摘 "要：全面推動農(nóng)村社會管理法治化對我國的社會主義法治體系的思想建設(shè)與實際運用有著十分重要的作用，也是全面推進依法治國的必然需要和促進我國治理結(jié)構(gòu)與管理水平實現(xiàn)現(xiàn)代化改革的內(nèi)在需要，是推進農(nóng)村社會全面高速發(fā)展的實際要求，維護農(nóng)村村民合法權(quán)益的堅實基礎(chǔ)，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村和平安定的重要保證。不過在全面推動鄉(xiāng)村管理法治化的進程中也面臨一定的實際問題，因為鄉(xiāng)村人員的意識普遍淡漠，造成農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)益遭到侵犯的問題非常嚴峻，加之農(nóng)戶對村莊事務(wù)的管理權(quán)益遭到過分虛化，鄉(xiāng)村公益法治服務(wù)力度明顯落后，同時鄉(xiāng)村管理的國家立法嚴重不足等，這也為全面推動鄉(xiāng)村管理法治化提出一系列的挑戰(zhàn)。為面對這一挑戰(zhàn)，需要尋求一條實現(xiàn)全面推動農(nóng)村社會管理規(guī)范化的途徑，如建立健全管理規(guī)范體制，發(fā)揮農(nóng)村自治權(quán)力機構(gòu)的合法功效，逐步完善鄉(xiāng)村的公共法治服務(wù)建設(shè)，著力培養(yǎng)農(nóng)村法治文化等，以此沖破在全面構(gòu)建鄉(xiāng)村管理規(guī)范化過程中的嚴峻障礙。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村管理；法治化；現(xiàn)實問題；價值探索；發(fā)展途徑

中圖分類號：D422.6 " " "文獻標志碼：A " " " " "文章編號：2096-9902（2024）22-0094-06

Abstract： Comprehensively promoting the legalization of rural social management plays a vital role in the ideological construction and practical application of China's socialist legal system. It is also an inevitable need to comprehensively promote the rule of law and an inherent need to promote the modernization of China's governance structure and management level. It is a practical requirement to promote the comprehensive and rapid development of rural society， a solid foundation for safeguarding the legitimate rights and interests of rural villagers， and an important guarantee for ultimately realizing rural peace and stability. However， in the process of comprehensively promoting the legalization of rural management， there are also certain practical problems. Because the awareness of rural personnel is generally indifferent， the problem of infringement of farmers' property rights and interests is very serious. In addition， farmers' management rights and interests in village affairs have been excessively blurred. Rural public welfare legal services are obviously lagging behind， and national legislation on rural management is seriously insufficient. This also poses a series of challenges for comprehensively promoting the legalization of rural management. In order to face this challenge， it is necessary to seek a way to comprehensively promote the standardization of rural social management， such as establishing and improving the management standardization system， giving full play to the legitimate functions of rural autonomous power agencies， gradually improving the construction of public legal services in rural areas， and focusing on cultivating rural legal culture.， etc. These are essential in breaking through severe obstacles to building rural management standardization.

Keywords： rural management; legalization; practical problems; value exploration; development approaches

在2018年9月發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中，人們清晰地看出了黨和國家關(guān)于促進農(nóng)村全面發(fā)展的重要目標與方向，在文件當中，首次明確提出了“推進鄉(xiāng)村法治建設(shè)”的重要歷史命題，即“提高農(nóng)民法治素養(yǎng)，引導(dǎo)干部群眾尊法學(xué)法守法用法。增強基層干部法治觀念、法治為民意識，把政府各項涉農(nóng)工作納入法治化軌道。[1]”農(nóng)業(yè)開發(fā)是我國發(fā)展不可分割的一部分，它是我國發(fā)展繁榮的根本保證，在整個國家管理中具有著舉足輕重的地位，農(nóng)村法治化建設(shè)儼然成為了我國法治建設(shè)的重點，也是實現(xiàn)新時期法治中國建設(shè)的關(guān)鍵所在，成為我國在管理方式和治理策略方面趨勢更新的主要目標。故，這一重要課題的提出，為鄉(xiāng)村治理全面融入法治軌道奠定了扎實的思想基礎(chǔ)與實踐目標。特別是在2022年10月，習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中再次明確提出，“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家[2]”。鄉(xiāng)村管理是我國社會管理的基石與主要體現(xiàn)，全面推動農(nóng)村社會治理的法治化進程，對改變我國治理體制、推進我國治理能力現(xiàn)代化、更好地實現(xiàn)農(nóng)村全面振興戰(zhàn)略，有著重要的理論價值與時代意義，因此，對于全面推動農(nóng)村社會治理法治化的關(guān)鍵價值和發(fā)展途徑的研究也極具現(xiàn)代意義。

1 "全面推動鄉(xiāng)村管理法治化的當代意義

所謂鄉(xiāng)村管理法治化，也就是指通過鄉(xiāng)村中的多元社區(qū)主體用法治的方式積極參與鄉(xiāng)村管理的全過程，即廣大鄉(xiāng)民以自己的法治主體地位、完善的法治人格，全面介入鄉(xiāng)村管理的各個環(huán)節(jié)和全部過程，從而推動鄉(xiāng)村社區(qū)管理工作在法治的軌道上健康運轉(zhuǎn)，全面維護廣大農(nóng)戶的合法權(quán)利，也是全面構(gòu)建法治中國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)村作為法治建設(shè)進程中不可或缺而又亟待解決的節(jié)點，不僅是推動全面依法治國的基本需要，推動我國社會治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的內(nèi)在需要，而且是促進鄉(xiāng)村全面發(fā)展的需要，是維護農(nóng)村村民合法權(quán)益的堅實后盾，最后實現(xiàn)鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定。

第一，全面推動鄉(xiāng)村管理法治化，是全面深化依法治國的基本要求。依法治國是國家全面發(fā)展的堅實基礎(chǔ)，也是我國政治文明的標志，是體現(xiàn)我國治理體制和治理能力現(xiàn)代化的標志之一，關(guān)系的是國運、民運。中國國家法治建設(shè)的十六字方針，從黨的十一屆三中全會上確定的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，逐漸發(fā)展演變到黨的二十大全面推進的“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。法治方針的這一升華，實現(xiàn)了中國法治建設(shè)的歷史性跨越。早在2014年10月，黨的十八屆四中全會上，黨中央就第一次鮮明地提出了“全面推進依法治國”的重大舉措，標志著我國政治管理方式的重大變革，也為我國全面管理與發(fā)展指明了方向。黨的十九大報告中再次明確了全面推進依法治國對黨和國家的重要意義和必要性，并提出，全面深化依法治國的基礎(chǔ)就是基層單位必須“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系[3]”。鄉(xiāng)村作為國家最基本的地方自治機構(gòu)，是國家長期穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是國家建設(shè)過程中極其重要的物質(zhì)燃料和資源，更是重要生活必需品原料的源泉，關(guān)系國家糧食生產(chǎn)安全的重大保障。因此，“三農(nóng)”問題始終是國家建設(shè)與發(fā)展中的關(guān)鍵，再加上鄉(xiāng)村龐大的人口數(shù)量，加之由于其法律意識和法律知識比較欠缺，導(dǎo)致農(nóng)戶合法權(quán)利遭到侵害之事屢見不鮮等因素，亟待將鄉(xiāng)村治理導(dǎo)向法治化軌道。據(jù)統(tǒng)計，2021年中國鄉(xiāng)村住宅人口占我國人口的比例達到36.11%，同時需要說明的是，還有生活在城鎮(zhèn)的2億多人口戶口卻在鄉(xiāng)村[4]，也要投入到鄉(xiāng)村管理進程中。由此可見，面對如此巨大的農(nóng)村人口數(shù)量，若在管理進程中沒有實現(xiàn)法治化，全面依法治國將成為停留在理論意義上的一個空談，所以，推動鄉(xiāng)村管理全面法治化，對全面深入依法治國有著至關(guān)重要的作用。

第二，全面推動鄉(xiāng)村管理法治化，是促進我國管理模式走向發(fā)展的內(nèi)在需要。2013年11月，中共十八屆三中全會上首次明確了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[5]的全面深化改革總體目標，為新時期我國國家治理提供了思路與奮斗目標，即提高政府部門的社會管理能力，與時代同頻共振，運用現(xiàn)代化的管理方法對我國實施現(xiàn)代化治理，法治化成為我國國家治理中最不能缺少的方法，逐漸形成了評價我國國家治理現(xiàn)代化的重要標準之一。統(tǒng)觀整個國家治理結(jié)構(gòu)全局，其主要矛盾大多在金字塔體的“基座”，而非“塔尖”。所以，作為我國綜合治理結(jié)構(gòu)最關(guān)鍵的基層鄉(xiāng)村，無疑是我國綜合治理的關(guān)鍵與難題所在。唯有做到鄉(xiāng)村管理的規(guī)范化、法治化，才可以將鄉(xiāng)村基層權(quán)利的運作限制在嚴格而規(guī)范的“籠子”內(nèi)，為全體村民積極參與村莊管理提供制度上的保障，也有效地實現(xiàn)了農(nóng)村居民的合法權(quán)益，達到區(qū)域管理規(guī)范化和城市管理現(xiàn)代化的同頻共振。

第三，全面推動鄉(xiāng)村管理法治化，是推進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的實際要求。委實，中共十一屆三中全會糾正了我國在治理方式上的瑕疵之處，轉(zhuǎn)化為以社會主義經(jīng)濟建設(shè)為第一要務(wù)、大力發(fā)展國民經(jīng)濟，實施改革開放、提高國民經(jīng)濟水平，推動農(nóng)村發(fā)展、提高農(nóng)民收入水平，為全面建成小康社會奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)；黨的十八大的召開，更加深刻分析了全面建成小康社會的重要內(nèi)涵，進一步深化了中國農(nóng)業(yè)社會在國家建設(shè)中的重要意義，并再次升華“三農(nóng)”問題，把“三農(nóng)”問題視為國家治理中的重要問題，并認為，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)在中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在一定程度上取得了歷史性的輝煌成就。同時還應(yīng)求真務(wù)實，更應(yīng)清醒地重新審視當前中國農(nóng)村面臨的亟待解決的問題，由于當前中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施較為脆弱，農(nóng)業(yè)存在的生態(tài)環(huán)境和文化環(huán)境，以及農(nóng)村基層群眾自治機構(gòu)管理等都凸顯了中國農(nóng)村管理中的集中問題，導(dǎo)致中國農(nóng)村發(fā)展整體水準明顯不高，農(nóng)村管理能力與方法也亟需提高。2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》的出臺，為解決新時期實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會建設(shè)和改善群眾生活條件確定了路徑，但是實施鄉(xiāng)村振興離不開法治化管理的基礎(chǔ)和保障，即實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略一定要以完善的法治環(huán)境為基礎(chǔ)，以體系健全的法治標準體系為標準，增強法治在維護農(nóng)村合法權(quán)益、規(guī)范市場經(jīng)濟健康發(fā)展、維護農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展、管理農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和降低農(nóng)業(yè)社會爭議等方面的權(quán)威性地位。

第四，全面推動鄉(xiāng)村管理法治化，是保障農(nóng)村居民合法權(quán)益的堅定基石。近些年來，由于農(nóng)村推進體制改革，城市化進程的加快實施，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力出現(xiàn)了變化，鄉(xiāng)村格局呈現(xiàn)了多樣化趨勢，因而對新時期的鄉(xiāng)村管理提供了全新的挑戰(zhàn)。因此，在由政府部門征收耕地、村民置換宅基地、空心村治理和新農(nóng)村建設(shè)中的撤村并居等流程中，漠視農(nóng)戶正當權(quán)益的情況也層出不窮，“小村官大貪腐”等不良貪污事件更是不勝枚舉。實現(xiàn)鄉(xiāng)村管理法治化，一方面可以推動基層政府部門和權(quán)威管理單位增強依法辦事意識，使法治滲透到鄉(xiāng)村管理的各個環(huán)節(jié)，形成良好的法治環(huán)境，另一方面增強了農(nóng)戶的法律意識與法律知識，提升了學(xué)法、知法、用法的熱情，讓法治逐漸變成了農(nóng)戶內(nèi)心的信仰，進而更有效地投入鄉(xiāng)村管理，保障農(nóng)民自己的合法權(quán)益。

第五，全面推動鄉(xiāng)村管理法治化，是建設(shè)和諧農(nóng)村的最主要保障。當前，中國農(nóng)村社會正處在轉(zhuǎn)變時代，中國特色社會主義市場受到巨大沖擊，消費主義價值觀也越來越被許多農(nóng)戶所認可，原有的文化價值觀也日益消解，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也逐步發(fā)生退化，成員間的聯(lián)系也日益被物質(zhì)化、利益化，原有的以身份為分類準則的階級體制也被逐步顛覆，在農(nóng)民中劃分出有著顯著區(qū)別的各個群體。當代中國知名的社會學(xué)家陸學(xué)藝先生就曾將我國鄉(xiāng)村社會劃分為8種社會層次，即農(nóng)村勞動者、農(nóng)民工、雇工、農(nóng)民知識分子、個體工商戶、私營企業(yè)主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者和農(nóng)村管理者[6]。每一種不同的階級在自身利益訴求上的差異，使得農(nóng)戶在權(quán)益訴求、社會心態(tài)等方面呈現(xiàn)出多樣性，導(dǎo)致各個群體之間、干部和群眾之間等不同問題的復(fù)雜性，這也給農(nóng)村基層政府部門如何消解社會矛盾、保持社會安定提供了巨大的挑戰(zhàn)，所以，在尋求農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，更加需要用法治思想和辦法化解和緩解鄉(xiāng)村各類問題，保障鄉(xiāng)村治安，維護鄉(xiāng)村祥和安定。

2 "全面推動鄉(xiāng)村管理法治化的現(xiàn)實困境

在黨的十八大以前，中國農(nóng)村社會管理的法治化建設(shè)是在“鄉(xiāng)村政治”模式的背景下開展的，其法治因素不免有所不足，當出現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)生局部失序時，我國通常用運動式的法治專項治理，雖然短期內(nèi)獲得了一定的社會成效，但對法治的長遠發(fā)展無甚益處。所以，以往這種“鄉(xiāng)村政治”方式下的社會管理機制在新時期全面推進依法治國過程中存在著以下的困境。

其一，鄉(xiāng)村人員的法律意識普遍淡薄。誠然，農(nóng)村居民法律意識的明顯增強，法治環(huán)境逐步向好，但從總體來看，其法治基礎(chǔ)知識仍然相對薄弱，特別是與農(nóng)民權(quán)益息息相關(guān)的，比如農(nóng)田發(fā)包、村民自主、家庭繼承等方面的法律法規(guī)，知之甚少。如果出現(xiàn)爭議，其處理方式并非從立法或行使權(quán)利義務(wù)角度考慮，而通常是沿襲常規(guī)方式，采取鄉(xiāng)村或家族的方式斡旋調(diào)解，或是憑良心行事。在出現(xiàn)由于外界影響所導(dǎo)致的糾紛后，則大凡通過暴力方式先進行報復(fù)，繼而進行經(jīng)濟索賠或交司法部門等進行處理，很少直接由司法部門或村莊權(quán)威部門解決。如果需要打官司，則多會通過找熟人疏通關(guān)系并進行法律咨詢，而選擇起訴方式的可謂鳳毛麟角。

其二，村民財產(chǎn)權(quán)利遭到侵犯的情況較嚴重。據(jù)筆者了解，目前，在中國許多地區(qū)，農(nóng)村居民財產(chǎn)權(quán)遭受侵犯的情況已經(jīng)司空見慣。例如我國已經(jīng)多次出臺法規(guī)，或出臺規(guī)范性文件政策等，強調(diào)對農(nóng)戶集體土地財產(chǎn)權(quán)進行保障。而實際農(nóng)村集體土地財產(chǎn)權(quán)遭侵犯的情況并非少見。有些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村委會仗著有行政管理權(quán)和村民代表者的身份，對農(nóng)戶在發(fā)包耕地上的自主經(jīng)營橫加干涉，特別對合法流轉(zhuǎn)耕地承包所有權(quán)的方式設(shè)定了大量的約束。更有甚者，對發(fā)包方耕地流轉(zhuǎn)利益強制性非法進行截留、扣繳等。同時，在城市化過程中以及二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集體土地向建設(shè)土地過渡過程中，強征強拆等暴力事件頻繁發(fā)生，并由此導(dǎo)致了集體維權(quán)事故層出不窮。此外，政府以行政命令的形式強制農(nóng)戶購買特定的生產(chǎn)資料，通過指定的途徑，或不合理的價格出售農(nóng)產(chǎn)品，亂收費、亂攤派、亂罰款等“三亂”行為，在部分地區(qū)和行業(yè)中仍得以體現(xiàn)。

其三，過分虛化農(nóng)村居民對村莊管理工作的合法權(quán)。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》要求，鄉(xiāng)村屬基本的自主機構(gòu)，即廣大村民根據(jù)規(guī)章制度實行自主管理。鄉(xiāng)村自治的最大權(quán)利機構(gòu)即村民代表大會，其必須承擔(dān)起村民重托，進行自主管理。在現(xiàn)實生活中農(nóng)民代表會議通常都是由村委會組織召開的，而農(nóng)民代表會議上的所謂所有議案通常是由村干部事先研究并決定的，參加會議的農(nóng)民代表對此問題并不熟悉。在對提案的審議與投票過程中，其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)通常掌控在村黨支部委員會和村民委員會人員手中，而民主集中原則也被嚴重地虛化了。另外，因為村級組織人員和黨員，包括村民選舉的小組長、負責(zé)管理婦女兒童的婦女組長、維護村內(nèi)治安的保衛(wèi)員、協(xié)調(diào)村級矛盾糾紛的人民調(diào)解員和監(jiān)督村里衛(wèi)生的公共衛(wèi)生員等也大多為村民代表，所以村黨支部委員會和村民委員會個別的成員經(jīng)常越俎代庖，代表村民委員會執(zhí)行農(nóng)村重要事務(wù)。

其四，鄉(xiāng)村公益法律服務(wù)資源明顯落后。20世紀80年代初期，我國各地開始組建成立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級的法律服務(wù)所，以協(xié)助農(nóng)戶處理生產(chǎn)生活中出現(xiàn)的司法爭議，并進行司法咨詢服務(wù)和代寫司法文書等司法服務(wù)。此后，各地又普遍設(shè)置了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所作為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的組成機構(gòu)。實際上鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所與法律服務(wù)所一度處于合二為一狀態(tài)。2009年9月，司法部發(fā)文宣布鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）法律服務(wù)所與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府脫離行政隸屬關(guān)系。法律服務(wù)所在與司法所脫鉤之前，事實上是一個為鄉(xiāng)村社會民眾提供公共服務(wù)的組織機構(gòu)，而脫鉤之后則出現(xiàn)了法律服務(wù)所機構(gòu)及其工作人員數(shù)量的大幅度減少的情況。而司法所在與法律服務(wù)所脫鉤之后，則主要是履行一些司法行政職能，難以滿足鄉(xiāng)村社會民眾對法律服務(wù)的需求。同時，即便這些少量的法律服務(wù)資源也常常遭遇到傳統(tǒng)鄉(xiāng)土因素的阻滯。凡是出現(xiàn)具體爭議的處理，村民們通常要首先由共同信賴的中間人進行說和，處理無果后再去爭取村“兩委”干部居中協(xié)調(diào)，如果再處理失敗，大多去求助司法行政管理機關(guān)，并得到司法救助服務(wù)。由此可見，鄉(xiāng)村通過專業(yè)法律咨詢服務(wù)的比重遠遠小于人民調(diào)解方式。

其五，鄉(xiāng)村管理的國家立法嚴重不足。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計資料表明，在中國的立法總量中，關(guān)于鄉(xiāng)村管理的國家立法所占份額甚小。時至2021年，我國有效的法律法規(guī)有200多部，而其中關(guān)于有關(guān)“三農(nóng)”方面的僅占總比重的10%[7]。此外，目前的農(nóng)村治理立法規(guī)定中，有關(guān)農(nóng)村管理主體的地位與功能、職能和權(quán)力等沒有具體的條款。比如《中華人民共和國村民委員會組織法》中，也曾明確了村委會在自治過程中的相關(guān)權(quán)利和責(zé)任，在民政部、中組部、全國婦聯(lián)等七部門聯(lián)合出臺的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》中，針對農(nóng)戶的各種事務(wù)及其在產(chǎn)生矛盾時處理爭議的具體情況也作出了相應(yīng)的規(guī)定，而關(guān)于村外機構(gòu)及其個人的社會地位、職能權(quán)限，上述文件精神都未能作出具體的規(guī)范，從而導(dǎo)致民間團體、企業(yè)機構(gòu)以及新鄉(xiāng)賢等群體，雖說是農(nóng)村社會管理的實際主體，但卻并不能成為立法上的法律主體，也因此影響了其在農(nóng)村社會管理中主體作用的發(fā)揮。在《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中，村級黨組織的權(quán)限劃分為：村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會、村集體經(jīng)濟組織、群團組織和其他經(jīng)濟組織、社會組織等，“加強指導(dǎo)和規(guī)范，支持和保證這些組織依照國家法律法規(guī)以及各自章程履行職責(zé)”[8]。但其以什么方法、如何進行“領(lǐng)導(dǎo)”，未能提供具體的司法標準，其“支持和保證”的適用范圍、使用內(nèi)容和方式也無明確的法律規(guī)定加以確認。這種模糊的界定，在實踐中就難以把握，加大了操作的伸縮空間，操作中可能會給不法之人留下“合法”的依據(jù)。

3 "全力推動鄉(xiāng)村管理法治化的發(fā)展途徑

2020年3月，中央全面依法治國委員會在《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》中明確，加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的指導(dǎo)思想是：“按照實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，加強黨對法治鄉(xiāng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，堅持以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，著力推進鄉(xiāng)村依法治理，教育引導(dǎo)農(nóng)村干部群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，走出一條符合中國國情、體現(xiàn)新時代特征的中國特色社會主義法治鄉(xiāng)村之路，為全面依法治國奠定堅實基礎(chǔ)。”文件還確定了打造法治鄉(xiāng)村的主要目標：到2022年，努力實現(xiàn)涉農(nóng)法律制度更加完善，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系更加完善，基層執(zhí)法質(zhì)量明顯提高，干部群眾尊法學(xué)法守法用法的自覺性明顯提高，鄉(xiāng)村治理法治化水平明顯提高。到2035年，鄉(xiāng)村法治可信賴、權(quán)利有保障、義務(wù)必履行、道德得遵守，鄉(xiāng)風(fēng)文明達到新高度，鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定開創(chuàng)新局面，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，法治鄉(xiāng)村基本建成[9]。

第一，建立健全管理規(guī)范制度，這是全面推動鄉(xiāng)村管理法治化的基本前提。一方面，盡快健全有關(guān)法律法規(guī)體系。即對農(nóng)村社會治理目標的確立、流程的監(jiān)督、實效的評估、對生態(tài)的保護等全方位、深層次地作出規(guī)范與確定，以夯實農(nóng)村社會管理全過程的順利開展。當務(wù)之急就是要通過建立相應(yīng)的法律法規(guī)標準，確定地方管理主體的權(quán)力和職能、地位和功能，實現(xiàn)地方基層黨組織和人民政府、村民自治委員會、村民自治協(xié)會、新鄉(xiāng)賢等多重力量團結(jié)合作、相互促進，在自己熟悉的社會行業(yè)中各司其職、各歸其位。為了更好更充分地發(fā)揮農(nóng)村多元化力量的功能，對民間組織、新鄉(xiāng)賢等新興力量的作用應(yīng)特別予以關(guān)注，并合理運用其在農(nóng)村管理中所起到的巨大作用。同時，政府在土地治理過程中還需要嚴格規(guī)范所有要素的運作關(guān)系，包括對鄉(xiāng)村管理政策的決定制定、運行監(jiān)管、效益評估及信息反饋等，均能實現(xiàn)于法有據(jù)，為全過程的順暢發(fā)展奠定基礎(chǔ)。另一方面，要與時俱進，適時制定農(nóng)村民間法律規(guī)范。因為農(nóng)村規(guī)則是數(shù)千年來中國社會的禮治規(guī)則的賡續(xù)，具有豐富的歷史人文因素和社會意識積淀，所以在農(nóng)村有著強大的生命力，加之其自治性、地方性和民族意識等特點，形成了介于我國法治和道德之中的一個“準法律”。由于民間規(guī)范的主要內(nèi)涵涵蓋與農(nóng)民密切性高、關(guān)聯(lián)性大的基本事務(wù)，包括村風(fēng)民俗、鄰里關(guān)系、婚喪嫁娶和爭端處理等，所以，民間規(guī)范的建立與調(diào)整一定要以民主原則為基石，以反映農(nóng)民意愿，表達農(nóng)民愿望為主要目標與任務(wù)，從農(nóng)村的現(xiàn)實入手，求真務(wù)實，切忌一刀切、亂彈琴。但我們也應(yīng)該看到，現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)范主要來自鄉(xiāng)村，應(yīng)用于鄉(xiāng)村，其有著自身獨特的特征，如多變性、流動性和開放性等，不可避免地要產(chǎn)生相應(yīng)的發(fā)展滯后性。因此應(yīng)該強化我國法治的引領(lǐng)功能，與時俱進，進一步制定和健全農(nóng)村民間法律規(guī)范的具體內(nèi)容，保障基層管理的健康發(fā)展。

第二，充分發(fā)揮村民自治權(quán)力機構(gòu)的法定功能，也是全面推動鄉(xiāng)村管理法治化的核心要義。中國村民自治制度從1987年試點至今，在實踐中已走過30多個年頭，其建立的重心已經(jīng)由原來的機構(gòu)重建轉(zhuǎn)為維護村民自主權(quán)利。而目前制約農(nóng)民自主權(quán)利實現(xiàn)的最大因素就是農(nóng)民自主權(quán)利機制的法律作用沒有得以發(fā)揮，因此，必須在管理機制的內(nèi)在與外界共同完善維護農(nóng)民的自主權(quán)利。另一方面，從內(nèi)部保障機制來看，一是要增加農(nóng)戶對鄉(xiāng)村事務(wù)管理的參與性，即可以直接參與鄉(xiāng)村社區(qū)管理的各個環(huán)節(jié)，從形式到內(nèi)涵進行全方位的人權(quán)實施保護。其中特別是要健全和完善村民代表大會制度，使之成為村莊群眾代表參加決策村莊重要事務(wù)和實現(xiàn)監(jiān)督村委會權(quán)力的平臺。二是要健全和完善村務(wù)公開機制，即一個村莊管理中和農(nóng)戶權(quán)益關(guān)聯(lián)較為緊密的內(nèi)容，包括了貧困戶的確定標準和脫貧致富的標準，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟的收入如何分配，政府引入鄉(xiāng)村工程項目的收入款項如何管理與使用，對耕地的繳納補償、宅基地使用，以及農(nóng)戶關(guān)注的社會問題等進行及時、實實在在的公布。三是要健全村務(wù)議事磋商制度，即盡最大可能確保村內(nèi)各個利益群體都能采用協(xié)商民主的方式表現(xiàn)自身以及所代表的團體權(quán)益，在充分交流的基礎(chǔ)上通過博弈最終達到各方利益群體內(nèi)部的和諧。四是要大力加強村務(wù)責(zé)任制監(jiān)督。內(nèi)容涉及每年對村“兩委”工作的審查以及成員的評議、以村務(wù)公示方法監(jiān)督村內(nèi)主要事務(wù)運作流程、涉及各類款項使用的村級財務(wù)狀況等主要內(nèi)容。另外，從外部保障機制來看，加強了立法、執(zhí)法和司法機構(gòu)對村民自治權(quán)益的保護。一是有效實現(xiàn)國家立法機關(guān)對村民自治權(quán)益的保護?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定：“地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實施，保障村民依法行使自治權(quán)利。[10]”“針對各種不正當手段妨礙或破壞民眾自治權(quán)利行使的行為，縣鄉(xiāng)兩級立法機構(gòu)可以根據(jù)村民的舉報進行依法處理”。二是強化區(qū)縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級人民政府對鄉(xiāng)村管理權(quán)力行使的保障責(zé)任。《中華人民共和國村民委員會組織法》中，指出“村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報，由鄉(xiāng)級或者縣級人民政府負責(zé)調(diào)查并依法處理[10]”。“當村群眾反映村委會對有關(guān)資料披露不準確或不真實的，兩級政府或有關(guān)主管部門應(yīng)當加以依法處理?！?/p>

第三，逐步完善鄉(xiāng)村公共法治服務(wù)建設(shè)，也是全面推動鄉(xiāng)村管理法治化的基礎(chǔ)要求。積極推動鄉(xiāng)村公共法治服務(wù)體系建設(shè)，提高鄉(xiāng)村法治水平，不但可以為保障農(nóng)村居民合法權(quán)益提供專門的、豐富的法治咨詢服務(wù)，同時可以極大推動鄉(xiāng)村的爭議化解，促進鄉(xiāng)村的安定。所以，一方面，應(yīng)該繼續(xù)完善鄉(xiāng)村公益法律服務(wù)體系的基本建設(shè)。內(nèi)容涉及：一是建立以需要引導(dǎo)為導(dǎo)向的多元化法律咨詢服務(wù)機構(gòu)體系。因此，成為主導(dǎo)性單位的政府部門必須在各領(lǐng)域履行主要職責(zé)，嚴格按照鄉(xiāng)村對司法服務(wù)的具體要求確立全面、多元的司法服務(wù)組織，例如村莊自治調(diào)解機構(gòu)、公證處、針對農(nóng)村工作的專門法律事務(wù)所和司法服務(wù)站等。另外，還需要發(fā)揮傳統(tǒng)資源對涉農(nóng)及公共法律服務(wù)建設(shè)的助力功能。以當代村規(guī)民約等形態(tài)體現(xiàn)的中國傳統(tǒng)法律資源，在現(xiàn)代鄉(xiāng)村管理中有著懲惡揚善、純化民風(fēng)、緩解社會糾紛和穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會等獨特的價值，且目前也越來越被廣大農(nóng)村群眾所普遍認可。因此，中國各級基層政府部門都應(yīng)該不斷發(fā)力，“在嚴格遵守國家法治精神的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)代法理念進行傳統(tǒng)鄉(xiāng)土邏輯編輯的地方性表達，使農(nóng)村公共法律服務(wù)與村民的服務(wù)需求具有更高的契合性”[11]，以發(fā)揮傳統(tǒng)資源在調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村人際關(guān)系和鄉(xiāng)村和平秩序等方面的積極功能。

第四，大力建設(shè)農(nóng)村法治文明，形成良好的法治環(huán)境。要做到農(nóng)村管理法治化，單靠健全的法規(guī)體系是不夠的，同時必須形成一個濃郁的法治文化氛圍，其基本方法包括：一是，培養(yǎng)管理主體的法治思維。法治意識是一種泛定義，即權(quán)利主體能夠以法治標準、準則和方式等分析和解決問題的理性思維方法。因為管理主體法律意識的欠缺，造成了農(nóng)村管理活動中存在越位錯位管理的問題，從而導(dǎo)致管理紊亂不堪。因此，要重視對于基層干部的綜合素質(zhì)，尤其是法治素質(zhì)的提升，定期針對基層干部開展法治培訓(xùn)，把法治素養(yǎng)當作考評基層干部的主要指標。對于沒有法治觀念或者有意濫用權(quán)利、侵犯村民合法權(quán)益的基層干部，要予以嚴格的處罰，以儆效尤。二是，增強村民的法治意識。盧梭曾言：“任何法令中最主要的法令，并非鐫刻在大理石上，也并非鐫刻在銅表上，而是鐫刻在民眾的內(nèi)心中。[12]”隨著普法工作的逐步開展，中國居民總體法律意識有很大的提高，但從總體上來說，人們遇事找法、做事靠法的思想仍然比較淡薄。所以，在實際運用中，大力加強對農(nóng)民的法治宣傳教育，進一步加強其法治意識，一直是各地基層組織的一項繁重任務(wù)。這就要求通過各種途徑開展司法宣傳活動，比如視頻播放、案件說明、現(xiàn)場辦案等，提高農(nóng)民的法律意識。三是，樹立農(nóng)村基層的公共服務(wù)精神。這是維護鄉(xiāng)村管理法治化的重要穩(wěn)定動力。各個管理主體有著不同的權(quán)利需求和價值導(dǎo)向，所以必須通過樹立一種共同精神來進行維護，以便團結(jié)并形成共識。只有所有管理參與者都能意識到自身成長和社會成長的內(nèi)在聯(lián)系，把個人和社會有機地融合在一起，以高度理解農(nóng)村管理要求為基礎(chǔ)，遵循農(nóng)村管理方式為發(fā)展取向，為農(nóng)村管理奉獻努力為實施任務(wù)，才能達到農(nóng)村社會管理法治化的良性發(fā)展。四是，進一步優(yōu)化農(nóng)村法治的文化供給。目前，我國農(nóng)村的法治宣傳方式過于單調(diào)，并存在不穩(wěn)定性，法治內(nèi)涵宣傳不貼切，設(shè)施相對薄弱等一系列問題，所以，優(yōu)化農(nóng)村法治文化供給至關(guān)重要。首先要采取多樣化法治宣傳手段。精準定位村莊文化管理水平尤其是法治水準較低的地方，除對其宣傳法律法規(guī)以外，更為重要的是可以通過法治視頻，網(wǎng)絡(luò)、微信公眾號，以案說法等形式，幫助村民可以隨時接受最新的法治政策，調(diào)動村民學(xué)法用法的主動性與積極性。其次要創(chuàng)新社會主義法治宣傳內(nèi)容。要注重選用那些和村民切身利益有關(guān)的司法標準，比如《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等，更有針對性地提高農(nóng)村的相關(guān)法治素質(zhì)。這種關(guān)系農(nóng)村權(quán)益的司法標準不但可以提高農(nóng)戶學(xué)習(xí)的熱情度，更增強了其運用法治保障自己合法權(quán)益的積極性，逐步成為法律的堅決崇拜者、堅決守護者，讓法律在鄉(xiāng)村社區(qū)中蔚然成風(fēng)。最后要加強法治文明建設(shè)。通過建立包括法治宣傳電臺站、法治文化墻、法治報刊欄以及法治文化社團等形式，讓法治文明真正扎根在農(nóng)戶心里，并外化于其實際行動。

4 "結(jié)束語

何為法治？不是政府依靠法律治理國家，而是政府在法律之下管理國家。何為法治化？不是政府以法律來管理國家各項事業(yè)，而是政府各項行為都應(yīng)在法律的約束之下。在繪就法治中國這幅宏偉藍圖中，政府如何依法行為才是關(guān)鍵，當下在全面依法治國的浪潮中，任何環(huán)節(jié)都不能舍棄，各項事業(yè)、各個節(jié)點、何種行為都應(yīng)在法治約束之下，不論城市與農(nóng)村，不論服務(wù)業(yè)、工業(yè)與農(nóng)業(yè)，不論政治建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮、社會和諧和生態(tài)重塑。

推動鄉(xiāng)村管理法治化是一項事關(guān)全面依法治國的重大工程，是當前階段法治中國建設(shè)亟待解決的問題，更是推動法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的關(guān)鍵節(jié)點，在轉(zhuǎn)變政府職能、打造法治政府、服務(wù)型政府中起到至關(guān)重要的作用，亦是構(gòu)建和諧鄉(xiāng)村的必要性、可行性手段。這需要政府和鄉(xiāng)村居民的全面參與，政府應(yīng)在法律之下承擔(dān)應(yīng)有的職責(zé)，鄉(xiāng)村居民在法治之下參與包括但不限于社會生活的各個方面，并主動跟隨時代趨勢和國家相關(guān)政策，積極提升自身整體素養(yǎng)，以國家主人翁的姿態(tài)投身于國家發(fā)展和建設(shè)之中，為國家和諧穩(wěn)定、繁榮富強作出自己應(yīng)有的貢獻。

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