一、我國區(qū)域交通一體化的立法需求分析

（一）科學立法是國家治理現代化的必然要求

習近平總書記明確指出，全面推進依法治國，必須堅持科學立法，使法律準確反映經濟社會發(fā)展要求，更好協調利益關系，發(fā)揮立法的引領和推動作用。國家治理體系現代化要求形成完善的法律制度體系，國家治理能力現代化要求實現各項工作的法治化。黨和國家的政策成為法律后，實施法律就是貫徹黨和國家的意志，依法辦事就是執(zhí)行黨和國家的政策，這是堅持依法治國、依法執(zhí)政的必然要求。

（二）區(qū)域交通一體化領域法律法規(guī)真空缺位

現階段，我國制定實施了《中華人民共和國公路法》《中華人民共和國鐵路法》《中華人民共和國港口法》《中華人民共和國航道法》《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國郵政法》等針對各種交通運輸方式的法律法規(guī)，但區(qū)域交通一體化領域的法律法規(guī)仍處于空白狀態(tài)?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》仍強調按行政區(qū)域分別編制實施規(guī)劃，對跨行政區(qū)域的規(guī)劃并未作出明確規(guī)定，地方性法規(guī)的缺失進一步導致較為普遍的區(qū)域交通割裂問題。

（三）科學推動區(qū)域交通一體化立法勢在必行

當前，我國區(qū)域交通一體化面臨規(guī)劃編制統(tǒng)籌不足、基礎設施聯通不夠、運輸服務銜接不暢、運營管理聯動不強、運輸市場運行不順、標準規(guī)范兼容性不高、體制機制協同不力等七大突出難題，京津冀、長三角、粵港澳等區(qū)域更是進入了一體化的攻堅期和深水區(qū)，迫切需要從法律上解決一體化進程中的根本性、全局性、長期性問題，通過立法凝聚各方共識、推動制度創(chuàng)新，通過交通治理的法治化推進交通治理的現代化。

二、我國區(qū)域交通一體化立法的主要考慮

（一）我國區(qū)域交通一體化立法的基本導向

我國區(qū)域交通一體化法律制度建設，要堅持馬克思主義立法觀，堅持毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想，充分體現黨中央、國務院關于交通建設發(fā)展的各項方針政策，立足我國區(qū)域交通一體化發(fā)展的現實基礎和主要問題，聚焦核心立法需求，嚴格遵循立法程序，秉持憲法原則、法治原則、民主原則、科學原則等立法原則，處理好立法與改革的關系、政府與市場的關系、權力與權利的關系、懲罰與引導的關系、法治與德治的關系，建立服從我國法治目標、適應交通行業(yè)發(fā)展需要、落地執(zhí)行能力強的區(qū)域交通一體化法律制度，進一步完善我國交通法律體系。

（二）我國區(qū)域交通一體化立法應把握四大原則

一是憲法原則。憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力。依法治國，歸根結底就是依憲治國。維護法治的權威，首先是維護憲法的權威。我國區(qū)域交通一體化法律制度建設應當以憲法為根據，不得同憲法相抵觸。二是法治原則。我國形成了憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等多層次的法律規(guī)范。下位階的法不得同上位階的法相抵觸，同位階的法之間也要互相銜接和一致。我國區(qū)域交通一體化法律制度建設應當依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。三是民主原則。中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民當家作主的一個重要方面，就是通過各種途徑參與國家立法活動。我國區(qū)域交通一體化法律制度建設應當體現人民的意志，反映最廣大人民群眾的根本利益和長遠利益，保障人民通過多種途徑參與到法律制度建設中來。四是科學原則。立法遵循科學原則，有助于提升立法質量和產生良法，有利于克服立法中的主觀隨意性和盲目性。我國區(qū)域交通一體化法律制度建設應當從實際出發(fā)，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。

三、我國區(qū)域交通一體化立法的重點方向

（一）推動區(qū)域交通規(guī)劃編制一體統(tǒng)籌

一方面，建立跨地區(qū)、跨部門的長效溝通機制，加強信息共享，明確交通規(guī)劃銜接的原則、重點、程序，確保不同行政區(qū)劃、不同規(guī)劃期限、不同運輸方式的交通規(guī)劃協調一致，實現規(guī)劃同圖、實施同步、項目同庫。另一方面，重視同國民經濟、國土空間、產業(yè)布局、生態(tài)建設、基礎設施等上位、等位、專項規(guī)劃銜接，推進資源共享、線位共用、功能互融，促進“多規(guī)合一”和“多規(guī)融合”，保持規(guī)劃的連續(xù)性穩(wěn)定性，確保一張藍圖繪到底。

（二）推動區(qū)域交通設施建設一體聯通

一是加強線位走向的對接。對于跨行政區(qū)劃的鐵路、公路、航道等交通線性工程，要充分考慮本地以及毗鄰地區(qū)的地形地質條件、水文氣候特點、生態(tài)環(huán)保要求、基本農田分布等因素，加強沿線城市的溝通對接，共同確定可選路線帶、主要控制點，避免“錯位”建設。二是加強工期時序的對接。綜合考慮工程規(guī)模、建設難度、施工條件等因素，遵循交通工程建設的基本程序和固有規(guī)律，合理確定時間表、路線圖，統(tǒng)籌工期時序，及時串連成線，減少“斷頭路”、打通“循環(huán)圈”。三是加強技術標準的對接。合理確定通道建設采用的技術標準，保障全線技術標準的統(tǒng)一。著力推動高速鐵路、普速鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道等不同制式的軌道交通“多網融合”。四是加強城鄉(xiāng)路網的對接。支持對標周邊城市交通設計標準，推進縣城、縣級市城區(qū)、特大鎮(zhèn)中心等主要公路擴能改造。高質量推進“四好農村路”建設，構建完善縣鄉(xiāng)村三級農村物流網絡。

（三）推動區(qū)域交通運輸服務一體銜接

一是積極推動旅客聯程聯運發(fā)展。根據需要配設城市候機（船）樓、高鐵無軌站、旅游集散中心等聯運服務設施。加快推進不同運輸方式票源互通、結算互聯、信息共享、安檢互認。推動市內、城際交通“一卡通”，實現旅客出行“一票到底、行李直運、無感換乘、全程服務”。二是大力推動貨物多式聯運發(fā)展。重點發(fā)展以集裝箱為標準運載單元的多式聯運，支持多式聯運站場共建、設備共用，積極培育具有競爭力的多式聯運經營人，積極對接國際服務標準，探索提供“定制化”貨運服務。三是統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)客運發(fā)展。統(tǒng)籌推進城際客運、城市客運、農村客運發(fā)展，以城市軌道、市域（郊）鐵路為主體，推進相關線路向縣域范圍延伸，整合分散的農村客運經營主體，完善城鄉(xiāng)客運價格形成機制。四是統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)貨運發(fā)展。鼓勵發(fā)展城鄉(xiāng)物流共同配送、統(tǒng)一配送、集中配送、分時配送等集約化配送模式。引導市場主體對接農村電商平臺，積極參與農產品網上銷售、流通追溯和運輸配送體系建設，鼓勵農產品冷鏈物流發(fā)展。

（四）推動區(qū)域交通運營管理一體聯動

一是加強運輸信息的共享。支持打造區(qū)域交通運輸信息共享平臺，推動旅客出行信息、貨物運輸信息的共享，實現班次、列次、航次等各類運輸服務信息的集成。二是加強運輸設備的共用。鼓勵運輸企業(yè)開展集裝箱、托盤等標準化載運工具的共用，破除出租車、公交車、長途客車等跨市交通運營管理不順問題。三是加強交通設施的共養(yǎng)。統(tǒng)一區(qū)域內不同行政區(qū)劃交通基礎設施的管理養(yǎng)護標準和要求，建立健全區(qū)域交通設施管養(yǎng)長效機制，大力推廣縣、鄉(xiāng)、村三級路長制，全面提升交通基礎設施管理養(yǎng)護水平。四是加強交通安全和污染的共管。推動建立區(qū)域交通運輸應急監(jiān)管“一張網”，重點在“兩客一危”等領域聯合開展隱患排查和會商攻堅，積極開展區(qū)域交通污染聯防聯治行動，合作推進超載超限治理，增強城鄉(xiāng)交通基礎設施本質安全。

（五）推動區(qū)域交通運輸市場一體運行

一方面，建立區(qū)域統(tǒng)一的交通運輸市場制度規(guī)則。清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，破除“小市場、小山頭”，打破地方保護和市場分割，不斷提高政策的統(tǒng)一性、規(guī)則的一致性、執(zhí)行的協同性。對各行政區(qū)劃的市場主體一視同仁，加快營造穩(wěn)定公平透明的營商環(huán)境。另一方面，積極培育壯大市場主體。加強骨干性、網絡型、專業(yè)化運輸企業(yè)培育，例如跨運輸方式、跨行政區(qū)域的城市群、都市圈公共交通運營綜合服務商。鼓勵建立區(qū)域企業(yè)聯盟和行業(yè)協會。引入市場競爭機制，支持有潛力的市場主體進入城際、市域（郊）鐵路運營服務領域。

（六）推動區(qū)域交通標準規(guī)范一體兼容

一方面，推動不同行政區(qū)劃之間的交通標準規(guī)范兼容。例如，統(tǒng)一交通基礎設施建設和管養(yǎng)標準，統(tǒng)一超載超限治理等執(zhí)法標準，規(guī)范高速公路不同區(qū)段的限速標志，以及大型物件運輸車輛等特殊類型車輛的標志。另一方面，推動不同運輸方式之間的技術標準兼容。積極推動多式聯運“一單制、一箱制”發(fā)展，推動全流程互認和可追溯。積極推動“鐵路箱下海、海運箱上岸”等標準化運載工具的共享共用。深化不同運輸方式運載要求的匹配兼容，如統(tǒng)一鐵路和水路危險貨物運輸規(guī)則等。

（七）推動區(qū)域交通體制機制一體協同

體制上，建立健全跨行政區(qū)劃、跨方式、多層級的協同發(fā)展體制，成立區(qū)域交通一體化領導小組，負責統(tǒng)籌區(qū)域交通發(fā)展重大決策工作，打破自家“一畝三分地”的思維定式。機制上，推動建立區(qū)域交通一體化聯席會議機制、跨行政區(qū)劃的交通基礎設施建設協同會商機制，編制適用于整個區(qū)域的規(guī)章制度。例如，江蘇省牽頭制定的《船舶水污染物內河接收設施配置規(guī)范》成為長三角區(qū)域首個聯合審查、統(tǒng)一發(fā)布的區(qū)域性標準。有序開展城鄉(xiāng)交通一體化試點示范工程建設，提高地方推動城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展的積極性。

（劉思琦，國家發(fā)展改革委運輸所助理研究員。樊一江，國家發(fā)展改革委運輸所研究員。丁金學，國家發(fā)展改革委運輸所副研究員）