初春華　劉文欣

摘 要：加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)需要借助于科學(xué)的制度設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)，構(gòu)筑完備的反腐倡廉制度體系是根本和關(guān)鍵。反腐倡廉制度體系應(yīng)由獨(dú)立權(quán)威的反腐倡廉機(jī)構(gòu)、完善的反腐倡廉法規(guī)體系、完備的權(quán)力制衡機(jī)制以及嚴(yán)密的腐敗懲戒機(jī)制組成。主體、保障、防御以及懲戒的有機(jī)統(tǒng)一構(gòu)成反腐倡廉制度體系的主線與靈魂。

關(guān)鍵詞：反腐倡廉；制度體系；權(quán)力制衡

中圖分類號(hào)：D262 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2009）01-0019-05

中國(guó)共產(chǎn)黨高度重視反腐倡廉問(wèn)題。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨和政府制定了不少反腐倡廉政策，取得了一些成效。但長(zhǎng)期以來(lái)，我們黨把思想建設(shè)放在黨的建設(shè)的首位，忽視制度建設(shè)的重要作用，結(jié)果導(dǎo)致反腐倡廉工作中許多弊端長(zhǎng)期得不到有效解決。正如鄧小平所說(shuō)：“制度問(wèn)題不解決，思想作風(fēng)問(wèn)題也解決不了?！?sup>［1］(P328)在認(rèn)識(shí)到制度重要性的同時(shí)，還應(yīng)認(rèn)識(shí)到單個(gè)制度的作用必定有限，為針對(duì)某一特定問(wèn)題而制定的應(yīng)急性、階段性制度只能起到“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的作用，缺少可操作性程序制度同樣限制制度作用的充分有效發(fā)揮。因此，制度要成體系，而建構(gòu)完備的反腐倡廉制度體系就成為反腐倡廉建設(shè)的根本和關(guān)鍵所在。

一、獨(dú)立權(quán)威的反腐倡廉機(jī)構(gòu)

要貫徹中央戰(zhàn)略方針，借鑒各國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)和深入推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，必須建立一個(gè)強(qiáng)有力的專門機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)是集預(yù)防與懲治于一體的職能部門，是腐敗懲防的主體，同時(shí)也是反腐倡廉建設(shè)取得成效的關(guān)鍵性前提之一。2007年9月13日，國(guó)家預(yù)防腐敗局揭牌成立，在中國(guó)的反腐敗格局中出現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家級(jí)預(yù)防腐敗的專門機(jī)構(gòu)，加上1995年成立的負(fù)責(zé)調(diào)查貪污賄賂等經(jīng)濟(jì)犯罪案件的反貪污賄賂總局，以及各個(gè)紀(jì)檢、審計(jì)、監(jiān)察部門，可以說(shuō)我國(guó)具備一定的反腐倡廉機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)。然而，這些部門的人事、財(cái)政等方面不獨(dú)立，較大受制于同級(jí)（或上級(jí)）黨委和政府，不能獨(dú)立地行使監(jiān)督權(quán)，造成監(jiān)督空?qǐng)龊兔c(diǎn)，使反腐倡廉的實(shí)效大打折扣。總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，反腐倡廉的機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)遵循以下原則。

首先，獨(dú)立性原則。應(yīng)賦予該機(jī)構(gòu)以特殊和獨(dú)立的法律地位，在體制上實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，上下自成體系，人、財(cái)、物統(tǒng)由上級(jí)機(jī)關(guān)管理，只向上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，并同時(shí)賦予其足夠的有別于其他黨政機(jī)關(guān)的自主權(quán)甚至特殊權(quán)力來(lái)查處腐敗和倡導(dǎo)廉政。比如，香港的廉政公署從廉政專員到各級(jí)職員都不屬于政府公務(wù)員系統(tǒng)，不受有關(guān)公務(wù)員條例的約束，不受其他政府部門的控制，直接向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。這一機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)際賦予他以獨(dú)立地位，并享有部分特權(quán)：搜查樓宇、扣押認(rèn)為與犯罪有關(guān)的任何物件，無(wú)須拘捕令而拘捕嫌疑人，對(duì)查處貪污案件時(shí)發(fā)現(xiàn)的其他有關(guān)罪行也有權(quán)采取拘捕行動(dòng)，等等。這些權(quán)力在調(diào)查與處理貪污腐敗案件中是必不可少的。

其次，權(quán)威性原則。反腐機(jī)構(gòu)層次較高，工作范圍較廣，查處對(duì)象一般都是具有一定社會(huì)地位、掌握一定權(quán)力的官員，如果沒有足夠的權(quán)威，就不可能有效地發(fā)揮應(yīng)有作用。權(quán)威是權(quán)力、職權(quán)與威信、威望的有機(jī)結(jié)合，是一種以權(quán)力為依托而產(chǎn)生的使人信從的力量和威望。這就要求反腐機(jī)構(gòu)不僅有權(quán)，而且要能夠真正行使其職權(quán)，從而產(chǎn)生政治威信，贏得信任，獲得服從。由此觀之，憲法和法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定反腐機(jī)構(gòu)的職能、權(quán)限和工作程序，并切實(shí)保障其順利行使。

二、完善的反腐倡廉法規(guī)體系

腐敗現(xiàn)象之所以能夠產(chǎn)生并蔓延，與我們的政策、法律法規(guī)存在漏洞密不可分。反腐倡廉制度建設(shè)應(yīng)建立相關(guān)的法律法規(guī)基礎(chǔ)，用法律的強(qiáng)制力保證反腐敗工作的持續(xù)、健康、深入發(fā)展。查缺補(bǔ)漏，提前預(yù)防，加快法律制度建設(shè)，構(gòu)建以完備的反腐倡廉法規(guī)體系為基礎(chǔ)和保障的制度體系，是反腐倡廉建設(shè)取得成效的關(guān)鍵性前提之二。

首先，在實(shí)行某項(xiàng)制度前先行立法，并在實(shí)施過(guò)程中完善相關(guān)法律。我們的許多法律條文的制定屬于亡羊補(bǔ)牢，是針對(duì)已造成某種損失的一種補(bǔ)救。雖然這樣可以對(duì)此后此類案件具有規(guī)范、制裁作用，但對(duì)先前已發(fā)生事實(shí)卻無(wú)法彌補(bǔ)。雖然我們無(wú)法預(yù)測(cè)某項(xiàng)制度實(shí)施后會(huì)發(fā)生的所有情況，但可以吸收借鑒他國(guó)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，他人前車之鑒仍可為我們后事之師。比如，新加坡在推行公務(wù)員制度之前先行制定了公務(wù)員法，1960年制定《防止貪污法》，1970年頒布《公務(wù)員懲處章程》，1988年通過(guò)《貪污賄贓沒收法令》、頒布了《反貪污法案》等單行法規(guī)，構(gòu)成了較完備的廉政法律體系。我們可以在借鑒其相關(guān)法律基礎(chǔ)上，構(gòu)筑符合國(guó)情的法規(guī)體系。

其次，宏觀、微觀層面法律規(guī)定兩手抓，做到基本法律制度與具體法律制度的統(tǒng)一?；痉芍贫染哂腥嫘?、概括性和規(guī)范性，是對(duì)某一法律事實(shí)的宏觀把握。比如，規(guī)范黨政機(jī)關(guān)人員行為方面的法規(guī)，懲治腐敗方面的法規(guī)，規(guī)范反腐機(jī)構(gòu)職能和權(quán)限方面的法規(guī)，等等。具體法律制度是對(duì)基本法律制度的細(xì)化，內(nèi)容比較具體，且有較強(qiáng)的嚴(yán)密性、針對(duì)性。比如，新加坡針對(duì)辦案過(guò)程中存在的“證據(jù)難覓”問(wèn)題，在《防止賄賂法》的“財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪”中，對(duì)財(cái)產(chǎn)的說(shuō)明程度、不明財(cái)產(chǎn)的審查范圍以及不明財(cái)產(chǎn)的推定方法都作了比較詳細(xì)的規(guī)定，從而避免了法律條文的抽象化和模糊性，增強(qiáng)了可操作性。具體法律與基本法律同是完備的反腐倡廉法規(guī)體系的重要組成部分。

再次，完善法律制裁與法律保障相關(guān)規(guī)定。法律既有規(guī)范、監(jiān)督、制裁功能，同時(shí)也具有保障合法人權(quán)益功能，二者不可偏廢。我們?cè)谥贫ǜ鞣N處分、處罰條例的同時(shí)，應(yīng)制定相關(guān)的保障條例。目前的現(xiàn)實(shí)是，規(guī)范性、制裁性的法律法規(guī)居多，如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》、《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》等，而保障性法律法規(guī)偏少，可見者僅《黨員權(quán)利保障條例》等，對(duì)應(yīng)制定者更是鳳毛麟角。這種偏懲處、少保障的法律結(jié)構(gòu)不可能構(gòu)成完整意義上的法規(guī)體系，只有將二者平衡，才能顯示體系的效用。

三、完備的權(quán)力制衡機(jī)制

作為一種公職人員為謀求私利而不當(dāng)使用公共權(quán)力的行為，腐敗本質(zhì)上是權(quán)力的失控和濫用，是人的貪欲和權(quán)力相結(jié)合的產(chǎn)物?？梢哉f(shuō)，權(quán)力是腐敗的手段和載體，沒有權(quán)力作為條件和支撐，也就談不上腐敗。權(quán)力是中性的，本身無(wú)所謂好壞對(duì)錯(cuò)，關(guān)鍵在于掌握權(quán)力的人。然而，人是理性與非理性的結(jié)合體，“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有外來(lái)的或內(nèi)在的控制了?！?sup>［2］越來(lái)越多的事實(shí)證明，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！?sup>［3］因此，對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督并推動(dòng)權(quán)力配置科學(xué)化、權(quán)力運(yùn)行嚴(yán)密化，構(gòu)建一個(gè)縱橫交錯(cuò)的權(quán)力制衡網(wǎng)絡(luò)以防止權(quán)力失控和濫用，是反腐倡廉建設(shè)取得成效的關(guān)鍵性防御機(jī)制和反腐倡廉制度體系的核心所在。

（一）權(quán)力配置機(jī)制

科學(xué)、合理地配置權(quán)力能夠保證權(quán)力正常發(fā)揮作用，不僅能夠在權(quán)力的施動(dòng)者與受動(dòng)者之間產(chǎn)生良性互動(dòng)，而且能夠保證各部門之間相互協(xié)調(diào)地發(fā)揮功能、形成一種相互制約與監(jiān)督關(guān)系，這也是防止權(quán)力濫用

的重要前提?？墒牵裁礃拥臋?quán)力結(jié)構(gòu)才是科學(xué)、合理？黨的十七大報(bào)告從宏觀層面作了回答：“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力制約結(jié)構(gòu)”。此外，一個(gè)完善的權(quán)力配置機(jī)制還應(yīng)包含以下內(nèi)容：

首先，適度分解權(quán)力，防止權(quán)力過(guò)于集中。按照分工和效率原則，應(yīng)科學(xué)劃分和配置各項(xiàng)權(quán)力，使一把手與副職之間、上下級(jí)之間、各部門之間依法享有權(quán)力。許多腐敗案例告誡我們：對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員授權(quán)不能太大，更不能形成一人大權(quán)獨(dú)攬。鄧小平指出：“權(quán)力過(guò)分集中，妨礙社會(huì)主義民主制度和黨的民主集中制的實(shí)行，妨礙社會(huì)主義建設(shè)的發(fā)展，妨礙集體智慧的發(fā)揮，容易造成個(gè)人專斷，破壞集體領(lǐng)導(dǎo)，也是在新的條件下產(chǎn)生官僚主義的一個(gè)重要原因”；同時(shí)，分權(quán)要適度，既要考慮制衡，又要考慮效率，把二者結(jié)合起來(lái)^{［1］(P321)}。“有些環(huán)節(jié)權(quán)力過(guò)于集中，有些環(huán)節(jié)權(quán)力過(guò)于分散，都容易導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象?！?sup>［4］這充分顯示了適“度”之重要性，適“度”不僅是權(quán)力分解應(yīng)遵循的重要原則，也是權(quán)力分解的重要標(biāo)準(zhǔn)和尺度。

其次，劃清權(quán)力界限，防止自由裁量過(guò)寬。“凡權(quán)力均應(yīng)有它的適用范圍，均應(yīng)有它的界限，它應(yīng)是有限的，而不是無(wú)限的。它具有自由裁量權(quán)，但這又是相對(duì)的，而不是絕對(duì)的。”^［5］明確這一點(diǎn)，對(duì)于權(quán)力配置和防治權(quán)力腐敗極為重要。只有明確黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、各部門乃至個(gè)人的職能權(quán)限，明確哪些行為“可作為”，哪些行為“不可作為”，嚴(yán)格控制越權(quán)行為，才能避免權(quán)力的重復(fù)行使或“權(quán)力真空”，從而使權(quán)力行使獲得預(yù)期效果。

再次，明確權(quán)力相對(duì)應(yīng)之職責(zé)，防止出現(xiàn)無(wú)責(zé)之權(quán)或無(wú)權(quán)之責(zé)。權(quán)責(zé)本應(yīng)是雙生的兩面，是一體不可分割的。然而，人們往往追求權(quán)力并將其權(quán)限無(wú)限延伸，逃避或漠視應(yīng)盡之職責(zé)，這是官僚主義的重要表現(xiàn)?！拔覀兊狞h政機(jī)構(gòu)以及各種企業(yè)、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中，長(zhǎng)期缺少嚴(yán)格的從上而下的行政法規(guī)和個(gè)人負(fù)責(zé)制，缺少對(duì)于每個(gè)機(jī)關(guān)乃至每個(gè)人的職責(zé)權(quán)限的嚴(yán)格明確的規(guī)定，以至事無(wú)大小，往往無(wú)章可循，絕大多數(shù)往往不能獨(dú)立負(fù)責(zé)地處理他所應(yīng)當(dāng)處理的問(wèn)題?！?sup>［1］(P328)其后果之嚴(yán)重可見一斑。

科學(xué)、合理的權(quán)力劃分、權(quán)限界定、權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，不僅是科學(xué)、合理的權(quán)力配置機(jī)制所必須，而且也是權(quán)力運(yùn)行、權(quán)力制約和監(jiān)督的重要保障和前提。

（二）權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

科學(xué)、規(guī)范的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制直接關(guān)系權(quán)力行使的實(shí)際效果，是權(quán)力得到正確行使的基礎(chǔ)和保障。建立健全結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的共識(shí)。黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，建立健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

首先，建立權(quán)力運(yùn)行公開制度，增加權(quán)力運(yùn)行透明度。陽(yáng)光是最好的防腐劑，只有真正把權(quán)力運(yùn)行置于陽(yáng)光之下，才能有效預(yù)防和減少腐敗的發(fā)生。河北省邯鄲市本著“職權(quán)法定、程序法定”原則，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行清理，逐項(xiàng)登記，編制行政職權(quán)目錄；實(shí)行一表一圖一件一盤“四要件”，每個(gè)單位上報(bào)一套完整的行政權(quán)力目錄表，每項(xiàng)權(quán)力附一張權(quán)力運(yùn)行流程圖和一份行使該項(xiàng)行政權(quán)力的依據(jù)文件，每套材料附帶一份電子文檔，分門別類后，建立“邯鄲市行政職權(quán)目錄數(shù)據(jù)庫(kù)”；在“運(yùn)行流程圖”中，每個(gè)環(huán)節(jié)都標(biāo)明“誰(shuí)來(lái)辦”、“怎么辦”、“什么時(shí)間辦結(jié)”，以此規(guī)范權(quán)力運(yùn)行過(guò)程，被當(dāng)?shù)厝罕姺Q為“權(quán)力運(yùn)行說(shuō)明書”^［6］。這一做法將權(quán)力運(yùn)行公開，不僅便于對(duì)其運(yùn)行過(guò)程與結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，而且便于責(zé)任追究，對(duì)于防止權(quán)力失控、濫用具有積極意義。

其次，建立嚴(yán)密的程序規(guī)范。權(quán)力運(yùn)行的程序是由一定的方式、步驟、順序及時(shí)限等構(gòu)成的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，規(guī)范的程序是保證權(quán)力合法運(yùn)行的前提。現(xiàn)實(shí)中有些權(quán)力運(yùn)行程序要么不完善、不規(guī)范，要么不透明、不合理或過(guò)于繁雜，要么剛性不夠甚至可以隨意取舍或簡(jiǎn)化、顛倒等，從而直接影響對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約效力。應(yīng)按照權(quán)力的不同類別盡快制定規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的程序法規(guī)，特別是針對(duì)容易產(chǎn)生腐敗的“人、財(cái)、物、事”等相關(guān)權(quán)力的運(yùn)行，制定一套嚴(yán)格的程序加以規(guī)范，這樣才能確保權(quán)力健康運(yùn)行。

再次，權(quán)力運(yùn)行法制化。即依法用權(quán)，指權(quán)力的行使遵循法治的軌跡，依制度、法制行使的狀態(tài)。權(quán)力運(yùn)行法制化包括兩層含義：1權(quán)力機(jī)關(guān)在設(shè)定、授予、配置權(quán)力時(shí)，必須以憲法和法律為依據(jù)；2黨政機(jī)關(guān)人員必須依法定程序行使權(quán)力，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這就將程序與法制聯(lián)系在一起，從而使權(quán)力運(yùn)行更為科學(xué)和規(guī)范。

（三）權(quán)力制約機(jī)制

權(quán)力制約并不是消極地對(duì)權(quán)力加以限制，而是對(duì)權(quán)力進(jìn)行科學(xué)的管理，包括對(duì)權(quán)力的控制和對(duì)權(quán)力行使的約束。嚴(yán)密的權(quán)力制約機(jī)制是權(quán)力依法、有序、規(guī)范運(yùn)行的核心所在，應(yīng)包含以下制約機(jī)制：

首先，以權(quán)力制約權(quán)力。所謂以權(quán)力制約權(quán)力，就是依靠權(quán)力的分散與重疊形成的一種制約機(jī)制。這一機(jī)制的核心是分權(quán)，也就是將權(quán)力分為若干系統(tǒng)，由不同的機(jī)關(guān)或人員行使，并使之相互獨(dú)立、相互平衡和相互牽制，由此使不同權(quán)力主體之間形成一種監(jiān)督與被監(jiān)督或相互監(jiān)督的關(guān)系。古羅馬杰出的歷史學(xué)家波里比阿不僅主張分權(quán)，而且主張權(quán)力系統(tǒng)的某一部分不應(yīng)凌駕于其他部分之上，這樣，“任何越權(quán)的行為都必然會(huì)被制止，而且每個(gè)部門自始就得擔(dān)心受到其他部門的干涉”^［7］。這正是這一機(jī)制的意義所在，也是其需要達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)。

其次，以權(quán)利制約權(quán)力。這里的以權(quán)利制約權(quán)力，即在正確理解權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過(guò)公民民主權(quán)利的確認(rèn)與保障，使權(quán)利起到限制、阻遏權(quán)力濫用的作用。馬克思主義認(rèn)為，權(quán)力的合理性源于權(quán)利，沒有權(quán)利的制衡和約束，權(quán)力將會(huì)在其社會(huì)運(yùn)行中蛻變。我國(guó)憲法列舉并保障的各種權(quán)利與自由，如知情權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)、控告權(quán)、游行示威權(quán)、言論和新聞自由權(quán)等，便是對(duì)公共權(quán)力最基本的制約。權(quán)力運(yùn)行一旦超出權(quán)利界限，權(quán)利主體便會(huì)為維護(hù)自身利益監(jiān)督越界權(quán)力，迫使其復(fù)位。要保證這一機(jī)制有效運(yùn)行，必須完善憲法和相關(guān)法律，切實(shí)保障公民的各項(xiàng)權(quán)利與自由，并為公民權(quán)利提供更充分的救濟(jì)手段和途徑。

再次，以法律制約權(quán)力。以法律制約權(quán)力即通過(guò)制定嚴(yán)密的法律與制度，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程，控制權(quán)利主體的用權(quán)行為，從而防止權(quán)力的失控與濫用。法律具有其他任何手段都不具有的公開性、強(qiáng)制性和普遍約束力，既是權(quán)力行使的依據(jù)，又是制約權(quán)力的規(guī)范。法律通過(guò)明確規(guī)定權(quán)力主體的權(quán)力界限，建立起權(quán)力的結(jié)構(gòu)體系并為權(quán)力的運(yùn)用預(yù)設(shè)一個(gè)既定模式，對(duì)權(quán)力及其行使進(jìn)行規(guī)范，保障權(quán)力在公共利益的軌道上運(yùn)行，同時(shí)使濫用權(quán)力者得到相應(yīng)的法律制裁。

上述幾種機(jī)制之間是相輔相成、共同作用的。只有使他們相互配合與支持，充分發(fā)揮各自的制約作用，才能最大限度地發(fā)揮權(quán)力制約的合力效用。

（四）權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

分析當(dāng)前腐敗現(xiàn)象不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)權(quán)力監(jiān)督不力及不同程度的監(jiān)督缺位或流于形式是造成腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的一個(gè)重要原因。權(quán)力具有誘發(fā)腐敗的潛在因素，欲扼制這一因素發(fā)生作用，就必須加強(qiáng)監(jiān)督，建立健全完善的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。

首先，找準(zhǔn)監(jiān)督重點(diǎn)，增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性。有的放矢，方可達(dá)預(yù)期目標(biāo)。對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，亦應(yīng)著重在容易滋生腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！耙刈プ∧切┤菀桩a(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的環(huán)節(jié)來(lái)推進(jìn)體制創(chuàng)新工作，特別要搞好人事、財(cái)政、分配等方面的制度改革?！?sup>［8］人事、財(cái)政、分配等方面是權(quán)力運(yùn)用比較集中、容易產(chǎn)生失控和濫用的環(huán)節(jié)，對(duì)這些環(huán)節(jié)的監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)放在領(lǐng)導(dǎo)干部能否按章依規(guī)依紀(jì)依法行事，在干部的選拔任用、考核升降，財(cái)政資金的運(yùn)行，物資的采購(gòu)，重要工作和重大事項(xiàng)的決策等方面能否正確運(yùn)用權(quán)力。不僅要對(duì)權(quán)力的運(yùn)用過(guò)程，而且對(duì)權(quán)力的授予和運(yùn)行結(jié)果加強(qiáng)監(jiān)督。

其次，整合監(jiān)督資源，拓寬監(jiān)督渠道。在完善黨內(nèi)、人大、政府、審計(jì)、司法、政協(xié)、輿論等原有監(jiān)督資源的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展權(quán)力監(jiān)督主體，使民間機(jī)構(gòu)、民間媒體等更多、更好地參與進(jìn)來(lái)，形成人人參與、人人監(jiān)督的氛圍，“使所有的人都來(lái)執(zhí)行監(jiān)督和監(jiān)察的職能，使所有的人都暫時(shí)變成官僚，因而任何人都不能成為‘官僚”^［9］。另外，在方式、方法上拓寬監(jiān)督渠道，利用信息化和高科技載體，擴(kuò)大群眾參與監(jiān)督的范圍，改進(jìn)群眾參與監(jiān)督的方法。要使干部始終處于多層次、多角度的監(jiān)督中，消除干部特別是主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督“真空”地帶。

再次，加強(qiáng)效能監(jiān)督，監(jiān)督不應(yīng)流于形式。這里的效能監(jiān)督，指各類監(jiān)督主體對(duì)權(quán)力主體履行職責(zé)、依法用權(quán)及其績(jī)效或效果等方面的監(jiān)督。效能監(jiān)督以監(jiān)督權(quán)力主體的用權(quán)行為為切入點(diǎn)，甄定和區(qū)分行為的合法性和結(jié)果的合理性，對(duì)違法、違紀(jì)、違規(guī)行為及權(quán)力的“錯(cuò)位”、“越位”等進(jìn)行限制和制約，從而發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效。

四、嚴(yán)密的腐敗懲戒機(jī)制

古人云：舞弊者得利，效仿者紛至；舞弊者受罰，接踵者斂跡。這既指出了懲罰在治理舞弊行為中的重要性，也為治理腐敗提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。要增強(qiáng)制度的權(quán)威性和監(jiān)督的有效性，發(fā)揮反腐倡廉制度體系整體效能，就必須健全腐敗的懲戒機(jī)制，這也是加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)的一個(gè)重要制度設(shè)計(jì)。

首先，加強(qiáng)制度監(jiān)督，強(qiáng)化制度懲治。制度作為普遍的行為規(guī)范具有顯著的明晰性，明確規(guī)定什么是允許的和什么是不允許的，為人們的行為劃定一個(gè)明確的選擇空間。建立健全財(cái)物申報(bào)、重大事項(xiàng)報(bào)告、責(zé)任追究等項(xiàng)制度，可以通過(guò)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，避免或減少腐敗發(fā)生的機(jī)率。對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的腐敗現(xiàn)象，要堅(jiān)持“從嚴(yán)治腐”的原則，加大懲處力度，“必須有堅(jiān)決、明確、毫不含糊的態(tài)度，堅(jiān)決支持查辦部門。不管牽涉到誰(shuí)，都要按照黨紀(jì)、國(guó)法查處。”^［10］十七大報(bào)告中進(jìn)一步重申：“堅(jiān)決查處違紀(jì)違法案件，對(duì)任何腐敗分子，都必須依法嚴(yán)懲，決不姑息！”治理腐敗絕不能口硬、心軟、手松，而是要依法依紀(jì)嚴(yán)懲不貸，使貪官政治上身敗名裂，經(jīng)濟(jì)上傾家蕩產(chǎn)，思想上追悔莫及，以儆效尤。

其次，建立科學(xué)合理的干部考評(píng)機(jī)制。要對(duì)干部的工作和活動(dòng)進(jìn)行全過(guò)程跟蹤，這不僅是對(duì)其政績(jī)的一種考核，而且可以從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并就此開展教育，從而提高各級(jí)干部的能力和素質(zhì)。同時(shí)，干部的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)已在“德、能、勤、績(jī)”基礎(chǔ)上增加了“廉”的內(nèi)容，這即將反腐敗斗爭(zhēng)的“關(guān)口”提前到“防腐”階段，不僅可以及時(shí)有效地清除腐敗分子，而且可以防止腐敗分子混入黨政機(jī)關(guān)。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是建立在科學(xué)設(shè)置考評(píng)內(nèi)容和考評(píng)方法，嚴(yán)格遵守考評(píng)程序，公平、公正、公開對(duì)干部進(jìn)行考核基礎(chǔ)上的。在考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用上，要注重導(dǎo)向性和激勵(lì)性，嚴(yán)把干部評(píng)價(jià)與使用關(guān)，為塑造品德高尚、勤奮有能、廉政有為的干部隊(duì)伍發(fā)揮應(yīng)有效用。

再次，建立健全干部獎(jiǎng)懲機(jī)制。心理學(xué)告訴我們，獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰是對(duì)人的某種行為的正強(qiáng)化與負(fù)強(qiáng)化。干部獎(jiǎng)懲機(jī)制正是運(yùn)用這一強(qiáng)化功能提高干部的素質(zhì)與能力，防范違法瀆職行為的發(fā)生。干部獎(jiǎng)懲作為一種管理手段，應(yīng)與干部考評(píng)聯(lián)系在一起，在設(shè)定獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)時(shí)把廉政和反腐作為重點(diǎn)，獎(jiǎng)勵(lì)廉政行為，懲處腐敗行為，通過(guò)一正一負(fù)兩種強(qiáng)化，增強(qiáng)干部對(duì)廉政的認(rèn)同與趨向，從而達(dá)到懲處腐敗的警戒作用。

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［10］鄧小平文選（第3卷）［M］北京：人民出版社，1993：152

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