摘 要：美國行政法上的窮盡行政救濟(jì)原則不僅指向行政復(fù)議前置，更確切的表述應(yīng)當(dāng)是窮盡行政程序。重新檢視窮盡原則的經(jīng)驗意義，在于突破復(fù)議前置及其例外情形的傳統(tǒng)認(rèn)識框架，將關(guān)切點(diǎn)前移，使行政復(fù)議融入完整行政程序之中加以考察。由于行政復(fù)議內(nèi)嵌于行政程序并與在先程序相扣而生，需要整全性地把握行政程序設(shè)置。美國窮盡原則和復(fù)議設(shè)置問題實(shí)際轉(zhuǎn)化為以正當(dāng)程序條款為底線，對行政決定的程序設(shè)置比照司法程序加以差異化對待。行政機(jī)關(guān)面對的與其說是行政復(fù)議司法化，毋寧說是行政程序的司法化問題，以及相伴而生的對于多角度化解糾紛的重視。

關(guān)鍵詞：窮盡行政救濟(jì);美國行政法;正當(dāng)程序;行政法法官;行政復(fù)議前置

中圖分類號：D912.1? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2024）03-0071-03

2023年9月新修訂的《行政復(fù)議法》相比原立法，對行政復(fù)議前置的范圍增加至五類，以貫徹行政復(fù)議作為解決行政爭議主渠道的立法宗旨，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，至此，關(guān)于復(fù)議前置的案件范圍爭議算是塵埃落定，基本沒有改變復(fù)議與行政訴訟的既有程序銜接關(guān)系，即以自由選擇為原則，以復(fù)議前置為例外。此前，從比較借鑒的角度考察美國行政法相關(guān)制度時，學(xué)界通常將窮盡行政救濟(jì)完全等同于行政復(fù)議前置，稱美國以復(fù)議前置為原則，并重在研究何為例外情形。然而，一個認(rèn)識上的偏差是，美國行政法上的窮盡行政救濟(jì)原則不僅指向行政復(fù)議前置，更確切的表述應(yīng)當(dāng)是窮盡行政程序。重新檢視窮盡行政救濟(jì)原則的經(jīng)驗意義，在于突破復(fù)議前置及其例外情形的傳統(tǒng)認(rèn)識框架，將關(guān)切點(diǎn)前移，使行政復(fù)議融入完整行政程序之中，對復(fù)議所嵌入的行政程序加以一體化審視。由于行政復(fù)議內(nèi)嵌于行政程序并與在先程序相扣而生，必須整全性地把握行政程序的設(shè)置，將整體行政觀貫徹于窮盡原則適用的始終。

一、窮盡行政救濟(jì)實(shí)為窮盡行政程序

（一）對行政立法提出異議的窮盡要求

1.窮盡行政立法中的評議程序

如果相對人沒有及時利用行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則階段提供的評議程序，例如，在規(guī)定的評議時限內(nèi)被要求提交意見并說明理由，卻沒有按照要求提出，那么不能在期限過后利用訴訟挑戰(zhàn)該規(guī)則的效力[1]。

2.行政立法實(shí)施中的窮盡原則

此類案件主要涉及當(dāng)事人何時可以在個案中質(zhì)疑行政立法。例如，醫(yī)保費(fèi)用報銷糾紛中[2]，案涉行政立法規(guī)定特定病患必須先墊付費(fèi)用再報銷，有病患在申請行政機(jī)關(guān)報銷前就起訴，稱自己無力墊付手術(shù)費(fèi)，質(zhì)疑該規(guī)定違法。法院的態(tài)度是，如果適用窮盡原則，當(dāng)事人不可能有機(jī)會申請報銷并進(jìn)而尋求法院審查，而且糾紛無關(guān)事實(shí)爭議，僅涉及法律爭議，無需窮盡行政程序。

（二）行政調(diào)查程序中的窮盡要求

此類案件主要涉及傳票強(qiáng)制令訴訟。行政機(jī)關(guān)在行政調(diào)查時有權(quán)發(fā)傳票要求某企業(yè)或個人提供特定資料，相對人如果不服，可以不予理會，不能直接對該傳票起訴。行政機(jī)關(guān)會向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行令，相對人有權(quán)在強(qiáng)制令訴訟中抗辯，要求法院對該傳票的合法性進(jìn)行審查。但是，當(dāng)法律規(guī)定相對人不服傳票，必須先申請行政機(jī)關(guān)審查時，當(dāng)事人若未申請，等到在法院強(qiáng)制令訴訟中抗辯，屬于未能窮盡救濟(jì)。

（三）初始行政決定做出過程中的窮盡原則

初始行政決定尚處于做出階段，相對人對行政機(jī)關(guān)有無事項管轄權(quán)、決定者應(yīng)否回避、主持正式聽證的行政法法官任命合憲性等關(guān)鍵程序有異議并起訴，此時涉及應(yīng)否窮盡正在進(jìn)行的行政程序。例如，有原告收到國家勞工關(guān)系委員會（以下簡稱NLRB）的聽證告知后，向法院申請禁令，要求禁止NLRB舉行該聽證，法院認(rèn)為除非行政機(jī)關(guān)明顯無事項管轄權(quán)且無其他手段維權(quán)才可以直接起訴，否則應(yīng)參加聽證[3]。

（四）行政決定做出后窮盡行政復(fù)核（上訴）程序

只有此種情形類似中國語境下的行政復(fù)議前置。例如，如果拒絕社保福利時適用的是非正式聽證，行政機(jī)關(guān)在此后提供正式聽證。有當(dāng)事人被拒絕后未經(jīng)正式聽證就直接起訴，質(zhì)疑決定所依據(jù)的法律條款違憲[4]。法院認(rèn)為，正式聽證程序?qū)儆谕絼诤屠速M(fèi)，因為唯一爭訟點(diǎn)是法條的合憲性，不是事實(shí)爭議，被告無權(quán)解決。

（五）分階段、多階段決定的窮盡原則判斷

涉及分階段或多階段行政決定時，若當(dāng)事人不服前期決定、沒有等到最后階段決定就直接起訴，法院從行政程序是否已經(jīng)完成、當(dāng)事人是否還有救濟(jì)機(jī)會、損害是否無法補(bǔ)救去解釋適用窮盡原則。此類情形是該原則與行政最終原則混搭適用的典型體現(xiàn)。

（六）不履責(zé)之訴的窮盡要求

如果不服行政機(jī)關(guān)不履責(zé)，當(dāng)事人必須先向行政機(jī)關(guān)提出請求，否則屬于未窮盡行政救濟(jì)。

（七）窮盡行政機(jī)關(guān)先行處理程序

例如，立法賦予平等就業(yè)機(jī)會委員會等監(jiān)管機(jī)構(gòu)受理投訴、調(diào)查處理特定勞資關(guān)系糾紛的權(quán)力，若有當(dāng)事人以雇傭歧視為由提起民事索賠，應(yīng)當(dāng)先向平等就業(yè)機(jī)會委員會投訴處理歧視爭議。

（八）行政程序和法院強(qiáng)制執(zhí)行之間的窮盡原則

如果行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行前未依法舉行聽證，屬于未窮盡行政救濟(jì)。

二、窮盡立法明確規(guī)定的強(qiáng)制性行政程序

一般認(rèn)為，如果是制定法規(guī)定的行政程序排除法院在管轄方面的裁量權(quán)，應(yīng)適用窮盡原則。同時，法官根據(jù)衡平法可以考慮四項因素：窮盡原則對當(dāng)事人的損害程度，法院審查實(shí)質(zhì)問題難度，法院審查實(shí)質(zhì)問題得到行政專業(yè)技能或事實(shí)調(diào)查協(xié)助的程度，行政機(jī)關(guān)完成事實(shí)調(diào)查或運(yùn)用專業(yè)技能的程度[5]。

美國《聯(lián)邦行政程序法》第704條（以下簡稱APA）將窮盡原則嵌入最終原則的語境下予以表達(dá)，行政救濟(jì)的窮盡性與行為的最終性及其法律效力相聯(lián)結(jié)，使得行政行為、行政程序具有整體、整全意義上的可審查性。該條前兩句提出最終原則，即法律規(guī)定可審查的行政行為和沒有其他充分司法救濟(jì)的最終行政行為應(yīng)接受司法審查。對初步、程序性或中間性的行政行為或裁決不可直接審查，接下來就是隱晦在最終原則之中的窮盡救濟(jì)要求：當(dāng)存在針對某行為的后續(xù)行政程序時，法律或行政立法如果沒有明示原行為不具有最終性且原行為不發(fā)生效力，此時原行為具有最終性、可審查性。美國最高法院通過Darby案指出[6]，如果司法審查前必須經(jīng)過行政內(nèi)部的各種自審或復(fù)核、上訴程序，那么法條必須使用強(qiáng)制性措辭，且明確原行為不具有最終性、不生效。

三、窮盡正當(dāng)?shù)?、多層次行政程序和行政手?/p>

（一）設(shè)置多層次行政裁決（決定）程序

1.美國行政裁決的司法意義及其規(guī)制特性

APA將產(chǎn)生法律效力的行政活動分為兩大類即規(guī)則制定和行政裁決，行政裁決具有司法意義，是指行政機(jī)關(guān)適用法律于特定個案事實(shí)對特定對象做出具體決定的過程，非常類似于司法裁判過程，行政裁決發(fā)揮了類似判例的功能。因此，對行政裁決加以規(guī)制的立足點(diǎn)在于保障行政程序的正當(dāng)性。例如，正當(dāng)程序條款行政法法官（以下簡稱ALJ）主持聽證及行政上訴程序。但是行政裁決具有不容忽視的行政權(quán)特性，對其規(guī)制又有別于司法裁判。

2.四類典型行政裁決的多層次程序

以社保署的行政給付、證券交易委員會的行政處罰、環(huán)保署的行政許可、國家勞工關(guān)系委員會對勞資糾紛的行政處理為例，可以觀察到，包含行政復(fù)核、行政上訴在內(nèi)的行政程序設(shè)置具有多層次特性，重在實(shí)現(xiàn)事實(shí)探查目的以及自我糾錯的保障。

一是社保署殘疾保障金處理程序[7]?；境绦驗椋?.提交申請。2.書面審查后拒絕時，告知理由（非正式程序）。3.申請復(fù)核，書面審，若以醫(yī)療原因拒絕，可口頭聽證（非正式程序）。4.申請ALJ聽證，全面重新審查（正式程序）。5.上訴至社保署上訴委員會，基于ALJ聽證材料做書面審，個別重新審查;先決定是否做實(shí)體審查，然后才可能做出實(shí)體決定。

二是環(huán)保署的空氣管制行政許可程序[8]?；境绦驗椋?.申請運(yùn)營許可。2.擬許可，準(zhǔn)備行政案卷（理由說明，申請材料等）。3.公告和公眾評議（受影響方，任何公益組織、個人受邀或主動參加），同時告知并征求相關(guān)行政機(jī)關(guān)意見。4.告知許可內(nèi)容，公開行政案卷，書面提交的評議內(nèi)容隨初始決定公開。5.重要公益或疑難點(diǎn)召開公開聽證會，聽證錄音或文字記錄隨初始決定公開。6.環(huán)保署做出初始決定，評議人或公聽會參加人有權(quán)上訴，但初始決定與擬許可內(nèi)容存在不一致時，任何人就該問題有上訴資格。7.環(huán)境上訴委員會先答復(fù)是否實(shí)體審，原則為書面審，個別口頭聽證。8.決定生效10日內(nèi)可申請復(fù)核或澄清。

三是證券交易委員會（以下簡稱SEC）的行政處罰程序[9]?；境绦驗椋?.SEC執(zhí)法處對涉嫌內(nèi)幕交易當(dāng)事人展開行政調(diào)查。2.做出不指控決定或行政和解;或發(fā)出指控（類似于起訴書，告知舉行聽證時間地點(diǎn)性質(zhì)，聽證的法律根據(jù)和權(quán)限，認(rèn)定事實(shí)和適用法律，擬處罰內(nèi)容）。3.ALJ聽證并做出初始決定。4.上訴至SEC，可維持、改變，或發(fā)回ALJ再聽證。

四是國家勞工關(guān)系委員會的勞資糾紛處理程序[10]?；境绦驗椋?.投訴：雇員向地區(qū)負(fù)責(zé)人投訴雇主或勞工組織存在不公平勞動行為。2.調(diào)查：決定是否提出指控。3.不予指控（對此可上訴至NLRB總法律顧問）;或發(fā)出指控：正式聽證告知書，相對人在限期內(nèi)提交材料。4.正式聽證和決定：ALJ主持并決定責(zé)令改正并給予相應(yīng)救濟(jì);或駁回指控。5.上訴至委員會，決定責(zé)令改正并給予救濟(jì);或駁回指控;或發(fā)回ALJ重審。

（二）行政復(fù)核（上訴）聽證的設(shè)置特點(diǎn)

1.基于整體行政過程來設(shè)置行政復(fù)核、行政上訴的聽證

正式聽證的設(shè)置，乃至非正式聽證中設(shè)置書面還是口頭聽證，取決于該次聽證在整體行政程序中，就爭議事實(shí)的充分發(fā)掘和正確及時認(rèn)定而言，能夠產(chǎn)生何種助益。案件爭議點(diǎn)如果是涉及重要事實(shí)的認(rèn)定則適用正式聽證，盡可能避免事實(shí)判斷的錯誤。正當(dāng)程序的核心在于，告知受不利影響的當(dāng)事人并提供面對的機(jī)會。所有程序的調(diào)整設(shè)置應(yīng)考慮到受聽證人的能力與狀況，以確保他們獲得實(shí)質(zhì)意義上的表達(dá)意見機(jī)會”[11]。

從上述列出的四類典型行政裁決程序，可以看到正式聽證所處位置有三個特點(diǎn)：第一，正式聽證既可以應(yīng)用于初始不利決定做出時，也可以在不利決定做出后當(dāng)事人申請復(fù)核時提供;第二，初始決定做出時如果有正式聽證，之后類似于我國行政復(fù)議的行政復(fù)核直至行政上訴程序中，口頭聽證不是必選項;第三，行政上訴程序的結(jié)果仍有可能是發(fā)回行政法法官通過正式聽證進(jìn)一步審理。

2.行政裁決聽證并非都是對抗式程序

四類行政裁決中，社保福利和環(huán)保許可的初始決定、行政復(fù)核、行政上訴中的聽證，通常不模仿司法程序進(jìn)行，不具有典型司法裁決特征，甚至沒有另一方當(dāng)事人抗辯，申請人是聽證的唯一當(dāng)事人。例如，社保署一方不派人為自己拒絕發(fā)放社保的決定辯護(hù)，行政法法官有責(zé)任幫助申請人完善訴求。

（三）多手段多角度化解糾紛

1.設(shè)置行政程序重啟制度便于自我糾錯

以環(huán)保署的空氣管制行政許可程序為例，設(shè)置了行政程序重啟制度。行政機(jī)關(guān)可主動決定，或任何利害關(guān)系方可依特定理由申請許可機(jī)關(guān)重啟程序，對許可進(jìn)行修改、撤銷、續(xù)期或廢止，若申請遭到拒絕，不進(jìn)入前述的公告評議程序，可以非正式上訴至環(huán)境上訴委員會，對委員會決定不服可起訴至法院。

2.行政和解與調(diào)解貫穿始終

以國家勞工關(guān)系委員會為例，全程支持和解或調(diào)解結(jié)案，最終僅少部分案件成訟，且敗訴率低。委員會每年處理兩萬至三萬件的投訴，在被投訴行為得以確認(rèn)的案件中，超過九成以和解結(jié)案。委員會啟動調(diào)查后有充分證據(jù)支持投訴的，盡量促成雙方和解，如果不能和解，則發(fā)出指控書，其后，委員會代表投訴方，全程參與和解談判以及委員會決定程序。指控發(fā)出時或之后經(jīng)委員會批準(zhǔn)達(dá)成的稱為正式和解協(xié)議，可轉(zhuǎn)為委員會命令和上訴法院判決，得以強(qiáng)制執(zhí)行。此后仍然不能和解的，將由ALJ聽證，聽證后可上訴至委員會，委員做出決定，每年有幾百個。訴至法院的案件每年約六十個，80%的判決支持委員會[12]。

3.重視最終行政裁決的說理及其公開

行政裁決的決定，類同法院裁判，具有先例意義，說理使公眾了解到那些指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)做出決定、實(shí)際運(yùn)用的法律。信息自由立法及其判例要求公開有法律效力的行政決定。未按規(guī)定公開或出版發(fā)行的決定、意見等，不得被各機(jī)關(guān)對機(jī)關(guān)之外的第三方適用或者作為先例援引，但是相關(guān)人員對有關(guān)內(nèi)容知情的除外。同時，政府法律顧問最終性的法律意見及其說理等都應(yīng)當(dāng)公開。

四、結(jié)語

蘊(yùn)含于窮盡行政程序原則的政策意圖，是讓行政機(jī)關(guān)在做出行政決定過程中充分發(fā)掘事實(shí)、形成正確的事實(shí)案卷，發(fā)揮利用行政機(jī)關(guān)專業(yè)知識，并讓行政機(jī)關(guān)有機(jī)會糾正自身錯誤以提高效率[13]。不言而喻，窮盡原則的目的能否實(shí)現(xiàn)具有復(fù)雜性和不確定性，窮盡原則存在內(nèi)在緊張。比如，尊重行政自治vs行政權(quán)受司法審查，司法節(jié)約vs行政效率（窮盡會造成兩種程序都在使用），行政自我糾錯vs糾錯概率有多少[14]。就此而言，行政機(jī)關(guān)面對的與其說是行政復(fù)議司法化，毋寧說是行政程序的司法化問題，以及相伴而生對多層次多手段化解糾紛的重視。

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[12]美國國家勞工關(guān)系委員會[DB＼OL].[2023-09-20]https：//www.nlrb.gov/reports/agency-performance-reports/performance-and-accountability/graphs-data.

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[14]Rosemary Queenan，Delay & Irreparable Harm：A Study of Exhaustion through the Lens of the IDEA[J].N.C.L.Review，2021（5）.

作者簡介：湯洪源，副教授，從事行政法研究。