周　衛(wèi)

摘要：基于對20世紀1970年代環(huán)境規(guī)制的高社會經(jīng)濟成本的反思，成本—收益分析在美國環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域愈來愈受到重視。關(guān)注美國環(huán)境行政規(guī)制中的成本考量，有助于我們正視環(huán)境問題的復(fù)雜性，反思本國環(huán)境行政實踐中的某些盲目和失誤，可以避免因為不恰當?shù)囊?guī)制方式帶來更加嚴重的環(huán)境損害后果。

關(guān)鍵詞：成本—收益分析；環(huán)境行政；環(huán)境規(guī)制

中圖分類號：DF468

文獻標識碼：A

一、美國環(huán)境規(guī)制的反思與成本—收益分析的興起

自1969年《國家環(huán)境政策法》頒布以來，美國控制環(huán)境污染和資源破壞的行政法規(guī)大量增加，公眾環(huán)境權(quán)益得到前所未有的重視。不過，這一劃時代的“權(quán)利革命”雖然迎合了公眾保護環(huán)境、控制污染的呼聲，卻沒有考慮規(guī)制對企業(yè)的影響以及由此產(chǎn)生的社會成本。在1970年以來頒布的《清潔空氣法》、《清潔水法》、《有毒物質(zhì)控制法》等成文法所確認的嚴格環(huán)境標準下，企業(yè)即便添加新設(shè)備或停止生產(chǎn)，也難以實現(xiàn)法規(guī)所要求的“零污染排放”或“零風險目標”［1］。

環(huán)境規(guī)制的高成本問題很快引起了美國當局的重視，尼克松總統(tǒng)因而在1971年實行生活質(zhì)量評議計劃，要求環(huán)保局制定法規(guī)必須聽取其他有關(guān)機關(guān)的評論，并把評論的意見和法規(guī)草案送管理和預(yù)算局審查。之后，美國各任總統(tǒng)開始加強對法規(guī)實施的成本控制：從福特總統(tǒng)1974年的11827號令到卡特總統(tǒng)1978年的12044號命令，及至里根總統(tǒng)1981年的12291號令和1985年的12498號令，這種控制達到非常高的程度。根據(jù)12291號令，任何重大管理行動都要執(zhí)行成本—收益分析，以保證政府任何決策措施所產(chǎn)生的收益都要大于它所引起的費用［2］。該命令的發(fā)布使以前局限于部門和行業(yè)的成本—收益分析擴展到政府部門的決策，對非市場物品的價值評估產(chǎn)生了重大影響，這種影響尤其集中在對環(huán)境影響的價值評估上。美國國家環(huán)保局因此制定了自己的成本—收益分析手冊，并且開始大量資助環(huán)境影響經(jīng)濟評價的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究［3］。1993年克林頓總統(tǒng)以12866號及12875號令取代了上述里根總統(tǒng)的兩個命令，強調(diào)規(guī)制措施只有通過合理的成本—收益分析后才能被認可，并規(guī)定所有重大的規(guī)制行動都要進行成本—收益分析。小布什總統(tǒng)執(zhí)政1年以后，2002年簽發(fā)了13258號令，要求行政機關(guān)繼續(xù)執(zhí)行克林頓的12866號行政命令。

從里根總統(tǒng)到小布什總統(tǒng)時代，美國政府對成本—收益規(guī)制方法已經(jīng)基本建立起了一種共識，那就是，政府應(yīng)當盡量對自己試圖解決的問題的規(guī)模進行量化，通過分析權(quán)衡規(guī)制措施的成本和收益，選擇合適的規(guī)制工具，實現(xiàn)既有效又便宜的規(guī)制［4］。雖然這種共識并不限于環(huán)保領(lǐng)域的規(guī)制，但環(huán)保規(guī)制盡在其中。

二、成本—收益分析在環(huán)境規(guī)制中的作用

從根本上說，成本—收益分析的主張源自20世紀晚期美國總統(tǒng)加強對行政和規(guī)制監(jiān)督的努力。由于時值美國規(guī)制泛濫，官僚機構(gòu)日益膨脹，規(guī)制過分和規(guī)制不足的問題同時并存，因此，誰來監(jiān)管規(guī)制者成為美國政治體制中的一個難題。里根總統(tǒng)的12291號令將行政法規(guī)的成本—收益審核權(quán)集中在管理預(yù)算局中的信息管理事務(wù)局（OBM），無疑有助于總統(tǒng)加強對規(guī)制部門的監(jiān)督；當然，也有助于總統(tǒng)集中更多的行政權(quán)力。這種努力在克林頓總統(tǒng)的12866號令中得到進一步加強。

不過，具體到環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域，成本—收益分析體現(xiàn)出來的是對此前政府環(huán)境規(guī)制低效問題的反思，其作用表現(xiàn)為通過對環(huán)境規(guī)制效益的綜合評估，促進更為合理有效的環(huán)境規(guī)制。典型的例子如在成本—收益的衡量下，1996年《食品質(zhì)量保護法》廢除了早先著名的關(guān)于食品添加劑的零風險標準“迪蘭尼條款”，代之以較低但更為可行的“合理的無傷害確定性”安全標準；同年修正的《安全飲用水法》則授權(quán)環(huán)保局在規(guī)制帶來的收益不抵成本時有權(quán)對有關(guān)措施進行調(diào)整。對新近的一些重大環(huán)境規(guī)制法規(guī)的成本—收益分析表明，2000－2015年之間，美國在酸雨控制、冰箱節(jié)能標準、新的地表水處理方法、新型高速公路重型汽車排放標準、多氯化聯(lián)二苯處理及微塵標準方面的規(guī)制，收益將超過成本，因而可能是有效的；然而，在為城市固體垃圾填埋地提供保險計劃、紙漿及紙污染物指導(dǎo)方針、臭氧標準方面的規(guī)制收益則可能為0或負數(shù)，有待改善。這些衡量和比較，有助于引起政府對嚴重的環(huán)境問題的重視，促使規(guī)制部門采用更低的成本完成法定的環(huán)境規(guī)制目標［4］29-33。在孫斯坦等美國學者看來，成本—收益分析在保護健康、安全和環(huán)境質(zhì)量的立法和規(guī)制中起著非常重要的作用。成本—收益分析提供了衡量市場效率的基本方法，它既有實證分析的市場基礎(chǔ)，又有規(guī)范分析的價值取向，既可以解釋現(xiàn)有政策的效率程度，又可以預(yù)測未來政策的走勢［1］39。

三、成本—收益分析在環(huán)境規(guī)制中引起的爭議及其發(fā)展

（一）主要的質(zhì)疑

盡管有關(guān)環(huán)境行政規(guī)制的成本—收益分析要求在多個美國總統(tǒng)令中得到延續(xù)，但其實施過程中引發(fā)的質(zhì)疑仍然相當多。這些質(zhì)疑多集中在以下方面：

第一，存在貨幣化難題。人們很難確定環(huán)境成本的量化標準，也無法確定更清潔的空氣、更清潔的水、更安靜的環(huán)境收益為幾何。這通常是個變量，而且不同收入、地位的人群對潔凈環(huán)境的偏好不同，賦值也就會產(chǎn)生差異。這對于環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性要求無疑是一個障礙。

第二，對分配的忽略。成本—收益分析即便能夠在一定程度上回答環(huán)境行政行為是否產(chǎn)生收益，是否值得實施，但無法確定成本和收益究竟由哪些人群分擔，由此將引發(fā)對公平的懷疑。

第三，科學確定性的質(zhì)疑。環(huán)境規(guī)制的目的多是為了消除或減少環(huán)境風險，但環(huán)境風險本身就具有科學上的不確定性，行政機關(guān)的判斷往往建立在可能性的基礎(chǔ)上，有時還會被媒體的言論牽引視線，這將導(dǎo)致對環(huán)境行政執(zhí)法依據(jù)的懷疑。

第四，理論和實際不一致，當下和未來難結(jié)合。如一些環(huán)境規(guī)制的收益的實際情況和最初的預(yù)計相去甚遠。一些研究表明，由于管制導(dǎo)致了降低污染控制成本的新技術(shù)產(chǎn)生，或者管制未能實現(xiàn)目標［5］，不少污染控制管制措施的實際運行成本低于預(yù)計。

上述這些質(zhì)疑都可能導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法的正當性危機。此外，成本—收益分析方法作為政府決策工具使用，其本身還存在信息不足、操作費用高昂、技術(shù)面爭議大、受政治過程干擾多、衡量價值單一等多種障礙［6］，無怪乎1997年美國管理和預(yù)算辦公室公開的第一份規(guī)制成本—收益評估報告即引起巨大爭議。

（二）對質(zhì)疑的學理回應(yīng)

經(jīng)濟學界對于上述質(zhì)疑的回應(yīng)，可以在1995年《環(huán)境、衛(wèi)生和安全規(guī)制的效益費用分析——原則的陳述》這一由11位經(jīng)濟學家共同商議的報告中得見。該報告在充分考慮成本—收益分析方法的不足的基礎(chǔ)上，提出了在環(huán)境、衛(wèi)生和安全規(guī)制中應(yīng)用成本—收益分析的意義、指導(dǎo)原則和改進意見。該報告指出，成本—收益分析對于環(huán)境、衛(wèi)生和安全規(guī)制法規(guī)的制定極具意義，它有助于闡明公共政策決定的內(nèi)在的權(quán)衡并使這種權(quán)衡更具透明性，也有助于政府機構(gòu)建立規(guī)制的優(yōu)先次序。該報告并沒有盲目夸大成本—收益分析工具在環(huán)境、衛(wèi)生和安全規(guī)制法規(guī)的制定中的作用，而是主張對該方法的應(yīng)用有所限制，如限制在“重大規(guī)制決策”中應(yīng)用，即規(guī)制的年經(jīng)濟費用逾期超過1億美元的項目。此外，應(yīng)從技術(shù)和程序兩個方面來解決成本—收益分析方法的不足，如分析重點的確定，成本和收益底線的確定，對替代方案的考慮，透明度和外部審查的約束，成本和收益數(shù)據(jù)依據(jù)和折現(xiàn)率幅度的限制等［7］。

法學界以波斯納父子和孫斯坦為代表，也為成本—收益分析工具積極辯護。孫斯坦認為前述許多批評并不足以構(gòu)成放棄成本—收益分析的理由。他指出，利用成本—收益分析方法處理量化問題時應(yīng)當比較警覺；對于處理評價很難量化的變量，應(yīng)當采取變通的方法；分配目標可以在成本—收益分析之后納入考慮的范圍；即使充分利用成本—收益分析不太可能，政府還是可以通過確定一系列的已知成本、已知效益以及事實上不確定的東西，朝充分利用成本—收益分析的方向邁進。成本—收益分析為協(xié)助規(guī)范性選擇的作出提供了一個訓(xùn)練有素的分析工具，迫使人們更加集中、準確地考慮政策的潛在后果，無論從理論上還是實踐上來看都不應(yīng)當放棄［8］。

（三）實踐中的發(fā)展

理論上的爭議并沒有導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法實踐中對成本—收益衡量方式的否定；相反，這是對它的完善。這表現(xiàn)在：

第一，對成本—收益分析的必要變通。由于成本—收益分析存在貨幣化難題等不可克服的缺陷，美國環(huán)境行政執(zhí)法還會借助“成本—效用分析”、“考慮成本因素”、“影響評價”等成本—收益衡量方式的變通方法。

其中，成本—效用分析是判斷執(zhí)行某一任務(wù)最有效方法的準則，無論采用何種決策規(guī)則，所選擇的方法都應(yīng)是最有效的，即實現(xiàn)項目目標的費用最省的方法［9］。當環(huán)境行政裁量中遇到某些效益無法進行定量分析時，或者環(huán)境目標已經(jīng)由政府確認時（該目標未必具有經(jīng)濟學理由），成本—收益分析是主要的衡量方法。它能夠?qū)ふ一ㄙM最小的方法來完成事先決定的政策目標。當選擇了其他的政策而不是成本最小的政策的時候，成本—收益分析還可估計此時所需的額外的成本。不過，應(yīng)用成本—收益分析無法解釋實現(xiàn)決定的政策目標是否有效率［10］。 考慮成本因素與成本—收益分析方法相比較，其共同的地方在于：都要求裁量者考慮行政行為的正面和負面效應(yīng)，考慮行政活動的成本；其區(qū)別則在于：是否在制定規(guī)制政策中能將消費者的決定引入市場交易中［11］?？紤]成本因素往往建立在直覺、經(jīng)驗、歷史和習慣之上，較成本—收益分析方法經(jīng)濟，但是也較成本—收益分析方法主觀專斷。影響評價則是對政府干預(yù)的后果進行評估。

和考慮成本因素或成本—收益分析相比，影響評價不要求將結(jié)果貨幣化，也無須最優(yōu)化結(jié)果。影響評價考慮的因素十分廣泛。環(huán)境影響評價就是一種影響評價方式。但是，環(huán)境行政執(zhí)法的影響評價并不限于環(huán)境影響評價，還廣泛包括對項目的政治、經(jīng)濟、技術(shù)、社會文化、制度、人群分布等多方面影響的評價。

第二，通過制定法的規(guī)定實現(xiàn)成本—收益分析程序的法定化。最初，美國僅在個別法案中做出了成本—收益分析的規(guī)定。如1990年美國《清潔空氣法》修正案在第7章812款明確規(guī)定環(huán)保局應(yīng)對法案自1970到1990年之間所發(fā)生的成本—收益進行綜合分析，范圍包括以往年度間的對比分析和對未來的預(yù)測。1995年以后，美國當局對于在規(guī)制中引入成本—收益程序表現(xiàn)出更大的熱情，通過了為數(shù)不少的要求比較成本和收益的法案，如《聯(lián)邦殺蟲劑、除菌劑及滅鼠劑法》、《有毒物質(zhì)管理法》、《飲用水安全法》等法律的修訂案,同時對一些無效率、無效果的規(guī)章公之于眾，如1997年美國環(huán)保局發(fā)布的關(guān)于臭氧層和微粒的“周邊空氣質(zhì)量標準”。國會甚至考慮頒布一些能要求所有機構(gòu)進行成本—收益分析的“超級法案”，如1996年《非資助委任事務(wù)改革法》即從程序上要求政府對所有規(guī)制措施進行成本—收益分析（不過，該法不具強制效力）。此外，管制對小企業(yè)、小實體的不利影響也備受關(guān)注，1996年國會頒布《小企業(yè)管制實施公平法》，規(guī)定法院有權(quán)審查行政機關(guān)是否遵守了管制機動法，首次為小企業(yè)提供了強制性的救濟程序；要求環(huán)保局和職業(yè)安全與健康委員會召集小企業(yè)辯護審查團以確保從受影響的小實體中獲得有關(guān)其繁重負擔的真實性信息。

四、法院的態(tài)度:保持就事論事

也許和社會主流意識的發(fā)展變化有關(guān)，美國法院對于環(huán)境規(guī)制的成本考量的態(tài)度并非始終如一。如1980年“鉛工業(yè)協(xié)會有限公司訴環(huán)保局”一案中，環(huán)保局在確定安全限度時并沒有考慮可行性和成本問題，甚至連危害的證據(jù)也不清楚。法院認為，《清潔空氣法》第109節(jié)禁止環(huán)保局在確定國家空氣質(zhì)量標準時考慮成本；可行性和代價問題無關(guān)，環(huán)保局在確定安全限度上行為正當。在1987年“自然資源保護委員會訴美國環(huán)保局”一案中，環(huán)保局拒絕為氯乙烯設(shè)置一種“零排放”限制，盡管它承認這是能徹底避免接觸這種明顯的非界限性致癌物的惟一辦法。地區(qū)法院巡回法庭駁回了這種解釋，認為環(huán)保局應(yīng)當根據(jù)《清潔空氣法》第112節(jié)的規(guī)定把健康作為首要考慮的因素［12］。

然而，1991年在“防腐安裝公司訴美國環(huán)保局”一案中，上訴法院對于成本考量表現(xiàn)出積極的態(tài)度。在該案中，環(huán)保局試圖對石棉進行規(guī)制。盡管環(huán)保局在規(guī)制前進行了成本—收益衡量，但法院認為環(huán)保局沒有根據(jù)《有毒物質(zhì)管理法》第6（a）條的規(guī)定，對所有可能的（包括最小負擔和最大負擔的）石棉規(guī)制替代方案進行成本—收益分析是錯誤的，因而認定環(huán)保局的成本—收益衡量方法不合格而否決了環(huán)保局對石棉的禁止［11］679，681。1998年在“密西根州訴環(huán)保局”一案，法院對于成本考量的支持態(tài)度更為明朗。該案涉及到對于《清潔空氣法》的條款的理解。根據(jù)法律規(guī)定，各州實施清潔控制規(guī)制的州執(zhí)行計劃，必須禁止本州內(nèi)任何污染源或者其他形式的排放活動排放污染物，如果其排放量將會顯著造成其他州不能達標，或者不能保持國家周邊空氣質(zhì)量的一級或者二級標準。對于“顯著影響”這一法律用語的理解，環(huán)保組織提出法律在根本上禁止成本考慮；法院則認為，顯著性不應(yīng)當“只用一種尺度來衡量”，即“健康”的尺度，在很多情況下，除非立法機關(guān)明確作出了相反的規(guī)定，否則，應(yīng)當認為包含“成本的考量”［4］249，250。

2001年在著名的“美國卡車協(xié)會”一案中，聯(lián)邦最高法院的表現(xiàn)十分耐人尋味。一方面，法院同意下級法院對于《清潔空氣法》第109節(jié)禁止環(huán)保局在確定國家空氣質(zhì)量標準時考慮成本的解釋，但就判決結(jié)果來看，還是通過肯定行政機關(guān)的裁量權(quán)和風險衡量的必要，靈活地彌補了制定法中排斥成本考慮的規(guī)定。布雷耶大法官在其個人意見書中稱：“管制者應(yīng)當考慮管制的所有不利后果，尤其是那些明顯可能產(chǎn)生嚴重的或不成比例的公共損害的不利后果。因此，我相信，在其他問題上也是一樣，我們本該從法規(guī)沉默或含糊的語言中讀到的是允許，而不是禁止（對成本的考慮）”［13］。在布雷耶看來，涉及到不確定性強的環(huán)境標準設(shè)定，國會本來就有意授予環(huán)保局以裁量權(quán)，而環(huán)保局在裁量過程中進行成本—收益衡量或風險衡量在所難免，相反，環(huán)保局絲毫不考慮各種影響的權(quán)衡，任意選擇并不見得就符合國會立法的目的。

這些案例表明，美國法院對于環(huán)境行政過程中的成本考量的態(tài)度，多半的時候遵循“就事論事”的司法最低限度主義［14］，很難冠以一般性評價。正如卡多佐所云：“我們看到，決定是否忠實于先例以及是否忠實于有先例支持的原則并不能使我們在這條路上前進多遠。原則不是一個，而是復(fù)雜的一束。說我們應(yīng)當保持前后一致，這的確很好，但問題是與什么保持前后一致？應(yīng)當與規(guī)則的起源保持一致，還是同發(fā)展的進程和趨勢保持前后一致？或者是應(yīng)當同邏輯、哲學或通過分析我們自己的和外國的制度所揭示的法理學的基本概念保持前后一致？所有這些忠實都是可能的。”［15］

五、評價與啟示

環(huán)境規(guī)制成本之所以在20世紀80年代以來在美國倍受關(guān)注，為歷任總統(tǒng)所重視，很大一部分原因是出于對此前環(huán)境規(guī)制的高社會經(jīng)濟成本的一種反思。有研究顯示，美國1973—1985年間，環(huán)境控制使得GDP的增長率下降了0.19個百分點［7］153。盡管該項數(shù)據(jù)沒有包括環(huán)境控制帶來的健康收益，但是它也足以引起美國官方和民間對環(huán)境控制的成本合理性問題的敏感和警惕。

正是環(huán)境規(guī)制的成本—收益分析，讓美國政府認識到，從1975－1995年，美國在控制污染方面的花費超過了1萬億美元，如果采用一些替代方案，只要花不足其1/4的成本就可取得同樣的成效［8］436。盡管通過成本—收益分析來評估環(huán)境管制，不可避免地存在著粗糙和不確定性的問題，但成本考量作為行政執(zhí)法的基礎(chǔ)，可以避免產(chǎn)生不成比例、不合理的代價，并且讓人反思環(huán)境行政中命令控制模式的僵化和低效問題和提高政策措施的激勵性。美國學者艾瑞克.A.波斯納因而評價，從某種意義上說，成本—收益分析的規(guī)制制度是美國自《憲法》頒布以來對《憲法》的一次重大修正，也是自1946年《行政程序法》實施以來對《行政程序法》的一次根本改革［1］68。

關(guān)注美國環(huán)境行政規(guī)制中的成本考量，有助于我們反思我國環(huán)境行政實踐中的某些盲目和失誤。從20世紀90年代先聲奪人的“零點行動”到近年接連的“環(huán)保風暴”，一方面，沒有人否認這些暴風驟雨般的行動的巨大意義：這些運動引發(fā)的環(huán)境規(guī)制在建設(shè)必要的治污工程、控制局部區(qū)域水污染的惡化趨勢、促進環(huán)境法的實施和公眾環(huán)境保護意識等方面，都產(chǎn)生了顯著的成效；另一方面，應(yīng)當承認的是，這些管制措施仍然存在許多問題，如淮河、太湖等國家重點污染防治流域，環(huán)境問題的復(fù)雜性沒有得到充分重視，規(guī)制成本巨大而環(huán)境風險仍然此伏彼起；環(huán)保部門的管制重點常常不恰當?shù)乇还姞恳搅讼駡A明園防滲工程這樣的小問題上，對環(huán)境保護中的經(jīng)濟因素和科學因素卻缺乏足夠的重視，其結(jié)果很可能令環(huán)保行動“妖魔化”，環(huán)境法的實施遭遇更多的障礙。

國內(nèi)有學者認為美國在環(huán)境風險的控制上表現(xiàn)出“以保護健康作為根本的價值取向”［16］，美國人自己卻很有保留地聲稱，“即使環(huán)境保護的利益因司法可實施權(quán)利的狀況而得到增進，它仍舊只能在某種程度上獲得保護，并且其公共成本將與提供保護的程度成正比例增長”，并因而慨嘆“環(huán)境保護是一件非常昂貴的事情”［17］。美國的環(huán)境法律實踐表明，關(guān)注環(huán)境規(guī)制的成本，將規(guī)制成本與收益相權(quán)衡，對于正視環(huán)境問題的復(fù)雜性，避免因為不恰當?shù)囊?guī)制方式帶來更加嚴重的環(huán)境損害后果，恰恰是十分必要的。

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Environmental Regulation of U.S. and Cost Benefit Analysis

ZHOU Wei

(Law School of Shenzhen University, Shenzhen 518060, China)

Abstract:Based on the reflection of high socio economic costs of environmental regulation since 1970s, more attention has been given to Cost Benefit Analysis（CBA）in the environmental regulation area of U.S. Reflection on the development of CBA in the environmental administration of U.S can help us face the complexity of the environmental problems, review what has been overlooked and what mistakes have been made in the national environmental administrative practice, and avoid serious consequences of environmental damage by inappropriate regulations.

Key Words:Cost Benefit Analysis; environmental administration; environmental regulation