王春城 蘇菲

［摘 要］基層是服務群眾和政策執(zhí)行的終端末梢，但陷入了形式主義困局?；鶎有问街髁x與政策執(zhí)行過程中的模糊性和沖突性密切相關，不同程度的模糊性和沖突性及其組合對應不同的政策執(zhí)行樣態(tài)，背后是不同的支配性因素，反映不同的形式主義表征?！靶姓詧?zhí)行”因資源約束導致應對乏力的形式主義，“政治性執(zhí)行”因權力約束導致對標對表的形式主義，“實驗性執(zhí)行”因信息約束導致茫然探索的形式主義，“象征性執(zhí)行”因綜合約束導致互惠合謀的形式主義。根源在于“基層資源”在僵化科層制中的支撐乏力，“上級權力”在高度沖突性中的剛性運行，“基層情境”在高度模糊性中的作為驅(qū)動，“地方合作”在高模糊沖突中的不當默會。矯治基層形式主義，要夯實基層資源，適配更為務實的科層運行；調(diào)適上級權力，實施低沖突化的激勵約束；解析基層情境，培育低模糊化的基層空間；規(guī)范地方合作，構建清晰協(xié)同的基層生態(tài)。

［關鍵詞］基層形式主義；模糊性；沖突性；政策執(zhí)行

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2024）03-0050-13

一、問題提出：對基層形式主義的現(xiàn)實與學理關注

基層強則國家強，基層安則國家安?；鶎邮沁B接國家與人民的橋梁紐帶，是服務管理群眾的前沿陣地，也是各項民生發(fā)展政策落地的最后一環(huán)。

形式主義問題較為廣泛地發(fā)生于基層場域，成為基層治理的阻梗與政策執(zhí)行的淤塞，社會各界關于整治基層形式主義的呼吁日益強烈?；鶎有问街髁x集中表現(xiàn)在政策執(zhí)行中脫實向虛，對上形式服從，對下膚淺應付，致使基層治理有行動而缺乏實效，政策落實有過程而背離目標?；鶎有问街髁x隨著時間推移和場景變化而呈現(xiàn)不同的變種樣態(tài)，如“指尖形式主義”［1］“講政治形式主義”［2］“比照性執(zhí)行”［3］“事務性形式主義”［4］等，甚至陷入以形式主義反對形式主義、越減越負的怪圈?；鶎有问街髁x問題不僅是寄生于基層治理中的“纖芥之疾”，更是政策過程出現(xiàn)偏差導致的“腹心之患”，使政策在執(zhí)行過程中與原初目標漸行漸遠。

基層形式主義的發(fā)生與政策執(zhí)行過程高度相關，研究基層形式主義不能僅從問題表面著手，更應深挖形式主義頑癥背后的政策執(zhí)行邏輯，相關研究集中在三個維度。一是政策執(zhí)行過程的體制維度，主要從府際關系視角出發(fā)，基于我國自上而下的政策執(zhí)行壓力型體制，發(fā)現(xiàn)基層形式主義的底層邏輯，即“上下博弈的系統(tǒng)性失靈”［5］；從央地兩個層面考察，發(fā)現(xiàn)激勵機制下地方“風險規(guī)避的信號發(fā)送邏輯”與約束機制下中央“技術選擇邏輯”交織引致基層政府的留痕形式主義［6］行為；瞄準“指尖形式主義”探索其深層制度性原因，如“我國壓力型體制與數(shù)字治理間存在多維沖突”［7］等。二是政策執(zhí)行過程的行為維度，少數(shù)基層政府利用對政策自主性詮釋的制度空間，未能切實結合屬地情況積極落實上級決策部署，詮釋了“變通執(zhí)行政策”或是照搬照抄、對標對表的“機械執(zhí)行政策”［8］；

在消極執(zhí)行過程中“行業(yè)實踐中的法律政策規(guī)避”［9］導致政策在基層的擱淺、懸浮問題；在層層操作化、在地化的政策“轉(zhuǎn)換”過程中“指標量化體系與頂格管理模式”［10］造成政策的轉(zhuǎn)換失靈與多重脫嵌，引發(fā)政策“故障”與基層治理的目標混亂、沖突加劇、形式主義增生等多重困境。三是政策執(zhí)行過程的文化維度，以觀念認知為起點，認為基層形式主義主要是由政績觀偏差、權力觀異化、利益觀失當、群眾觀偏離造成的。雖形式主義受制于體制影響，但有其更深層更根本的文化心理和觀念原因［11］，在基層行政責任觀念異化與注重“痕”績的政績觀驅(qū)使下發(fā)現(xiàn)形式主義的產(chǎn)生機理［12］，基層干部的風險和機遇認知造成了“形式主義”消極治理實踐的主觀情境［13］，黨員意識、執(zhí)政意識、先進意識、服務意識這“四種意識”認識不足也是引發(fā)基層形式主義的作風因素［14］。

現(xiàn)有關于基層形式主義的研究較為豐富，但尚存不足之處和拓展空間。一是聚焦的三個維度多從“政策”之外看政策執(zhí)行過程，涉及政策本身因素的分析不夠充分，而政策本身的特性（如模糊性、沖突性）影響政策執(zhí)行的具體方式與行動者的策略偏好［15］。

二是雖維度多元但較為零散，缺乏對與政策執(zhí)行過程相關的基層形式主義的系統(tǒng)性剖析，三重維度并未體現(xiàn)顯著的整體性分析框架。三是多從宏觀制度或微觀實證來探究基層形式主義問題，在理論深挖與學理闡釋上付之闕如。鑒于此，本文以政策的模糊性、沖突性特性為起始線索，借用馬特蘭德的“模糊—沖突”政策執(zhí)行模型構建分析框架，深入探究基層形式主義困局的發(fā)生機理與治理之策，以期為基層治理與政策執(zhí)行研究拓展學理視角和行動空間。為更清晰地呈現(xiàn)基層形式主義發(fā)生和治理的因果邏輯，本文引入案例分析法，通過案例研究的實證主義與詮釋主義范式提供方法論基礎［16］。為防止案例研究陷入自我循環(huán)的論證誤區(qū)［17］，本文的案例選擇重在“典型性”而非“代表性”，通過對“家庭醫(yī)生簽約服務”政策執(zhí)行案例的事實梳理和學理挖掘，解析問題，闡明機理，透過“事”看清“理”，實現(xiàn)具體案例與因果關系的比勘互證。

二、理論框架：“模糊—沖突”政策執(zhí)行模型

政策模糊性與沖突性是研究基層形式主義困局的“切入口”，被視為政策規(guī)范轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行過程中的兩大要素。政策模糊性是政策的特殊屬性，與科層制相悖卻切實存在于政策之中，以往的二元對立觀點——“政策越清晰越利于執(zhí)行，政策模糊意味著政策過程成為‘黑箱，帶有極大不確定性同時含糊其詞，模棱兩可，容易導致政策失敗”，實際上誤導了人們［18］，模糊性本身是個中性詞而無褒貶之義。模糊性可能使政策前景不易明觀，但同樣為政策執(zhí)行帶來了自由余地與緩沖空間，提高政策執(zhí)行過程中的可行、適應、包容與自主。絕對的清晰只存在于完全理性基礎之上，其本身是無法達到的，政策模糊性的提出更加貼合實際的政策執(zhí)行過程。政策的實質(zhì)是對價值進行權威性分配，不同的所屬團體、各異的思想理念、矛盾的利益歸屬在價值分配上會產(chǎn)生沖突，而沖突不可能完全消除，根源在于人類多樣性與價值分配復雜性。政策沖突性與模糊性不是有無問題，而是程度高低問題。

“模糊—沖突”模型是基于政策模糊性、沖突性的高低來分析政策執(zhí)行過程。關于政策執(zhí)行，學界主要分為“自上而下”和“自下而上”兩種模式，其各有側(cè)重且有各自缺陷。馬特蘭德試圖實現(xiàn)這兩種模式的綜合，不是對其進行結構性的整合歸納，而是尋求“何時適用”的靈活使用，通過探究政策模糊性與沖突性，構建“模糊—沖突”政策執(zhí)行模型。模糊性指政策目標、技術手段、參與者的模糊不清；沖突性是政策涉及的利益各方由于價值觀念不同、實際情況有別而在目標選擇與執(zhí)行手段上的沖突［19］。根據(jù)模糊性和沖突性的不同程度及支配性因素，可分為四種政策執(zhí)行樣態(tài)。當模糊性與沖突性均處于較低水平時，政策執(zhí)行是一種“行政性執(zhí)行”，組織運行狀態(tài)類似于韋伯的科層制，上下級對目標和手段的認識較為清晰一致，政策執(zhí)行的關鍵因素是“資源”，是技術性問題。當模糊性低、沖突性高時，政策執(zhí)行是一種“政治性執(zhí)行”，政策有明確界定的目標，但目標間及實現(xiàn)目標的手段可能存在沖突，政策執(zhí)行的關鍵在于“權力”，可通過采取強制手段達成一致、形成協(xié)議。當模糊性高、沖突性低時，政策執(zhí)行是一種“實驗性執(zhí)行”，與“垃圾桶”模型有相似之處，更加包容政策的不確定性，是在批判反思絕對理性基礎上形成的非理性決策，政策并不明確，各參與主體由于沒有明晰的利益信息而沖突較少，關鍵要素是“情境”，包括參與主體的積極性和擁有資源等，但容易出現(xiàn)追求自身利益而罔顧公共利益的“小王國”［20］現(xiàn)象。當模糊性和沖突性均較高時，政策執(zhí)行是一種“象征性執(zhí)行”，高度模糊的政策透露出的隱約符號讓利益各方?jīng)_突加劇，政策執(zhí)行的支配性因素是“優(yōu)勢聯(lián)盟”，是地方一級的合作力量，優(yōu)勢聯(lián)盟的強大力量會使政策在執(zhí)行過程中朝著對自身有利的方向傾斜（見表1）。

“模糊—沖突”模型適用于解析基層政策執(zhí)行中的形式主義問題，其適用性可從兩個層面理解。一是“模糊—沖突”模型是在歸納總結眾多政策執(zhí)行因素基礎上形成的，而基層形式主義是政策執(zhí)行在基層場域深陷“內(nèi)卷”漩渦與“空轉(zhuǎn)”暗流的映像表現(xiàn)，兩者所探究的領域具有相通性、主題具有相關性、對象具有一致性。二是以往研究已證實，與其他政策執(zhí)行模型相比，“模糊—沖突”模型并不是一種僅僅停留于理論層面的理想化模型，而是能對基層實踐問題作出現(xiàn)實剖析，如探究地方落戶政策的失效問題［21］、市縣禁漁令政策執(zhí)行問題［22］、基層政府農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行悖論［23］等，表現(xiàn)出令人信服的解釋力。

“模糊—沖突”模型是在特定背景條件下提出的，由于時代發(fā)展變化及各地各種情景的不同，在應用時需進行適應性變通以切合研究場景，如對模型中的沖突性進行細化修正來研究城市基層治理“軟硬兼施”的政策執(zhí)行邏輯［24］等。針對本文討論的基層治理及其失靈后產(chǎn)生的形式主義問題，適應性變通主要是對政策執(zhí)行樣態(tài)中“支配性因素”的具化（見表2）。在行政性執(zhí)行中，因基層位于國家與社會聯(lián)結的特殊方位，可將原有的支配性因素落實細化為“基層資源”，包括人才、財力、技術支持等。在政治性執(zhí)行中，政策模糊性于之前不變，但沖突性提高，政策執(zhí)行到基層一級時，面對的沖突來自多個方面，包括政策主體與目標群體及政策主體內(nèi)部橫向不同部門、縱向不同層級之間，這時上級可運用政治性強制權力來推動政策在基層的執(zhí)行，支配性因素具化為“上級權力”。在實驗性執(zhí)行中，由于各地具體實際情況不同，上級在下達政策時往往作出模糊性部署，留給基層一定的自主權，在政策“統(tǒng)一性”下預置了政策“靈活性”，政策“原則”包容了政策“變通”，這時的政策執(zhí)行張力較大，可根據(jù)基層情境而靈活變通，支配性因素具化為“基層情境”。在象征性執(zhí)行中，考慮到我國基層治理的制度安排特點和現(xiàn)實運行特征，可將支配性因素“優(yōu)勢聯(lián)盟”具化為“地方合作”，既包含地方上下級間的府際合作，也包括政府與社團、媒體、群眾等社會主體間的合作。地方各主體通過協(xié)商達成一致，克服政策沖突性并在不斷探索過程中減少政策模糊性，達成政策共識。在以上四種支配性因素所對應的四種政策執(zhí)行樣態(tài)中，何故會出現(xiàn)形式主義？問題緣何？機理如何？何以破解？弄清楚這一系列問題需對支配性因素及形式主義產(chǎn)生邏輯進行深入分析與內(nèi)在挖掘。

三、案例呈現(xiàn)：家庭醫(yī)生簽約服務政策執(zhí)行中的基層形式主義表征

家庭醫(yī)生簽約服務政策是“以社區(qū)為范圍、家庭為單位、全面健康管理為目標，通過契約服務的形式，為家庭及其每個成員提供連續(xù)、安全、有效、適宜的綜合醫(yī)療衛(wèi)生服務和健康管理的模式”［25］。在“大健康”“強基層”［26］背景下，家庭醫(yī)生簽約服務政策對于保障居民健康、提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務水平具有不可替代的作用。特別是在脫貧攻堅過程中，針對建檔立卡戶實施全覆蓋的家庭醫(yī)生簽約服務，是應對因病致貧、因病返貧風險沖擊的重要政策舉措。然而，科學的政策設計在執(zhí)行過程中面臨著異化風險，部分地區(qū)在基層實施該項政策時，由于資源局限、考核導向、信息不對稱、政績觀偏差等原因，出現(xiàn)了搞形式、走過場、重應付，未真正產(chǎn)生政策實效，滋生了明顯的形式主義。對此，基于“模糊—沖突”政策執(zhí)行模型來探究家庭醫(yī)生簽約服務政策在基層推行過程中的形式主義窘境。

（一）行政性執(zhí)行：資源約束與“應對乏力”的形式主義

對政策執(zhí)行過程而言，當模糊性和沖突性均處于較低程度時，政策執(zhí)行資源成為影響政策執(zhí)行方式和效果的關鍵因素：如果資源保障充盈，政策就能執(zhí)行“實”，相反，如果資源約束較強，政策執(zhí)行就會“虛”，“脫實向虛”的政策執(zhí)行會孕育形式主義風險。在低模糊與低沖突的行政性執(zhí)行中，目標和手段較為清晰，《關于推進家庭醫(yī)生簽約服務的指導意見》和《關于推進家庭醫(yī)生簽約服務高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》明確提到簽約覆蓋率的政策目標，對付費機制、績效考核、技術支撐等政策工具也作出相關規(guī)定。家庭醫(yī)生簽約服務政策是一項自上而下的政策供給與政策安排，帶有強制性，上下級對政策認識較為一致，少有分歧和矛盾。那么，低模糊、低沖突的政策為何還會在執(zhí)行過程中出現(xiàn)簽而不約、只簽不約等現(xiàn)象？原因不在于政策頂層設計，其中的重要問題是基層特殊場域面臨的資源不足。面對上級下達的明確任務，基層即便有意嚴格落實執(zhí)行，但因自身資源儲備量（如醫(yī)生數(shù)量）不夠充分，或基層未能正確使用稀缺資源而造成資源浪費虛耗，以致出現(xiàn)走流程、重過場的“應對乏力”形式主義。

基層資源是行政性執(zhí)行的支配性因素。在家庭醫(yī)生簽約服務政策執(zhí)行中，基層資源匱乏主要體現(xiàn)在人才、資金、設施等方面。一是優(yōu)質(zhì)醫(yī)療人員稀缺。家庭醫(yī)生服務以高素質(zhì)全科醫(yī)生為主要支撐，全科醫(yī)生是居民健康的第一“守門人”，但基層醫(yī)師數(shù)量有限，全科醫(yī)師更加稀少，況且家庭醫(yī)生還承擔著走訪問診、臨床醫(yī)療、健康指導、藥物配送等多項工作，其時間精力與服務對象多、任務重、時間緊不相匹配，最終導致了“只簽不約”的應付現(xiàn)象。二是財政資金難支持。雖然國家對家庭醫(yī)生簽約服務政策給予了一定經(jīng)濟補助，但地方財政資源往往難以支撐起長期穩(wěn)定的政策運行，尤其一些經(jīng)濟落后地區(qū)的財政力量更加有限，而家庭醫(yī)生簽約服務政策在實施過程中要消耗掉大量財力，沒有財力支撐的政策難以真正落實。三是醫(yī)藥設施不完善。家庭醫(yī)生需要匹配藥物和醫(yī)療設備來進行公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務，但基層尤其是欠發(fā)達鄉(xiāng)村難以具備完善的醫(yī)療設施。政策雖要求促進基層醫(yī)療衛(wèi)生機構與二級以上醫(yī)院用藥目錄銜接統(tǒng)一，但實際上基層藥物不夠完備，難以有效滿足居民的用藥需求?；鶎犹幱趦?yōu)質(zhì)人才稀缺、財政資金不足、醫(yī)藥設施不完善等多重困境，但上級又有明確的任務要求，基層對此應對乏力，導致虛假簽約、簽而不約等問題。在科層制下，當任務沿著縱向?qū)蛹壪掳l(fā)時還會出現(xiàn)層層加碼，出于頂格管理的“最優(yōu)化處理”，各級往往在乎的是超額完成指標。任務指標提高，資源匱乏不足，需求多供給少，供需矛盾加劇了基層形式主義問題，導致簽約率虛高。資源短缺束縛下的行政性執(zhí)行，最終導致“應對乏力”的形式主義。

（二）政治性執(zhí)行：權力約束與“對標對表”的形式主義

權力是調(diào)和沖突的常見方式和有力手段。在權力運行過程中，上級能夠依靠其在層級結構中的勢能而強有力地調(diào)控下級行為，對下級形成權力約束，具體實現(xiàn)方式包括下達命令、分配資源、制定標準、檢查考核、獎勵懲戒等。部分地區(qū)的家庭醫(yī)生簽約服務政策執(zhí)行呈現(xiàn)“低模糊—高沖突”的政治性執(zhí)行特征，高沖突性主要體現(xiàn)在三個方面。一是基層醫(yī)療機構與上級醫(yī)院的利益與人員沖突。政策規(guī)定要做好家庭醫(yī)生與二三級醫(yī)院間的轉(zhuǎn)診服務，但出于與患者數(shù)量掛鉤的利益誘惑，醫(yī)院向下轉(zhuǎn)診存在困難。政策鼓勵符合條件的醫(yī)師加入家庭醫(yī)生隊伍、盤活基層醫(yī)療衛(wèi)生服務，但對二三級醫(yī)院來說是一種人員損失，基層和二三級醫(yī)院在醫(yī)務人員及其精力分配上存在沖突，尤其是骨干專家下沉成為難點。二是家庭醫(yī)生就醫(yī)模式與居民傳統(tǒng)就醫(yī)模式?jīng)_突［27］。受傳統(tǒng)觀念及被動簽約影響，一些居民不清楚政策內(nèi)容、不信任家庭醫(yī)生水平，習慣于大病小病都去較大醫(yī)院，而這與家庭醫(yī)生基層首診的就醫(yī)模式存在矛盾。三是家庭醫(yī)生的自我沖突。受經(jīng)濟人屬性驅(qū)動，家庭醫(yī)生也會追求自身利益，不愿將時間精力下沉到服務報酬偏低的基層，下沉基層雖能獲得一定補貼，但時間精力和機會成本高昂，影響了家庭醫(yī)生的職業(yè)積極性。三方面的沖突又會相互強化、惡性循環(huán)，嚴重影響簽約服務的實際質(zhì)量，由“簽而不約”變成“約而無質(zhì)”，政策難以真正落地。

為保證家庭醫(yī)生簽約服務覆蓋率和政策落實，上級對基層政策執(zhí)行情況進行嚴格的考核評估，并將考核結果與績效、人事等掛鉤。在此過程中，部分地方出現(xiàn)了形式簽約、重在留痕、檔案泛濫等形式主義。文件檔案、走訪次數(shù)、佐證圖片等“硬”指標代替了服務內(nèi)容、質(zhì)量、效果等“軟”指標，成為基層的主要關注和努力方向?；鶎俞槍ι霞墮嗔s束而不得不“對標對表”，家庭醫(yī)生在迎評迎考、留痕處理上耗費大量時間精力，重形式輕實質(zhì)成為他們不得已而為之的“殺手锏”，服務對象也抱怨“問醫(yī)生就是在填表格、整檔案、打電話，根本沒時間提供醫(yī)療衛(wèi)生服務”、“醫(yī)生的任務是治病救人，不是填各種表格”?？荚u約束下的政策執(zhí)行雖一定程度上保證了預期成效的達成，但過于強制剛性的權力運行亦會引致基層“對標對表”的形式主義。

（三）實驗性執(zhí)行：信息約束與“茫然探索”的形式主義

信息是政策執(zhí)行的基本要素，當政策執(zhí)行過程受到顯著的信息約束時，政策執(zhí)行者面臨的是模糊的政策執(zhí)行情境，往往會無所適從而茫然采取那些主要體現(xiàn)為形式意義的行動。家庭醫(yī)生簽約服務政策的實驗性執(zhí)行體現(xiàn)為模糊性高、沖突性低。如在人口稀少的偏遠鄉(xiāng)村，由于服務對象數(shù)量少，所需的家庭醫(yī)生數(shù)量有限，家庭醫(yī)生往往由各村的村醫(yī)擔任，村民對其比較熟悉和信任。這類情況大大降低了政策執(zhí)行中的沖突性，政策目標遵循上級發(fā)布的要求即可，但政策手段比較模糊。上級發(fā)布的指導意見往往是原則性、方向性的，具體的執(zhí)行手段需根據(jù)不同實際情境靈活運用，給予了基層一定的彈性空間，政策執(zhí)行的關鍵要素成為“基層情境”。高模糊性政策執(zhí)行面臨的信息少、難度大，基層需主動探索調(diào)適，合理把握政策執(zhí)行的進度、尺度和強度，通過不斷“試錯”找到適合自身情境的解決方案。在主動探索過程中，基層需付出大量時間精力來搜尋信息，而探索的最終結果卻具有很多不確定性，基層往往不愿真正地進行深度探索。加之政策沖突性低，鮮少涉及利益矛盾和糾紛，對基層來說無關要害，出于主觀懶怠或能力不足，部分基層組織采取簡單粗暴方式，生搬硬套上級指令，對政策執(zhí)行茫然推進、草草了事。

在部分地區(qū)的政策規(guī)定中，針對糖尿病、高血壓等慢性病，家庭醫(yī)生要每年隨訪4次，服務時長每次不低于8分鐘，家庭醫(yī)生的服務蛻變成為次數(shù)而隨訪、為時長而問診，不關注是否切實有效，不考慮服務方式是否符合實情，只是一味盲目執(zhí)行。除家庭醫(yī)生職業(yè)懈怠、責任心缺失、本領缺乏等主觀因素促成了這類現(xiàn)象外，實驗性執(zhí)行中提及的“流動的參與者”也是其重要因素。在偏遠村莊，人口流出多，很多村民外出打工甚至常年定居在外，對其進行后期追蹤、隨訪、問診便成了難題；而留守在村莊里的居民，多是自理能力弱、文化素質(zhì)不高的老弱病殘，他們的語言表達和理解能力有限，家庭醫(yī)生對他們進行隨訪、提供健康咨詢等服務難以被有效承接。這種情況對基層執(zhí)行能力提出更高要求，對情境信息提出更高標準，要根據(jù)流動人口與村莊現(xiàn)狀進行簽約服務的適當調(diào)整。由于我國政策體制與組織結構的復雜性，基層的變通往往容易引起“牽一發(fā)而動全身”問題，降低了基層變通執(zhí)行的主動性，基層為了完成工作指標而刻板執(zhí)行，且如果根據(jù)情境靈活處理需消耗時間精力去研究，就會增加基層工作投入?；鶎討杏诳剂繌碗s執(zhí)行環(huán)境，倦于采取差異性行為，最終選擇了形式化盲目處理的方式。在高模糊的實驗性執(zhí)行中，基層人員固有無奈和妥協(xié)，但忽略情境、信息束縛，只是一味照搬照抄上級指令，最終形成了“茫然探索”形式主義困局。

（四）象征性執(zhí)行：綜合約束與“互惠合謀”的形式主義

當政策執(zhí)行過程的模糊性和沖突性較高時，整個政策執(zhí)行活動會受到上述三種執(zhí)行樣態(tài)中所涉及的種種約束。與實驗性執(zhí)行的情境不同，象征性執(zhí)行大多發(fā)生在一些有基礎條件的城市地區(qū)。在中央的政策指導下，允許有條件的地方創(chuàng)建多樣適宜的家庭醫(yī)生簽約服務模式，留給基層一定的自由發(fā)揮空間，政策執(zhí)行張力較大。由于城市資源多、居民多，所需家庭醫(yī)生數(shù)量多、水平高，導致總體上沖突性較高，沖突的具體表現(xiàn)與政治性執(zhí)行中的沖突性相似。無論是高模糊下的張力還是高沖突下的矛盾，都為政策執(zhí)行帶來了綜合多樣的約束，支配性要素成為“地方合作”，合作的主體包括政府、社會組織、群眾等。政策執(zhí)行的成敗取決于是否有恰當性合作。地方合作恰當，在上級政策指導下主動探索適合本地實際的家庭醫(yī)生簽約模式并積極試驗實行，形成可以推廣的借鑒經(jīng)驗，這就是成功的政策執(zhí)行，如上海市“1+1+1”簽約服務模式、杭州市“醫(yī)養(yǎng)護一體化”簽約服務模式、廈門市“三師共管”簽約服務模式［28］等。地方力量合作不恰當，則形成上下、橫縱間的“故作糊涂”式默契，與上“共謀”與下“雙贏”，上下一體形成利益共同體，陽奉陰違，表面看似合作推進政策，實則流于形式、弄虛作假。

在家庭醫(yī)生簽約服務政策執(zhí)行過程中，由于資源匱乏和人才短缺，社區(qū)的執(zhí)行效果可能無法達到上級要求，基層政府會選擇相對較好的社區(qū)作為亮點來集中應對上級的檢查和考核，著重發(fā)展亮點工程。被選擇的社區(qū)本就“負重前行”，加之集中的考核迎檢工作，使社區(qū)不堪其重。但這也為社區(qū)與基層政府間的博弈增加了“籌碼”，基層政府對社區(qū)需求增加與資源不足的矛盾表示理解［29］，對政策執(zhí)行效果“睜一只眼閉一只眼”，形成惡性循環(huán)，社區(qū)敷衍，政府默許。與此同時，這種不當共謀現(xiàn)象會出現(xiàn)在家庭醫(yī)生與簽約對象之間，主要表現(xiàn)為“互惠雙贏”，即家庭醫(yī)生通過違規(guī)合作節(jié)省自身的資源與時間，政策對象也能從中滿足自己某些方面的需求。如家庭醫(yī)生可通過開具處方藥延長拿藥周期、過度開藥、教患者自己使用血糖儀等減少患者看診次數(shù)以此來減輕工作量，并趁此“收買人心”，提高居民滿意度，而簽約對象因此可以少來醫(yī)院、提高便利甚至過度取藥減少付費，形成了一種不合規(guī)、不恰當?shù)摹半p贏”局面。象征性執(zhí)行因高模糊性與高沖突性受到多層束縛，執(zhí)行主體只能就任務達成“虛假”默契，形成了不當合作的“互惠合謀”。

四、邏輯歸因：基于支配性因素分析的基層形式主義發(fā)生機理

借助“模糊—沖突”政策執(zhí)行模型，通過具體案例的呈現(xiàn)，對基層場域中政策執(zhí)行的形式主義異化問題有了具象的認識。在此基礎上，應深入進行邏輯歸因，探究“緣何如此”，回答“何以生成”，將四種政策執(zhí)行樣態(tài)中的“支配性因素”視為學理分析的支點，闡釋基層形式主義的發(fā)生機理（見圖1）。

（一）基層資源：僵化科層制中的支撐乏力

在行政性執(zhí)行中，低模糊、低沖突的政策屬性使組織運行依循科層制?？茖又企w現(xiàn)為分工明確、層級節(jié)制、規(guī)章嚴格、理性至上，但在現(xiàn)實運轉(zhuǎn)中往往囿于這些特征而陷入僵化，過于恪守“程序化”樣態(tài)、遵循“模式化”規(guī)范、服從“絕對化”理性，導致科層運行走偏，造成基層資源與遵照原有軌道傳遞運輸至行政末梢的工作任務難以適配。

第一，縱向傳導鏈條下任務層層加碼與基層資源不對等?？茖又谱駨膰栏竦膶蛹壒?jié)制，具有完備的自上而下縱向傳導鏈條，上級下發(fā)任務，負責決策和監(jiān)督，下級遵守指令，負責操作和執(zhí)行。頂層設計目標，但每一層級迫于縱向防衰減邏輯［30］與橫向競爭邀功邏輯，總會要求下級超額完成任務，導致任務在下發(fā)傳送過程中層層加碼。縱向看，在自上而下傳導過程中會出現(xiàn)政策信號的減弱與執(zhí)行效力的消緩，上級為了確保目標充分達成而讓自己保持主動，傾向于提高目標和標準來超量激發(fā)政策執(zhí)行動力；橫向看，面對同級的橫向競爭，“邀功式”加大目標完成量成為各層級心照不宣的“暗作”規(guī)則，以求得晉升之路。自上而下，層層傳遞，冗余逐級累加，任務膨脹愈大。位于終端杠桿與體系末梢的基層，最終接收到的是與現(xiàn)有資源不對等的簽約工作量與達標任務數(shù)，打破了基層原有資源與接收任務的平衡，現(xiàn)有基層資源無力支撐、無望充分完成下達任務，基層只能就現(xiàn)有資源存量做足“面上”的努力。

第二，理性主義導向下規(guī)定嚴格遵守與基層資源相矛盾?？茖又茝娬{(diào)規(guī)定的嚴格執(zhí)行，重視理性主義的命令遵從與非人格化，但事實上，在政策執(zhí)行過程中不可避免地會出現(xiàn)與科層制相悖的非理性因素。面對層層加碼下發(fā)的膨脹任務量，理性要求基層“必須完成”，但基層無相匹配的資源，以致形成理性認知上的“不可能完成”及非理性地追求“必須完成”。這就在“必須”與“不可能”間形成悖論，從“必須完成”到“不可能完成”再到“必須完成”，關鍵邏輯在于資源錯配。于是就有了基層的“權宜之計”，把有限資源投入到面子工程、形象工程中，打造“完美”達成率下的“虛幻鏡像”，看似用基層原有資源儲量完成了簽約率等方面的嚴格要求，實則滋生了形式主義，浪費耗損了稀缺資源。

（二）上級權力：高度沖突性中的剛性運行

在政治性執(zhí)行中，低模糊、高沖突的政策需通過上級強制性權力來減弱沖突、推動執(zhí)行，而上級權力作為一種特殊變量，就是具備雙重性的“矛盾體”“雙刃劍”：一方面，上級的強制權力會讓下級迫于權威而達成一致，推動政策落實；另一方面，如果權力缺少束縛與規(guī)范，易形成權力的剛性運行，造成強制剛性“樊籠”下的被動妥協(xié)，演化為形式上的服從、表象化的執(zhí)行，導致政策落實的虛無和懸浮，成為政策實施的“桎梏”與“枷鎖”。高度沖突性中的權力運行剛性往往造成考核問責異化，權力責任失衡等問題，導致權力的“上行無序”與“下轉(zhuǎn)失效”。

第一，“上行無序”中的權力強制剛性導致選擇執(zhí)行。一是考核權力剛性下的角逐傾向與排序處理。為防止數(shù)據(jù)作秀等問題，保證簽約服務政策的規(guī)范性與真實率，上級采用兼具激勵與鞭策的考核評估，促使基層落實服務要求，基層治理行為被考核權力所“塑造”。但考核權力在自上而下的運行過程中出現(xiàn)偏離：考核標準剛性轉(zhuǎn)化，將服務要求量化為指標、比率、頻率等，忽視了那些難以量化衡量的服務實效；考核次數(shù)過于頻繁，基層為迎評迎考而分身乏術，甚至無暇開展正常工作；考核方式注重痕跡，以服務協(xié)議書、簽約手冊、健康檔案為依據(jù)進行評價?？己斯ぷ髦械暮圹E檢查本無可厚非，但留“痕跡”不能唯“痕跡”，過多的表單、賬本、材料反而成為政策執(zhí)行的負擔，過于留痕做無用功，重“痕”不重“績”，留“跡”不留“心”［31］?？己私Y果事關政績和職位晉升，出于利益角逐與晉升渴望，基層人員會針對考核內(nèi)容進行排序處理，優(yōu)先執(zhí)行與政績緊密相關的內(nèi)容，只重剛性指標、只看考核結果、只管痕跡處理，為應對考核任務、獲得榮譽表彰而格外看重“多賬表”“厚材料”“美圖表”。二是問責權力剛性下的畏懼心理與避責執(zhí)行。問責本是一種監(jiān)督糾錯機制，但問責泛化濫用及權責不一致導致問責權力的偏離。

動輒問責成為基層頭頂上空的“達摩克利斯之劍”，影響基層工作的積極性與主動性，過多的問責、過度的追責反而形成束縛，制約基層工作的正常開展。一旦被問責，基層將面臨通報、批評、紀律處分等懲罰，出于對權力的畏懼，本著“不出事”原則，基層往往會選擇“能少做就少做、能不做就不做”來甩鍋避責，導致政策流于形式而無法落實。

第二，“下轉(zhuǎn)失效”中的權力過度集中致使權責不對等。雖然權責一致被視為組織結構的基本原則，向下放權也成為重要的改革趨勢，但“事下人不下、責下權不下”現(xiàn)象仍屢見不鮮。權力高度集中在上級，因“屬地管理”把責任推卸到基層，基層面臨“責任在下、權力在上”的困局?；鶎拥靥幍臀?、權力小，在政策執(zhí)行中又被加大了責任，面臨上行過程中不當?shù)目己伺c問責，上下級權責不一致，在此行政生態(tài)下基層被迫以形式化方式處理工作，形式主義成為基層“不得不為之”的考量。

（三）基層情境：高度模糊性中的作為驅(qū)動

在實驗性執(zhí)行中，高模糊、低沖突的政策屬性給予政策執(zhí)行一定的自由空間，對政策手段不作強制規(guī)定，要求達成政策目標與任務指標即可，基層會形成一種“作為”導向，即在高度模糊的具體情境中，出于種種考量而在行動上追求“有作為即可”，而不論作為的內(nèi)容、方式、有效性、合理性等，在此驅(qū)動下，基層本應對政策進行在地化、本土化、情景化的地方“轉(zhuǎn)譯”［32］變?yōu)檎瞻嵘霞壍摹扒逦瓌t”、忽略上級容許的“模糊性處理”，滯塞政策“情境化”通道，不顧具體工作情境、不進行實地考察而“拍腦袋決策”“拍大腿行事”，難以反映基層實況、洞察群眾訴求，最終只是敷衍搪塞。

第一，徇私忘公思想下的懶政怠政與忽視實際。當基層擁有了較大自主權，本應充分搜集信息后靶向施策，但有些基層組織責任心缺失，懶政怠政，對于上級下發(fā)的任務追求“有作為即可”，不顧所出作為、所作政績是否合理有效，敷衍式完成指標，缺乏瞄向情境的針對性處理，“身入”基層卻“心離”民生，表態(tài)積極而做事消極，政策目標的達成大打折扣，嚴重背離上級的政策初衷，不僅形式主義問題嚴重且官僚作風彌漫，嚴重危害基層治理的根基。徇私忘公思想偏離了上級賦予的自由裁量權，消解了“摸著石頭過河”的探索機制，造成懶政怠政情況下敷衍塞責的刻板執(zhí)行。

第二，本領恐慌狀態(tài)下的無奈妥協(xié)與照本宣科。本領恐慌指知識和能力不足而引發(fā)的恐慌，集中體現(xiàn)為面對新任務、新情況或在較為艱難嚴峻的情況下，不愿探索前進。有些基層干部在面對高度模糊的基層情境時，害怕不能找到符合實際的方法來落實政策，對上級政策標準直接套用、不加變通，采取“一刀切”方式表現(xiàn)其“作為”，忽略具體工作情境，照本宣科。本領恐慌還體現(xiàn)在隨波逐流、盲目隨從方面，深知形式主義的危害，也清楚不顧實情、不加變通會導致形式主義的發(fā)生，但看到周圍人皆是敷衍作為，害怕自己成為“個例”，懼怕被戴上“特立獨行”的帽子，恐懼據(jù)具體情境而靈活執(zhí)行政策招致同級的排擠欺壓，選擇“隨大流”。如果說政治性執(zhí)行中基層的甩鍋避責是權力下壓的被動妥協(xié)，那么實驗性執(zhí)行中基層的本領恐慌是主觀因素下的主動妥協(xié)。

（四）地方合作：高模糊沖突中的不當默會

在象征性執(zhí)行中，高模糊、高沖突的政策混雜于“自上而下”與“自下而上”雙向運行中，上下交織形成默會空間導致政策執(zhí)行的中斷擱淺，需吸納各方力量“締結”共同體、加強合作來打破執(zhí)行阻礙。出于政績影響和利益追求，“締結”共同體下蘊藏著合作失靈因子，易誘發(fā)地方的不當默會，導致合作“失當”，使聚合力量與正確走向背道而馳，成為基層形式主義增生的“土壤”。

第一， 與上“共謀”情形下“政績共擔”的異化默許。由于政策的高沖突性，政策執(zhí)行變得困難，基層不是想盡辦法去克服困難，而是通過與上級的非正式網(wǎng)絡謀求政策執(zhí)行蒙混過關，上級也深知基層根本無力完成工作任務而只能默許，對基層形式主義舉動持包容態(tài)度。同時，上級政府要面對更上一級的考核和問責，基層的執(zhí)行情況、政策效果和上級的政績緊密相關，基層與上級政府形成“一榮俱榮、一損俱損”的政績共同體［33］，二者具有某種微妙的相互依賴性，成了“一根繩上的螞蚱”。在面對更上一級政府的檢查時，上級政府往往會事先作好安排，如在檢查前選定“金牌路線”［34］“亮點項目”，

以求給上級留下超乎尋常的好印象，而被選定的路線和地方由于承擔了過多的迎檢迎評任務，上級政府出于“回報”更加默許甚至縱容其將形式主義進行到底。由于政策的高度模糊性，下級具備了可變通的空間，當上級的默許縱容成為一種常態(tài)，基層在微妙意會中將獲得某種額外的勇氣和補償。

第二，與下“互惠”境況下“雙贏合作”的監(jiān)督缺失。“雙贏”境況下的“下”，不單指下級政府或基層部門和人員，還包括群眾、新聞媒體等社會力量。為掩蓋形式主義問題，基層采取物質(zhì)誘惑的方式引導群眾，他們可能根本不清楚相關政策，但只要按要求配合考核評估就能拿到好處，當上級檢查詢問群眾對政策的看法時，即使政策無效甚至出現(xiàn)執(zhí)行偏差也能獲得贊聲一片。在基層與新聞媒體的“互惠合作”中，基層利用傳媒向群眾傳達有利于己的信息，宣揚政策執(zhí)行的行動和效果，置報道的真實性于不顧，只求形成有利于自身的輿論環(huán)境，媒體借此完成報道任務或獲得某種回報。被形式主義俘獲的政策執(zhí)行真實效果和形式過場在社會上并無人在意，社會成了“沉默的大多數(shù)”，整個政策執(zhí)行過程中缺乏有效的監(jiān)督力量。與“上”“政績共同體”的上下默許縱容為基層形式主義的滋生創(chuàng)造了條件，與“下”“不恰當互惠合作”的監(jiān)督缺失為基層形式主義存續(xù)和放大提供了溫床。

五、破解之策：基于支配性因素的基層形式主義矯治

“模糊—沖突”政策執(zhí)行模型四種樣態(tài)中的四個支配性因素，既可作為解析基層形式主義困局產(chǎn)生邏輯的學理支點，也可作為矯治基層形式主義困局的分析“切口”，針對基層資源的支撐乏力、上級權力的剛性運行、基層情境的作為驅(qū)動、地方合作的不當默會，分別提出相應的破解對策（見圖2）。

（一）夯實“基層資源”，適配更為務實的科層運行

在行政性執(zhí)行中，因僵化科層制中的基層資源匱乏而產(chǎn)生“應對乏力”的形式主義，其破解切口在于夯實基層資源，使其充盈豐富，嚴控和縮減任務加碼，讓資源與層級體制下傳輸?shù)娜蝿障噙m，讓科層運行更為務實地適配基層資源狀況。構建橫縱交織網(wǎng)絡，充實拓展基層資源，并以其為核心實現(xiàn)縱向貫通、橫向吸納、內(nèi)生激活，不僅讓上級“放得下”資源，更要保證基層“接得住”，確?；鶎又卫怼白詈笠还铩痹鷮嵡靶小?/p>

第一，縱向貫通體制資源。一是確保優(yōu)質(zhì)資源下沉基層，資源與任務同向同行，保證基層不因資源約束而弄虛作假，這是矯治基層形式主義的物質(zhì)基礎。社會治理向基層下移，下移時應兼有任務與資源，保證二者匹配相當，規(guī)定工作量的“底線”，限定任務數(shù)的“上限”，從源頭上防范虛假落實等形式之風。在下沉基層的各類資源中，注重信息資源的獨特意義，打破信息壁壘，做好信息互通和數(shù)據(jù)貫通，帶動資源流通。二是減少層級束縛，促使組織結構扁平化發(fā)展，明確條塊分工，由割裂走向整合，這是矯治基層形式主義的組織保障。資源的下沉通過“條條”來傳遞、借用“塊塊”來整合，既要構建簡約高效的運行體制，消減多層級體制下的工作層層加碼與效用的層層遞減，又需打造各部門的整合網(wǎng)絡，打通堵點、破解阻梗、整合資源。讓自上而下傳送的資源切實有效，真正轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行效能。

第二，橫向吸納社會資源。打破傳統(tǒng)界限，強化開放思維，讓基層治理是“大家的事情”逐漸成為廣泛的社會共識，在基層與外部社會的充分互動中，社會應力所能及地向基層補充各類資源。社會資源的涌入為解決政策執(zhí)行資源匱乏問題提供有力支撐?；鶎釉谖{社會資源的基礎上，將吸納來的資源轉(zhuǎn)化為民生福祉，真正做到“取之于民、用之于民”，充分響應民生發(fā)展政策執(zhí)行的初心。

第三，內(nèi)生激活自身資源。健全人才教育培訓體系，通過定期培訓與學習，促進基層人才培養(yǎng)，提高人才技能素質(zhì)，彌補基層人才資源的短缺；借助科學技術手段，完善數(shù)字基礎設施建設，提高基層運行的便捷性和高效化，推進基層資源的數(shù)智化。發(fā)揮基層內(nèi)部的資源“產(chǎn)出”功效，形成“內(nèi)源”造血之用，與外部資源輸入相互催化，由內(nèi)而外激活基層資源，釋放基層政策執(zhí)行內(nèi)生動力。

（二）調(diào)適“上級權力”，實施低沖突化的激勵約束

在政治性執(zhí)行中，為克服高沖突性執(zhí)行和權力剛性運行引發(fā)的“對標對表”，解決對策即調(diào)適“上級權力”，規(guī)范權力運行體系，保持權力運行彈性，實施低沖突化的激勵約束機制，做到考核與激勵交融，問責與容錯糾錯互嵌，權責對等一致，權力行使“上而適度”和“下而放權”，最終實現(xiàn)運轉(zhuǎn)有道。

第一，考核與激勵交融并行?？茖W行使考核權力，確?？己酥笜藘?yōu)化、頻數(shù)適宜、方式多樣，真考核干實事?？己藱嗔σ尸F(xiàn)張弛有度、松緊結合、適度剛性、持有彈性的狀態(tài)，不僅要“考下評下”，還要發(fā)展“考上評上”和“自評互評”，防止權力的單向運行而造成行使偏差。促使考核權力“回歸初心”，發(fā)揮激勵鞭策作用，糾正考核權力下的自利角逐傾向，正確利用激勵期望，將“為人民辦實事”初衷鐫入考核全過程。

第二，問責與容錯糾錯互嵌推進。問責使基層“有所作為”，容錯糾錯使基層“敢于作為”，要防止問責權力的泛化與不當造成基層“少為”“不為”。規(guī)范問責權力，降低高壓問責下的矛盾沖突，讓基層由畏懼問責的避責“不出事”邏輯變成尊重問責的擔責“敢作為”思維。做好問責與容錯糾錯有機銜接，給予基層容錯空間，讓基層敢于在沖突性和模糊性中更具擔當?shù)靥剿鲃?chuàng)新。

第三，推進還權賦能和權責一致。不僅向上要做好權力的規(guī)范行使，還要向下做好權力的放權配置。上級適度進行簡政放權，為基層還權賦能，實現(xiàn)“必要的約束”和“充分的激勵”的體制性均衡，在下放權力過程中捋順權責關系，明確職責邊界，阻斷下轉(zhuǎn)過程中的配置不當，破解低效失序的運行瓶頸。上下層級間激勵約束相得益彰，基層有權才能敢作為，有責才能不亂為，權責一體兩面，相生相容缺一不可。

（三）解析“基層情境”，培育低模糊化的基層空間

在實驗性執(zhí)行中，高模糊性的基層情境促使基層“作為驅(qū)動”產(chǎn)生，滋生了基層肆意變通、機械變通的施策空間，治理向路在于解析“基層情境”，降低情境的高模糊性，培育低模糊化的基層空間，使政策模糊性在下行過程中得到有效應對和消解，保證政策執(zhí)行不出偏差。

第一，給予基層技術支持，充分利用“數(shù)智時代”的科技優(yōu)勢，發(fā)揮現(xiàn)代信息技術的清晰化作用，借助網(wǎng)絡智能手段，如互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等，推進政策執(zhí)行環(huán)境、過程和反饋的信息化程度，利用高效、精準的信息化工具詳細解析基層情境，降低客觀模糊性和人為主觀因素的干擾和影響。

第二，基層要靶向研判具體情境，充分搜集信息，摒棄主觀懈怠和本領恐慌帶來的策略主義，積極探索，廣泛考量，使模糊情境下的刻板依賴變?yōu)榫唧w情境下的清晰明朗，追求務實作風，樹立正確政績觀，既要“身入”情境更需“心到”基層，使高模糊性問題通過探究實踐過程轉(zhuǎn)化為低模糊對策。

第三，建立基層信息反饋機制，強化基層的信息溝通和反饋，確保政策執(zhí)行過程中的信息暢通。信息交流不僅在上下級之間，更在基層各部門及其與社會的廣泛互動中，拋棄盲目追隨、避免隨波逐流，進行充滿正能量的交流互動，激發(fā)基層的治理創(chuàng)新與實踐熱情，壓縮模糊性、釋放清晰性，解決情境的高模糊性問題，激活低模糊化的基層空間。

（四）規(guī)范“地方合作”，構建清晰協(xié)同的基層生態(tài)

在象征性執(zhí)行中，高模糊高沖突形成了地方不當默會，治理的關鍵在于同時降低沖突性與模糊性，并相應構建清晰協(xié)同的基層生態(tài)，以恰當合作為破解切口，使“地方合作”規(guī)范合理，發(fā)展多主體協(xié)同治理，以點到線，以線織面，以面造形，促成一個多維立體的協(xié)同治理結構。黨建引領為“內(nèi)臟”，制度完善為“骨骼”，人民力量為“血液”，社會監(jiān)督為“肌理”，多主體協(xié)同治理為“血肉”，共擰麻繩形成合力，在“恰當合作”中打破基層形式主義困局。

第一，加強黨建引領，完善制度建設，減少“共謀”“互惠”行為。黨建引領指明方向，保證治理向路不出偏差。持續(xù)加強黨的領導，完善制度建設，立柱架梁，用法律檢視“共謀”行為，用制度約束“互惠”活動，嚴肅處理陽奉陰違、投機取巧的行為，重視柔性思想教育，校準價值取向，讓基層干部不敢、不能、不愿欺上瞞下，從源頭上激發(fā)、從過程中促進、從結果中保障基層治理的良好運轉(zhuǎn)，防范形式主義的滋生。

第二，尊重主體地位，發(fā)揮群眾力量，健全社會監(jiān)督網(wǎng)絡。增強群眾的主人翁意識與政治參與意識，從根本上防范其與基層政府開展表面“互惠”實則“雙虧”的行為。依靠人民，根植人民，造福人民，激發(fā)人民主體動力，發(fā)揮人民主體力量，做到“人人參與、人人盡力、人人共享”，形成正當且良性的循環(huán)網(wǎng)絡。鼓勵群眾揭發(fā)舉報基層形式主義問題，這既是一種權利，也是一種責任。構建社會監(jiān)督網(wǎng)絡，形成外源監(jiān)督力量，促使基層執(zhí)行環(huán)境清晰透明，壓縮共謀、互惠行為的生產(chǎn)空間［35］。

第三，吸納多方力量，推崇參與民主，倡導多主體協(xié)同治理。健全共建共治共享的社會治理格局，吸納社會力量，推進基層政策執(zhí)行由單一力量變多元參與，由碎片變整合，由自上而下單線鏈條變上下聯(lián)通雙向互動，由不當虛假合作變正當透明協(xié)同。加強政策宣傳，讓社會力量實際參與到治理工作中，真正感受施策影響，增強政策認同，減少政策內(nèi)在的矛盾沖突，推動政策在基層真正落實。

六、余 論

政策執(zhí)行與基層治理有其紛亂多元的影響因素，具備復雜的“系統(tǒng)性機理”［36］，本文以政策模糊性與沖突性為分析焦點，以“模糊—沖突”政策執(zhí)行模型為學理參照，結合基層執(zhí)行家庭醫(yī)生簽約服務的政策案例，探討了政策執(zhí)行的形式主義偏差問題。

雖部分地區(qū)在基層落實家庭醫(yī)生簽約服務政策時出現(xiàn)了偏差并引發(fā)了基層形式主義問題，但家庭醫(yī)生簽約服務政策設計是有效的，政策部署是合理的，政策考核也是必要的。面對該項政策在基層執(zhí)行過程中發(fā)生的形式主義問題，要在搞清楚發(fā)生機理的基礎上尋求防范化解之策，而不是對政策制定和執(zhí)行作出全盤否定。

本文對“模糊—沖突”模型進行了具化調(diào)適，但仍存在一定的局限性。一是“模糊—沖突”模型是一個靜態(tài)模型，而現(xiàn)實中的政策執(zhí)行過程是復雜多變的。雖然馬特蘭德提到，“當一項政策有明確的目標和模糊的手段時，它穩(wěn)固在象征性執(zhí)行中，隨著模糊性的降低，政策向上變動成了政治性執(zhí)行”［20］，但他沒有對政策執(zhí)行的動態(tài)性作出更為詳細的闡釋?，F(xiàn)實情況不可能完全理想化地按照理論模型發(fā)展，尤其對我國的政策過程而言，從中央到基層的政策執(zhí)行過程更為復雜多變，亟須進一步的動態(tài)觀察與微觀剖析。二是雖然“模糊—沖突”模型的四種執(zhí)行樣態(tài)有各自的支配性因素，但它們并不是完全獨立存在和產(chǎn)生影響的，每種執(zhí)行樣態(tài)中摻雜著各種要素，其要點在于“最重要的問題來源于哪里”，重點在于各因素作用的“度”?！澳：獩_突”政策執(zhí)行模型為我們研究政策執(zhí)行與基層治理呈現(xiàn)了一張更為廣泛的網(wǎng)絡，幫助我們沿著關鍵路徑進行探索，但不應忽視其中的一些細枝末節(jié)。三是“模糊—沖突”模型強調(diào)整體的分割，以局部性、階段性的觀點來看待政策執(zhí)行，而本文借用此模型有局限，

突出不同執(zhí)行樣態(tài)中基層形式主義的產(chǎn)生與矯治，尚未對其進行整合看待。四是“模糊—沖突”模型雖對模糊性、沖突性程度進行了類型區(qū)分，但較為粗略，只有高低之分而無細化大小之別，更沒有模糊性與沖突性的量化判斷依據(jù)，單一地定義程度而不加量化區(qū)分，分析的準確性便難免存在微觀偏差。

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How Does the Grass-Roots Formalism Dilemma Occur and Be Corrected？

——An Analysis Based on the “Ambiguity-Conflict” Model of Policy Implementation

Abstract：

The grassroots is the terminal of serving the public and policy implementation， but currently caught in a formalist dilemma. Grass-roots formalism is closely related to ambiguity and conflict in policy implementation. Different degrees of ambiguity and conflict and their combinations correspond to different policy implementation paradigms， behind which are different dominant factors reflecting different formalist representations. In the implementation of the policy of contracted services for family doctors， “administrative implementation” has led to formalism of weak response due to resource constraints，

“political implementation” has led to the formalism of benchmarking due to power constraints， “experimental implementation” has led to the formalism of confused exploration due to information constraints， and “symbolic implementation” has led to the formalism of reciprocal collusion due to integrative constraints. The root of the problem lies in the lack of support for “grass-roots resources” in a rigid hierarchical system， the rigidity of “superior power” in a high degree of conflict， the driving force of “grass-roots situations” in a high degree of ambiguity， and the inappropriate acquiescence of “l(fā)ocal co-operation” in a high degree of ambiguous conflict. In order to correct grass-roots formalism， we should strengthen grass-roots resources and adapt a more pragmatic section operation， adjust superior power and implement low-conflict incentives and constraints， analyze the grass-roots situation and cultivate a low-ambiguity grass-roots space， regulate local co-operation and build a clear and synergistic grass-roots ecology.

Key words：

grass-roots formalism， ambiguity， conflict， policy implementation