曾曉東 范 昕

【摘要】建國(guó)60年來(lái),我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政制度變化明顯,由最初的單位和社隊(duì)福利體系下的財(cái)政制度發(fā)展為政府和事業(yè)單位辦幼兒園、轉(zhuǎn)制幼兒園和民辦幼兒園并存的格局。在財(cái)政制度改革過(guò)程中,我國(guó)要在社會(huì)福利、經(jīng)濟(jì)和教育三種框架下確定學(xué)前教育的定位,以明確政府投入的濟(jì)貧性質(zhì),從而解決成本核算和管理問(wèn)題,推動(dòng)學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】建國(guó)60年;學(xué)前教育;財(cái)政制度改革;學(xué)前教育定位;政府投入

【中圖分類號(hào)】G610 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-4604(2009)10-0001-05

和其他教育階段相比,我國(guó)學(xué)前教育的財(cái)政制度改革一直處于過(guò)程之中。本文試圖仔細(xì)梳理建國(guó)60年來(lái)我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政制度改革的過(guò)程,分析學(xué)前教育財(cái)政制度改革的關(guān)鍵問(wèn)題,以期促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展。

一、學(xué)前教育財(cái)政制度的歷史變遷

1.1949~1978年:單位和社隊(duì)福利體系下的學(xué)前教育財(cái)政

雖然早在20世紀(jì)初期學(xué)前教育就伴隨著進(jìn)步主義教育運(yùn)動(dòng)來(lái)到中國(guó),但是新中國(guó)成立后我國(guó)學(xué)前教育的目標(biāo)卻和之前截然不同,從專注于兒童的早期發(fā)展轉(zhuǎn)向?yàn)榉奖銊趧?dòng)?jì)D女就業(yè)服務(wù),學(xué)前教育的基本任務(wù)出現(xiàn)了重大調(diào)整。

新中國(guó)成立初期,學(xué)前教育為婦女解放事業(yè)服務(wù)的使命在中央人民政府的多項(xiàng)政策中得到體現(xiàn)。1952年,教育部頒布的《幼兒園暫行規(guī)程(草案)》明確規(guī)定,幼兒園的任務(wù)是根據(jù)新民主主義教育方針教養(yǎng)幼兒,使他們的身心在入小學(xué)前獲得健全的發(fā)育;同時(shí),減輕母親的育兒負(fù)擔(dān),以便母親有時(shí)間參加政治生活、生產(chǎn)勞動(dòng)、文化教育活動(dòng)等。〔1〕1956年教育部、衛(wèi)生部、內(nèi)務(wù)部發(fā)出《關(guān)于托兒所、幼兒園幾個(gè)問(wèn)題的聯(lián)合通知》,強(qiáng)調(diào)發(fā)展托兒所、幼兒園是為了幫助母親們解決照顧和教育自己的孩子的問(wèn)題,托兒所和幼兒園必須有相應(yīng)的增加?！?〕與此同時(shí),學(xué)前教育的單位或社隊(duì)福利屬性在財(cái)政制度上逐步得到完善。1953年政務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》,規(guī)定各企業(yè)工會(huì)基層委員會(huì)要根據(jù)本企業(yè)的經(jīng)濟(jì)情況及職員的需要,與企業(yè)行政方面或資方共同辦理療養(yǎng)所、托兒所等集體勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)。這一條例明確規(guī)定了幼兒園、托兒所是單位為職工提供的勞動(dòng)保障和社會(huì)福利的一部分。1973年財(cái)政部發(fā)布財(cái)企字第41號(hào)文,規(guī)定學(xué)前教育成本改在營(yíng)業(yè)外支付,〔3〕從制度上完全確定了幼兒園歸屬后勤服務(wù)開支的準(zhǔn)則,強(qiáng)化了托兒所和幼兒園的單位福利屬性。到20世紀(jì)70年代,我國(guó)已經(jīng)建立了較為完善的、適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下財(cái)稅體制特點(diǎn)的學(xué)前教育財(cái)政體制。

學(xué)前教育事業(yè)是社會(huì)事業(yè)的一個(gè)組成部分,學(xué)前教育體制是社會(huì)體制的反映。從新中國(guó)成立后到1978年改革開放前,學(xué)前教育為婦女就業(yè)服務(wù)的單位福利定位是非常清晰的,學(xué)前教育體制適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,形成了政府和事業(yè)單位、企業(yè)、街道、農(nóng)村大隊(duì)四種不同供給方式并存的財(cái)政格局,適應(yīng)了當(dāng)時(shí)城市單位制度和農(nóng)村社隊(duì)制度的基本社會(huì)組織形式。任何一個(gè)人,只要被納入了單位或者農(nóng)村的社隊(duì)組織,就可以享受到包括學(xué)前教育在內(nèi)的社會(huì)福利。

單位和社隊(duì)作為社會(huì)福利的供給機(jī)構(gòu),必須有分散的財(cái)政投入體制作保證,即將學(xué)前教育等福利列支在單位和社隊(duì)的運(yùn)行成本中。這種學(xué)前教育的分散投入制度適應(yīng)了“國(guó)家辛迪加”的經(jīng)濟(jì)制度,即各個(gè)經(jīng)濟(jì)體沒(méi)有獨(dú)立的利益,各個(gè)組織除了自己的成本外,全部剩余財(cái)富由國(guó)家統(tǒng)一支配。然而,分散的財(cái)政投入方式是有條件的,即整個(gè)社會(huì)必須作為一個(gè)“國(guó)家辛迪加”的會(huì)計(jì)核算體系,企業(yè)行為等同于國(guó)家行為,學(xué)前教育資金在企業(yè)列支和在政府預(yù)算中體現(xiàn)都一樣。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)施使得“辛迪加”中的各個(gè)組成部分成為獨(dú)立的利益主體,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求企業(yè)在市場(chǎng)中檢驗(yàn)產(chǎn)品和核算成本,于是,學(xué)前教育等單位福利作為營(yíng)業(yè)外成本加以核算的財(cái)稅基礎(chǔ)被打破,導(dǎo)致學(xué)前教育財(cái)政制度出現(xiàn)巨大變化?！?〕

2.1978~1992年:恢復(fù)發(fā)展時(shí)期的學(xué)前教育財(cái)政

從1978年開始,恢復(fù)和重建是我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的主旋律。學(xué)前教育也和其他部門一起,逐漸走向規(guī)范化和系統(tǒng)化。1993年,我國(guó)以單位和社隊(duì)供給制為基本特征、投資分散化、人員分散化管理、業(yè)務(wù)統(tǒng)一指導(dǎo)的學(xué)前教育格局正式形成。與之前相比,學(xué)前教育財(cái)政制度沒(méi)有明顯創(chuàng)新,只是在既有的框架下,借助恢復(fù)和重建的力量,更加規(guī)范和強(qiáng)化了以往的財(cái)政制度。在這期間,《全國(guó)托幼工作會(huì)議紀(jì)要》《城市幼兒園工作條例》《教育部關(guān)于發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育的幾點(diǎn)意見》《關(guān)于明確學(xué)前教育事業(yè)管理職責(zé)分工的請(qǐng)示》先后推出,分別從體制、辦學(xué)行為規(guī)范、行政管理權(quán)限等方面對(duì)學(xué)前教育作出了規(guī)定。到1993年國(guó)有企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度改革前,我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政制度一直在1973年財(cái)政部文件奠定的制度框架下恢復(fù)和穩(wěn)定發(fā)展。在1978~1990年出臺(tái)的相關(guān)文件里,促進(jìn)兒童發(fā)展代替為婦女就業(yè)服務(wù),成為學(xué)前教育事業(yè)的基本職能。于是,規(guī)范課程、規(guī)范保教人員素質(zhì)、規(guī)范學(xué)前教育辦學(xué)體制成為這一時(shí)期的政策要點(diǎn)。1979年,中共中央、國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《全國(guó)托幼工作會(huì)議紀(jì)要》,再次重申了教育部和衛(wèi)生部在職能上的分工,強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分工合作的關(guān)系,并首次提出教育部、衛(wèi)生部與城建、房管部門一起,統(tǒng)籌規(guī)劃與居民人口相適應(yīng)的托幼機(jī)構(gòu),開始要求企業(yè)辦托幼機(jī)構(gòu)向社會(huì)開放?！?〕這表明,在強(qiáng)化單位提供托幼服務(wù)的同時(shí),開放學(xué)前教育體系開始被提上議事日程。

經(jīng)過(guò)恢復(fù)和發(fā)展,單位供給、分散投資的學(xué)前教育財(cái)政投入格局完全確立。一是政府、部隊(duì)和事業(yè)單位,按照中央規(guī)定的人員編制和供給標(biāo)準(zhǔn),將學(xué)前教育支出列支在政府和事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)中。二是企業(yè)用“合理留利”的方式留下等于某一社會(huì)平均利潤(rùn)率的計(jì)劃利潤(rùn)。企業(yè)的“留利”過(guò)程從兩個(gè)方面反映了當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩:留利多少取決于中央政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,沒(méi)有稅賦公平的考慮;成本核算無(wú)法反映真實(shí)的生產(chǎn)過(guò)程,往往是留利多少就意味著職工福利的多少。三是城鎮(zhèn)街道和農(nóng)村大隊(duì)采取集體興辦的方式,保教人員的待遇等同于同等勞動(dòng)力的報(bào)酬。

1978~1992年,不同類型的公共資金沿著各自的渠道支持學(xué)前教育供給體系中的不同部分,但是實(shí)際上,由于資金來(lái)源穩(wěn)定性和資金水平的差異,政府機(jī)關(guān)辦幼兒園質(zhì)量好、教師素質(zhì)高、經(jīng)費(fèi)充足的優(yōu)勢(shì)日益突顯。可見,在既有體系下的規(guī)范化和制度化,在客觀上起著強(qiáng)化學(xué)前教育體系各個(gè)構(gòu)成部分之間差異的作用。

3.1993年后:現(xiàn)代企業(yè)制度改革對(duì)學(xué)前教育財(cái)政制度的影響

1993年后,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立,企業(yè)剝離社會(huì)職能的需要日益迫切。在國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)企業(yè)剝離社會(huì)職能試點(diǎn)之前,伴隨著財(cái)稅制度改革,“企業(yè)留利”的學(xué)前教育財(cái)政體制首先被打破,許多企業(yè)實(shí)際上已經(jīng)停止或減少學(xué)前教育投入。到2002年國(guó)務(wù)院第二批中央企業(yè)脫離社會(huì)職能試點(diǎn)工作開始時(shí),企業(yè)已經(jīng)逐漸撤出學(xué)前教育領(lǐng)域。另外,由于街道和社隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)的瓦解,集體辦幼兒園缺乏明確的投資來(lái)源,大多數(shù)變?yōu)橐揽渴召M(fèi)維持的機(jī)構(gòu)。于是,政府投入的學(xué)前教育體系僅剩下政府、事業(yè)單位、部隊(duì)等舉辦的幼兒園了。在學(xué)前教育供給方面,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的三類學(xué)前教育機(jī)構(gòu)(政府和事業(yè)單位辦幼兒園、國(guó)有企業(yè)辦幼兒園、街道和社隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)辦幼兒園)轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌臋C(jī)構(gòu)形式,即政府和事業(yè)單位辦幼兒園、轉(zhuǎn)制幼兒園和民辦幼兒園。

政府和事業(yè)單位辦幼兒園借助財(cái)政力量和系統(tǒng)的教師人事管理制度,成為優(yōu)質(zhì)幼兒園的主要組成部分,但由于它的服務(wù)對(duì)象主要是政府機(jī)關(guān)公務(wù)員子女或事業(yè)單位職工子女,因此,它面臨巨大的道德壓力。社會(huì)批評(píng)主要涉及兩方面,一是此類幼兒園獲得唯一財(cái)政支持的合法性,二是在招收服務(wù)對(duì)象之外兒童時(shí)收取巨額贊助費(fèi)的合法性。

各種形式的轉(zhuǎn)制幼兒園來(lái)源復(fù)雜,性質(zhì)多樣,和舉辦者之間關(guān)系隨意。轉(zhuǎn)制幼兒園的種種問(wèn)題,既有國(guó)有企業(yè)改革帶來(lái)的問(wèn)題,也有政府和事業(yè)單位后勤制度改革帶來(lái)的問(wèn)題。要想理順轉(zhuǎn)制幼兒園的問(wèn)題并不容易。同時(shí),轉(zhuǎn)制幼兒園的性質(zhì)問(wèn)題和經(jīng)營(yíng)問(wèn)題經(jīng)?；祀s在一起,這更加大了問(wèn)題解決的難度。其實(shí),對(duì)于轉(zhuǎn)制幼兒園來(lái)說(shuō),最關(guān)鍵的還是性質(zhì)問(wèn)題,只有確定了性質(zhì),經(jīng)營(yíng)管理中的問(wèn)題才能依據(jù)公共和市場(chǎng)兩種不同的渠道加以解決。

民辦幼兒園目前已經(jīng)成為我國(guó)學(xué)前教育供給體制中的重要力量。對(duì)民辦幼兒園的管理成為我國(guó)學(xué)前教育行政管理面臨的新課題。同時(shí),民辦幼兒園也以自己的力量推動(dòng)著民辦教育基本制度的建立,推動(dòng)著政府管理市場(chǎng)能力的提高。

伴隨著2002年國(guó)務(wù)院第二批中央企業(yè)脫離社會(huì)職能試點(diǎn)工作的展開,公辦學(xué)前教育體制改革問(wèn)題日益突出。正因?yàn)槿绱?江蘇省宿遷市和廣東省深圳市的公辦幼兒園改制問(wèn)題引起了廣泛關(guān)注。

2003年上半年,江蘇省宿遷市開始了非義務(wù)教育階段的轉(zhuǎn)制探索。宿遷市政府公布的《宿遷市學(xué)前教育辦學(xué)體制改革情況匯報(bào)》提出:“對(duì)學(xué)前教育的改革,要求將現(xiàn)有的各級(jí)各類幼兒園,采取公有民營(yíng)、股份制改造、拍賣等形式,使之全部變成民營(yíng)實(shí)體,使各幼教單位真正成為適應(yīng)市場(chǎng)要求的主體,在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中主動(dòng)尋求發(fā)展,主動(dòng)壯大自己,在責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一的過(guò)程中,轉(zhuǎn)換機(jī)制,提高效益,永葆辦學(xué)活力?！薄?〕

從性質(zhì)上看,江蘇省宿遷市的改革主要觸及的是公辦學(xué)前教育的管理體制問(wèn)題。從財(cái)政體制改革角度看,它也涉及到政府與市場(chǎng)在投入上如何相互配合的問(wèn)題。

與江蘇省宿遷市學(xué)前教育體制改革相比,廣東省深圳市改革公辦學(xué)前教育體制的動(dòng)力帶有強(qiáng)烈的公共財(cái)政思想指導(dǎo)下主動(dòng)改革的色彩。深圳市共有幼兒園744所,在園幼兒15萬(wàn)人,其中市屬公辦幼兒園22所(占全市幼兒園總數(shù)的5.6%),在園幼兒1.4萬(wàn)人(占全市在園幼兒總數(shù)的9%)。深圳市政府每年對(duì)22所市屬公辦幼兒園下?lián)茇?cái)政補(bǔ)貼5000萬(wàn)元,這也是深圳市政府每年投入到學(xué)前教育領(lǐng)域的全部經(jīng)費(fèi)?！笆胸?cái)政對(duì)學(xué)前教育的全部投資,僅用于占全市幼兒園總量5.6%的市屬22家公辦幼兒園,這樣既不公平,也不利于教育部門加強(qiáng)對(duì)全行業(yè)的管理。”為解決這一問(wèn)題,“深圳市將原財(cái)政對(duì)公辦幼兒園每年5000萬(wàn)元的撥款,改為學(xué)前教育發(fā)展專項(xiàng)資金,用于對(duì)全市學(xué)前教育的支持”。〔7〕因此,從性質(zhì)上看,深圳市的改革帶有財(cái)政體制改革的色彩。

以2002年國(guó)務(wù)院第二批中央企業(yè)脫離社會(huì)職能試點(diǎn)工作開始為標(biāo)志,我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政體制改革也開始了新的進(jìn)程。財(cái)政體制改革面對(duì)的主要問(wèn)題有兩個(gè)。一是學(xué)前教育財(cái)政體制改革的目標(biāo)不清晰。財(cái)政體制改革的目標(biāo)是加強(qiáng)政府責(zé)任,還是調(diào)整財(cái)政投入方向,對(duì)于這一問(wèn)題始終沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。二是由于民辦教育法對(duì)辦學(xué)機(jī)制問(wèn)題的模糊處理,導(dǎo)致政府和市場(chǎng)的關(guān)系如何處理的問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決。

二、學(xué)前教育財(cái)政制度改革的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下財(cái)稅體制的最大特點(diǎn)就是公共財(cái)政與企業(yè)財(cái)務(wù)合二為一。整個(gè)社會(huì)組織成為一個(gè)大公司,物品供給的權(quán)力集中在政府手中,政府在不同部門之間進(jìn)行調(diào)配。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系下學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入主體的分散狀態(tài),給包括學(xué)前教育在內(nèi)的社會(huì)基本服務(wù)供給體系的建立帶來(lái)許多理論和實(shí)際問(wèn)題。

1.定位問(wèn)題

學(xué)前教育事業(yè)兼具社會(huì)福利、經(jīng)濟(jì)和教育三重職能。從社會(huì)福利上看,學(xué)前教育是政府支持家庭養(yǎng)育下一代和減少兒童入學(xué)起點(diǎn)差異的手段,對(duì)于緩解由社會(huì)階層差異導(dǎo)致的教育不平等有重要作用。從經(jīng)濟(jì)上看,學(xué)前教育為婦女就業(yè)提供強(qiáng)有力的支持,對(duì)增加家庭收入、增加家庭消費(fèi)有重要意義。從教育上看,學(xué)前教育對(duì)于兒童早期認(rèn)知、情感和技能發(fā)展具有不可替代的重要作用。由此可見,學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的定位,需要在社會(huì)福利、經(jīng)濟(jì)和教育三種框架下確定。

從社會(huì)福利角度分析,我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展將進(jìn)入從最低社會(huì)保障到部分福利項(xiàng)目廣泛覆蓋的轉(zhuǎn)型階段,其中,醫(yī)療、學(xué)前教育和養(yǎng)老等應(yīng)該成為社會(huì)福利事業(yè)優(yōu)先發(fā)展的項(xiàng)目。社會(huì)福利框架下的學(xué)前教育應(yīng)該滿足社會(huì)福利服務(wù)的基本要求,即廣泛覆蓋、基本標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約運(yùn)行成本。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略上看,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型的任務(wù),其中,增加家庭收入、將家庭經(jīng)濟(jì)觀念從重財(cái)產(chǎn)積累轉(zhuǎn)向重生活消費(fèi)、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。另外,到2015年人口紅利消耗完成后,我國(guó)將迅速進(jìn)入老齡化社會(huì)。因此,學(xué)前教育支持婦女就業(yè)就超越了謀求性別平等的意義而具有了經(jīng)濟(jì)意義。經(jīng)濟(jì)框架下的學(xué)前教育在滿足婦女就業(yè)方面應(yīng)達(dá)到多層次、滿足個(gè)性需要、市場(chǎng)與政府相協(xié)調(diào)的要求。

從教育發(fā)展戰(zhàn)略上看,學(xué)前教育集中體現(xiàn)了非義務(wù)教育階段跨部門統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)多種供給力量、行政和市場(chǎng)手段同時(shí)存在的特征。教育框架下的學(xué)前教育,需要在終身學(xué)習(xí)的理念下,組織和協(xié)調(diào)各種辦學(xué)力量,即以終身學(xué)習(xí)為起點(diǎn)、對(duì)質(zhì)量和課程嚴(yán)格監(jiān)管、多部門協(xié)調(diào)。

然而,我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)現(xiàn)歸教育部門管轄,缺乏必要的協(xié)調(diào)機(jī)制,致使學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的職能單一,無(wú)法為公共投入提供有力的合理性基礎(chǔ)。

2.優(yōu)先順序問(wèn)題

政府首先應(yīng)該承擔(dān)哪一類學(xué)前教育責(zé)任?在我國(guó),從陳鶴琴時(shí)代起,學(xué)前教育就缺少濟(jì)貧性質(zhì)的保育和看管職能,注重的是教育兒童和開發(fā)兒童的潛能。新中國(guó)成立后,雖然企事業(yè)單位辦幼兒園是為了解決女性就業(yè)的后顧之憂,但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的福利制度并未包含廣大的農(nóng)村地區(qū)。學(xué)前教育服務(wù)跟著預(yù)算體制走,能夠列入預(yù)算體制的,就享有公共財(cái)政的支持;不能列入預(yù)算的,也就失去了公共財(cái)政的支持。學(xué)前教育服務(wù)游離于政府職能之外,而附屬于國(guó)家基本的預(yù)算制度。

制度原有的形態(tài)和企事業(yè)單位剝離幼兒園的實(shí)際決定了我國(guó)學(xué)前教育的財(cái)政投入結(jié)構(gòu),即公共學(xué)前教育投入集中于政府辦幼兒園,忽視其他幼兒園,導(dǎo)致了不同類型和不同地區(qū)幼兒園的發(fā)展極不平衡。因?yàn)閾碛写罅控?cái)政投入,政府辦幼兒園(政府機(jī)關(guān)辦幼兒園和教育部門辦幼兒園)的園舍、設(shè)備和師資水平十分優(yōu)越,教育質(zhì)量較高。而為城市普通民眾服務(wù)的街道幼兒園、農(nóng)村學(xué)前教育機(jī)構(gòu)等,由于沒(méi)有被納入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算,事實(shí)上基本得不到政府財(cái)政支持。學(xué)前教育投入制度附屬于預(yù)算體系的事實(shí)導(dǎo)致政府行為與公共財(cái)政的公平原則和教育投資的能力支付原則①相違背,與政府的濟(jì)貧職能相違背,不利于社會(huì)基本服務(wù)體系的健全和社會(huì)的和諧發(fā)展。

3.成本核算和管理問(wèn)題

如果說(shuō)學(xué)前教育的定位影響財(cái)政資金支持的合理性,優(yōu)先順序影響財(cái)政資金的使用效率,那么,學(xué)前教育的成本核算問(wèn)題則直接影響公辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的收費(fèi)合理性,繼而影響公辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的財(cái)政體制改革,影響教育行政機(jī)構(gòu)對(duì)民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的管理。

就收費(fèi)問(wèn)題而言,由于學(xué)前教育機(jī)構(gòu)是依據(jù)各地教育部門和物價(jià)部門共同制定的幼兒園“分類評(píng)估,按質(zhì)論價(jià)”的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)的,導(dǎo)致了少數(shù)公辦幼兒園“越辦越好”,隨之收費(fèi)也“越來(lái)越高”現(xiàn)象的產(chǎn)生。有關(guān)報(bào)道顯示,目前不少幼兒園贊助費(fèi)收費(fèi)混亂,使用上缺乏有效監(jiān)管。例如,某省級(jí)示范幼兒園2005年在園幼兒420人,全年收入共計(jì)2,976,770元,其中保育費(fèi)782,074元,贊助費(fèi)和特色班收費(fèi)2,094,696元。贊助費(fèi)和特色班收費(fèi)是保育費(fèi)的2.7倍?！?〕

在成本核算問(wèn)題上,很多人提出學(xué)前教育服務(wù)應(yīng)實(shí)行按成本收費(fèi)原則。2003年,教育部、財(cái)政部、衛(wèi)生部等部委聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于學(xué)前教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出:“省、自治區(qū)、直轄市教育部門根據(jù)生均培養(yǎng)成本、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民承受能力等情況,提出對(duì)本地區(qū)公辦幼兒園(班)最高和最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的意見;民辦幼兒園(班)則按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定,根據(jù)辦學(xué)成本確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?！睆闹锌梢钥闯?按成本收費(fèi)日益成為學(xué)前教育服務(wù)收費(fèi)的一個(gè)基本原則。在幼兒園收費(fèi)問(wèn)題上強(qiáng)調(diào)按教育成本計(jì)算,其目的不是為了解決教育成本計(jì)算這樣一個(gè)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論難題,而是為了規(guī)范幼兒園的收費(fèi)行為。學(xué)費(fèi)是價(jià)格的體現(xiàn),而價(jià)格取決于需求而不只是成本。僅根據(jù)成本制定價(jià)格,從某種程度上講,是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的定價(jià)思路。在政府沒(méi)有對(duì)價(jià)格進(jìn)行干預(yù)或缺乏有效干預(yù)的情況下,作為賣方市場(chǎng)的幼兒園收取較高的學(xué)費(fèi)是很自然的選擇。而政府站在公共利益的角度對(duì)幼兒園的收費(fèi)行為進(jìn)行約束,其性質(zhì)是政府對(duì)公共事務(wù)的管理。如果只局限于對(duì)教育成本的計(jì)算,無(wú)疑會(huì)限制學(xué)費(fèi)管理制度的設(shè)計(jì)思路。

當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政制度改革在實(shí)踐中出現(xiàn)的種種問(wèn)題反映了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下學(xué)前教育供給理論的缺乏,學(xué)前教育供給呈現(xiàn)出非常明顯的經(jīng)驗(yàn)主義色彩,教育行政部門對(duì)學(xué)前教育的管理長(zhǎng)期定位于業(yè)務(wù)指導(dǎo),缺乏對(duì)整個(gè)社會(huì)學(xué)前教育發(fā)展的規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)。隨著政府職能轉(zhuǎn)型和學(xué)前教育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展,這些問(wèn)題亟待得到有效解決。

參考文獻(xiàn):

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On Preschool Educations Fiscal System Reform in China during

the Past 60 Years since the Founding of PRC

Zeng Xiaodong, Fan Xin

(Faculty of Education, Beijing Normal University, Beijing, 100875)

【Abstract】In the past 60 years since the founding of PRC, prominent changes have occurred in preschool educations fiscal system, which has developed from a system under unit and social welfare system to the coexistence of government and public institution-sponsored kindergartens, transformed-system kindergartens and nongovernmental kindergartens. In the reform process, we should orient preschool education under the frame of social welfare, economy and education to clarify the poverty-relieving nature of government input so that the problem of cost accounting and management could be solved and preschool education could develop healthily.

【Keywords】60 years since the founding of PRC; preschool education; fiscal system reform; orientation of preschool education; government input