謝忠平

摘 要：注重制度建設(shè)是新時期黨的建設(shè)理論的一個鮮明特征。黨的十一屆三中全會以來，黨在把制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)始終的實踐中，堅持把制度建設(shè)放在更加重要的位置，把制度建設(shè)同其他建設(shè)結(jié)合起來，堅持黨規(guī)黨法與國家法律相協(xié)調(diào)，根本制度與具體制度相配套，立足現(xiàn)實與著眼長遠相統(tǒng)一，堅持制定與執(zhí)行并重，積累了加強黨的制度建設(shè)的寶貴經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：改革開放；黨的制度建設(shè)；基本經(jīng)驗

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2009）01-0015-04

改革開放以來，我們黨的建設(shè)取得了巨大進步，積累了豐富的經(jīng)驗。作為黨的建設(shè)的一個重要方面，黨的制度建設(shè)的進步尤為明顯，積累的經(jīng)驗彌足珍貴。在紀念改革開放30周年之際，回顧和總結(jié)黨的制度建設(shè)的經(jīng)驗，對于新的歷史起點上全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面，具有重要意義。

一、堅持把制度建設(shè)放在更加重要的位置

中國共產(chǎn)黨始終注重制度建設(shè)。不論是在民主革命時期，還是在社會主義革命和建設(shè)時期，我們黨都把制度建設(shè)放在重要位置。改革開放以來，我們黨對制度建設(shè)在黨的建設(shè)中的地位和作用有了更加清醒和深刻的認識。

我國自改革開放后進入了一個新的歷史時期。為適應(yīng)形勢，黨的建設(shè)必須探索一條不同于過去的新途徑?，F(xiàn)代化建設(shè)以及黨和國家的民主政治建設(shè)是一個有序的過程，需要按照一定程序進行；黨要成為一個堅強的馬克思主義政黨，成為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，這是一個具有長期性、穩(wěn)定性的目標，僅靠一般的政治號召和搞運動的方式是不能解決問題的，必須通過一系列制度來保證。通過加強制度建設(shè)，可以為黨提供一個穩(wěn)定的、規(guī)范化的活動方式和工作方式。黨的制度由黨的權(quán)威機關(guān)制定，是黨的整體意志的體現(xiàn)，同人的思想具有主觀隨意性相比，它可以使黨的正確的路線、方針、政策不因領(lǐng)導(dǎo)人的變化而變化，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。只有解決了制度問題，才能切實保持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，避免類似“文化大革命”那樣的錯誤。

黨的十一屆三中全會后，我們黨更加充分地認識到了制度建設(shè)的重要性，認為加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，搞好黨的建設(shè)，必須改革和完善黨的各項制度。這一結(jié)論，是黨經(jīng)過幾十年的探索，付出高昂的代價之后得來的，是黨的自身建設(shè)規(guī)律的客觀反映。鄧小平指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗保邦I(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”^{［1］（P333）}?！爸贫仁菦Q定因素”^{［1］（P308）}。鄧小平這些經(jīng)典論述，深刻揭示了制度建設(shè)在執(zhí)政黨自身建設(shè)中的地位和作用，也指出了一條新時期走制度建黨的新路子。

二、堅持把制度建設(shè)同其他建設(shè)結(jié)合起來

黨的建設(shè)是一個全面的系統(tǒng)工程，任何一個方面都不可偏廢，黨的制度建設(shè)是其中的重要組成部分。黨的制度建設(shè)是黨的其他方面建設(shè)的依托和保證，而黨的其他方面的建設(shè)是黨的制度建設(shè)的前提和靈魂。離開黨的思想、組織、政治、作風(fēng)、先進性與執(zhí)政能力等，黨的制度也成了一個空架子，失去了方向和精神指導(dǎo)。因此，必須把黨的制度建設(shè)同黨的思想建設(shè)、政治建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、先進性建設(shè)與執(zhí)政能力建設(shè)等結(jié)合起來，統(tǒng)一于黨的整體建設(shè)，這是我們黨改革開放以來加強黨的制度建設(shè)最重要、最根本的一條經(jīng)驗。比如，在制度建設(shè)與思想教育方面，制度約束和思想教育是相輔相成的，我們不應(yīng)該把它們割裂開來。離開廣大黨員高度的覺悟和自覺性，黨的制度建設(shè)就失去了基礎(chǔ)，就談不上建立健全黨的制度。但是，正如鄧小平所說，“制度問題不解決，思想作風(fēng)問題也解決不了”^{［1］（P328）}。與此相應(yīng)，思想建設(shè)的鞏固和深入，也有賴于黨的制度建設(shè)來保證。比如，為了保障思想建設(shè)經(jīng)常、持久并取得預(yù)期效果，我們建立健全了黨委中心組學(xué)習(xí)制度、領(lǐng)導(dǎo)干部在職自學(xué)制度和干部理論學(xué)習(xí)考核制度。再如，建立高素質(zhì)的黨員干部隊伍是黨的組織建設(shè)的重中之重，為此，我們建立了一些相關(guān)的干部人事制度，2002年7月，中央頒布實施了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，通過規(guī)范民主推薦、考察、醞釀提名，推進了干部選拔工作的科學(xué)化、民主化和制度化。又如，為了提高黨的執(zhí)政能力，相應(yīng)地建立健全了黨委議事決策制度、建立社情民意反映制度、建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項公示制度和社會聽證制度、專家咨詢制度、決策論證制和責(zé)任制等制度，從而推進了決策的科學(xué)化和民主化。

當然，制度本身不是目的而是手段，是為了規(guī)范黨內(nèi)政治生活，是為黨的組織、作風(fēng)、思想提供規(guī)范有序的機制和體制。同時，制度的貫徹執(zhí)行也需要加強黨的思想、組織、作風(fēng)等其他方面的建設(shè)，增強全黨貫徹黨內(nèi)制度的自覺性和堅定性，增加制度的執(zhí)行力。因此，要把制度建設(shè)同其他方面的建設(shè)統(tǒng)一起來，從整體上共同推進黨的建設(shè)新的偉大工程。

三、堅持黨規(guī)黨法與國家法律相協(xié)調(diào)

我們黨在國家和社會的各級組織中的核心地位，決定著黨的制度好壞直接影響到國家的法制建設(shè)。黨規(guī)黨法是否健全，是否得到遵守和執(zhí)行，對于國法的遵守和執(zhí)行有著決定性的影響。很難設(shè)想，執(zhí)政黨自身不加強制度建設(shè)，會使社會主義法制健全起來；執(zhí)政黨內(nèi)民主生活不健全，會有社會主義民主政治的健全和發(fā)展；執(zhí)政黨及其成員凌駕于憲法和法律之上，會確保社會主義法制的權(quán)威性。這就要求黨的制度不能是與外界隔絕的封閉的制度，而必須具有合理、有效地處理黨政關(guān)系、黨企關(guān)系、黨事關(guān)系、黨群關(guān)系等的制度。黨的制度它既包括黨組織內(nèi)部或自身的各種制度，也包括黨對國家和社會(企業(yè)、事業(yè)、群團等)實施領(lǐng)導(dǎo)的制度或體制。正如鄧小平所指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法……沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！?sup>［1］（P147）堅持黨的制度與國家法律相協(xié)調(diào)統(tǒng)一的主要根據(jù)在于：一方面，國家的法律是在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)下制定和執(zhí)行的，黨內(nèi)制度的混亂與黨內(nèi)生活的無序化將會導(dǎo)致國家法制的紊亂，“文化大革命”就是例證；另一方面，黨的制度又不能凌駕于國家法律之上，執(zhí)政黨更應(yīng)該以自己的模范行為影響和帶動人民遵守和執(zhí)行法律。

黨的十一屆三中全會以來，黨把加強民主法制建設(shè)作為一項基本國策。與此相適應(yīng)，黨在加強黨的制度建設(shè)過程中明確提出，黨的一切活動都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)進行。黨的十一屆六中全會指出：“黨的各級組織同其他社會組織一樣，都必須在憲法和法律的規(guī)范內(nèi)活動?！睆奈覀凕h的十二大黨章到十四大黨章，對此都做了明確的規(guī)定。黨的十五大提出了依法治國的重要思想，而依法治國首先要求依法治黨。黨的十六屆四中全會提出依法執(zhí)政是黨的執(zhí)政方式，同時指出依法執(zhí)政就是堅持依法治國，領(lǐng)導(dǎo)立法，帶頭守法，保證執(zhí)法，不斷推進國家經(jīng)濟、政治、文化、社會生活的法制化、規(guī)范化。黨內(nèi)制度與國家法律的銜接的一個重要方面，就是要善于把黨內(nèi)制度轉(zhuǎn)化為國家法律法規(guī)。例如，黨內(nèi)反腐倡廉制度不斷取得新進展，截止目前，各級黨委制定的黨風(fēng)廉政建設(shè)法規(guī)和涉及反腐敗內(nèi)容的法律法規(guī)超過2000部，但上述法規(guī)還只是黨內(nèi)法規(guī)。在依法治國、依法行政的大背景下，切實提高反腐倡廉的制度化法制化水平，不僅要及時制定、調(diào)整和充實反腐倡廉的黨內(nèi)法規(guī)，而且要通過法定程序使那些經(jīng)過實踐檢驗、比較成熟的規(guī)定上升為國家法律法規(guī)，更好地用制度和法律規(guī)范權(quán)力的運行。

四、堅持根本制度與具體制度相配套

黨的制度建設(shè)是一個完整而嚴密的系統(tǒng)工程，內(nèi)容十分廣泛。同時，黨的制度本身也是一個有機整體，其中每一類制度以至于每一項制度都是這個有機整體的不可或缺的一部分，與其他制度有著密切的聯(lián)系，各項制度往往互相制約、互相促進。民主集中制是我們黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，是黨內(nèi)生活的基本準則，但我們黨的歷史表明，堅持和健全民主集中制，既要靠全體黨員干部的黨性保證，更要靠具體制度的規(guī)范和約束，使其有章可循，有據(jù)可依，同時便于經(jīng)常監(jiān)督檢查。為把民主集中制的基本原則切實貫徹和運用到黨的生活的各個領(lǐng)域中去，使黨內(nèi)生活中各種正常關(guān)系和秩序法律化、制度化、規(guī)范化，鄧小平強調(diào)要根據(jù)新時期黨的建設(shè)面臨的新情況和新問題，本著改革的精神，形成一套比較健全的、配套的、操作性強的具體制度。通過各方面制度的建立、健全和完善并認真實行，推進黨的建設(shè)，實現(xiàn)黨內(nèi)生活民主化、規(guī)范化，把黨的建設(shè)提高到一個新的水平，把黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)提到一個新的高度。

黨的根本制度與具體制度不配套不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象不是個別的。例如，各級地方黨委都按照《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》的要求，制訂了相應(yīng)的議事規(guī)則或工作制度，但不少黨委的議事規(guī)則和工作制度不健全，有的彈性過大，既缺乏具體的實施程序和操作方法，又缺乏嚴格的監(jiān)督制約措施，存在過大的自由裁量空間，執(zhí)行中人為因素過重、隨意性過強。再如，雖然黨章明確規(guī)定，凡屬重大問題都要由黨的委員會集體討論，做出決定，但在具體執(zhí)行時，什么問題屬于重大問題？黨的委員會是指全委會還是常委會？采取怎樣的方式進行決策？對于這些細節(jié)問題，不少地方黨委會沒有做出具體規(guī)定，在實際工作時難以把握。又如，民主集中制是我們黨根本的組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)相結(jié)合的體制，從領(lǐng)導(dǎo)層面上看，“集體領(lǐng)導(dǎo)”提法沒有問題，但在工作規(guī)則和程序的層面上，“集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負責(zé)”的傳統(tǒng)提法就不夠科學(xué)嚴謹：“集體領(lǐng)導(dǎo)”比較原則、抽象，“領(lǐng)導(dǎo)”是指決策還是執(zhí)行不夠明確，實際上真正能夠體現(xiàn)“集體領(lǐng)導(dǎo)”涵義的只能是決策；“分工負責(zé)”中的“負責(zé)”也不嚴謹，是負決策之責(zé)還是執(zhí)行之責(zé)？所以，正如胡錦濤在中紀委六次全會上指出，為保證制定的各項法規(guī)制度行得通、做得到，必須使各項法規(guī)制度彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣，真正發(fā)揮法規(guī)制度的整體合力。

五、堅持立足現(xiàn)實與著眼長遠相統(tǒng)一

黨的制度建設(shè)必須審慎穩(wěn)妥，有計劃有步驟地進行。一方面，現(xiàn)實生活中的有些問題，例如反腐敗，不抓緊建立起有效的懲治和預(yù)防腐敗的制度體系，就很難遏制住腐敗蔓延的勢頭，我們必須增強緊迫感，把黨的制度建設(shè)抓緊抓好。另一方面，我們正處在一個社會大變革時期，深刻的變革必然影響黨的制度建設(shè)。對社會主義市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律的認識，我們經(jīng)歷了從不深刻到深刻，從不熟悉到逐漸熟悉的過程，要使我們這樣一個擁有7000多萬黨員的大黨的生活規(guī)范化、條理化和制度化，在短時期內(nèi)是不可能做到的，這就決定了黨的制度建設(shè)不是在短時期內(nèi)就能完結(jié)的。加強黨的制度建設(shè)，改革和完善黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度及其他制度，實現(xiàn)黨和國家政治生活的民主化，是一項長期的艱巨的任務(wù)。鄧小平就如何搞好黨的制度建設(shè)指出：“有些問題，中央在原則上決定以后，還要經(jīng)過試點，取得經(jīng)驗，集中集體智慧，成熟一個，解決一個，由中央分別作出正式?jīng)Q定，并制定周密的、切實可行的，能夠在較長時期發(fā)揮作用的制度和條例，有步驟地實施?！?sup>［1］（P341）“改革黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的方針必須堅持，但是，方法要細密，步驟要穩(wěn)妥?！?sup>［1］（P359）

我們要把握好黨的制度建設(shè)的長遠性和緊迫性的關(guān)系。在黨的制度建設(shè)中，我們不應(yīng)只看到制度建設(shè)的長遠性而忽視它的緊迫性，從而放松工作節(jié)奏，使應(yīng)該建的制度建不起來，應(yīng)該遵守的制度得不到遵守。與此同時，我們也不應(yīng)只考慮制度建設(shè)中緊迫的方面，而忽視它的長遠性，從而缺乏長期作戰(zhàn)的思想準備，試圖“畢其功于一役”，草率從事，不考慮后續(xù)措施和配套措施，致使制度出臺后不能長遠見效，而必須把現(xiàn)實性與長遠性、緊迫性與持久性有機統(tǒng)一起來。制度的好壞不應(yīng)根據(jù)設(shè)計制度的目的來判斷，而應(yīng)由制度執(zhí)行的實踐來檢驗。堅持立足現(xiàn)實與著眼長遠的統(tǒng)一，就是立足于當前的黨情、國情和世情，增強制度的現(xiàn)實可行性與操作性，加強制度建設(shè)的理論研究與探索，避免草率與隨意性，增加預(yù)見性、嚴密性與科學(xué)性，做到理論與實踐、繼承與創(chuàng)新的相結(jié)合。

六、堅持制定與執(zhí)行并重

對黨的制度建設(shè)而言，制定制度是基礎(chǔ)，執(zhí)行制度是關(guān)鍵。黨的十一屆三中全會以來，我們黨所建立完善的黨內(nèi)制度，無論對比以往戰(zhàn)爭年代和計劃經(jīng)濟時期，還是與其他國外政黨相比，數(shù)量不可謂不多，成績不可謂不大，但是制度的貫徹執(zhí)行卻不盡人意。黨內(nèi)制度建設(shè)過程中，重制定、輕執(zhí)行的現(xiàn)象還比較嚴重，一些制度“寫在紙上，貼在墻上，就是落實不到行動”，黨的制度得不到貫徹執(zhí)行，黨的制度功能就不能體現(xiàn)出來。制度得不到有效貫徹執(zhí)行，有的緣于制度本身的缺陷，抽象籠統(tǒng)，原則多、可供操作的少，在實踐中很難貫徹；有的缺乏配套制度，沒有形成制度的運行機制，使制度難以發(fā)揮應(yīng)有的功能。制度之外的原因在很大程度上來自于某些傳統(tǒng)和習(xí)慣，例如我們黨根植于封建傳統(tǒng)的土壤，長期成長于戰(zhàn)爭年代與計劃經(jīng)濟，導(dǎo)致黨內(nèi)人治色彩仍然很重，部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部自我約束能力差，個人專斷的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重影響了黨的制度貫徹執(zhí)行。

如何做到制定與執(zhí)行并重，是當前與今后黨的制度建設(shè)過程必須著力解決的問題。事實上，制度的貫徹落實，不但要求制度本身科學(xué)，還要有科學(xué)的貫徹制度的程序、途徑和辦法。為了使黨的制度真正得到切實的貫徹執(zhí)行，就必須加強對執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查力度。一是加強制度自身保障性條文的建立健全工作。制定一項制度，不僅要規(guī)定應(yīng)該怎樣做，還要規(guī)定不執(zhí)行或違反了怎么辦，把制定、執(zhí)行與監(jiān)督部門的職能明確起來，做到環(huán)環(huán)相扣，減少與防止有令不行、有禁不止的現(xiàn)象。二是制定嚴密的實施保障性措施。特別是一些原則性、指導(dǎo)性的基本制度公布后，權(quán)力機關(guān)要公布檢查、監(jiān)督辦法和獎懲措施，執(zhí)行機關(guān)要拿出貫徹實施的細則。三是要建立健全自上而下和自下而上的監(jiān)督制度體系，通過上下級的相互監(jiān)督保證制度的真正的貫徹執(zhí)行。

參考文獻：

［1］鄧小平文選（第2卷）［M］北本：人民出版社，1994

責(zé)任編輯：陳文杰