摘 要：由全村集體提名低保救助對象來確定低保的發(fā)放的程序，違反了正當(dāng)程序原則，沒有以保障公民權(quán)利為核心而適用程序，違反了職權(quán)法定原則與行政行為單方性，行政決定只能由行政主體單方面決定，公民的意見只能作為參考，如果意見直接代替決定，則是違法的。根據(jù)甘肅省的《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障管理辦法》與《甘肅省社會救助條例》，都明確規(guī)定了只有具有行政職能的行政主體在法定范圍內(nèi)才能做出行政決定。為了使低保的發(fā)放程序等等進(jìn)一步地落實，以達(dá)到更有效的目的，對低保的發(fā)放應(yīng)當(dāng)遵循普遍原則，確定村委會的行政主體地位，進(jìn)一步改善低保發(fā)放的程序。

關(guān)鍵詞：低保；正當(dāng)程序；職權(quán)法定；行政行為單方性

中圖分類號：D922.182.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2017）14-0005-04

作者簡介：王歡歡（1996-），女，漢族，上海人，華東政法大學(xué)，本科生，研究方向：刑事法律。

2016年的楊改蘭事件引發(fā)了社會的轟動，具體事件是在2016年8月26日下午，甘肅省的楊改蘭殺死4個孩子后，服毒自殺不治身亡，隨后其丈夫也服農(nóng)藥自盡。一家五口人的死亡引起了社會的廣泛關(guān)注，社會各界對其的評價不一，五個人接連離世對社會的影響很大，造成了一些負(fù)面的影響。有人說楊改蘭之所以采取極端的方式離開人世，是因為基本生活不能保障，主要的原因是被取消了家庭的低保資格。

楊改蘭家在2014年的時候，被取消了低保的資格。村主任解釋，“2014年，阿姑山村評定低保戶的政策改變。新政策需要全村集體提名、商議并經(jīng)公示無異議后，再上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核公示后確定名單。在由村民代表、村支部、村委會和村監(jiān)委會召開商議低保資格的會議時，30多名參會者關(guān)于低保資格的提議中沒有楊改蘭家，因此，這一次就取消了他家的低保資格?！焙唵蔚卣f就是楊改蘭所在的阿姑山村采用了民主評議的方式來確定村里的低保資格的分配，由全村進(jìn)行商討低保的資格，由村民集體選出，但是因為并沒有人提到楊改蘭家，于是她家就沒有被評上低保資格，得不到社會保障金的發(fā)放。

那么以這樣的方式，即由民眾來確定低保資格，村委會由此做出決定是否合法？根據(jù)行政法的基本原則等理論分析，從現(xiàn)行立法制度來看，楊改蘭低保資格的被取消以及甘肅康樂縣景古鎮(zhèn)阿姑村對于發(fā)放低保資格認(rèn)定和進(jìn)行社會補(bǔ)助的程序都存在著不合法性。我國遵循依法治國的理念，注重對人權(quán)的保障，以人民生活幸福為首要的目標(biāo)，為了進(jìn)一步實現(xiàn)我國大部分地區(qū)脫貧的目標(biāo)，建立、完善農(nóng)村低保制度具有現(xiàn)實意義。

一、從行政法原則分析民主評議確定低保資格程序的違法性

（一）這樣的方式違反了正當(dāng)法律程序原則

正當(dāng)程序原則是指行政機(jī)關(guān)在作出影響公民、法人或者其他組織權(quán)益的決定，尤其是不利決定時，必須遵循正當(dāng)、公正的程序。①正當(dāng)法律程序原則起源于英國法中的“自然正義原則”，其核心思想由兩條根本規(guī)則構(gòu)成，即一個人不能在自己的案件中做法官，人們的抗辯必須公正地聽取。各個國家都開始重視行政程序問題，強(qiáng)調(diào)其本身的價值，如程序本位主義認(rèn)為，程序不僅是實現(xiàn)實體內(nèi)容的工具或手段，其目的不僅是為了實現(xiàn)結(jié)果的有效性，評價程序的價值標(biāo)準(zhǔn)在于程序本身是否具有獨立于結(jié)果的“內(nèi)在品質(zhì)”，即獨立于結(jié)果有效性的過程價值有效性。之所以規(guī)定正當(dāng)程序原則，就是鑒于國家的優(yōu)越地位，要達(dá)到盡可能保護(hù)相對人的權(quán)利，所以法治國家下的行政程序應(yīng)當(dāng)以正當(dāng)性為價值取向，以限制權(quán)力、權(quán)利保護(hù)為核心。②

正當(dāng)程序原則的要求之一就是聽取意見。行政關(guān)系包括行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的關(guān)系，而行政機(jī)關(guān)又具有優(yōu)越性的地位，所以為了保障行政相對人，即民眾的權(quán)利，必須保障其知曉與參與的權(quán)利。在行政活動中，無論是行政立法活動，還是其他行政活動，都必須依法聽取意見，以實現(xiàn)公眾對行政活動的參與權(quán)。③通過聽取公民的意見，來保障公民對行政活動的參與進(jìn)而對自己權(quán)利的保護(hù)和在對自己的權(quán)利受到限制時可以及時、有效地進(jìn)行監(jiān)督、防衛(wèi)。充分聽取公民的意見體現(xiàn)了公平的理念，給予行政相對人表達(dá)的機(jī)會。楊改蘭所在的阿姑山村評定低保戶時，由全村集體提名、商議，但是并不是全體村民參與了討論中。聽取意見的方式由很多種，根據(jù)對公民權(quán)利限制的范圍可以靈活地采取不同的方式。確認(rèn)低保資格，發(fā)放救助金雖然是給相對人以財產(chǎn)上的補(bǔ)助，但是也應(yīng)該要受到聽取意見的約束。在這個村，采用了會議的形式，由村民代表、村支部、村委會和村監(jiān)委會組成召開了會議，由于村民代表的選擇不具有普遍性，不能完全反映公眾的意見和家庭真實情況，所以沒有起到相應(yīng)的作用，達(dá)到保障公眾完全的參與行政活動的目的。再者，此次會議的性質(zhì)是聽取公眾的意見來評議低保戶的資格和人選，是一個公眾提出意見，參與行政的形式。公眾，這里的村民代表提出的意見僅應(yīng)當(dāng)起到對行政機(jī)關(guān)做出行政決定時的一個參考作用，但是通過這次會議所確定的人選就直接取消了楊改蘭家的低保資格，即未將他們家認(rèn)定為具有低保資格，違反了正當(dāng)法律程序原則。

（二）這樣的方式違反了職權(quán)法定原則

職權(quán)法定原則要求行政機(jī)構(gòu)行政職權(quán)的來源、存在依據(jù)和權(quán)利范圍是法定的，法律之外不享有行政職權(quán)，否則將被宣告無效并承當(dāng)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政職權(quán)法定的原因在于行政權(quán)力本身所具有的強(qiáng)制性、擴(kuò)張性和對公民權(quán)利的侵略性，如果允許行政機(jī)關(guān)和其他有權(quán)者在法律之外可以隨意享有職權(quán)，行政職權(quán)必然會失去法律的控制，公民權(quán)利將無法得到保障。④正是因為行政職權(quán)會對公民的權(quán)利義務(wù)作出限定，所以必須要嚴(yán)格控制行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，行政主體行使法律所賦予的行政職權(quán)，必須依照法律規(guī)定的范圍、條件和方式進(jìn)行。確認(rèn)公民的低保資格和發(fā)放救助是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍之內(nèi)，雖然給付行政中的有利行政行為使個人獲得了利益，但這種行政行為實質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)支付公共財政的行為，因此，它同樣應(yīng)受到行政職權(quán)法定原則的約束。⑤村委會是自治組織“享有自治職能的同時”可以通過行政委托享有行政職能。⑥村委會通過行政委托，可以且只能在法定的范圍內(nèi)行使行政職能。

根據(jù)行政權(quán)與國民權(quán)利的關(guān)系，可以將行政活動分為規(guī)制行政與給付行政。給付行政是指賦予相對人以經(jīng)濟(jì)、社會、文化等權(quán)利或利益，為相對人提供便利或利益的行政活動。我們國家規(guī)定由行政機(jī)關(guān)來制定對最低生活保障金的標(biāo)準(zhǔn)來看家庭是否達(dá)到社會救助的條件，并且由行政機(jī)關(guān)對居民家庭的情況予以確認(rèn)，確立他們的低保資格，從而使他們獲得國家對于經(jīng)濟(jì)狀況較弱的相對人進(jìn)行的救助。對于低保這一社會救助發(fā)放方法的制定，對于低保標(biāo)準(zhǔn)的確定，低保資格的認(rèn)定與確認(rèn)，再發(fā)放低保的價款，這一系列的規(guī)定都應(yīng)當(dāng)由各自的有行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)來做出。

將行政救助拆開看，前期還有一個行政確認(rèn)行為，在這個案件中就是對村民家庭能否被評為低保戶的資格確認(rèn)，即由村委會來對村民家庭進(jìn)行是否是低保戶的資格確認(rèn)，來作出行政行為。村委會作為行政機(jī)關(guān)，應(yīng)該根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，以及對實際情況的了解，然后由自己來做出決定。而楊改蘭事件中，村委會由全體村名提名后確認(rèn)名額，因為沒有人提及到楊改蘭一家所以取消了他們的低保資格，直接將村民的“意志”上升為行政機(jī)關(guān)的決定。根據(jù)正當(dāng)程序原則，行政機(jī)關(guān)在做出行政行為前為了限制自己的權(quán)力和保障行政相對人的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)聽取群眾的意見，不過是作為參考的聽取意見，而不能直接作為決定。根據(jù)職權(quán)法定原則，只有法定的主體在法定的范圍內(nèi)才能行使行政職能，最終的決定權(quán)只能在行政機(jī)關(guān)的手中。因為行政行為會對民眾的權(quán)利加以限制，所以需要非常謹(jǐn)慎。即使是給付行政，行政機(jī)關(guān)也不能將生活保障金的決定權(quán)“讓”給全體村民，這樣做顯然違反了職權(quán)法定原則。

（三）根據(jù)行政行為的單方性，由村民提議投票也是不合法的

行政確認(rèn)和行政救助都是行政行為，對于居民低保的資格認(rèn)定是行政確認(rèn)，行政確認(rèn)具有單方性，即資格認(rèn)定本來是行政機(jī)關(guān)應(yīng)該單方面決定的事項，不能由公眾的意見來取代行政機(jī)關(guān)的意見，行政救助也具有單方性，公眾無法替行政機(jī)關(guān)來作出決定。行政行為是單方的行為，并不是像民事關(guān)系之間是雙方對立平等的主體，可以進(jìn)行協(xié)商，以平等自愿為原則。而狹義的行政行為的做出完全由行政主體單方對行政相對人做出決定，并對其產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)。對居民低保資格的確認(rèn)，會對公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，那么就不應(yīng)當(dāng)由公民的意見來決定。

（四）直接采用民主的方式來作出行政決定是不可取的

民主式執(zhí)法是指行政機(jī)關(guān)在法定的職權(quán)范圍內(nèi)行使行政職能，做出行政行為時，采取民主的方式，廣泛地采用公民的意見。我們國家也采取了民主的方式，比如說聽證程序的設(shè)立，信息公開等，都體現(xiàn)了行政民主性，但是我們不應(yīng)該用公眾的意見來代替行政機(jī)關(guān)做決定。

主要原因有四點：

1.民眾做出的決定無法讓別人相對信服，因為行政機(jī)關(guān)是處于優(yōu)越地位，而民眾之間是平等主體之間，不能讓平等的人直接決定對方的權(quán)利義務(wù)受到限制。

2.一旦出現(xiàn)不利后果，無法讓民眾來承擔(dān)責(zé)任，因為是公眾討論出來的結(jié)果，但是行政機(jī)關(guān)做出的決定具有單方性，還是要由行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)責(zé)任。

3.民主也不一定公正。往往民眾會在無知的情況下變得更魯莽，會盲目地跟著別人的意見

4.以大眾的意志作為行政決定書的根據(jù)，雖然有很高的民主性，但是違反了行政法的原理，即職權(quán)法定原理，民眾并沒有行政職能。所以在一般的情況下，行政決定無法在直接采用民主的方式時做出

二、從社會救助的立法得出楊改蘭村確定低保資格的程序違法性

社會救助，是作為政府的責(zé)任而長期存在，體現(xiàn)了一種積極的救援性能。概括起來是指國家對遭遇災(zāi)難、失去勞動能力或者收入低于最低生活標(biāo)準(zhǔn)的公民給予特質(zhì)救助，以維持其最低生活水平的一項社會保障機(jī)制。⑦對于農(nóng)村社會救助有以下幾種類型：“五保戶”供養(yǎng)，“特困戶”救助，最低生活保障金發(fā)放，農(nóng)村醫(yī)療救助等。楊改蘭家處甘肅省的農(nóng)村，領(lǐng)取的是社會救助中的最低生活保障金。對于低保的發(fā)放，我國并沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)對其規(guī)定，我國至今未頒布《社會救助法》，現(xiàn)在適用的是國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》?！渡鐣戎鷷盒修k法》第九條規(guī)定：國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ敭a(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障。第十條規(guī)定：最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市級人民政府按照當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦璧馁M用確定、公布，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和物價變動情況適時調(diào)整。最低生活保障家庭收入狀況、財產(chǎn)狀況的認(rèn)定辦法，由省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市級人民政府按照國家有關(guān)規(guī)定制定。由此可見，最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)是由各個省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市根據(jù)自己各地方的不同來制定的。我國地方地方可以分為五個層級，第一層級為省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，如《廣東省社會救濟(jì)條例》；第二層級為省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的政府規(guī)章，如：《上海市社會救助辦法》、《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障管理辦法》；第三層級為較大的市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，如：《南京市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》；第四層級為較大的市的人民政府制定的政府規(guī)章，如《貴陽市農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》；另外，具有地方立法權(quán)的主體制定了具有準(zhǔn)法律文本性質(zhì)的其他規(guī)范性文件，可稱為第五層級。

楊改蘭所在甘肅省，于2015年發(fā)布了《甘肅省社會救助條例》這一地方性法規(guī)，于2010年發(fā)布了《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障管理辦法》這一地方規(guī)章?！陡拭C省農(nóng)村居民最低生活保障管理辦法》第十四條規(guī)定了申請享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇的程序，第（二）項規(guī)定要對家庭收入摸排調(diào)查。由村民小組按有關(guān)規(guī)定對申請人家庭收入和實際生活水平進(jìn)行摸底核對，并按困難程度進(jìn)行排序。第（三）項規(guī)定村級評議。村委會依據(jù)村民小組摸底排序情況，在進(jìn)行調(diào)查核實的基礎(chǔ)上，召開村評議小組會議提出評議意見，并將評議意見返回村民小組予以公示，將符合條件的困難對象名單等相關(guān)材料報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核。首先，村民小組是在村民委員會下設(shè)立的小組，不具有行政機(jī)關(guān)的職能，所以由村民小組來對村民進(jìn)行摸底排序本身就是違反了職權(quán)法定原則。再者，規(guī)章規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由村委會下設(shè)的村民小組對申請人的家庭收入與實際生活水平進(jìn)行了解核查，然后再召開會議，根據(jù)是否符合標(biāo)準(zhǔn)來決定是否能享受農(nóng)村最低生活保障待遇，村民的家庭經(jīng)濟(jì)狀況是否滿足農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)才是認(rèn)定低保資格的唯一準(zhǔn)則，而不是由村民集體提議后，以提議來作出認(rèn)定低保資格的決定。《甘肅省社會救助條例》也明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處在受到申請后，應(yīng)當(dāng)自接到申請之日起二十個工作日內(nèi)，通過入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證、群眾評議、信息核查等方式，對申請人的家庭收入狀況、財產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查核實，提出初審意見，并在申請人所在村、社區(qū)公示七日內(nèi)報縣級人民政府民政部門審批。條例中明確規(guī)定了有且只有具有行政職能的行政機(jī)關(guān)即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處，去調(diào)查，并作出決定，這也是其在其法定的職權(quán)范圍內(nèi)行使行政職能的表現(xiàn)，行政決定不能由民眾的意志直接代替。

三、在實踐中，農(nóng)村低保的發(fā)放應(yīng)當(dāng)要更有效

（一）對于低保的發(fā)放應(yīng)該要遵循普遍保障原則

農(nóng)村居民最低生活保障制度是社會救助體系的基礎(chǔ)性、兜底性制度。它的保障對象是全村農(nóng)村貧困居民，確定保障對象的標(biāo)準(zhǔn)是其全年收入水平是否低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)。只要符合保障條件就應(yīng)該全部納入保障體系，實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”的目標(biāo)，而不能以其他任何的附件條件而剝奪貧困農(nóng)民接受國家救助的權(quán)利。目前我國農(nóng)村低保資金的籌集以地方為主，中央財政對財政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。有一些財政承受能力較差的地方采取量體裁衣、看米下鍋的做法，即沒有根據(jù)保障標(biāo)準(zhǔn)來確定保障對象，而是根據(jù)財政承受能力來確定保障對象的比例，根據(jù)這個比例分配保障對象的名額。⑧但是社會救助是維護(hù)貧困農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的必然要求。對于農(nóng)村中的貧困農(nóng)民，全年收入較少，在沒有國家發(fā)放行政救助，如社會保障金的情況下，很難維持生活，甚至是生存?；谌巳似降鹊膽椃ㄔ瓌t，基于國家應(yīng)當(dāng)保護(hù)公民權(quán)利的理念，對于低保的發(fā)放應(yīng)當(dāng)是數(shù)額作為標(biāo)準(zhǔn)，只要數(shù)額低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)當(dāng)發(fā)放低保。

（二）應(yīng)當(dāng)確定村委會的行政主體地位

村委會的行政地位在學(xué)界仍然存在爭論。有學(xué)者認(rèn)為村委會并不是行政主體，而也有學(xué)者認(rèn)為村委會是受委托的組織，可以行使行政職權(quán)。不同的主體地位會影響行為責(zé)任的承擔(dān)、相對人權(quán)利救濟(jì)途徑等等。如果村委會只是一個自治組織，而不具有行政職能，那么村委會就無權(quán)決定低保救助對象，并且在村民的權(quán)利受到侵害時，無法對其提起行政復(fù)議或行政訴訟，不利于村民保護(hù)自身權(quán)利。

（三）低保發(fā)放的程序需要進(jìn)一步的改善

1.對于低保的申請與審核。各地程序多設(shè)計為農(nóng)村居民向村民委員會提出申請，由村民委員會調(diào)查核實相關(guān)情況，這顯然存在一定弊端。因為，村集體是一個小型的熟人社會，即使村委會干部更了解實際情況，也較容易受到人情關(guān)系的影響和難以抵擋村民的“招架”。并且，《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障管理辦法》還規(guī)定了由村民小組來對申請對象的收入和情況進(jìn)行核查，村民小組并沒有行政職能，并且更容易有失公正。

2.對于低保申請到審核到評議到公告，行政主體都應(yīng)該采取信息公開的正當(dāng)程序。法律法規(guī)地方性法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件都沒有相應(yīng)的程序來具體約束行政機(jī)關(guān)采用正當(dāng)程序行使職權(quán)，沒有規(guī)定村委會調(diào)查的方式、內(nèi)容、權(quán)限等等，也沒用規(guī)定如果村民對村委會由異議時應(yīng)該于何時、何地、何種方式表達(dá)其異議。如果這些都有明確規(guī)定，那么楊改蘭就可以第一時間提出表達(dá)其異議，不會導(dǎo)致自己的權(quán)利受到侵害并且無法對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督。

通過楊改蘭事件，從行政法的正當(dāng)程序原則、職權(quán)法定原則等可以發(fā)現(xiàn)對于阿姑山村對于確認(rèn)低保救助對象的程序具有違法性，不能用全體村民民主提議的方式來直接決定救助對象，從我國對于行政救助的現(xiàn)行立法上來看，我國沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)對發(fā)放社會保障金進(jìn)行規(guī)范，甘肅省發(fā)布的規(guī)范性文件在制定時也存在一定程序問題，并且明顯楊改蘭村的政策是違反甘肅省發(fā)布的文件的。楊改蘭家低保資格的被取消主要是程序存在違法性，雖然社會救助不是對公民的限制權(quán)利、增加義務(wù)，也必須要符合程序合法。鑒于我國的國情，仍然有很多人處于貧困的狀態(tài)，他們需要依靠于最低生活保障金來維持基本的生活，所以我國需要對低保的發(fā)放，制定更加有效的政策。

[ 注 釋 ]

①袁曙宏主編.建構(gòu)法治政府——全面推進(jìn)依法行政實施綱要讀本[M].北京：法律出版社，2004：56.

②章劍生.現(xiàn)代行政法總論[M].北京：法律出版社，2014：55.

③沈?？。u榮主編.行政法與行政訴訟法學(xué)（第二版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，2013：73.

④沈?？?，鄒榮主編.行政法與行政訴訟法學(xué)（第二版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，2013：66.

⑤章劍生.現(xiàn)代行政法總論[M].北京：法律出版社，2014：53.

⑥梁成意，葉霖.行政委托視角下的村委會職能重構(gòu)[J].宜賓學(xué)院學(xué)報，2016，16（8）.

⑦鄭功成.中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動方案[M].北京：人民出版社，2003（01）.

⑧趙穎.我國農(nóng)村最低生活保障行政程序的實證分析——兼論行政程序和實體的互動[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2009（6）.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]張靜.我國農(nóng)村最低生活保障地方立法文本之比較[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2011（02）.