2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要打造“低空經(jīng)濟(jì)等若干戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”。今年全國(guó)兩會(huì)首次將低空經(jīng)濟(jì)寫入政府工作報(bào)告，作為加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的一項(xiàng)具體任務(wù)。為有力推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)培育，課題組赴蘇州、長(zhǎng)沙、成都等城市開展低空經(jīng)濟(jì)調(diào)研，總結(jié)實(shí)踐探索中形成的一些具有借鑒價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)做法，深入剖析當(dāng)前制約低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共性難題，認(rèn)為應(yīng)聚焦“飛得起、落得下、管得住、用得好”四大目標(biāo)，加強(qiáng)系統(tǒng)謀劃、綜合施策，特別是加大空域協(xié)同管理改革，創(chuàng)新低空管控機(jī)制，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)拓展各類應(yīng)用場(chǎng)景，有效培育低空經(jīng)濟(jì)新質(zhì)生產(chǎn)力。

一、調(diào)研城市因地制宜推進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)培育的主要經(jīng)驗(yàn)

（一）空域管理持續(xù)創(chuàng)新

蘇州結(jié)合資源稟賦構(gòu)筑空域管控體系。蘇州高度重視低空飛行安全保障，結(jié)合低空無(wú)人機(jī)飛行特性以及沒有民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)和通用機(jī)場(chǎng)的現(xiàn)狀，因地制宜建設(shè)低空空域數(shù)字孿生系統(tǒng)和低空飛行數(shù)字底座，開發(fā)覆蓋全市的綜合監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)。

長(zhǎng)沙推動(dòng)空域管理改革實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理。湖南省在全國(guó)第一個(gè)開展全域低空空域管理改革試點(diǎn)，在長(zhǎng)沙自貿(mào)臨空區(qū)構(gòu)建了全域低空空域協(xié)同運(yùn)行管理的技術(shù)和制度保障體系，建成可服務(wù)全省的A類飛行服務(wù)站，通過(guò)綜合服務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)多方協(xié)同管理；建成湖南低空空域監(jiān)視通訊網(wǎng)，確保低空飛行活動(dòng)安全。

成都創(chuàng)新空域管理推行“報(bào)備制”。成都以低空空域協(xié)同管理試點(diǎn)為契機(jī)，先后推進(jìn)建設(shè)3個(gè)協(xié)同管理空域、5條低空目視飛行通道，在全國(guó)率先推行空域“報(bào)備制”，推動(dòng)民用無(wú)人駕駛航空試驗(yàn)基地等空域由“一飛一審”轉(zhuǎn)為“即報(bào)即飛”，低空空域“公共資源”屬性不斷增強(qiáng)。

（二）應(yīng)用場(chǎng)景不斷落地

低空經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)場(chǎng)景廣泛應(yīng)用。蘇州公安、交通、應(yīng)急、農(nóng)業(yè)等部門已廣泛使用無(wú)人機(jī)開展業(yè)務(wù)；長(zhǎng)沙正著力構(gòu)建立足長(zhǎng)沙、輻射全省、面向全國(guó)的應(yīng)急救援體系，長(zhǎng)沙航空應(yīng)急救援基地在2020年10月正式啟航；成都積極打造農(nóng)林植保、電力巡檢、應(yīng)急救援等應(yīng)用場(chǎng)景，并針對(duì)城市建筑垃圾消納監(jiān)管場(chǎng)景，通過(guò)無(wú)人機(jī)航拍對(duì)疑似違規(guī)消納場(chǎng)進(jìn)行巡檢，助力城區(qū)建筑垃圾消納規(guī)范化管理。

空中交通、低空旅游觀光、航空器試飛檢測(cè)等市場(chǎng)化領(lǐng)域深入拓展。蘇州若航公司運(yùn)營(yíng)全國(guó)最大的直升機(jī)飛行員培訓(xùn)基地，目前已開通陽(yáng)澄湖、太湖等低空航線21條，2023年通航飛行量約9500小時(shí)，位居江蘇第一①。成都支持沃飛長(zhǎng)空等企業(yè)以低空旅游、低空通勤等為切口開拓示范航線，彭州國(guó)家級(jí)無(wú)人機(jī)測(cè)試基地以多元化“非城市”場(chǎng)景為特色，2023年累計(jì)完成3萬(wàn)余架次試飛。

（三）低空經(jīng)濟(jì)新質(zhì)生產(chǎn)力培育初見成效

培育全鏈條低空產(chǎn)業(yè)生態(tài)。蘇州依托強(qiáng)大的制造業(yè)基礎(chǔ)，大力實(shí)施強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈延鏈，遴選出首批7家低空經(jīng)濟(jì)先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園、30家低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)航企業(yè)開展試點(diǎn)培育，全力培育低空智造全鏈條產(chǎn)業(yè)集群。成都聚焦工業(yè)無(wú)人機(jī)優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，集聚了9家無(wú)人機(jī)整機(jī)制造企業(yè)和110家上下游企業(yè)，工業(yè)無(wú)人機(jī)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模、上市企業(yè)數(shù)量均位居全國(guó)前三，產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)從10千克到噸級(jí)全覆蓋，基本形成了“研發(fā)+制造+運(yùn)營(yíng)+服務(wù)”的完整產(chǎn)業(yè)鏈，正奮力打造“中國(guó)工業(yè)無(wú)人機(jī)第一城”。

強(qiáng)化行業(yè)支撐機(jī)構(gòu)建設(shè)。蘇州布局了空天動(dòng)力研究院等7家低空經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新示范機(jī)構(gòu)和太倉(cāng)民用無(wú)人機(jī)試飛運(yùn)行基地，建設(shè)低空航空器試驗(yàn)檢測(cè)平臺(tái)、無(wú)人機(jī)適航服務(wù)平臺(tái)和低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)新平臺(tái)等三大產(chǎn)業(yè)支撐平臺(tái)。成都擁有成都飛機(jī)設(shè)計(jì)研究所、中電科10所和中電科29所等“國(guó)字號(hào)”科研院所，目前國(guó)家高端航空裝備技術(shù)創(chuàng)新中心等33家高能級(jí)平臺(tái)已落地。

推動(dòng)低空制造與數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能融合發(fā)展。蘇州積極推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)相關(guān)電機(jī)材料、飛控系統(tǒng)、機(jī)載系統(tǒng)等方面技術(shù)，與汽車、電子信息、航空航天等領(lǐng)域應(yīng)用融合。成都瞄準(zhǔn)高算力芯片、飛控系統(tǒng)等“根”技術(shù)和“卡脖子”環(huán)節(jié)開展技術(shù)創(chuàng)新，打造“湔江共享實(shí)驗(yàn)室”等一批中試基地，提升低空經(jīng)濟(jì)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化水平。

二、低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的瓶頸問(wèn)題

（一）“飛得起”：要解決空域資源受限問(wèn)題

目前各城市低空空域利用限制難突破，低空經(jīng)濟(jì)場(chǎng)景規(guī)?；瘧?yīng)用依然受到制約，例如成都受雙流機(jī)場(chǎng)等影響，目前全市僅有都江堰、彭州等周邊地區(qū)納入低空協(xié)同管理空域且真高不足500米，“5+2”中心城區(qū)未納入試點(diǎn)范圍，適飛空域約 2700 平方公里，僅占全域面積的18.84%。同時(shí)低空飛行審批監(jiān)管流程繁瑣，例如長(zhǎng)沙當(dāng)前低空空域?qū)徟孕杼崆吧陥?bào)計(jì)劃并當(dāng)日確認(rèn)空域，對(duì)于大型活動(dòng)等預(yù)約飛行執(zhí)行存在高度不確定性，且對(duì)商務(wù)飛行業(yè)務(wù)存在較強(qiáng)限制?？沼虬踩⒌孛姘踩?、空中廣告等業(yè)務(wù)開展需向多方監(jiān)管部門申報(bào)，低空飛行相關(guān)活動(dòng)協(xié)調(diào)時(shí)間長(zhǎng)、開展難度大。

（二）“落得下”：要解決基礎(chǔ)設(shè)施不足問(wèn)題

大部分地區(qū)尤其是城市場(chǎng)景下的垂直起降點(diǎn)、充電設(shè)施等配套不足，成為制約低空飛行的關(guān)鍵因素，如長(zhǎng)沙目前僅建成十幾個(gè)起降點(diǎn)，不足以支撐廣泛的低空飛行活動(dòng)，在城市樓宇頂部等設(shè)置充電基礎(chǔ)設(shè)施也與既有相關(guān)安全管理規(guī)范存在沖突。同時(shí)，各城市缺乏體系性監(jiān)控導(dǎo)航反制等專項(xiàng)服務(wù)保障設(shè)施。私人消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)通常具有“低慢小”、識(shí)別難等特征，由于各地針對(duì)無(wú)人機(jī)的通訊、監(jiān)視甚至反制等服務(wù)保障設(shè)施尚不完善，且城市內(nèi)部電磁環(huán)境復(fù)雜，造成大部分城市熱點(diǎn)區(qū)域存在海量低空無(wú)人機(jī)“黑飛”“闖禁”“破限高”等安全隱患，長(zhǎng)沙等地已有類似造成財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡的安全事故發(fā)生。此外垂直起降點(diǎn)、充電設(shè)施等配套設(shè)施建設(shè)仍缺少行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)，對(duì)于無(wú)人機(jī)的通訊、監(jiān)視、導(dǎo)航以及監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)的構(gòu)建，存在5G-A通感一體、雷達(dá)掃描、光電探測(cè)、無(wú)線電頻譜等不同技術(shù)手段，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不利于不同部門、不同地區(qū)之間的信息互通、聯(lián)防聯(lián)控。

（三）“管得住”：要解決管控能力欠缺問(wèn)題

傳統(tǒng)民航（通航）飛行管控采用空中交通管制員進(jìn)行人工管理，每人通常負(fù)責(zé)不超過(guò)12架飛機(jī)。而近年來(lái)我國(guó)無(wú)人機(jī)增長(zhǎng)極其迅猛，據(jù)中國(guó)民航局發(fā)布數(shù)據(jù)，截至2023年底，我國(guó)注冊(cè)無(wú)人機(jī)超126萬(wàn)架，同比增長(zhǎng)約32%；2023年民用無(wú)人機(jī)累計(jì)飛行超2300萬(wàn)小時(shí)②，無(wú)人機(jī)海量增長(zhǎng)的數(shù)量和飛行需求，帶來(lái)管控需求的爆發(fā)式增長(zhǎng)，即使僅對(duì)管制空域的飛行活動(dòng)進(jìn)行人工管控，也存在巨大的能力缺口。同時(shí)，無(wú)人機(jī)管理“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重。目前無(wú)人機(jī)的飛行數(shù)據(jù)集中在民航局無(wú)人駕駛航空器監(jiān)管云平臺(tái)及無(wú)人駕駛航空器一體化綜合監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，但相關(guān)數(shù)據(jù)與地方轄區(qū)公安部門數(shù)據(jù)并未打通，作為無(wú)人機(jī)飛行處置處罰的地方公安部門反而不掌握轄區(qū)內(nèi)無(wú)人機(jī)飛行情況。此外，無(wú)人機(jī)反制系統(tǒng)存在“敵我不分”現(xiàn)象。一方面，在城市繁華市區(qū)，現(xiàn)有雷達(dá)、激光等監(jiān)測(cè)手段成本高，受樓宇阻隔難以做到全覆蓋，低空飛行航空器監(jiān)管技術(shù)手段不足、模式嚴(yán)重滯后。另一方面，目前多數(shù)無(wú)人機(jī)反制設(shè)備均面向空域使用，反恐重點(diǎn)目標(biāo)單位裝備的正規(guī)反制設(shè)備即使有“黑白名單”，也無(wú)法精準(zhǔn)反制特定無(wú)人機(jī)。

（四）“用得好”：要解決市場(chǎng)轉(zhuǎn)化乏力問(wèn)題

目前地方政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的場(chǎng)景應(yīng)用相對(duì)不夠。出于安全、管理等多方面考量，目前地方政府對(duì)無(wú)人駕駛航空器應(yīng)用主要局限在應(yīng)急、救援、消防等方面，而在具有較強(qiáng)應(yīng)用費(fèi)效比的城市管理、安防巡查、電力巡檢、生態(tài)治理等領(lǐng)域未廣泛應(yīng)用。同時(shí)多數(shù)低空應(yīng)用成本居高不下，由于飛行器的技術(shù)未能取得關(guān)鍵性突破，導(dǎo)致成本、價(jià)格較高，尤其是低空物流配送、低空空中交通等新服務(wù)業(yè)態(tài)，相較地面常規(guī)運(yùn)輸方式成本高出不少，例如，順豐在深圳推出的無(wú)人機(jī)同城即時(shí)送的推廣價(jià)（補(bǔ)貼后）為12元/件，而順豐常規(guī)的同城速運(yùn)是10元/件，其成本僅為6.4元/件。此外低空經(jīng)濟(jì)的有效供給與市場(chǎng)需求均有待培育。由于低空應(yīng)用涉及的領(lǐng)域初期投資大，回報(bào)周期長(zhǎng)，從業(yè)企業(yè)投資存在顧慮，造成市場(chǎng)有效供給不足；同時(shí)低空經(jīng)濟(jì)作為新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)還未被大眾所熟知，居民對(duì)低空服務(wù)類型缺乏深入了解，存在安全顧慮，對(duì)于低空物流、低空觀光旅游等新服務(wù)尚處在觀望狀態(tài)。

三、破解低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展桎梏的對(duì)策建議

（一）加大空域協(xié)同管理改革力度

一是加快低空空域管理改革。建議國(guó)家空管委根據(jù)無(wú)人駕駛航空器“低慢小”特征，進(jìn)一步優(yōu)化低空空域分類管控模式；并結(jié)合低空空域管理改革試點(diǎn)，進(jìn)一步推廣落實(shí)在監(jiān)視空域和報(bào)告空域采用“飛行報(bào)備”管理模式。二是強(qiáng)化空域協(xié)同化管理。推動(dòng)成立由相關(guān)部門共同參加的低空空域協(xié)同管理委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)低空空域多方協(xié)同管理。通過(guò)實(shí)現(xiàn)飛行計(jì)劃“一站式”審批服務(wù)，簡(jiǎn)化低空飛行審批流程，有效盤活低空空域資源。

（二）統(tǒng)籌各類專用設(shè)施布局建設(shè)

一是因地制宜建設(shè)配套基礎(chǔ)設(shè)施。結(jié)合國(guó)內(nèi)各類城市消費(fèi)及場(chǎng)景培育需求，合理規(guī)劃布局垂直起降點(diǎn)、充電點(diǎn)等地面支撐設(shè)施，加快城市低空飛行地面支撐保障設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。二是加強(qiáng)通信、導(dǎo)航、監(jiān)控、氣象、反制等運(yùn)行保障設(shè)施建設(shè)。搭建城市低空感知網(wǎng)絡(luò)和調(diào)度、監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，在重點(diǎn)安防區(qū)域配置無(wú)人駕駛航空器反制系統(tǒng)，確保低空飛行“飛得起來(lái)、飛得安全、飛得高效、飛得守序”。三是加快相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定。充分結(jié)合各城市和企業(yè)先行探索經(jīng)驗(yàn)，依托科研院所和行業(yè)協(xié)會(huì)開展專題研究，進(jìn)一步對(duì)比無(wú)人機(jī)通訊、監(jiān)視、導(dǎo)航、反制等領(lǐng)域不同技術(shù)手段、不同技術(shù)路線的優(yōu)劣，加速城市低空感知網(wǎng)絡(luò)、監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范的制定。

（三）厘清低空經(jīng)濟(jì)管控需求優(yōu)化管控機(jī)制

一是打通多部門聯(lián)動(dòng)數(shù)據(jù)接口。建議民航局在“無(wú)人駕駛航空器綜合監(jiān)管云系統(tǒng)”預(yù)留接口，與公安、應(yīng)急等業(yè)務(wù)系統(tǒng)有效對(duì)接、數(shù)據(jù)共享，打通無(wú)人駕駛航空器及飛手信息“數(shù)據(jù)孤島”。二是打造適應(yīng)低空空域的智慧管理服務(wù)體系。加速推動(dòng)人工智能技術(shù)賦能無(wú)人駕駛航空器管控，實(shí)現(xiàn)無(wú)人機(jī)由“人工管理”為主向“AI管控”為主轉(zhuǎn)變。三是將低空經(jīng)濟(jì)管理權(quán)責(zé)逐步下放。在市縣級(jí)建立相應(yīng)的監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)實(shí)施“飛行+飛控”雙向支撐，探索在城市主城區(qū)范圍內(nèi)開展低空飛行試點(diǎn)，科學(xué)劃設(shè)城市低空航線網(wǎng)絡(luò)，織密空域管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。四是加強(qiáng)無(wú)人機(jī)攻防技術(shù)創(chuàng)新。加強(qiáng)對(duì)無(wú)人機(jī)監(jiān)測(cè)、反制、抗干擾技術(shù)研發(fā)的支持力度，布局國(guó)家電磁與多物理場(chǎng)綜合效應(yīng)測(cè)量大科學(xué)裝置，推動(dòng)建立國(guó)家級(jí)無(wú)人機(jī)和反制對(duì)抗設(shè)備集中試驗(yàn)區(qū)，通過(guò)“矛與盾”的無(wú)人機(jī)攻防對(duì)抗，提升裝備管控能力。

（四）瞄準(zhǔn)需求熱點(diǎn)加快培育各類應(yīng)用場(chǎng)景

一是加快推動(dòng)低空公共服務(wù)。在安全的前提下，充分利用現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施，拓寬政府購(gòu)買飛行服務(wù)領(lǐng)域，率先拓展在農(nóng)業(yè)、國(guó)土、電力、城管、警務(wù)、應(yīng)急、救援、環(huán)保等公共服務(wù)管理領(lǐng)域的應(yīng)用，提升城市治理現(xiàn)代化水平。二是積極發(fā)展低空智慧物流。推動(dòng)物流企業(yè)與航空機(jī)場(chǎng)加強(qiáng)低空物流、聯(lián)程接駁方面的合作，鼓勵(lì)物流、快遞企業(yè)針對(duì)學(xué)校、園區(qū)、小區(qū)、島嶼，開展點(diǎn)對(duì)點(diǎn)固定線路的低空服務(wù)；積極拓展高值海產(chǎn)品農(nóng)產(chǎn)品快速運(yùn)輸、醫(yī)療物品快速轉(zhuǎn)運(yùn)、航運(yùn)物資補(bǔ)給等場(chǎng)景。三是不斷培育低空新業(yè)態(tài)新服務(wù)。大力推動(dòng)“低空+”，無(wú)人有人相結(jié)合，支持企業(yè)探索空中通勤、商務(wù)出行、空中游覽、聯(lián)程接駁、試飛檢測(cè)等應(yīng)用場(chǎng)景。

注：

①數(shù)據(jù)來(lái)源：江蘇經(jīng)濟(jì)報(bào)

②數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)民航局

（趙坤，國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任、研究員。黎明，國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心高級(jí)工程師。顧永濤，國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心國(guó)土交通規(guī)劃部副主任、教授級(jí)規(guī)劃師。唐懷海，國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心高級(jí)工程師）