摘要：通過構(gòu)設(shè)“情境—制度—資源—能力”理論分析框架，對C街道辦事處進(jìn)行實(shí)證追蹤分析，能找到基層公務(wù)人員“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”的現(xiàn)實(shí)表征、生成邏輯和政策啟示。研究發(fā)現(xiàn)，基層公務(wù)人員“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”的現(xiàn)實(shí)表征為不間斷的自證壓力、難澄清的解釋責(zé)任和高憂慮的心理負(fù)荷。基層公務(wù)人員“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”的生成邏輯，可闡釋為在“強(qiáng)壓力—弱張力”場景中，情境層面的角色期望和任務(wù)要求嚴(yán)格發(fā)起、制度層面的投訴約束與權(quán)益救濟(jì)缺失導(dǎo)引、資源層面的行為識別和情感支持缺位推動以及能力層面的抗壓意識薄弱與應(yīng)對能力不足促成的循環(huán)遞進(jìn)過程。非理性投訴中基層公務(wù)人員“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”的實(shí)證分析可為改變基層治理主體的“重職權(quán)輕維權(quán)”現(xiàn)況提供政策啟示。

關(guān)鍵詞：應(yīng)訴負(fù)擔(dān)；非理性投訴；基層公務(wù)人員；強(qiáng)壓力—弱張力

中圖分類號：C93 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-3160（2024）05-093-11

一、問題的提出

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把解決形式主義突出問題和為基層減負(fù)結(jié)合起來，要求“讓基層干部從繁文縟節(jié)、文山會海、迎來送往中解脫出來”[1]78，“要深化拓展基層減負(fù)工作，讓減負(fù)成果更好惠及人民群眾”[2]。在習(xí)近平總書記親自部署下，系列重要論述指明了“深化整治形式主義為基層減負(fù)”方向，系列具體舉措推動了基層減負(fù)工作不斷走深走實(shí)?；鶎訙p負(fù)通常強(qiáng)調(diào)克服形式主義和官僚主義，重點(diǎn)減少發(fā)文開會、督察迎檢、材料留痕等現(xiàn)實(shí)負(fù)擔(dān)。然而，由于基層群眾工作形勢復(fù)雜，基層公務(wù)人員在與群眾相互“牽涉”中其實(shí)也承受著因工作遭受誤解乃至投訴帶來的隱性負(fù)擔(dān)。“非理性投訴”是群眾主觀認(rèn)為在權(quán)益受到侵害的情況下向政府部門情緒化表達(dá)訴求的形式；它雖沒達(dá)到誣告陷害的嚴(yán)重程度，但情緒化表達(dá)也可能會產(chǎn)生歪曲事實(shí)、主觀臆造、捕風(fēng)捉影等不良投訴。因而，基層公務(wù)人員可能還需抽出一些時(shí)間和精力應(yīng)對這些“非理性投訴”，這也成為基層公務(wù)人員的一種負(fù)擔(dān)。

關(guān)于基層工作中“非理性投訴”所致負(fù)擔(dān)的研究，首先來源于對現(xiàn)有法律領(lǐng)域的關(guān)注，集中于行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴中對惡意投訴壓力的考察[3]，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人承擔(dān)行政相對人的沖突和對抗情緒所帶來的知識欠缺、信心下降、形象受損的“應(yīng)訴”壓力[4]。而在基層治理領(lǐng)域，面對非理性投訴，公務(wù)人員為規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，也不得不對投訴事件做出應(yīng)對處理，被迫進(jìn)行“辦事留痕”的文檔材料制造及無理訴求回應(yīng)[5]。這種被迫“應(yīng)訴”帶來的時(shí)間精力損耗及物質(zhì)精神壓力，本質(zhì)上是一種基層負(fù)擔(dān)[6]。因而，立足于非理性投訴的具體場域，在“應(yīng)訴”法律概念基礎(chǔ)上可以借鑒行政負(fù)擔(dān)的概念解釋框架[7]，將“應(yīng)”視為應(yīng)對接受；“訴”視為非理性投訴，并將其稱之為 “應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”。并且，在當(dāng)前相關(guān)研究主要聚焦于基層負(fù)擔(dān)是什么及為什么的基礎(chǔ)上，可延展探究非理性投訴情境下基層“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)及生成機(jī)制。

二、理論構(gòu)設(shè)與個案選擇

（一）理論構(gòu)設(shè)

關(guān)于工作負(fù)擔(dān)，Demerouti等曾提出“工作要求—工作資源”模型（JD-R理論模型），認(rèn)為任何工作的特征都可被劃分為工作要求和工作資源[8]。該理論強(qiáng)調(diào)工作要求和工作資源兩個要素會對員工的職業(yè)心理及身體健康產(chǎn)生影響。在具體的非理性投訴情境下，由于強(qiáng)烈的工作要求沖擊，工作資源必然是多方面相互交織的，受到結(jié)構(gòu)性因素的影響。而關(guān)于結(jié)構(gòu)性因素，安東尼·吉登斯特別關(guān)注行動者行動與社會結(jié)構(gòu)之間的共同作用。其中，結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵因素包括具有規(guī)范和指導(dǎo)行動者行動的正式制度和非正式制度等規(guī)則，以及對行動者產(chǎn)生控制的物質(zhì)資源和非物質(zhì)資源等。安東尼·吉登斯也強(qiáng)調(diào)行動者的行動，關(guān)注的因素為內(nèi)驅(qū)行動流不斷綿延往復(fù)的話語意識及實(shí)踐能力[9]。

鑒于有必要從多個維度展開分析才能全面透視“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”根源，本文將以“工作要求—工作資源”理論和結(jié)構(gòu)化理論為理論基礎(chǔ)構(gòu)設(shè)基層公務(wù)人員“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”理論分析框架。在非理性投訴情境下，基層公務(wù)人員面對工作要求上的強(qiáng)壓力，如果相應(yīng)的工作資源不能與之匹配，就會在“壓力—張力”場景中，產(chǎn)生因投訴回應(yīng)不到位的“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”。因而，在“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”生成上，在外在壓力既定的情況下，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注組織內(nèi)在資源匹配和應(yīng)對方面的張力水平，將工作資源范疇擴(kuò)展為制度因素、資源因素和能力因素三個方面，由相互牽引維度分析內(nèi)在組織支持層面的張力因素。由此，將分析視角由工作要求與工作資源的單一對應(yīng)邏輯延伸到涵蓋壓力情境、制度支持、資源供給和能力應(yīng)對的共同作用邏輯，形成強(qiáng)調(diào)環(huán)境、制度、組織及個體等強(qiáng)弱消長、相互推拉而導(dǎo)致非理性投訴情境下基層公務(wù)人員“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”生成的“情境—制度—資源—能力”分析框架。

關(guān)于基層公務(wù)人員“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”，首先考慮的是情境維度?；鶎庸珓?wù)人員的社會地位和環(huán)境關(guān)系往往決定了其行為邏輯，來自上級組織和社會公眾的因素疊加是公務(wù)人員“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”形成的緣起條件。其次是制度維度。組織內(nèi)部對非理性投訴的懲戒和救濟(jì)規(guī)則是重要支持資源，其缺乏會成為公務(wù)人員“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”形成的導(dǎo)引要素。再次為資源維度。上級或同事給予的情感支持以及物質(zhì)支持可以緩解基層公務(wù)人員的工作壓力，情感和物質(zhì)資源支持的缺少是公務(wù)人員“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”形成的推動力量。最后是能力維度?；鶎庸珓?wù)人員的自我調(diào)節(jié)和應(yīng)對能力會影響其對負(fù)擔(dān)的直接感知，壓力調(diào)節(jié)能力不足是公務(wù)人員“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”形成的促成動力?；鶎庸珓?wù)人員“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”生成是連續(xù)遞進(jìn)的循環(huán)過程，會在外部情境和內(nèi)部制度、資源、能力相互關(guān)系上因“強(qiáng)壓力—弱張力”狀態(tài)而充分顯現(xiàn)。在非理性投訴情境下，基層公務(wù)人員會受到公眾和社會對公務(wù)人員的角色期待和高要求的強(qiáng)外部壓力；基層部門內(nèi)部對非理性投訴事件的懲戒和救濟(jì)規(guī)則、情感和物質(zhì)支持等方面的能動回應(yīng)和響應(yīng)程度，會直接影響到事件能否有效解決；而基層公務(wù)人員個人認(rèn)知、情緒管理和應(yīng)對能力等方面則直接影響其感受到的壓力程度（圖1）。

圖1 “應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”的理論分析框架

（二）個案選擇

本文選擇A市B區(qū)C街道為研究對象。2022年，為深入開展基層社會治理，C街道辦事處建立駐村（社區(qū)）工作組掛點(diǎn)包干工作機(jī)制，建立村（社區(qū)）駐點(diǎn)矛盾化解領(lǐng)導(dǎo)小組和“2+N”工作小組，負(fù)責(zé)全年調(diào)處化解矛盾糾紛事件。2022年9月至2023年7月，筆者對C街道辦事處相關(guān)職能部門進(jìn)行了追蹤式實(shí)地調(diào)研和訪談。首先，筆者多次前往C街道不同職能部門、鎮(zhèn)街進(jìn)行調(diào)研，以便更好地了解基層公務(wù)人員與群眾互動的實(shí)際狀況。其次，筆者主要采用半結(jié)構(gòu)化訪談方式，對C街道辦事處相關(guān)職能部門、食品藥品監(jiān)督管理部門等15人進(jìn)行了參與式觀察和深度訪談。最后，筆者在權(quán)威媒體和官方公眾號等平臺收集了研究所需要的事實(shí)案例、法律法規(guī)和政策文件等資料，以提升研究的可信度和說服力。

三、非理性投訴下基層公務(wù)人員的“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”分析

盡管基層公務(wù)人員在行政執(zhí)法過程中顯現(xiàn)了較為充分的行政權(quán)力，但是面對“非理性投訴”時(shí)，有可能難以得到合理的權(quán)益保護(hù)，從而形成了“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”。

（一） C街道基層工作中的非理性投訴現(xiàn)象

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在公務(wù)人員行政執(zhí)法或者政策宣傳過程中，群眾對于牽涉?zhèn)€人利益的事務(wù)可能會出現(xiàn)不理解、不配合情況。特別是在綜合治理領(lǐng)域，矛盾糾紛事件相對較多，干群關(guān)系略顯緊張，部分群眾可能會采取激進(jìn)的手段進(jìn)行非理性投訴?！拔覀冇袝r(shí)會遇到群眾的不理解和不配合，他們會覺得你就是為我服務(wù)的，不合意就是在擺官架子。所以有時(shí)相互之間關(guān)系有些緊張?！保ㄔL談來源：AY220913）

筆者在C街調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，群眾的非理性投訴內(nèi)容多存在于執(zhí)法過程或依法行政環(huán)節(jié)，涵蓋執(zhí)法、道德、法律等層面，有的是因堅(jiān)持工作原則被誣告，有的是因敢抓敢管受質(zhì)疑，有的是因正確履職被別有用心之人利用。依據(jù)群眾非理性投訴目的，可將投訴內(nèi)容分為三種典型事例（表1）。第一種是為了達(dá)成不合理目的的投訴，物業(yè)糾紛監(jiān)管投訴事件就是例證。如行為人不以維護(hù)合法權(quán)益、依法維權(quán)為目的，而是盲目追求自身不合理訴求的滿足。第二種是謀求私利目的的投訴，食品安全執(zhí)法投訴事件為例證。如投訴人為逃避責(zé)任、規(guī)避處罰，會采取“告黑狀”方式實(shí)現(xiàn)一己私利。第三種是打擊報(bào)復(fù)目的的投訴，警務(wù)執(zhí)法投訴事件則是例證。如個別投訴人帶有較為偏激的情緒，可能會以非理性方式引起關(guān)注或施壓。C街道辦事處非理性投訴事件多呈現(xiàn)偶發(fā)性狀態(tài)，起因多是執(zhí)法和工作過程中群眾一旦認(rèn)為其合法權(quán)益受損，為了追求利益或索要補(bǔ)償，有時(shí)會夸大事實(shí)，通過政府的投訴舉報(bào)平臺投訴執(zhí)法人員的行政執(zhí)法態(tài)度、方式或結(jié)果。同時(shí)，非理性投訴事件也存在階段性狀態(tài)，常發(fā)生在所轄村換屆選舉或干部考察期等關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，政見不一的反對者可能故意制造“黑料”，舉報(bào)他人之前的行政執(zhí)法行為。

表1 C街道辦事處基層公務(wù)人員被非理性投訴事例

案例 投訴事件 投訴目的

物業(yè)糾紛監(jiān)管投訴 某居民為達(dá)到更換物業(yè)的目的，通過12345平臺投訴負(fù)責(zé)處理該事件的社區(qū)干部，投訴其與居委、開發(fā)商侵犯業(yè)主合法權(quán)益。同時(shí)，通過剪輯、拍照錄音等方式將干部個人信息上傳到微博、抖音等平臺，大肆傳播“某地干部欺壓村民”“某地干部與開發(fā)商沆瀣一氣”等不實(shí)信息 達(dá)成不合理目的

食品安全執(zhí)法投訴 某居民投訴某品牌食用油標(biāo)簽不符合食品安全法，因未能達(dá)到賠償索取的目的，將矛頭指向執(zhí)法人員，投訴其“漠視群眾利益、辦事不公，從中作?！钡炔粚?shí)內(nèi)容，要求滿足其所有賠償訴求，否則就會繼續(xù)投訴 謀求私利

警務(wù)執(zhí)法投訴 派出所民警對越級上訪當(dāng)事人進(jìn)行勸返，執(zhí)法過程中上訪人情緒激動拒不配合出示身份證核查身份，并質(zhì)疑民警“你們只會花納稅人的錢不干正事”，事后撥打110投訴電話投訴該民警濫用職權(quán)、粗暴執(zhí)法、毆打執(zhí)法對象，希望嚴(yán)肅處理 打擊報(bào)復(fù)

資料來源：根據(jù)在C街道辦事處現(xiàn)場調(diào)研記錄整理。

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，因投訴渠道便捷且可隱去個人信息，一些人會采取較為偏激的方式通過微博、抖音等媒體平臺發(fā)表不實(shí)言論或通過投訴以引起輿情，非理性投訴事件較之前有所增多。C街道辦事處轄內(nèi)的投訴舉報(bào)案件，一般會由綜合指揮中心接報(bào)并做進(jìn)一步處理。相關(guān)部門在處理投訴時(shí)通常不會對該投訴進(jìn)行是（否）非理性的定性，而是根據(jù)調(diào)查結(jié)果歸結(jié)為“是”或“否”，即屬實(shí)還是不屬實(shí)。因而，對于不實(shí)檢舉控告，雖然根據(jù)區(qū)里相關(guān)澄清工作辦法對一些上級反饋的線索查否后進(jìn)行澄清，C街道辦事處通常不會進(jìn)行澄清正名。即使澄清正名，也多以對當(dāng)事人口頭澄清而非公開形式做出了結(jié)。由于對非理性投訴行為的性質(zhì)沒有事實(shí)認(rèn)定，對非理性投訴的行為人也不存在懲戒措施，C街道的非理性投訴事件時(shí)有發(fā)生。

（二） 基層公務(wù)人員“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”的現(xiàn)實(shí)表征

1. 不間斷的自證壓力

在非理性投訴情形下，無論是信訪還是紀(jì)委等部門，對投訴問題線索的核實(shí)調(diào)查是常規(guī)處置程序，涉及公務(wù)人員投訴的核查機(jī)制都是要求干部通過翔實(shí)的自我舉證來證明自身不存在問題，而不是由投訴者提供相關(guān)證據(jù)。盡管當(dāng)事人明知所投訴的問題不屬實(shí)，可為了自證清白，可能要花很多時(shí)間制作匯報(bào)材料，回應(yīng)上級要求。C街道辦事處紀(jì)檢監(jiān)察部門以及相關(guān)職能部門對每一項(xiàng)投訴舉報(bào)問題線索的核查都需要經(jīng)過一系列復(fù)雜程序，按照內(nèi)部規(guī)定流程去處理，具體過程包括受理、問題線索處置、初步核實(shí)、立案審查調(diào)查、審理等五個環(huán)節(jié)。即使經(jīng)過核實(shí)后判定該投訴失實(shí)，也會導(dǎo)致被投訴人花費(fèi)大量的時(shí)間和精力“自證清白”。所謂“造謠一張嘴，辟謠跑斷腿”，一個有意或無意的非理性投訴可能給基層公務(wù)人員帶來一定負(fù)擔(dān)，為了還原事實(shí)不得不面對一些調(diào)查。尤其在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的加持下，投訴舉報(bào)的門檻變低，基層公務(wù)人員被非理性投訴事由有可能被放大?！氨煌对V的那段時(shí)間，我不少精力用在寫調(diào)查報(bào)告和整理證明材料上，手上本來有很多其他工作，然后被這么不實(shí)投訴，更不敢懈怠，怕解釋不清什么的?！保ㄔL談來源：AY220913）

2. 難澄清的解釋責(zé)任

面對群眾的非理性投訴，由于“將矛盾化解在搖籃里”是首要目標(biāo)要求，因而C街道辦事處一直以來秉持的工作原則是“群眾訴求在基層解決，群眾矛盾在內(nèi)部化解”。C街道辦事處建立了一套較為完善的投訴處理機(jī)制，對案件的登記、分派、處理和回復(fù)等環(huán)節(jié)都明確了責(zé)任主體和工作標(biāo)準(zhǔn)，一般涉及公務(wù)人員的投訴會下派到被投訴人所屬的職能部門或紀(jì)檢監(jiān)察部門。若在職能部門內(nèi)應(yīng)訴，一般要求在內(nèi)部解決問題以免擴(kuò)大影響，首要的處理方式是要求被投訴的公務(wù)人員與群眾溝通協(xié)商解決，先跟群眾解釋具體情況，再相互協(xié)商以求獲取投訴人的諒解或撤銷投訴。跟群眾做解釋工作本是基層干部最基本的素質(zhì)能力，但跟非理性投訴人進(jìn)行解釋和協(xié)商，有時(shí)還是存在一定困難的?！拔覀兓鶎用窬媸抢凵碛掷坌模盏酵对V本來就會帶來一些壓力，然后上面還要求你跟投訴人進(jìn)行解釋，有時(shí)候還會要求達(dá)到投訴人滿意的目標(biāo)，確實(shí)會感覺有點(diǎn)為難?！保ㄔL談來源：ZDH220831）

3. 高顧慮的心理負(fù)荷

C街道辦事處基層公務(wù)人員的心理負(fù)荷主要表現(xiàn)為負(fù)面評價(jià)的輿論焦慮。他們雖然處在輿論的前線，但是在應(yīng)對關(guān)于自身的輿論時(shí)，仍可能因頂不住非理性投訴放大帶來的輿論壓力。出現(xiàn)非理性投訴后，周圍的輿論評價(jià)常先入為主，即使事件存疑或最終得到澄清，也會讓第三者依舊質(zhì)疑其存在問題。他人懷疑的眼光，會導(dǎo)致被投訴的基層公務(wù)人員不可避免地因輿論在意領(lǐng)導(dǎo)、同事對自己的評價(jià)而承受著負(fù)面輿論壓力，出現(xiàn)人際關(guān)系焦慮，給自己背上了輿論包袱。在工作過程中，被投訴的基層公務(wù)人員需要耗費(fèi)心力與負(fù)面輿論直接交涉，花費(fèi)大量的心思去協(xié)調(diào)人際和社會關(guān)系，而這種影響是長期的，難以在短時(shí)間內(nèi)消除，這成為工作開展過程中的不利因素。C街道辦事處面對涉公務(wù)人員的投訴、舉報(bào)時(shí)，往往將其作為一個紀(jì)檢問題線索而不對外公布，并且對于已查明的事實(shí)也僅對涉事雙方及上級進(jìn)行反饋，實(shí)際上從接訴到最終的處理反饋已經(jīng)過多個環(huán)節(jié)，多數(shù)情況下外界對個人的評價(jià)會穿插在“小道消息”等途徑當(dāng)中，被投訴的一些信息已在處置環(huán)節(jié)得到散播，不可避免地會被外界所知曉?！霸谑聦?shí)得到澄清之前，難免會被周圍的人說些閑話什么的，‘那個誰誰誰在調(diào)查啊，怎么樣的’，這種氛圍下心里有時(shí)會有點(diǎn)堵得慌，導(dǎo)致那段時(shí)間做事格外小心翼翼，怕得罪人?！保ㄔL談來源：ZCB220930）

四、基層公務(wù)人員“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”的生成邏輯

基層公務(wù)人員的“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”源于非理性投訴行為，然而基層工作環(huán)境復(fù)雜，“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”受到組織內(nèi)外條件影響，存在于“強(qiáng)壓力—弱張力”場景中，其生成邏輯是由情境因素到制度因素、資源因素，再到能力因素而逐步遞進(jìn)的（圖2）。

圖2 “應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”的生成邏輯

（一）情境因素發(fā)起：角色期望和任務(wù)要求嚴(yán)格

1. 公眾和社會的角色期望

在“以人民為中心”的服務(wù)理念下，“人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)”是衡量政府工作成效的標(biāo)準(zhǔn)。長期以來，社會公眾對政府公務(wù)人員有著更高的要求和期待，期待公務(wù)人員能依法履職、服務(wù)社會，能為人民辦實(shí)事、解難事。在社會公眾的眼中，公務(wù)人員是黨和政府行使公共權(quán)力進(jìn)行公共服務(wù)的代表，應(yīng)以嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來回應(yīng)社會的熱切期待，行使好人民賦予的公權(quán)力，也必須時(shí)刻接受公眾和社會的監(jiān)督。近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，運(yùn)用國家公權(quán)力提供行政事務(wù)的公務(wù)人員，在新的傳播環(huán)境下公眾形象不斷遭遇挑戰(zhàn)，其一舉一動都在社會公眾的注視之下，這就對其綜合工作能力和水平提出了更高的要求[10]?！艾F(xiàn)在一舉一動都在社會監(jiān)督之下，特別是自媒體那么發(fā)達(dá)，一些掐頭去尾的視頻或者言論可能會被放到網(wǎng)上。有些領(lǐng)導(dǎo)也知道有些是非理性的，但還是怕把事情鬧大引起不利輿情?！保ㄔL談來源：ZDH220831）

2.上級和領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)要求

作為典型的科層制，在壓力型的行政運(yùn)作機(jī)制推動下，下級必須服從上級的命令。在遭遇非理性投訴后，直面投訴事件所引起的社會輿情或政治影響，為了防止問題擴(kuò)大，上級部門往往要求“審慎處理”“柔性執(zhí)法”，以盡快化解矛盾和沖突。上級部門以追求切實(shí)回應(yīng)好、滿足好群眾需求為治理目標(biāo)，有時(shí)會忽略下級的感受和合理需求。例如，C街道辦事處高度重視關(guān)涉內(nèi)部公務(wù)人員投訴舉報(bào)的事件，作出了自行解決矛盾并及時(shí)得出結(jié)論提交報(bào)告的工作要求，同時(shí)，還提出了矛盾糾紛化解清零的工作要求。可見，上級部門和所在單位領(lǐng)導(dǎo)為了保證不出問題，沒有過多地考量基層公務(wù)人員的利益和情感需求，而是要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將群眾所投訴的事件調(diào)查清楚以完成上級要求[11]，這在無形中給基層公務(wù)人員帶來了壓力?！氨煌对V不可怕，就怕上級擔(dān)心影響單位形象，非要求下面千方百計(jì)去化解掉，盡可能不要將事情鬧大。不管是不是非理性，上級督查部門和領(lǐng)導(dǎo)有時(shí)會要求你趕緊調(diào)查清楚，把這個事情弄出個結(jié)論來交差。”（訪談來源：ZDH220831）

（二）制度因素承接：投訴約束與權(quán)益救濟(jì)缺失

1. 投訴懲戒規(guī)則缺乏

當(dāng)前，在人民監(jiān)督理念下，投訴舉報(bào)是人民群眾直接監(jiān)督政府行為的一項(xiàng)重要制度，但是對于少數(shù)群體和個人超越監(jiān)督限度的非理性投訴、舉報(bào)、誣告行為，卻沒有完善的規(guī)范制度加以約束，更缺乏明確的懲戒規(guī)則?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定，公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向國家機(jī)關(guān)提出申訴、檢舉、控告的權(quán)利，不得捏造或歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害，但是對于何為誣告陷害并沒有作出詳細(xì)的界定。在法律層面，盡管《中華人民共和國刑法》和《中華人民共和國監(jiān)察法》中有 “誣告陷害罪”，但其明確規(guī)定是意圖陷害他人，使他人受刑事追究的行為，并且必須是情節(jié)嚴(yán)重才構(gòu)成犯罪；《中華人民共和國治安管理處罰法》中也只有“捏造事實(shí)誣告陷害他人，企圖使他人受到刑事追究或者受到治安管理處罰的”的相關(guān)規(guī)定。而非理性投訴雖可能帶有誣告的性質(zhì)，以敗壞他人名譽(yù)、謀取個人私利為目的，意在令被投訴人受紀(jì)律處分，但并未達(dá)到使他人受違法犯罪追究的程度。因而，現(xiàn)有的法律框架尚未形成對非理性投訴行為的有效制約[12]?！按蠹叶颊f投訴沒有成本，因?yàn)楝F(xiàn)在并沒有相應(yīng)措施去針對這些投訴，就算最后判定出來是非理性的，也都會不了了之。由于很多時(shí)候會選擇息事寧人，多一事不如少一事，所以對這些投訴人是沒有處罰的?！保ㄔL談來源：DZB220906）

2.權(quán)益救濟(jì)途徑缺失

在出現(xiàn)非理性投訴情況時(shí)，基層尚缺乏相關(guān)澄清正名機(jī)制?；ヂ?lián)網(wǎng)的快捷便利讓投訴舉報(bào)實(shí)現(xiàn)了全民參與，但同時(shí)也出現(xiàn)了因不實(shí)線索帶來的不良影響。對于基層公務(wù)人員遭受不實(shí)投訴，盡管出臺了澄清正名管理制度等相關(guān)規(guī)定，但由于投訴與舉報(bào)后果的嚴(yán)重程度不同，舉報(bào)內(nèi)容涉及違法違紀(jì)，而投訴內(nèi)容多是矛盾和爭議，所以相關(guān)制度多為澄清有關(guān)不實(shí)檢舉控告、誣告陷害行為的管理辦法。例如，B區(qū)雖出臺了《B區(qū)紀(jì)委監(jiān)委失實(shí)檢舉控告澄清工作辦法（試行）》，在澄清正名工作機(jī)制中，澄清的事實(shí)多是以不實(shí)舉報(bào)或非理性舉報(bào)為線索，澄清工作的開展也是以失實(shí)檢舉控告、誣告陷害為主要對象，并未將名義上的“不實(shí)投訴”納入澄清內(nèi)容中，非理性投訴由于性質(zhì)程度不同而暫時(shí)沒有進(jìn)入澄清正名管理流程?！鞍蠢韥碚f失實(shí)投訴應(yīng)該得到澄清，但據(jù)我了解凡接到投訴一般要求化解投訴而不往上報(bào)。在單位里解決的話就很簡單了，查為失實(shí)就失實(shí)，頂多當(dāng)面跟你說一下，發(fā)個慰問金表示下，不會有專門澄清什么的?！保ㄔL談來源：ZDH220831）

（三）資源因素推動：行為識別和情感支持缺位

1. 行為識別資源不到位

C街道辦事處對涉及基層公務(wù)人員的投訴舉報(bào)整體設(shè)計(jì)了“受理—立案—調(diào)查—處理—反饋”等程序性環(huán)節(jié)。根據(jù)非理性投訴反饋渠道，一般由被非理性投訴的基層公務(wù)人員所在部門或紀(jì)檢監(jiān)察部門介入予以處理。但在接訴環(huán)節(jié)，其投訴舉報(bào)中心的監(jiān)督平臺由于對上級部門交辦或轉(zhuǎn)辦的投訴案件也只是轉(zhuǎn)交，并不負(fù)責(zé)核實(shí)，因而無法直接過濾違背常理、有失公平的不實(shí)或非理性投訴舉報(bào)。即使收到上級傳達(dá)的投訴舉報(bào)案件后，組織內(nèi)部有時(shí)也要求受理人員必須對投訴舉報(bào)信息進(jìn)行初步研判，但實(shí)際上接辦人員在不清楚事實(shí)的情況下是無法判定投訴理由是否充分、投訴要求是否合理的。這也導(dǎo)致對于非理性投訴，多數(shù)職能部門只能依據(jù)現(xiàn)有的行政規(guī)范性文件或自身行政習(xí)慣來處理，最終無一例外會進(jìn)入投訴受理程序?！安还苁遣皇欠抢硇酝对V，只要一有投訴反饋到我們這里，就要按照規(guī)定的流程環(huán)節(jié)進(jìn)行處理。所以，有時(shí)候會出現(xiàn)以下情況：非理性投訴其實(shí)是投訴同一個人或者同一件事，只是換成另一種投訴說辭或投訴內(nèi)容?！保ㄔL談來源：JJB220928）

2.情感支持資源不充分

基層政府在屬地管理原則下有著“誰主管，誰負(fù)責(zé)”的問責(zé)邏輯，通常不僅承接行業(yè)部門職權(quán)下移的事項(xiàng)和責(zé)任，而且擴(kuò)大了責(zé)任邊界。在非理性投訴事件中，時(shí)常會面臨群眾將事情鬧大而影響行政組織形象、上級部門監(jiān)督問責(zé)等風(fēng)險(xiǎn)，特別是對基層執(zhí)法的爭議性討論，更容易產(chǎn)生社會輿論渲染和發(fā)酵的風(fēng)險(xiǎn)。因而，在全面從嚴(yán)的大背景下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位盡管大多對自己的工作人員規(guī)行矩止，可對非理性投訴者較為寬容大度，一般以盡快處理好負(fù)面輿情以降低事件影響力為首要目標(biāo)。由此，大多數(shù)基層政府部門和公務(wù)人員會因害怕工作出錯引起事件發(fā)酵而承擔(dān)責(zé)任，更傾向于秉持“多一事不如少一事”的態(tài)度，并采取退讓的處置方式來避免投訴事件的擴(kuò)大化[13]。“遇到這種情況，當(dāng)然希望上級部門或領(lǐng)導(dǎo)能有所行動，像我們成天需要跟群眾打交道，一有投訴舉報(bào)，領(lǐng)導(dǎo)和上級部門也主要看你工作方式方法有沒有錯誤之類的，一般不去幫你維權(quán)追究非理性投訴人的責(zé)任。”（訪談來源：ZDH220831）

（四）能力因素促成：抗壓意識薄弱與應(yīng)對能力不足

1. 抗壓意識薄弱

基層公務(wù)人員是依據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》通過各級考試或選調(diào)程序進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的，尤其是年輕的基層公務(wù)人員，成長環(huán)境較為舒適，工作磨煉較為單一，缺乏基層經(jīng)驗(yàn)。因而，在面對群眾期望高、表達(dá)方式過激等不確定性風(fēng)險(xiǎn)情況時(shí)，他們較容易產(chǎn)生挫折感。在現(xiàn)實(shí)中，很多基層公務(wù)人員不能正確認(rèn)識基層工作實(shí)質(zhì)，在片面感知中，認(rèn)為基層工作問題的形成完全是工作流程上的欠缺造成的。正因?yàn)閷鶎邮聞?wù)理解淺顯，其對工作的整體性把握就不夠，導(dǎo)致其在日常工作中因預(yù)知應(yīng)對不足而不愿正視及正確對待危機(jī)[14]。因此，在面對非理性投訴時(shí)，不少基層公務(wù)人員不能有效地進(jìn)行自我調(diào)節(jié)和自動減壓，而是對基層干群關(guān)系矛盾產(chǎn)生恐懼和憂慮?！斑@種情況呢就視個人情況。你想想，都是同一件事情，處理方式方法不同，面對的后果也不同，所以很難說。有些人心理素質(zhì)好就不當(dāng)一回事，但人都是情緒動物，多數(shù)時(shí)候還是會有情緒波動的?！保ㄔL談來源：XXB220928）

2. 應(yīng)對能力欠缺

基層社會是聯(lián)系群眾最密切、服務(wù)群眾最直接的場域，在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)供給中存在著復(fù)雜多樣的潛在矛盾和變數(shù)問題。當(dāng)前，群眾訴求愈加多樣且難以標(biāo)準(zhǔn)化，存在著各種瑣碎且無規(guī)律的“小問題”“微需求”，基層社會面臨的問題更加多元多變。由此，大包大攬的一把“鑰匙”難開各式各樣的“鎖芯”，基層治理需要“包羅萬象”且“具體適宜”的有效性供給。不過，在日益復(fù)雜的環(huán)境中，不少基層公務(wù)人員在不同程度上存在著個人能力與承擔(dān)任務(wù)不盡匹配的情況，其本應(yīng)具有的行政執(zhí)法或公共服務(wù)能力難以應(yīng)付基層各類事務(wù)。而在遇到非理性投訴情況時(shí)，基層公務(wù)人員的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判、輿論應(yīng)對、應(yīng)急處理和沖突化解等能力更是難以達(dá)到將非理性投訴所帶來的影響盡可能降至最低的目的?！巴对V這個問題關(guān)鍵是人員素質(zhì)，包括文化水平、專業(yè)素養(yǎng)，這些都有很大提升空間。本要有相關(guān)培訓(xùn)，但根本沒什么時(shí)間去接受培訓(xùn)，大多數(shù)時(shí)候都是忙著干活，最終基層人員自身素質(zhì)沒有得到提升。”（訪談來源：DZB220903）

五、結(jié)論和建議

非理性投訴下基層公務(wù)人員“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”研究，呈現(xiàn)了復(fù)雜環(huán)境下基層負(fù)擔(dān)除了文山會海、迎檢留痕、匯報(bào)問責(zé)等外，還存在其他可能的負(fù)擔(dān)，需要立足于干群互動接觸過程現(xiàn)實(shí)，進(jìn)一步進(jìn)行闡釋。在網(wǎng)絡(luò)發(fā)展和民眾維權(quán)日益成熟的今天，非理性投訴，尤其是基層非理性投訴現(xiàn)象在一定程度上影響了基層公務(wù)人員工作的開展。盡管當(dāng)前在應(yīng)對非理性投訴問題上已有行動，但非理性投訴依舊給基層公務(wù)人員帶來一些壓力，應(yīng)思考是何種因素、哪個環(huán)節(jié)導(dǎo)致基層公務(wù)人員負(fù)擔(dān)加重。為此，對于非理性投訴下“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”產(chǎn)生過程，有必要在“強(qiáng)壓力—弱張力”場景中，從克服“重職權(quán)輕維權(quán)”弊端出發(fā)，強(qiáng)化基層公務(wù)人員的權(quán)益保障、資源支持、情感聯(lián)結(jié)及能力提升等務(wù)實(shí)之舉。

第一，完善公務(wù)人員的權(quán)益保障機(jī)制。鑒于現(xiàn)有法律法規(guī)和規(guī)章制度僅局限于誣告陷害而未涵蓋非理性投訴，有必要從制度層面出發(fā)，為遭受非理性投訴的基層公務(wù)人員建立權(quán)益侵犯的救濟(jì)機(jī)制。在法律上應(yīng)將非理性投訴納入民事救濟(jì)范圍，明確基層公務(wù)人員和一般公民同樣享有合法權(quán)益不受侵犯的權(quán)利，有權(quán)以民事主體的身份通過尋求民事救濟(jì)方式維護(hù)自己的合法權(quán)益。在政策上則應(yīng)制定統(tǒng)一的規(guī)范性文件，明確公務(wù)人員履職過程中遭遇非理性投訴的處理范圍、方式、渠道和程序等，切實(shí)保障被非理性投訴人的合法權(quán)益。同時(shí)建立非理性投訴行為的查處機(jī)制，對于非理性中傷、誣告陷害等行為，根據(jù)事實(shí)狀況及影響程度嚴(yán)肅追究其民事責(zé)任，甚至予以刑事處罰。

第二，健全非理性投訴的研判處理機(jī)制。為應(yīng)對和處理非理性投訴事件，基層公務(wù)人員需要投入時(shí)間和精力進(jìn)行配合調(diào)查，其工作狀態(tài)也會受到一定程度的影響，因此，有必要從組織層面著手，進(jìn)一步完善非理性投訴的應(yīng)對機(jī)制。一是強(qiáng)化對非理性投訴的甄別和研判。首先對非理性投訴展開細(xì)致的分析和篩選，對群眾反映的問題是否真實(shí)可信進(jìn)行初步甄別，然后進(jìn)行實(shí)地走訪，再予以綜合評估，最后實(shí)現(xiàn)意見匯總。在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)把握投訴線索處理關(guān)，通過對非理性投訴的來源、目的和指向的客觀分析，降低投訴受理的主觀隨意性。二是明確非理性投訴的應(yīng)對和處置機(jī)制。對于已經(jīng)認(rèn)定為不實(shí)投訴的案件，應(yīng)建立非理性投訴應(yīng)對的聯(lián)動機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“流轉(zhuǎn)可查詢、處置可監(jiān)督、結(jié)果可追溯”的全流程閉環(huán)管理，在與相關(guān)部門互聯(lián)互通和信息共享中切實(shí)解決非理性投訴問題。

第三，健全投訴應(yīng)對的心理干預(yù)機(jī)制。習(xí)近平總書記在全國組織工作會議中指出：“當(dāng)干部因不實(shí)舉報(bào)受到委屈、被人誤解時(shí)，組織上要為他們說公道話，為他們加油鼓勁、撐腰壯膽，該澄清的及時(shí)澄清，該正名的公開正名，使他們放下包袱、輕裝上陣，心情暢快投入到工作中去?！盵1]109首先，要改變投訴處理的固有思維意識。改變“多一事不如少一事”“無風(fēng)不起浪”及將投訴人“掛起來”的思想偏差和老舊做法，弄清事實(shí)真相后，對于違法違紀(jì)的人和事決不姑息[15]。其次，要強(qiáng)化公務(wù)人員心理健康培訓(xùn)。組織的支持和關(guān)懷很大程度上關(guān)乎基層公務(wù)人員的心理認(rèn)知和感受，因而要通過體系化心理疏導(dǎo)和情感治理提高基層公務(wù)人員的情緒控制和壓力管理能力。再次，要強(qiáng)化公務(wù)人員危機(jī)應(yīng)對教育。通過建立應(yīng)對非理性投訴的工作指導(dǎo)體系，靶向治療基層公務(wù)人員危機(jī)處理方面的“本領(lǐng)恐慌”頑疾。

第四，深化非理性投訴的源頭治理機(jī)制。首先，應(yīng)轉(zhuǎn)變社會民眾陳舊的維權(quán)觀念。為此，應(yīng)通過線上線下宣傳教育，主動公示公開案例，引導(dǎo)群眾合法合理表達(dá)訴求，增強(qiáng)全民的法治思維和法治觀念。其次，優(yōu)化基層干部的輿論環(huán)境。在強(qiáng)化基層公務(wù)人員不作為、亂作為行為監(jiān)督的同時(shí)宣傳公務(wù)人員勤政廉政的典型示范事例，維護(hù)公務(wù)人員的良好形象。再次，需要考慮政民雙方的動機(jī)，建立良性的政民互動機(jī)制，使雙方在良性溝通互動中減少非理性投訴和消解“應(yīng)訴負(fù)擔(dān)”。另外，可健全整個社會的誠信體系。應(yīng)以失信檔案為基礎(chǔ)構(gòu)建誠信體系，按標(biāo)準(zhǔn)對非理性投訴行為進(jìn)行評價(jià)、記錄，納入失信數(shù)據(jù)系統(tǒng)，以對非理性投訴人產(chǎn)生強(qiáng)烈約束和威懾效應(yīng)。

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責(zé)任編輯：周 覓

收稿日期：2024-02-24

基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目“機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌改革的試點(diǎn)邏輯及學(xué)習(xí)策略研究”（項(xiàng)目編號：20BGL216）。

作者簡介：徐剛，男，江西九江人，華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：公共組織、基層治理。