際支出數(shù)持平;但2008年“日常公用經(jīng)費”的實際支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)算數(shù),而“?？罟谩钡膶嶋H支出卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于預(yù)算數(shù)。而這些超出和不足部分的經(jīng)費被用在何處,在年度報表中卻沒有反映,也沒有報告說明。

1.1.2 “項目支出”的實際支出數(shù)超出項目數(shù),且超出費用的名目不清

該校2007年項目預(yù)算支出為6940元,其中“校舍修繕費”為項目支出總費用,沒有“其他費用”的支出;而實際支出卻為11000元,其中“校舍修繕費”僅為1000元,僅占總費用的9.1%,而“其他費用支出”為10000元,占總費用的90.9%。因此,從2007年報表中可以看出,一方面,項目支出的實際數(shù)超出預(yù)算數(shù),另一方面,學(xué)校真正用于“校舍修繕”的實際費用卻少于預(yù)算數(shù)。至于這個差額和“其他費用支出”具體用在何處卻沒有說明。通過參照2008年學(xué)校公用經(jīng)費支出預(yù)算和實際支出的報表:項目支出的預(yù)算數(shù)為42000元,而在實際支出卻為0,那么這筆預(yù)算經(jīng)費到底作何用途不得而知。

通過對2007年和2008年學(xué)校公用經(jīng)費的預(yù)算支出情況和實際支出情況的對比,說明學(xué)校在上報預(yù)算經(jīng)費時對學(xué)校建設(shè)缺乏整體規(guī)劃,沒有根據(jù)學(xué)校真正的發(fā)展需要來制定預(yù)算,而是根據(jù)中小學(xué)校校長或相關(guān)人員的意愿臨時改變預(yù)算項目而武斷的使用預(yù)算經(jīng)費,從而導(dǎo)致了義務(wù)教育經(jīng)費執(zhí)行的混亂狀況,使學(xué)校一方面由于沒有對經(jīng)費統(tǒng)籌運轉(zhuǎn)而超出學(xué)校經(jīng)費預(yù)算,另一方面由于用在學(xué)校基礎(chǔ)建設(shè)方面的經(jīng)費被用做其他,而導(dǎo)致學(xué)校建設(shè)發(fā)展緩慢。

1.2 農(nóng)村學(xué)校在制定預(yù)算時決策程序有誤

由于每年學(xué)校得到的義務(wù)教育經(jīng)費有限,學(xué)校需要發(fā)展的項目建設(shè)又不止一個,所以就需要在眾多項目中進(jìn)行選擇,最終確定一個優(yōu)先建設(shè)。而應(yīng)該如何決策,不同的部門為了使部門利益最大化會做出不同的選擇。即學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)校財會人員、教職工、學(xué)生都希望制訂的預(yù)算能夠滿足自身利益最大化。根據(jù)對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員的調(diào)查問卷顯示:100%的校領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員認(rèn)為學(xué)校編制預(yù)算時的決策應(yīng)該由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)人員和職工代表共同協(xié)商決定。但另一方面,需要從義務(wù)教育經(jīng)費中受益的學(xué)生卻對學(xué)校未來的發(fā)展動向沒有任何發(fā)言權(quán),同時,在協(xié)商過程中學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員的意見起主導(dǎo)作用,職工代表即使發(fā)表了意見也因畏于校領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威或代表人數(shù)過少而不敢或不能行使代表的權(quán)利,左右不了最終決策。這就使貌似民主的決策流于形式,決策的結(jié)果并非能夠真正滿足廣大學(xué)生們的需求。

2.結(jié)論和政策性含義

農(nóng)村學(xué)校在對義務(wù)教育經(jīng)費的預(yù)算編制和執(zhí)行過程中的隨意性較大,學(xué)校對自身的發(fā)展建設(shè)沒有長遠(yuǎn)計劃和考慮,預(yù)算指標(biāo)形同虛設(shè),甚至根本無預(yù)算可言,從而造成超預(yù)算現(xiàn)象,但究其本質(zhì),是由于學(xué)校在制訂預(yù)算數(shù)時沒有采用科學(xué)的決策程序,沒有從學(xué)校廣大學(xué)生和教職工的需求出發(fā)來制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃。因此,我們建議:

2.1 采用民主決策的方式,制定出與學(xué)校實際發(fā)展需要相符的各項預(yù)算指標(biāo)

學(xué)校在制定經(jīng)費預(yù)算之前,要對學(xué)校的發(fā)展建設(shè)有個整體規(guī)劃,同時也要制定出學(xué)校在各個階段的發(fā)展目標(biāo)。根據(jù)公共選擇理論,采用民主決策的方式,讓學(xué)校教職工和學(xué)生也參與到制定預(yù)算的過程中來,使校領(lǐng)導(dǎo)及學(xué)校財會人員廣泛聽取意見,從而制定出更有利于學(xué)校發(fā)展的戰(zhàn)略計劃。在進(jìn)行民主決策的過程中,校領(lǐng)導(dǎo)和財會人員可以采用直接民主決策的方式,而教職工和學(xué)生采取間接民主決策的方式,從師生中選出一定數(shù)量的代表對學(xué)校的規(guī)劃進(jìn)行表決,同時還要注意進(jìn)行最終決策時各個層次的人數(shù)比例。關(guān)于這一點,可以參考近年來國際上興起的一種改進(jìn)學(xué)校管理、提高學(xué)?？冃降男碌膶W(xué)校管理理念,即“學(xué)校發(fā)展計劃”(School Developing Planning,簡稱SDP)。其含義概括起來為:學(xué)校在制定計劃時聽取社區(qū)群眾、師生員工對學(xué)校發(fā)展的意見,總結(jié)收集出現(xiàn)在學(xué)校發(fā)展面臨的最迫切需要解決的問題,并從中入手,在學(xué)校三年發(fā)展展望的長遠(yuǎn)背景下,把遠(yuǎn)景目標(biāo)落實在每年、每月和每一天的工作中,以逐步實現(xiàn)學(xué)校發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)。學(xué)校發(fā)展計劃源于20世紀(jì)70年代中后期的英國,其后由于在提高學(xué)校管理水平方面的成功價值,在世界范圍內(nèi)逐漸得以推廣使用,于20世紀(jì)90年代后期,隨著國際教育合作項目被引進(jìn)我國。

2.2 加強對義務(wù)教育經(jīng)費使用的監(jiān)督機制建設(shè)

根據(jù)公共選擇理論,在缺乏廣泛、有效監(jiān)督的情況下,學(xué)校師生的利益會嚴(yán)重受損,學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)很容易滋生腐敗,所以為了“管好孩子們的讀書錢”務(wù)必加強對經(jīng)費的監(jiān)管機制建設(shè),使學(xué)校的每一筆花費透明、清晰,學(xué)生真正得到實惠。因此,除了運用法律手段對義務(wù)教育經(jīng)費進(jìn)行監(jiān)督外,還須加強行政監(jiān)督體系建設(shè),各級教育主管部門在監(jiān)管過程中起主導(dǎo)作用,定期、不定期對學(xué)校經(jīng)費的各項支出進(jìn)行檢查和考評,對經(jīng)費支出方面出現(xiàn)違規(guī)和違法行為的學(xué)校要給予嚴(yán)肅處理,對經(jīng)費支出使用較好的學(xué)校應(yīng)給予獎勵,如教育主管部門可以在下一年對該校下達(dá)預(yù)算數(shù)時給予一定傾斜。同時,有效運用社會輿論的導(dǎo)向作用,促使學(xué)校定時向師生和社會公布學(xué)校發(fā)展計劃和學(xué)校重大事件支出明細(xì)表,接受各界監(jiān)督。

注釋:

①馬國賢.中國公共支出與預(yù)算政策[M].上海財經(jīng)大學(xué)出版社,2001.237.軟預(yù)算約束是指政府預(yù)算無法對政府行為形成強有力的約束力。表現(xiàn)形式有以下三方面:政府行為失去控制,即各行政部門不再按政府預(yù)算的既定目標(biāo)行事;財政支出失控,即年度支出計劃不再對政府的實際支出具有約束力;預(yù)算失控,原來的收支平衡計劃被打破,使政府預(yù)算失去了嚴(yán)肅性,嚴(yán)重時會形成大量的財政赤字。

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基金項目:世界銀行貸款/英國政府贈款“西部地區(qū)基礎(chǔ)教育發(fā)展項目農(nóng)村教育研究課題”。

作者簡介:李一冉(1985—),女,河南信陽人,昆明理工大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院碩士研究生在讀,研究方向:教育經(jīng)濟與管理。