肖 莎

改革開(kāi)放30年來(lái),隨著我國(guó)“新農(nóng)村”建設(shè)的深入開(kāi)展和中央政府一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺(tái),我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)的供給情況得到了很大改善,農(nóng)民群體對(duì)基礎(chǔ)性和公益性公共服務(wù)的需求在很大程度上得到了滿(mǎn)足。然而,與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)仍存在提供與需求不平衡的諸多弊端,突出表現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)提供總體上不足,提供結(jié)構(gòu)不合理,提供責(zé)任劃分不清,農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的需求表達(dá)機(jī)制缺失導(dǎo)致的提供效率低下等等。以布坎南為代表的公共選擇理論是一門(mén)將經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法應(yīng)用于政治領(lǐng)域的新型理論,基于“經(jīng)濟(jì)理性人”和交易理論的基本假設(shè)。運(yùn)用公共選擇理論對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供求的現(xiàn)狀進(jìn)行分析,對(duì)探索問(wèn)題產(chǎn)生的原因以及提出解決問(wèn)題的措施建議,具有積極的借鑒意義。

1.公共選擇理論的主要觀點(diǎn)和基本假設(shè)

公共選擇理論由詹姆斯·布坎南等人創(chuàng)立于20世紀(jì)60年代,是一種非市場(chǎng)管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。它把經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法和工具用于研究集體的或非市場(chǎng)的政治管理過(guò)程。公共選擇理論以經(jīng)濟(jì)學(xué)的“經(jīng)濟(jì)人”假說(shuō)為基本行為的基本假設(shè)前提,依據(jù)自由的交易能使交易雙方都獲利的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,分析公眾的公共選擇,揭示政府管理行為以及二者之間的關(guān)系。

這一理論有兩個(gè)基本理論假設(shè),即“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和交易理論。公共選擇理論認(rèn)為,政府的政策制定者同經(jīng)濟(jì)人一樣是有理性的、自私的人,他們的行為都是基于自利的動(dòng)機(jī)。這種動(dòng)機(jī)使官員像在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上一樣,在政治過(guò)程中追求著自己利益的最大化并導(dǎo)致公眾利益的扭曲。此外,公共選擇理論認(rèn)為政治過(guò)程與市場(chǎng)過(guò)程一樣,基礎(chǔ)是交易行為,政治就是個(gè)體、團(tuán)體之間出于自利動(dòng)機(jī)而進(jìn)行的一系列交易過(guò)程。選民在選舉中以政治本身為手段,把估價(jià)和喜愛(ài)投入交易并利用政治規(guī)則把個(gè)人效用加總為主流民意,向政府施壓,以期得到所需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),而政治家與官僚則獲得了權(quán)力以及由權(quán)力衍生的其他好處。公共選擇的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)和政治交易理論,將人類(lèi)行為的兩個(gè)方面——經(jīng)濟(jì)決策和政治決策,納入了統(tǒng)一的框架。[1]

2.農(nóng)村公共服務(wù)的提供與需求

按照滿(mǎn)足需求的不同,公共服務(wù)可以分為基礎(chǔ)性公共服務(wù)和公益性公共服務(wù),基礎(chǔ)性公共服務(wù)滿(mǎn)足的是衣食住行等基礎(chǔ)性需求,教育、醫(yī)療、文化體育、社會(huì)保障等等則屬于公益性公共服務(wù)的范疇。公共服務(wù)的產(chǎn)出即提供在某種程度上使用了公共權(quán)力或公共資源,因此某種公共服務(wù)一般具有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性,這種公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性在農(nóng)村公共服務(wù)上表現(xiàn)得尤為明顯。[2]

從農(nóng)村公共服務(wù)的提供來(lái)看,農(nóng)村公共服務(wù)的提供方式大致可以歸結(jié)為以下三種:由政府通過(guò)稅收方式籌資,進(jìn)行農(nóng)村公共服務(wù)的統(tǒng)一決策、統(tǒng)一提供;通過(guò)市場(chǎng)化的辦法,把農(nóng)村公共服務(wù)由政府提供轉(zhuǎn)為私人供給;培育政府和市場(chǎng)之外的民間組織來(lái)提供農(nóng)村公共服務(wù)。[3]在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,受自身資源和地緣條件的限制,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民天然地處于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的弱勢(shì)地位?！叭r(nóng)”的天然弱勢(shì)和與市場(chǎng)相伴而生的各種市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)以及其他不確定因素的客觀存在,使得很難簡(jiǎn)單通過(guò)市場(chǎng)化的辦法來(lái)提供農(nóng)村公共服務(wù)。此外,在村莊共同意識(shí)欠缺的文化背景之下,寄希望于農(nóng)民的自主合作意識(shí),通過(guò)培育民間組織來(lái)提供農(nóng)村公共服務(wù),至少在目前缺乏厚實(shí)的政治文化基礎(chǔ),短時(shí)間內(nèi)難以達(dá)成。因此,由政府保證農(nóng)村公共服務(wù)的提供成為一種必然選擇,這種由政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的模式也是我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)提供的主要模式。

從農(nóng)村公共服務(wù)的需求來(lái)看,農(nóng)村公共服務(wù)需求數(shù)量上大幅增長(zhǎng),結(jié)構(gòu)調(diào)整明顯。調(diào)查顯示,農(nóng)村居民家庭平均人均消費(fèi)支出中,醫(yī)療保健支出和文教娛樂(lè)支出占總支出的比重,分別從1990年的3.25%和5.37%上升到2008年的6.87%和11.10%,說(shuō)明農(nóng)民對(duì)基本公共產(chǎn)品需求的數(shù)量在增加(見(jiàn)表1)。

在一些邊遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村,農(nóng)民對(duì)基礎(chǔ)性公共服務(wù)的需求仍然很高,如供水、供電、路況改進(jìn)等等,隨著我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的深入,農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)需求的結(jié)構(gòu)也在不斷變化。在解決溫飽問(wèn)題的基礎(chǔ)上,農(nóng)民對(duì)

公益性公共服務(wù)的需求在總需求中的比例也在不斷提高,如表2所示,改革開(kāi)放30年以來(lái),我國(guó)農(nóng)村恩格爾系數(shù)持續(xù)降低,農(nóng)民的食品支出在消費(fèi)支出中比例大大下降,對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老支出明顯增加。[4]

資料來(lái)源:根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)年鑒(1979～2006)和中華人民共和國(guó)2006年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)整理。

通過(guò)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的提供與需求進(jìn)行分析,我們不難發(fā)現(xiàn),政府在農(nóng)村公共服務(wù)的供給方面占據(jù)主導(dǎo)地位,而這個(gè)供給過(guò)程同樣面臨著政府失靈的風(fēng)險(xiǎn);另一方面,農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的需求需要借助一個(gè)基于公共選擇的民主的利益訴求機(jī)制來(lái)得以滿(mǎn)足。政府和農(nóng)民群體可以看作為進(jìn)行農(nóng)村公共服務(wù)交易活動(dòng)的交易雙方,政府作為理性經(jīng)濟(jì)人,在這場(chǎng)交易中謀求自身利益最大化。因此,公共選擇理論為研究我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制提供了一個(gè)很好的分析視角。

3.我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供求現(xiàn)狀存在的問(wèn)題

改革開(kāi)放30年來(lái),隨著我國(guó)“新農(nóng)村”建設(shè)的不斷深入,中央政府的支農(nóng)、惠農(nóng)政策在一定程度上改善了我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)落后的面貌,保障衣食住行的基礎(chǔ)性公共服務(wù)和基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、文化體育、社會(huì)保障等公益性公共服務(wù)提高了廣大農(nóng)民的生活質(zhì)量。然而,我們更應(yīng)看到,我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村公共服務(wù)體制還不夠完善,存在著供需不平衡的多方面問(wèn)題。

3.1 農(nóng)村公共服務(wù)總體提供不足,提供結(jié)構(gòu)不合理

公共產(chǎn)品的最佳提供規(guī)模,是消費(fèi)者的邊際支付意愿之和等于生產(chǎn)單位公共產(chǎn)品的邊際成本。雖然我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó),但我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)提供呈現(xiàn)出總體不足的狀況,多年來(lái)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投資不足,農(nóng)村基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療底子薄弱,農(nóng)村大部分人口未能享受醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障。[5]

農(nóng)村公共服務(wù)提供結(jié)構(gòu)不合理。在能增加政府福利和官員政績(jī)的公共服務(wù)提供上,呈現(xiàn)出一種過(guò)高的超過(guò)農(nóng)民需求度和實(shí)際承受能力的提供熱情。而另一方面,對(duì)提高農(nóng)民素質(zhì)和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展具有重大意義的公共服務(wù),如農(nóng)村的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等,則提供短缺,這不僅損害了農(nóng)民的利益,而且直接威脅到國(guó)家的長(zhǎng)治久安和經(jīng)濟(jì)的快速、持續(xù)發(fā)展。

3.2 農(nóng)村公共服務(wù)提供責(zé)任劃分不清,提供主體錯(cuò)位、缺位

地方各級(jí)政府之間以及政府與少數(shù)村民自治組織之間,公共服務(wù)提供的權(quán)責(zé)劃分不明晰、交叉重疊嚴(yán)重,造成農(nóng)村公共服務(wù)提供主體的錯(cuò)位或缺位。

3.3 農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的需求表達(dá)機(jī)制缺失,導(dǎo)致服務(wù)提供效率低下

農(nóng)村公共服務(wù)并不是通過(guò)市場(chǎng)來(lái)提供的,在需求者和提供者之間存在著信息不對(duì)稱(chēng),由于需求表達(dá)機(jī)制的缺失,提供者難以取得需求者的需求信息,無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的最優(yōu)供給。我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)自上而下的提供模式,使得廣大農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的實(shí)際需求很容易被忽視,農(nóng)民始終做為公共服務(wù)的“被動(dòng)消費(fèi)者”,而不是“主動(dòng)需求者”。這造成了公共產(chǎn)品供給效率低下,浪費(fèi)了有限的鄉(xiāng)村財(cái)力資源。

4.公共選擇理論視野下的原因探析

公共選擇是人們通過(guò)民主政治過(guò)程來(lái)決定公共服務(wù)需求、供給和結(jié)構(gòu),將個(gè)人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過(guò)程和機(jī)制,是對(duì)資源配置的非市場(chǎng)決策。提供農(nóng)村公共服務(wù)以滿(mǎn)足需求的過(guò)程就是一種公共選擇的過(guò)程,這種選擇本身是一種實(shí)現(xiàn)民主性的過(guò)程,農(nóng)民作為公共服務(wù)的消費(fèi)者,通過(guò)對(duì)公共服務(wù)的方式和內(nèi)容的選擇來(lái)滿(mǎn)足自身的利益需求,并達(dá)到對(duì)提供主體的控制。然而,從我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供需的現(xiàn)狀來(lái)看,這種民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)過(guò)程卻受到了重重阻礙,上文所述問(wèn)題之所以產(chǎn)生的原因,可以運(yùn)用公共選擇理論進(jìn)行分析和解釋。

4.1 農(nóng)村公共服務(wù)提供方的“經(jīng)濟(jì)人”行為取向

公共選擇理論指出官員也是理性的,其動(dòng)機(jī)在于追求更多的報(bào)酬、地位、權(quán)力和威望,具體而言不外乎薪金、職務(wù)津貼、社會(huì)名望、權(quán)力、人事權(quán)、較大影響力、輕松的工作負(fù)擔(dān)等。敦利威指出:“每個(gè)官員至少都部分地根據(jù)其自我利益行事,某些官員則只受其自我利益的驅(qū)使,甚至在以純官方的身份行事時(shí)也是如此?！盵6]弗里德曼等人指出:“高級(jí)官僚非常老練地運(yùn)用拖拉的辦事程序來(lái)耽擱和破壞他們不贊成的計(jì)劃;他們善于以‘解釋法令為名頒布各種條例和規(guī)章,這些解釋事實(shí)上巧妙地、有時(shí)赤裸裸地改變了原法令的意圖;他們善于拖延執(zhí)行他們不贊成的法令,同時(shí)加緊執(zhí)行他們贊成的法令?！盵7]

在具體執(zhí)行提供農(nóng)村公共服務(wù)的政策時(shí),受政治目標(biāo)最大化和經(jīng)濟(jì)利益最大化的激勵(lì),政府傾向于提供甚至超出需求的那些能增加政府福利和官員政績(jī)的公共服務(wù),因此,不少“形象工程”式公共服務(wù)出現(xiàn)在一些落后的農(nóng)村地區(qū)。這種由于政府失靈帶來(lái)的農(nóng)村公共服務(wù)過(guò)剩提供不但不能發(fā)揮促進(jìn)生產(chǎn)的作用,反而造成負(fù)面影響。與此相反,基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、文化體育和社會(huì)保障等公益性公共服務(wù)可能因?yàn)槠浣?jīng)濟(jì)收效甚微,難以滿(mǎn)足政府“政績(jī)”的需要,而得不到財(cái)政的支持,供給短缺,從而造成農(nóng)村公共服務(wù)的提供結(jié)構(gòu)不合理。

4.2 農(nóng)村公共服務(wù)交易雙方地位的不平等導(dǎo)致真實(shí)需求難以實(shí)現(xiàn)

公共選擇理論的另一個(gè)基本假設(shè)即交易理論認(rèn)為政治過(guò)程的基礎(chǔ)是交易行為,如同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的平等交易一樣,選民和政府在這場(chǎng)平等的政治交易中通過(guò)交換獲得各自追求的利益。

然而,在農(nóng)村公共服務(wù)的交易中,農(nóng)民的需求和政府的單方服務(wù)提供卻處在一個(gè)不平衡的天平兩端,農(nóng)民群體難以通過(guò)集體行動(dòng)的公共選擇向服務(wù)提供者即政府施壓,其對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)性和公益性公共服務(wù)的真實(shí)需求便難以得到實(shí)現(xiàn)。首先,薄弱的“三農(nóng)”利益集團(tuán)無(wú)法主張其對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)的需求。與個(gè)人行動(dòng)不同,集體行動(dòng)要取得成功,必須具備充分的溝通交流、有效地避免“搭便車(chē)”等條件,而對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言,低下的集體行動(dòng)力成為“三農(nóng)”利益集團(tuán)爭(zhēng)取支農(nóng)政策的桎梏。僅從“三農(nóng)”利益集團(tuán)本身的游說(shuō)活動(dòng)來(lái)說(shuō),當(dāng)游說(shuō)的收益固定時(shí),游說(shuō)成本的差異將導(dǎo)致不同強(qiáng)度的游說(shuō)活動(dòng)和不同水平的“三農(nóng)”支持。從發(fā)展中國(guó)家的“三農(nóng)”現(xiàn)實(shí)來(lái)看,導(dǎo)致其“三農(nóng)”集團(tuán)集體行動(dòng)力低下的主要原因在于游說(shuō)成本十分高昂,尤其是初始成本很高。其次,在我國(guó),農(nóng)民的組織化程度非常低,缺乏能有效整合農(nóng)民利益并為農(nóng)民爭(zhēng)取應(yīng)得利益的組織。農(nóng)民個(gè)體在國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)面前,缺乏對(duì)政治資源的控制能力、社會(huì)行為能力和利益表達(dá)能力,在“三農(nóng)”政策制定和實(shí)施的過(guò)程中,作為直接利益相關(guān)者的農(nóng)民群體卻往往被邊緣化。[8]

5.結(jié)論

公共選擇理論對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供求現(xiàn)狀中問(wèn)題產(chǎn)生的原因具有較好的解釋力,該理論的主要觀點(diǎn)和兩個(gè)基本假設(shè)適用于分析農(nóng)村公共服務(wù)提供方,即政府在提供公共服務(wù)時(shí)的行為取向,同時(shí)也很好地解釋了農(nóng)民作為農(nóng)村公共服務(wù)的需求方,其利益訴求難以通過(guò)集體行動(dòng)得到表達(dá)的深層原因。在剖析我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供求現(xiàn)狀中問(wèn)題產(chǎn)生的原因基礎(chǔ)之上,我們更應(yīng)看到,加快建立民主的農(nóng)村公共服務(wù)體制,更有效地保障廣大農(nóng)民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求得以滿(mǎn)足是當(dāng)前我國(guó)縮小城鄉(xiāng)差距,加快“新農(nóng)村”建設(shè)面臨的緊要任務(wù)。解決我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供求現(xiàn)狀中存在的問(wèn)題,建立起供求平衡、基于民主公共選擇的農(nóng)村公共服務(wù)體制可以從以下兩個(gè)方面著手:

首先,明確界定不同層級(jí)政府的職能范圍,劃清責(zé)任。相應(yīng)地?cái)U(kuò)大地方政府的財(cái)政自主權(quán),特別是改革完善政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,以保證地方政府特別是貧困落后地區(qū)的供給能力。同時(shí),啟動(dòng)和規(guī)范中央政府對(duì)地方政府、地方政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)問(wèn)責(zé)制,政府公共職能必須以公平實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的真實(shí)需求為轉(zhuǎn)移,以構(gòu)建現(xiàn)代公共服務(wù)體系為改革取向。

其次,提高農(nóng)民的組織化程度,建立有效的農(nóng)民利益和需求表達(dá)機(jī)制。要不斷加強(qiáng)村民自治組織建設(shè),推進(jìn)農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作組織的發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村村委會(huì)不僅是辦事機(jī)構(gòu),更應(yīng)該是運(yùn)轉(zhuǎn)成熟的村民自治團(tuán)體,應(yīng)不斷完善組織職能,增強(qiáng)其對(duì)農(nóng)民需求的代表性和訴求能力,使其真正成為農(nóng)民的公共服務(wù)代言人。

參考文獻(xiàn)

[1]祝新桂.公共選擇理論:框架、局限及啟示[J].工會(huì)論壇,2007.9.

[2]遲福林.以公共服務(wù)為中心的政府轉(zhuǎn)型[J].開(kāi)放導(dǎo)報(bào),2004.12.

[3]曾莉.政府供給農(nóng)村公共物品的行為選擇[J].商業(yè)時(shí)代,2008.10.

[4]夏鋒.農(nóng)村人口公共需求變化與公共服務(wù)體制建設(shè)[J].人口與經(jīng)濟(jì),2008.2.

[5]明年區(qū)域經(jīng)濟(jì)應(yīng)重點(diǎn)解決公共服務(wù)差距,源自中國(guó)證券報(bào)http://www.p5w.net/news/gncj/200812/t2072980.htm,2008-12-23.

[6]敦利威.民主、官僚制與公共選擇(張慶東譯)[M].北京:中國(guó)青年出版社,2004.

[7]弗里德曼.自由選擇(胡騎譯)[M].商務(wù)印書(shū)館,1999.

[8]邵桂蘭,陳靚.基于公共選擇理論的農(nóng)業(yè)政策取向?qū)Ρ萚J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2008.3.