糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)的利益是否均衡既關(guān)乎國家糧食安全問題，又涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。建立完善的主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制是均衡糧食產(chǎn)銷區(qū)利益的重要舉措。理論研究和現(xiàn)實(shí)情況均表明，現(xiàn)有的縱向利益補(bǔ)償機(jī)制還不足以均衡糧食產(chǎn)銷區(qū)間利益，有必要探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)間橫向補(bǔ)償機(jī)制。2023年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議和中央農(nóng)村工作會議上，提出“探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制”。2024年中央一號文件明確，要探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制。這些都為加快推動建立省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，更好平衡糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)利益關(guān)系做了方向指引。

一、相關(guān)概念的提出與研究綜述

（一）利益補(bǔ)償

1998年，我國開啟了糧食供需市場化改革，為了確保糧食流通領(lǐng)域的市場化改革不會影響到糧食安全，國家將各?。▍^(qū)、市）劃分為糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)以及產(chǎn)銷平衡區(qū)，并將保障糧食安全的責(zé)任重點(diǎn)落實(shí)到糧食主產(chǎn)區(qū)。為了確保完成中央下達(dá)的糧食生產(chǎn)任務(wù)，糧食主產(chǎn)區(qū)需要將有限的土地、資金用于糧食生產(chǎn)，放棄了部分發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的機(jī)會，從而導(dǎo)致其工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程慢于糧食主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)。糧食主產(chǎn)區(qū)為了保障糧食安全，放棄部分“發(fā)展權(quán)”，遭受了利益損失。因此，有必要對糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行一定的利益補(bǔ)償。

（二）省際橫向利益補(bǔ)償

美國財政學(xué)家馬斯格雷夫在《比較財政分析》中提出，公共產(chǎn)品“誰受益誰付費(fèi)”。糧食主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)是糧食安全受益者，對糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行橫向補(bǔ)償在學(xué)理上有其合理性。省際橫向利益補(bǔ)償突出強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償主體和受償主體的行政級別均為省級，即省對省進(jìn)行橫向利益補(bǔ)償。這既是對以往以省為單位落實(shí)糧食安全責(zé)任政策的延續(xù)，又能更好統(tǒng)籌補(bǔ)償資金，還降低博弈成本，便于橫向補(bǔ)償工作的推進(jìn)。

（三）利益補(bǔ)償機(jī)制

糧食產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補(bǔ)償機(jī)制就是針對糧食主產(chǎn)區(qū)在糧食生產(chǎn)中存在利益受損、產(chǎn)銷區(qū)利益不均衡的問題，通過設(shè)計和構(gòu)建一系列的制度和路徑，推動糧食主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的人、財、物、技術(shù)等資源順利進(jìn)入主產(chǎn)區(qū)，讓糧食主產(chǎn)區(qū)的利益得到合理補(bǔ)償，從而調(diào)整和優(yōu)化“三區(qū)”之間的利益關(guān)系。具體來說包括補(bǔ)償路徑機(jī)制、補(bǔ)償定價機(jī)制、補(bǔ)償反饋機(jī)制以及具體制度安排等內(nèi)容。

二、建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制面臨的困難挑戰(zhàn)

（一）思想認(rèn)識上存在分歧

地方對建立省際橫向利益補(bǔ)償存在不同認(rèn)識，一是認(rèn)為糧食安全屬于全國性公共產(chǎn)品，理應(yīng)由中央財政承擔(dān)支出責(zé)任，即縱向利益補(bǔ)償機(jī)制最為合適；二是認(rèn)為主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后的原因諸多，歷史慣性、地理區(qū)位、資源稟賦等因素是主要原因，糧食生產(chǎn)絕不是主要原因之一，所以由主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)對主產(chǎn)區(qū)橫向補(bǔ)償缺乏合理性；三是認(rèn)為主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)上繳中央的稅收更多，中央財政通過各種名目給予主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付也較多，相當(dāng)于間接做了補(bǔ)償，不需要進(jìn)行二次補(bǔ)償。思想認(rèn)識不一致，在一定程度上阻礙建立省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制的探索工作。

（二）具體舉措上缺乏借鑒指導(dǎo)

QUexcnoVB19Tv+XMMC1EEUBXdimKFffwmOSU+x0/Nfg= 國家明確了橫向利益補(bǔ)償機(jī)制改革的總體方向、原則和目標(biāo)要求，但對地方來說，建立省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制是一項(xiàng)全新的改革創(chuàng)新舉措，缺乏成熟的路徑模式供其參考借鑒。一些糧食主銷省份與主產(chǎn)省份建立了合作關(guān)系，但從合作機(jī)制看，主要依據(jù)價格機(jī)制、供求機(jī)制、風(fēng)險機(jī)制、競爭機(jī)制等市場機(jī)制進(jìn)行的產(chǎn)銷合作和產(chǎn)業(yè)合作，不是真正意義上的產(chǎn)銷區(qū)之間的橫向利益補(bǔ)償。此外，我國還缺乏專門的法律和規(guī)章制度予以指導(dǎo)和規(guī)范。2023年底審議通過的《中華人民共和國糧食安全保障法》只對主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制做了相應(yīng)規(guī)定和說明，并未提及橫向補(bǔ)償機(jī)制。

（三）現(xiàn)有事權(quán)責(zé)任劃分支撐不足

省際橫向利益補(bǔ)償最終需要財政支出予以落實(shí)，財政支出需要對應(yīng)相關(guān)事權(quán)責(zé)任。《國務(wù)院關(guān)于建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》和《糧食流通管理?xiàng)l例》等規(guī)章均要求各省黨委、政府對本省糧食安全負(fù)責(zé)，并不對其他省份糧食安全承擔(dān)責(zé)任。十八大以后的央地事權(quán)改革也將糧食安全作為中央地方共管事權(quán)，對中央、省、市、縣四級政府規(guī)定了相應(yīng)的事權(quán)范圍，這些事權(quán)安排也是僅對本省、本市、本縣的涉糧食安全事項(xiàng)做出規(guī)定，不涉及其他區(qū)域。這就意味著保障其他地區(qū)的糧食安全不是本級政府事權(quán)，不需要承擔(dān)支出責(zé)任。

（四）橫向利益補(bǔ)償受宏觀經(jīng)濟(jì)影響

近兩年，受宏觀經(jīng)濟(jì)影響，部分地區(qū)財政收入甚至出現(xiàn)了負(fù)增長，財政收入增速下行的狀況可能會長期存在，財政支出保持剛性增長，地方財政壓力普遍較大。即使是經(jīng)濟(jì)狀況良好的糧食主銷區(qū)也是如此（見表1）。對于糧食主銷區(qū)而言，實(shí)行橫向利益補(bǔ)償就意味著新增財政支出。經(jīng)濟(jì)不景氣時期，尤其是在主銷區(qū)自身財政緊張的情況下，不利于推動建立相關(guān)橫向補(bǔ)償機(jī)制。

三、建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑

糧食產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補(bǔ)償機(jī)制是以調(diào)整優(yōu)化糧食產(chǎn)銷區(qū)利益關(guān)系為突破口、著力解決“糧食主產(chǎn)區(qū)利益受損，種糧抓糧積極性不高”問題，按照“誰受益誰補(bǔ)償，誰承擔(dān)誰受償”的原則，明確中央政府和地方政府的責(zé)任分工，綜合運(yùn)用財政和市場兩種手段，推動資金、技術(shù)、人才等各類發(fā)展資源由糧食主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)省份順利流向糧食主產(chǎn)區(qū)省份，最終實(shí)現(xiàn)糧食安全的有效保障和糧食產(chǎn)銷區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展（見圖1）。

（一）加強(qiáng)國家層面的頂層設(shè)計

首先，發(fā)揮中央政府牽頭協(xié)調(diào)作用。鼓勵糧食產(chǎn)銷區(qū)間因地制宜地開展橫向補(bǔ)償探索，同時提供必要的制度保障。其次，明確改革目標(biāo)，并制定路線圖和時間表。建立橫向利益補(bǔ)償機(jī)制是對主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的補(bǔ)充、對現(xiàn)有體制機(jī)制的創(chuàng)新，國家層面要有明確的時間表和路線圖，確保地方循序推進(jìn)。再次，為地方具體探索提供充分指導(dǎo)，在地方的探索可能出現(xiàn)偏差時給予糾正。最后，發(fā)揮總結(jié)歸納提煉的作用。對各地的實(shí)踐成果進(jìn)行評估，注重對經(jīng)驗(yàn)成果進(jìn)行歸納總結(jié)，以便更好指導(dǎo)下一輪的地方實(shí)踐，最終形成定型的橫向利益補(bǔ)償制度。

（二）切實(shí)發(fā)揮地方政府的探索推動作用

橫向補(bǔ)償是在糧食產(chǎn)銷區(qū)間，以?。▍^(qū)、市）為單位開展的利益補(bǔ)償活動。?。▍^(qū)、市）政府不但要推動橫向補(bǔ)償工作，還要承擔(dān)補(bǔ)償主體或補(bǔ)償對象的角色。省級政府要在基本原則方向內(nèi)，因地制宜地設(shè)計補(bǔ)償方案，包括補(bǔ)償資金規(guī)模的確定、補(bǔ)償資金的籌措、補(bǔ)償?shù)姆绞椒椒ā⒇?zé)任義務(wù)的監(jiān)管等內(nèi)容。另外主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的?。▍^(qū)、市）政府代表主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)作為利益獲得者，承擔(dān)補(bǔ)償主體的角色，主產(chǎn)區(qū)的?。▍^(qū)、市）政府代表主產(chǎn)區(qū)作為利益受損者，承擔(dān)受償主體的角色。

（三）探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制

利益補(bǔ)償機(jī)制主要包括補(bǔ)償路徑、定價機(jī)制、反饋機(jī)制等。橫向利益補(bǔ)償機(jī)制中最為關(guān)鍵的問題是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，定價機(jī)制是核心。參考國內(nèi)外的研究成果，可采取博弈型補(bǔ)償?shù)亩▋r機(jī)制，由補(bǔ)償方和受償方通過磋商談判，形成初步補(bǔ)償協(xié)議，一輪結(jié)束后評估補(bǔ)償效果，根據(jù)評估效果，進(jìn)行第二輪博弈補(bǔ)償，如此形成動態(tài)演化博弈，最終形成一個穩(wěn)態(tài)，確保三方主體利益均得到優(yōu)化。在此過程中順便完成制度的反饋機(jī)制，推動制度不斷優(yōu)化。

（四）綜合運(yùn)用政府行政和市場機(jī)制手段

建立利益補(bǔ)償機(jī)制需要發(fā)揮政府和市場作用。一方面，充分發(fā)揮財政手段調(diào)節(jié)作用。糧食主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)合理使用財政資金對糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償。借鑒生態(tài)保護(hù)、疫情防控、脫貧攻堅等領(lǐng)域的橫向補(bǔ)償和協(xié)作經(jīng)驗(yàn)，糧食主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)對主產(chǎn)區(qū)采取包括橫向轉(zhuǎn)移支付、人才技術(shù)支援、政府定向購買、設(shè)立專項(xiàng)資金（基金）等財政政策中的一種或組合的方式予以橫向利益補(bǔ)償。另一方面，激發(fā)市場機(jī)制作用。財政手段的橫向補(bǔ)償主要發(fā)揮“輸血”功能，市場化的手段則是發(fā)揮“造血”的作用。從現(xiàn)有的實(shí)踐來看，采取的市場手段包括產(chǎn)銷區(qū)省份間簽訂協(xié)議建立緊密的直接貿(mào)易關(guān)系、通過政策引導(dǎo)主銷區(qū)的工商資本進(jìn)入主產(chǎn)區(qū)組建跨區(qū)域糧食經(jīng)營實(shí)體、依托糧食經(jīng)營實(shí)體構(gòu)建延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈條，推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)升級。

四、相關(guān)對策建議

（一）完善政策法規(guī)，建立橫向補(bǔ)償工作制度保障

建立健全相關(guān)的法律法規(guī)和加快配套體制改革，為建立橫向利益補(bǔ)償機(jī)制提供法律和政策支撐。在相關(guān)法律法規(guī)中明確橫向利益補(bǔ)償是糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的重要組成部分這一地位。在政策層面中進(jìn)一步豐富“米袋子”省長負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵，省（區(qū)、市）政府不應(yīng)僅局限于負(fù)責(zé)本省糧食安全問題，而是深刻理解糧食安全“央地同責(zé)”，在能力范圍內(nèi)為全國的糧食安全保障承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（二）強(qiáng)化責(zé)任分工，抓住橫向補(bǔ)償機(jī)制關(guān)鍵環(huán)節(jié)

國家發(fā)展改革委、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)部委聯(lián)合組建專題工作組，加強(qiáng)對地方橫向利益補(bǔ)償工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，幫助解決省際橫向利益補(bǔ)償工作中遇到的各類理論和現(xiàn)實(shí)問題。地方政府圍繞中央政府下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)，分別立足于利益補(bǔ)償方和受償方的角色，重點(diǎn)圍繞補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、考核方式等進(jìn)行協(xié)商，從而形成雙方都能接受的具體實(shí)施方案。

（三）拓寬補(bǔ)償資金來源，做好橫向補(bǔ)償財力保障

補(bǔ)償資金能否到位、是否充足是橫向利益補(bǔ)償工作能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵問題。承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的糧食主銷區(qū)省份，需要創(chuàng)新資金籌集方式，多渠道拓寬補(bǔ)償資金來源，做好補(bǔ)償資金的保障工作。借鑒我國其他領(lǐng)域的橫向利益補(bǔ)償實(shí)踐，從兼顧補(bǔ)償資金的足額和穩(wěn)定兩個屬性要求來看，應(yīng)將財政資金作為橫向利益補(bǔ)償資金的主要來源渠道。一是建立健全財政投入保障制度。增設(shè)橫向利益補(bǔ)償?shù)目颇?，將橫向利益補(bǔ)償所需資金納入財政預(yù)算安排。二是對本省份的支農(nóng)資金進(jìn)行整合，統(tǒng)籌安排橫向補(bǔ)償資金和本省支農(nóng)資金。三是統(tǒng)籌部分土地出讓收入，充實(shí)橫向轉(zhuǎn)移支付資金。四是探索建立“橫向利益補(bǔ)償基金”，通過財政資金吸引更多的社會資金參與其中，從而擴(kuò)大補(bǔ)償資金規(guī)模。另外，隨著市場經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展，可以探索通過“糧匯交易”的市場化手段拓寬橫向利益補(bǔ)償資金的來源。

（四）加強(qiáng)完善監(jiān)督管理，提升橫向補(bǔ)償實(shí)施效率

橫向補(bǔ)償工作的順利推進(jìn)離不開有效的監(jiān)督管理，一方面是將橫向利益補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)納入中央對省級政府的績效考核，讓?。▍^(qū)、市）政府提高對橫向利益補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作的重視。另一方面，針對補(bǔ)償方和受償方的責(zé)任和義務(wù)建立差別化考核體系。對承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的省級政府，重點(diǎn)考核監(jiān)督其是否建立橫向補(bǔ)償機(jī)制，是否按規(guī)定推動橫向補(bǔ)償工作，是否按時按量支付補(bǔ)償資金以及補(bǔ)償工作實(shí)施效果；針對接受橫向補(bǔ)償?shù)氖。▍^(qū)、市）政府，重點(diǎn)考核是否按照規(guī)定利用補(bǔ)償資金加強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力建設(shè)，是否按照規(guī)定正確使用轉(zhuǎn)移支付資金，通過考察農(nóng)地、農(nóng)技以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改良情況對農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿ψ龀鲈u估等，確保受償政府不斷提高糧食安全的保障能力。

（孫珊，中共安慶市委黨校。李邦勤，安慶市發(fā)展和改革委員會）