2018年，習(xí)近平總書記在天府新區(qū)考察調(diào)研時(shí)首次提出建設(shè)公園城市。黨的二十大報(bào)告明確要求加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式。近年來，成都市深入推進(jìn)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)建設(shè)，城市形態(tài)不斷優(yōu)化，城市品質(zhì)持續(xù)提升。與此同時(shí)，中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)功能和常住人口快速集聚，面臨部分功能過度集聚、風(fēng)險(xiǎn)隱患加大、大城市病顯現(xiàn)等問題，亟需以建設(shè)公園城市示范區(qū)為契機(jī)，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)單中心發(fā)展慣性，構(gòu)建多中心組團(tuán)式網(wǎng)絡(luò)化空間格局，優(yōu)化中心城區(qū)人口密度，推動(dòng)市域空間和功能均衡布局。

一、成都建設(shè)公園城市優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的舉措和成效

（一）有序疏解中心城區(qū)非核心功能

近年來，成都圍繞優(yōu)化城市核心功能，疏解非核心功能，動(dòng)態(tài)調(diào)整了優(yōu)化疏解項(xiàng)目清單，實(shí)施一批轉(zhuǎn)型提升類項(xiàng)目，結(jié)合城市更新行動(dòng)，推動(dòng)中心城區(qū)一般性制造業(yè)、商品交易市場、普通倉儲(chǔ)物流、職業(yè)教育功能等非核心功能載體拆舊建新，結(jié)合城市產(chǎn)業(yè)升級和優(yōu)化服務(wù)的需求，置換為創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、文創(chuàng)、公共服務(wù)等功能，規(guī)劃預(yù)留結(jié)構(gòu)性綠地、小微公園、口袋公園，為提升城市核心功能騰挪空間。

（二）合理優(yōu)化中心城區(qū)人口密度

針對中心城區(qū)局部片區(qū)人口密度偏高帶來安全隱患風(fēng)險(xiǎn)升高的問題，配合非核心功能疏解，啟動(dòng)實(shí)施五城區(qū)人口疏解行動(dòng)，明確中心城區(qū)人口密度優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)，2021年二環(huán)路內(nèi)人口密度為2.72萬人/平方公里，較2020年降低0.03萬人/平方公里，初步緩解了中心城區(qū)人口密度快速提升的趨勢。

（三）培育市域節(jié)點(diǎn)型新城

龍泉山以西的成都平原地區(qū)，是成都?xì)v史上形成的城市集中發(fā)展建設(shè)區(qū)域，國土開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)超30%，進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模的空間較為有限。近年來，成都推動(dòng)市域西部、東部的新城新區(qū)建設(shè)，推動(dòng)市域空間均衡布局。促進(jìn)市域東部的東部城區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，提高快速路網(wǎng)與軌道線網(wǎng)密度，推動(dòng)中心城區(qū)與東部城區(qū)30分鐘可達(dá)，促進(jìn)資源要素快速流動(dòng)。推動(dòng)市域西部的都江堰、邛崍、彭州等市縣打造各具功能和產(chǎn)業(yè)特色的綜合性節(jié)點(diǎn)城市，在郊區(qū)新城劃定7個(gè)“三個(gè)做優(yōu)做強(qiáng)”重點(diǎn)片區(qū)，有序承接中心城區(qū)功能疏解。

二、單中心發(fā)展慣性導(dǎo)致成都空間治理面臨三個(gè)難題

（一）中心城區(qū)局部片區(qū)人口密度過高

“七普”數(shù)據(jù)顯示，成都城區(qū)常住人口達(dá)到1334萬人，在超大城市中排名第6。市域常住人口快速增長，2010—2020年，從1404.76萬人增長至2093.78萬人，增長了49%，增幅在21個(gè)超大特大城市中位列第二。部分中心城區(qū)的局部片區(qū)人口密度偏高，錦江區(qū)、高新區(qū)、青羊區(qū)、武侯區(qū)、成華區(qū)等5個(gè)區(qū)人口密度均超過1.5萬人/平方公里，分別達(dá)到1.91、1.81、1.76、1.74、1.73萬人/平方公里，中心城區(qū)共有37個(gè)街道人口密度超過1.5萬人/平方公里，局部區(qū)域甚至超過5萬人/平方公里。過高的人口密度將顯著提升城市運(yùn)行的安全隱患風(fēng)險(xiǎn)，給所在區(qū)域帶來較大公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套壓力，產(chǎn)生交通擁堵和空氣污染等問題。外圍新區(qū)對新增人口的吸引力不足，人口密度相對較低，人口分布呈現(xiàn)“內(nèi)密外疏”特征。

（二）市域?qū)用娲嬖诓季趾桶l(fā)展不均衡

中心城區(qū)對市域“第三圈層”帶動(dòng)較弱，尚未形成多中心組團(tuán)式網(wǎng)絡(luò)化的空間格局。由于中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)就業(yè)機(jī)會(huì)集中、公共服務(wù)完善、基礎(chǔ)設(shè)施成熟等原因，吸引了大量市域新增人口集聚，而外圍新城缺乏帶動(dòng)能力較強(qiáng)的發(fā)展極核，經(jīng)濟(jì)總量、產(chǎn)業(yè)能級、創(chuàng)新能力、公共服務(wù)與中心五區(qū)仍然存在較大差距，發(fā)展能級不高。龍泉山以東國土開發(fā)強(qiáng)度僅為12%，明顯低于龍泉山以西的平原地區(qū)，資源環(huán)境承載力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ?，但城區(qū)和鎮(zhèn)村規(guī)模較小、布局分散，公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施配套水平有待提升，跨越龍泉山“東進(jìn)”發(fā)展難度較大。近十年來，郊區(qū)市縣凈增常住人口僅占全市增量的5%。

（三）都市圈層面存在中心城市對周邊區(qū)域輻射帶動(dòng)不足

成都作為成都都市圈的中心城市，以及成渝“雙核”之一，對成都都市圈、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈范圍內(nèi)周邊城市輻射帶動(dòng)能力有待提升。2021年，四川省人民政府印發(fā)了《成都都市圈發(fā)展規(guī)劃》，將空間結(jié)構(gòu)清晰、城市功能互補(bǔ)、要素流動(dòng)有序、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、交通往來順暢作為重要內(nèi)容。當(dāng)前，成都都市圈仍處于同城化發(fā)展的培育期，成都與周邊市縣人流、物流、資本流聯(lián)系強(qiáng)度仍待加強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在同質(zhì)化競爭，對周邊縣市的帶動(dòng)發(fā)展不足，難以有效分擔(dān)功能和人口向中心城區(qū)快速集聚的壓力。

三、成都公園城市建設(shè)構(gòu)建多中心組團(tuán)式網(wǎng)絡(luò)化空間格局的對策建議

發(fā)揮公園城市首創(chuàng)精神，結(jié)合公園城市建設(shè)契機(jī)，合理優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，提高市域空間發(fā)展均衡性，構(gòu)建多中心組團(tuán)式網(wǎng)絡(luò)化空間格局，降低中心城區(qū)局部地區(qū)人口密度過高對城市運(yùn)行帶來的安全隱患風(fēng)險(xiǎn)，為成都轉(zhuǎn)變超大城市發(fā)展方式提供有力的空間保障。

（一）分類推動(dòng)非核心功能疏解

一是有序淘汰中心城區(qū)高污染、高能耗、低水平、高風(fēng)險(xiǎn)型產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)。有序淘汰產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類或不符合安全和環(huán)保要求的落后產(chǎn)能，以及達(dá)不到能耗、環(huán)保、安全、質(zhì)量、技術(shù)等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求的落后設(shè)備，結(jié)合大規(guī)模設(shè)備更新政策要求，推進(jìn)重污染企業(yè)搬遷改造。搬遷整理空置廢棄、布局散亂以及利用強(qiáng)度、投入產(chǎn)出水平明顯低于有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的工業(yè)區(qū)或倉儲(chǔ)物流區(qū)，騰退用地優(yōu)先用于置換為符合城市核心功能定位的產(chǎn)業(yè)或功能。二是推動(dòng)部分區(qū)域性功能向郊區(qū)新城、東部城區(qū)布局。隨著城市空間的拓展，原來位于城市邊緣的區(qū)域性功能逐步成為中心城區(qū)的組成部分，對城市功能造成了不同程度的影響，需要推動(dòng)其逐步向外圍新區(qū)布局。推動(dòng)位于中心城區(qū)的區(qū)域性批發(fā)市場、老舊批發(fā)市場、傳統(tǒng)商品交易市場向郊區(qū)有序搬遷，推動(dòng)零散用地整合為規(guī)?；袌?。推進(jìn)中心城區(qū)貨運(yùn)場站、規(guī)模較大的編組站、物流基地、鐵路場站、機(jī)場等區(qū)域性交通和物流設(shè)施有序搬遷。中心城區(qū)教育醫(yī)療設(shè)施規(guī)模不再大規(guī)模擴(kuò)張，新建職業(yè)教育、高等教育、醫(yī)療等院區(qū)優(yōu)先向郊區(qū)布局。推動(dòng)大型油庫和輸油管線等重大風(fēng)險(xiǎn)源向城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外布局。三是推動(dòng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、一般性制造業(yè)環(huán)節(jié)向都市圈、城市群范圍內(nèi)優(yōu)化布局。發(fā)揮中心城市對周邊城鎮(zhèn)的引領(lǐng)作用，逐步疏解中心城區(qū)勞動(dòng)密集型制造業(yè)、一般性制造環(huán)節(jié)等非核心功能產(chǎn)業(yè)和設(shè)施，推動(dòng)其向成都都市圈、成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈范圍工業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱的城鎮(zhèn)優(yōu)化布局，結(jié)合承接地主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，對接產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃和延鏈補(bǔ)鏈需要，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)疏解和承接的銜接制度，輻射帶動(dòng)周邊市縣發(fā)展。

（二）構(gòu)建公園形態(tài)與城市空間融合新格局

一是以構(gòu)建生態(tài)廊道和城市綠網(wǎng)為契機(jī)，推動(dòng)非核心功能疏解和人口密度優(yōu)化。通過構(gòu)建城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化城市空間形態(tài)，推動(dòng)功能疏解和人口密度下降，降低城市安全風(fēng)險(xiǎn)。構(gòu)建優(yōu)美公園城市形態(tài)，依托龍門山、龍泉山“兩山”構(gòu)建市域多層級綠道體系，依托岷江、沱江“兩江”構(gòu)建城市生態(tài)藍(lán)網(wǎng)系統(tǒng)，結(jié)合“綠網(wǎng)”“藍(lán)網(wǎng)”串聯(lián)各類自然公園、郊野公園、城市公園、濱水空間、文旅景點(diǎn)、文創(chuàng)空間、防災(zāi)避難場所，塑造“城園相融、藍(lán)綠交織”的公園城市形態(tài)。結(jié)合生態(tài)廊道建設(shè)，推進(jìn)中心城區(qū)非核心功能疏解，騰退后的用地優(yōu)先用于核心功能提升和打造藍(lán)綠空間，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)核心功能增強(qiáng)和“留白增綠”。二是結(jié)合城市更新行動(dòng)推動(dòng)城市空間重塑。實(shí)施天府錦城“八街九坊十景”等城市更新工程，推進(jìn)老舊小區(qū)、老舊院落分類改造，圍繞文化地標(biāo)改造一批精品街區(qū)，推動(dòng)一批老舊廠房改造為商業(yè)文創(chuàng)新空間，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)生產(chǎn)空間規(guī)模精簡、集約高效，生活、生態(tài)空間布局合理、品質(zhì)優(yōu)化。

（三）培育產(chǎn)業(yè)和人口承載能力較強(qiáng)的市域新增長極

一是構(gòu)建高端發(fā)展平臺(tái)。聚焦培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推動(dòng)創(chuàng)新策源轉(zhuǎn)化、國際門戶樞紐、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等核心功能集聚，強(qiáng)化四川天府新區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)引領(lǐng)能力，發(fā)揮成都高新區(qū)等重要發(fā)展平臺(tái)引領(lǐng)作用，提升產(chǎn)業(yè)能級，推動(dòng)職住平衡，完善配套設(shè)施，吸引人口集聚。二是做強(qiáng)東部城區(qū)。以市域東部城區(qū)為重點(diǎn)，推動(dòng)龍泉山東翼加快發(fā)展，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)東部新區(qū)、淮州新城、簡陽城區(qū)，加強(qiáng)高端產(chǎn)業(yè)資源引入、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)延伸、快速交通連接，引入大型企業(yè)入駐，發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)、先進(jìn)制造業(yè)，推動(dòng)市域空間格局從“兩山夾一城”向“一山連兩翼”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建人口集聚新空間。三是做優(yōu)郊區(qū)新城。以市域西部外圍新城為重點(diǎn)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)都江堰、邛崍、彭州、崇州、金堂、大邑、蒲江等郊區(qū)新城，結(jié)合各自產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，有序承接中心城區(qū)非核心功能疏解項(xiàng)目，發(fā)揮生態(tài)資源和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢，發(fā)展文化旅游、都市農(nóng)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)特色化組團(tuán)化發(fā)展，完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套，建設(shè)高品質(zhì)宜居城市，培育市域西部發(fā)展極核。

（四）構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化空間格局，提升互聯(lián)互通效能

一是構(gòu)建多層次立體化交通通道體系。依托高速公路、高等級公路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通體系，構(gòu)建緊密連接中心城區(qū)與外圍組團(tuán)的快捷交通網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)人口向郊區(qū)新城集聚。培育發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)，在都市圈范圍內(nèi)發(fā)展公務(wù)飛行、商務(wù)飛行等低空客運(yùn)飛行服務(wù)，發(fā)展空中通勤、城際飛行、旅游觀光、應(yīng)急救援等城市空中交通新業(yè)態(tài)，開通市內(nèi)、城際、跨境等低空客貨航線，提供立體化物流配送服務(wù)。二是提升全域流通效率。推動(dòng)物流、客流順暢便捷運(yùn)輸，推動(dòng)交通與先進(jìn)制造、商貿(mào)物流、文化旅游等行業(yè)融合發(fā)展，促進(jìn)資本、人才、數(shù)據(jù)等要素高效聯(lián)通、自由流動(dòng)。三是加強(qiáng)交通新興領(lǐng)域新質(zhì)生產(chǎn)力培育。加強(qiáng)數(shù)字化、智能化、綠色低碳交通技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，積極開發(fā)和應(yīng)用智能網(wǎng)聯(lián)汽車、無人機(jī)（車、船）等新型運(yùn)載技術(shù)，推動(dòng)交通基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化智慧化轉(zhuǎn)型，培育智慧高效交通技術(shù)應(yīng)用新場景。

（作者單位：國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）