何文炯

［摘 要］ 養(yǎng)老金是最受關(guān)注的社會(huì)保障項(xiàng)目，有效的養(yǎng)老金體系有益于社會(huì)財(cái)富增加，有益于社會(huì)發(fā)展成果共享，也有益于人的全面發(fā)展，因而有益于推進(jìn)共同富裕。經(jīng)過多年的改革和建設(shè)，我國在養(yǎng)老金領(lǐng)域已經(jīng)取得了偉大成就，然而由于歷史和現(xiàn)實(shí)的諸多原因，現(xiàn)行養(yǎng)老金體系的反貧困功能不強(qiáng)，對促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、改善收入分配的貢獻(xiàn)不足，與共同富裕的要求不相適應(yīng)。在扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的進(jìn)程中，需要進(jìn)一步明確養(yǎng)老金體系的功能定位、優(yōu)化養(yǎng)老金體系層次結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)其對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性，建設(shè)更加公平、更可持續(xù)、更有效率的養(yǎng)老金體系。據(jù)此，現(xiàn)階段的重點(diǎn)包括：一是控制和縮小群體間的公共養(yǎng)老金待遇差距，二是積極穩(wěn)妥推進(jìn)公共養(yǎng)老金制度參量改革，三是加快建設(shè)基金收支長期平衡機(jī)制。

［關(guān)鍵詞］ 共同富裕；養(yǎng)老金體系；深化改革

現(xiàn)代社會(huì)中，養(yǎng)老金是惠及面廣泛、時(shí)間跨度最長、所需資金量龐大、社會(huì)關(guān)注度最高的一類社會(huì)保障項(xiàng)目。作為一種老年收入保障機(jī)制，養(yǎng)老金關(guān)系到每一個(gè)社會(huì)成員年老之后的生活狀況，其中的每一個(gè)項(xiàng)目都是涉及老百姓切身利益的社會(huì)契約，其運(yùn)行過程則是一系列重大的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定和諧乃至國家長治久安，因而養(yǎng)老金體系是國家治理體系的重要組成部分。改革開放以來，國家在養(yǎng)老金領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革探索，實(shí)現(xiàn)了制度轉(zhuǎn)型和惠及范圍擴(kuò)展，其成就有目共睹。a 然而，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的諸多原因，現(xiàn)行養(yǎng)老金體系還存在明顯的缺陷，b 與共同富裕的要求不相適應(yīng)。因此，要通過深化改革，建設(shè)更加公平、更可持續(xù)、更有效率的養(yǎng)老金體系，為扎實(shí)推進(jìn)共同富裕做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

一、養(yǎng)老金與共同富裕

養(yǎng)老金是關(guān)于老年收入的一種社會(huì)化保障機(jī)制，通常以終身年金的形式發(fā)放，因而養(yǎng)老金又稱“養(yǎng)老年金”。討論養(yǎng)老金體系及相關(guān)制度的完善，可以從多個(gè)不同的角度進(jìn)行，這里我們從共同富裕的視角切入。為此，我們先討論養(yǎng)老金與共同富裕的關(guān)系，揭示在推進(jìn)共同富裕的進(jìn)程中養(yǎng)老金體系的職責(zé)與擔(dān)當(dāng)。共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)特征，是指全體社會(huì)成員普遍地、持續(xù)地富裕起來，即在社會(huì)財(cái)富持續(xù)增長的同時(shí)，人民群眾物質(zhì)生活不斷改善、精神生活日益豐富的過程，也是城鄉(xiāng)、區(qū)域和人群之間差距逐步縮小的過程。據(jù)此，共同富裕有兩個(gè)要點(diǎn)：一是“富?！?，二是“共享”。a 富裕，依靠發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)；共享，則需要有效的規(guī)則和機(jī)制。發(fā)展為了人，發(fā)展依靠人，因而實(shí)現(xiàn)共同富裕的核心是促進(jìn)人的全面發(fā)展。由此出發(fā)，我們可以從三個(gè)方面討論養(yǎng)老金與共同富裕的關(guān)系。

（一）養(yǎng)老金與富裕

富裕，可以從兩個(gè)方面考量。從微觀上說，富裕是指社會(huì)成員及其家庭的收入增加、財(cái)富增多、生活寬裕。從宏觀上說，富裕是指全社會(huì)的物質(zhì)和精神財(cái)富不斷增多，社會(huì)成員的需求能夠得到有效滿足，普通老百姓的發(fā)展機(jī)會(huì)增多。當(dāng)然，這兩者之間是統(tǒng)一的。老百姓普遍富裕了，整個(gè)社會(huì)就富裕；全社會(huì)富裕了，如果收入分配制度合理，老百姓就會(huì)富裕。養(yǎng)老金是發(fā)給老年人的，從微觀層面考察，養(yǎng)老金多就意味著老年群體的收入增加，他們的生活就好；養(yǎng)老金少就意味著老年群體的收入少，他們的生活一般也不會(huì)好。從宏觀層面考察，有效的養(yǎng)老金體系能夠促進(jìn)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長，從而促進(jìn)富裕，其機(jī)理如下。

其一，有效的養(yǎng)老金體系有益于營造穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境。富裕需要持續(xù)的發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)，而發(fā)展需要有穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境，其中包括對老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的有效處理。事實(shí)上，老年貧困是每一個(gè)社會(huì)成員所面臨的基本風(fēng)險(xiǎn)，如無有效的制度安排，則會(huì)有部分老年人處于貧困狀態(tài)，這不僅與共同富裕的目標(biāo)不相適應(yīng)，而且難以保持社會(huì)的穩(wěn)定，更談不上社會(huì)和諧。有效的養(yǎng)老金體系，能夠使每一個(gè)社會(huì)成員有穩(wěn)定的預(yù)期。對普通社會(huì)成員而言，政府組織實(shí)施的公共養(yǎng)老金制度能夠?yàn)槠淠昀现筇峁┏掷m(xù)穩(wěn)定的基本收入，確保其具有購買基本生活資料的能力；對中高收入群體而言，他們不僅擁有政府提供的養(yǎng)老金，而且還可以自主決定、自愿參與并獲取與自身需求及其能力相適應(yīng)的其他類型的養(yǎng)老金，從而過上更幸福的老年生活。

其二，有效的養(yǎng)老金體系有益于促進(jìn)消費(fèi)。消費(fèi)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的基本動(dòng)力，而有效的養(yǎng)老金體系能夠促進(jìn)消費(fèi)，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。有效的養(yǎng)老金體系，尤其是由政府組織實(shí)施的公共養(yǎng)老金制度，能夠給全體社會(huì)成員以穩(wěn)定的預(yù)期，從而增強(qiáng)其消費(fèi)信心。對于低收入老年群體而言，政府所提供的養(yǎng)老金能夠直接提升他們的現(xiàn)實(shí)消費(fèi)能力，這些資金隨即進(jìn)入消費(fèi)市場，用以購買基本生活資料，從而直接增加全社會(huì)的消費(fèi)；對于中高收入群體而言，他們不僅有政府提供的養(yǎng)老金，而且還可以有其他類型的養(yǎng)老金，因而有更強(qiáng)的消費(fèi)能力和消費(fèi)信心。

其三，有效的養(yǎng)老金體系有益于促進(jìn)勞動(dòng)力資源優(yōu)化配置。勞動(dòng)力是生產(chǎn)力諸要素中最活躍的要素，因而促進(jìn)勞動(dòng)力資源優(yōu)化配置是國家立法和公共政策制定的基本取向，也是每一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體和社會(huì)組織在其經(jīng)營管理中遵循的重要原則。養(yǎng)老金體系中的每一個(gè)項(xiàng)目都與勞動(dòng)者有關(guān)，合理的養(yǎng)老金項(xiàng)目安排和制度設(shè)計(jì)能夠平滑勞動(dòng)者自身在不同時(shí)期的收入，實(shí)現(xiàn)跨期合理配置，尤其是政府組織實(shí)施的公共養(yǎng)老金制度能夠在壽命不同、收入不同的勞動(dòng)者之間實(shí)現(xiàn)互助共濟(jì)，還能為勞動(dòng)者在不同地區(qū)或不同工作單位之間的自由流動(dòng)提供保障。此外，適宜的公共養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)，能夠使勞動(dòng)力成本處于合理水平，從而促進(jìn)就業(yè)并優(yōu)化勞動(dòng)力資源配置，進(jìn)而促進(jìn)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

（二）養(yǎng)老金與共享

社會(huì)財(cái)富合理共享是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑，有效的養(yǎng)老金體系能夠促進(jìn)社會(huì)財(cái)富合理共享，產(chǎn)生積極的收入再分配效應(yīng)。這種共享效應(yīng)源于養(yǎng)老金制度的互助共濟(jì)功能。根據(jù)政府在養(yǎng)老金項(xiàng)目中不同的職責(zé)，養(yǎng)老金有公共養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金兩個(gè)層次，其中公共養(yǎng)老金又稱“公共年金”，由政府依法組織實(shí)施，旨在保障社會(huì)成員年老之后的基本生活需要，確保其基本生存和基本尊嚴(yán)；私人養(yǎng)老金又稱“私人年金”，由民間的營利性或非營利性機(jī)構(gòu)組織提供，社會(huì)成員根據(jù)自身的養(yǎng)老金需要和付費(fèi)能力確定是否參與并選擇相應(yīng)的項(xiàng)目和服務(wù)機(jī)構(gòu)，因而是一種自主、自愿和自費(fèi)的老年收入保障計(jì)劃，屬于老年風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃的重要組成部分，政府在其中的職責(zé)是規(guī)范、監(jiān)管和支持。

政府組織實(shí)施的公共養(yǎng)老金制度，有福利型和保險(xiǎn)型兩種方式，但其制度設(shè)計(jì)均基于互助共濟(jì)的原理，只是互助共濟(jì)的方式和程度有所不同。福利型養(yǎng)老金是國家動(dòng)用財(cái)政資金為達(dá)到一定年齡的老年人發(fā)放養(yǎng)老金直至終身，這是一種間接的互助共濟(jì)，因?yàn)槊恳粋€(gè)社會(huì)成員納稅的量不同，即對國家財(cái)政的貢獻(xiàn)不同，但公共養(yǎng)老金的發(fā)放又是另一種規(guī)則——壽命越長者養(yǎng)老金領(lǐng)取越多，且與其納稅貢獻(xiàn)無關(guān)。按照是否對老年人實(shí)行家計(jì)調(diào)查，福利型的養(yǎng)老金又有選擇性福利（救助型養(yǎng)老金）和普遍性福利（普惠型養(yǎng)老金）之分。保險(xiǎn)型養(yǎng)老金采用社會(huì)籌資的方式，政府依法向參保者征收保險(xiǎn)費(fèi)（有時(shí)有一定的財(cái)政資金注入），形成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，為達(dá)到一定年齡的參保老年人發(fā)放養(yǎng)老金直至終身，政府對這一保險(xiǎn)基金承擔(dān)兜底責(zé)任。這是參保者之間一種直接的互助共濟(jì)，包括壽命長短者之間、收入高低者之間和不同地區(qū)之間的互助共濟(jì)。a 這種方式之下，對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金貢獻(xiàn)較多的往往是高收入群體和發(fā)達(dá)地區(qū)，受益較多者往往是長壽者、低收入群體和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較慢的地區(qū)。此外，為了保障社會(huì)成員年老之后的基本生活水平不下降，各國政府對公共養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)都設(shè)有自然增長機(jī)制，這也是讓老年人共享社會(huì)發(fā)展成果的一種機(jī)制設(shè)計(jì)。

由互助合作保險(xiǎn)組織、商業(yè)保險(xiǎn)公司、銀行、基金公司等機(jī)構(gòu)組織實(shí)施的私人養(yǎng)老金項(xiàng)目主要面向中高收入群體，其中有些項(xiàng)目的互助共濟(jì)性較弱，也有一些項(xiàng)目的互助共濟(jì)性較強(qiáng)。例如，采用繳費(fèi)確定型（DC 模式，Defined Contribution Plan）的個(gè)人賬戶制養(yǎng)老金，其互助共濟(jì)性較弱；而采用待遇確定型（DB 模式，Defined Benefit Plan）的養(yǎng)老金項(xiàng)目，就具有較強(qiáng)的互助共濟(jì)性。由商業(yè)保險(xiǎn)公司或互助合作型保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)舉辦的保險(xiǎn)型養(yǎng)老金項(xiàng)目（即養(yǎng)老保險(xiǎn)），都具有較強(qiáng)的互助共濟(jì)性，也會(huì)產(chǎn)生積極的收入再分配效應(yīng)，因而也是一種有效的共享機(jī)制。

（三）養(yǎng)老金與人的全面發(fā)展

實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，需要良好的環(huán)境和條件，更需要合理、清晰而穩(wěn)定的規(guī)則，這是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，有效的養(yǎng)老金體系是其中的“標(biāo)配”要件之一。

首先，科學(xué)合理的公共養(yǎng)老金制度能夠給中青年人以發(fā)展的希望。“老有所養(yǎng)”是每一個(gè)社會(huì)成員的普遍訴求。這就要求國家通過公共養(yǎng)老金制度為全體社會(huì)成員提供穩(wěn)定的預(yù)期。公共養(yǎng)老金制度不僅能夠給老年人以基本生活保障，而且能給中青年人以發(fā)展的希望。當(dāng)知道自己年老之后的基本生活能夠得到有效的保障，他們就會(huì)少一份后顧之憂，多一份對未來的信心，從而會(huì)有更多的人參與創(chuàng)業(yè)、參與推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的事業(yè)。

其次，科學(xué)合理的公共養(yǎng)老金制度有益于營造良好的就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境。任何社會(huì)成員都要通過適合于自身的就業(yè)或創(chuàng)業(yè)才能獲得發(fā)展并實(shí)現(xiàn)其社會(huì)價(jià)值，這就需要有良好的環(huán)境。合理的公共養(yǎng)老金制度有益于勞動(dòng)者尋找適合自己的工作地點(diǎn)、工作單位或工作崗位，從而有益于人的全面發(fā)展。同時(shí)，公共養(yǎng)老金制度是運(yùn)行成本較高的民生保障項(xiàng)目，其制度成本是勞動(dòng)力成本的重要組成部分，這就要求公共養(yǎng)老金制度既能夠有效保障社會(huì)成員年老之后的基本生活，又要保持合理的制度成本，從而使中青年勞動(dòng)者的公共養(yǎng)老金籌資負(fù)擔(dān)適度，用人單位的勞動(dòng)力成本保持合理水平，為勞動(dòng)者提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，也給創(chuàng)業(yè)者提供更好的營商環(huán)境。

其三，私人養(yǎng)老金能夠激勵(lì)中高收入群體的進(jìn)取精神。共同富裕是普遍富?；A(chǔ)上的差別富裕。在養(yǎng)老金領(lǐng)域，公共養(yǎng)老金對應(yīng)的是普遍富裕，私人養(yǎng)老金對應(yīng)的是差別富裕。中高收入群體在擁有公共養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身的情況選擇適合于自己的私人養(yǎng)老金項(xiàng)目，旨在實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的老年生活。這將激勵(lì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者和各類先進(jìn)分子更加勤奮地工作，創(chuàng)造更加幸福的生活，并為社會(huì)發(fā)展作出更多的貢獻(xiàn)。一般地說，私人養(yǎng)老金有職業(yè)養(yǎng)老金（又稱“職業(yè)年金”a）和個(gè)人養(yǎng)老金（又稱“個(gè)人年金”）兩種類型，前者是用人單位基于吸引人才、留住人才的目標(biāo)而實(shí)行的一項(xiàng)員工福利計(jì)劃，往往由用人單位與員工協(xié)商確定并共同籌資；個(gè)人養(yǎng)老金則是社會(huì)成員根據(jù)自身情況通過互助合作保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)和其他金融機(jī)構(gòu)參與或購買的養(yǎng)老金項(xiàng)目。由于養(yǎng)老金有兩個(gè)層次和多個(gè)項(xiàng)目品種，社會(huì)成員尤其是中高收入群體需要學(xué)會(huì)制定適合自己的養(yǎng)老金計(jì)劃，以作為個(gè)人或家庭風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃的一部分。在多層次養(yǎng)老金體系中，由政府組織實(shí)施的公共養(yǎng)老金為第一層次，由用人單位和職工個(gè)人共同籌資形成的職業(yè)養(yǎng)老金為第二層次，由社會(huì)成員自主參加而獲得的個(gè)人養(yǎng)老金為第三層次。

二、現(xiàn)行養(yǎng)老金體系與共同富裕的要求不相適應(yīng)

在我國，漫長的農(nóng)業(yè)社會(huì)一直有家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)，因而養(yǎng)老金這類現(xiàn)代社會(huì)保障項(xiàng)目實(shí)踐的歷史不長。20 世紀(jì)50 年代初，我國建立了面向國家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位及其職工的退休金制度，使體制內(nèi)的勞動(dòng)者具有良好的老年收入保障。進(jìn)入80 年代，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，國家對企業(yè)退休金制度進(jìn)行改革，建立了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，后將其適用范圍逐步擴(kuò)展到所有用人單位和各類工薪勞動(dòng)者。2009 年開始，國家逐步建立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，適用于工薪勞動(dòng)者以外的全體社會(huì)成員。從此，我國的公共養(yǎng)老金制度實(shí)現(xiàn)了制度層面的全覆蓋。客觀地說，我國在養(yǎng)老金領(lǐng)域的改革和建設(shè)已經(jīng)取得了偉大的成就，并在一定程度上促進(jìn)了共同富裕，這是值得充分肯定的。同時(shí)應(yīng)該清醒地看到，現(xiàn)行養(yǎng)老金體系還存在諸多缺陷，與扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的要求不相適應(yīng)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以擔(dān)當(dāng)防止老年貧困職責(zé)

消除貧困是實(shí)現(xiàn)共同富裕的最低要求。一般地說，消除貧困有兩種途徑：一是通過增強(qiáng)貧困者自身的發(fā)展能力而擺脫貧困，二是通過制度安排保障貧困者的基本需要，使之不會(huì)陷入貧困。從人的生命規(guī)律看，每一個(gè)社會(huì)成員都會(huì)因老化而逐漸喪失勞動(dòng)能力，如果沒有相應(yīng)的準(zhǔn)備就可能陷于貧困狀態(tài)。為了防止老年貧困，社會(huì)成員可以有多種方法，如積累財(cái)富以備老年之用、養(yǎng)育子女以期為自己養(yǎng)老，等等?，F(xiàn)代社會(huì)中，政府組織實(shí)施公共養(yǎng)老金制度成為絕大多數(shù)國家的一種重要選擇，即國家利用公權(quán)力籌措資金（財(cái)政或保險(xiǎn)等），為每一個(gè)老年人提供公共養(yǎng)老金，以確保其年老之后具有購買基本生活資料的能力，從而消除老年貧困。因此，政府舉辦的公共養(yǎng)老金制度，無論采用何種方式，其養(yǎng)老金給付額應(yīng)當(dāng)能夠保障老年人的基本生活需要。

在我國，20 世紀(jì)50 年代建立的公共養(yǎng)老金制度主要面向國家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的正式工作人員，對于農(nóng)民和其他社會(huì)成員則沒有相應(yīng)的制度安排。最近10 多年來，國家為以農(nóng)民為主體的非工薪勞動(dòng)者和其他社會(huì)成員逐步建立了公共養(yǎng)老金制度——城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而且國家財(cái)政對此有較多的投入?？陀^地說，這是一個(gè)偉大的歷史性進(jìn)步。但是，這項(xiàng)制度的保障水平一直比較低，2022 年全國平均基本養(yǎng)老金給付額為每人每月204.69 元，這一給付標(biāo)準(zhǔn)大大低于同期的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，a 因而這項(xiàng)制度難以保障老年人的基本生活需要。事實(shí)上，2022 年全國城鎮(zhèn)和農(nóng)村的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)分別是752.3 元和582.1 元。表1 列出了2010—2022 年全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)平均給付額和最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)平均水平。由此可見，現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以擔(dān)當(dāng)防止老年貧困之職責(zé)。

（二）職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的貢獻(xiàn)不足

就業(yè)是民生之本，創(chuàng)業(yè)是就業(yè)之源。每一個(gè)社會(huì)成員都需要通過參與社會(huì)勞動(dòng)并做出貢獻(xiàn)，才能獲得相應(yīng)的收入和回報(bào)，從而積累財(cái)富并獲得自身的發(fā)展。對于絕大多數(shù)人而言，其基本渠道是就業(yè)，與之相輔相成的是部分社會(huì)成員的創(chuàng)業(yè)。創(chuàng)業(yè)成功者不僅能夠?qū)崿F(xiàn)個(gè)人的發(fā)展，而且可以為社會(huì)提供就業(yè)機(jī)會(huì)，對社會(huì)做出更大的貢獻(xiàn)。扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，就應(yīng)該營造良好的就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，為勞動(dòng)者提供更多的就業(yè)崗位，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者提供寬闊的舞臺，為全社會(huì)提供更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。

職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是面向工薪勞動(dòng)者的一個(gè)公共養(yǎng)老金項(xiàng)目，其職責(zé)是為了勞動(dòng)者退出勞動(dòng)力市場后能夠有一筆穩(wěn)定的收入以購買基本的生活資料，其資金主要來自于參保職工及其用人單位所繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。對于職工個(gè)人而言，繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)是為了自己今后能夠得到養(yǎng)老金，而且根據(jù)現(xiàn)行制度安排，這筆資金全部進(jìn)入個(gè)人賬戶，其產(chǎn)權(quán)始終是自己的，這就相當(dāng)于是一種強(qiáng)制儲蓄，是對其自身收入的一種跨期安排。對于用人單位而言，他們的繳費(fèi)全部進(jìn)入統(tǒng)籌基金，這是對制度的一種貢獻(xiàn)。落實(shí)到財(cái)務(wù)賬上，這是一項(xiàng)勞動(dòng)力成本。而勞動(dòng)力成本的高低，不僅會(huì)影響用人單位的利潤，也會(huì)影響其用工決策，這也是創(chuàng)業(yè)者關(guān)注的重要問題。從宏觀層面看，某一地區(qū)用人單位的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)水平會(huì)影響該地區(qū)勞動(dòng)者的就業(yè)機(jī)會(huì)。換言之，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)水平的適度性，是營商環(huán)境的一項(xiàng)重要指標(biāo)。

從制度建立以來20多年的實(shí)際運(yùn)行情況看，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)用人單位的繳費(fèi)比率長期在20% 左右，用人單位一直普遍認(rèn)為這樣的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重。實(shí)踐中，許多地區(qū)采用“陽奉陰違”的態(tài)度，普遍縮小繳費(fèi)基數(shù)以減輕用人單位的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。根據(jù)作者長期的跟蹤調(diào)查，多數(shù)地區(qū)的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)在應(yīng)計(jì)繳費(fèi)基數(shù)的60%—70% 之間。許多企業(yè)反映，如果嚴(yán)格遵循制度規(guī)定的繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比率，則多數(shù)企業(yè)會(huì)難以維持運(yùn)營，尤其是中小微企業(yè)。這說明，該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的實(shí)際是脫節(jié)的。最近10 多年來，我國經(jīng)濟(jì)增長速度趨緩，用人單位更覺社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，普遍要求政府降低用人單位的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)則是其重點(diǎn)。為此，從2015 年開始，政府多次降低社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)比率，2019 年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》。這些政策措施，不僅減輕了用人單位的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，而且促進(jìn)了就業(yè)的增長。a 有關(guān)研究表明，降低社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)比率可以增加用人單位的勞動(dòng)力需求，反之則會(huì)減少勞動(dòng)力需求。b 值得注意的是，這些降費(fèi)減負(fù)措施都是制度外的臨時(shí)性措施，說明職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身對促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的貢獻(xiàn)不多。

順便指出，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一直執(zhí)行較高的繳費(fèi)水平，主要原因有三點(diǎn)。一是退休職工的基本養(yǎng)老金待遇不低且增幅較大。從國際比較看，我國退休職工的基本養(yǎng)老金待遇處于中上水平，而且最近20 年來年年都有增長，其中有10 多年的增幅在10% 以上，為了保持職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡，其繳費(fèi)水平必然不低。二是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型過程中的歷史債務(wù)未能妥善處理，導(dǎo)致在職的勞動(dòng)者不僅要為自己未來養(yǎng)老儲存資金，而且還要承擔(dān)老一輩勞動(dòng)者的養(yǎng)老金支付責(zé)任，也就是說在職職工有關(guān)于公共養(yǎng)老金籌資的雙重負(fù)擔(dān)。三是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資回報(bào)率過低。現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采用的是部分積累制，理應(yīng)有較大的資金量進(jìn)入資本市場投資獲得收益，但由于個(gè)人賬戶基金基本上是空賬，統(tǒng)籌基金結(jié)余很少，因而可用于投資的資金量就很小，而且參加投資的那些資金的實(shí)際投資回報(bào)率不高，所以應(yīng)計(jì)的基金投資回報(bào)率很低，尤其是與前幾年政府執(zhí)行的7%—8% 的個(gè)人賬戶記賬利率a 相比，具有巨大的利差損，這也需要通過較高的繳費(fèi)率得到消化。

（三）公共養(yǎng)老金制度對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)不足

扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，不僅需要社會(huì)成員普遍地富裕起來，而且需要國民經(jīng)濟(jì)整體實(shí)現(xiàn)持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展。事實(shí)上，這兩者是相輔相成的。公共養(yǎng)老金制度既是一類重要的社會(huì)政策，也是一種重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，對于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要的影響。然而，現(xiàn)行公共養(yǎng)老金制度對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)不足。

先看職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。前已述及，這項(xiàng)制度一直執(zhí)行較高的繳費(fèi)比率，不僅影響著就業(yè)創(chuàng)業(yè)，而且降低了勞動(dòng)力市場的活力，從而影響著經(jīng)濟(jì)增長。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，由于勞動(dòng)力成本提高，加上其他一些因素，我國部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到了國外，尤其是東南亞地區(qū)。這里所說的勞動(dòng)力成本提高，包括薪酬水平的提高，也包括與工資直接掛鉤的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，尤其是用人單位所繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。同時(shí)，由于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，大多數(shù)企業(yè)就沒有能力再為員工辦理職業(yè)養(yǎng)老金，這也是企業(yè)年金發(fā)展緩慢的重要原因之一。這說明，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，不僅影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且影響補(bǔ)充性養(yǎng)老金發(fā)展。

再看城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。這項(xiàng)制度建立之后，我國公共養(yǎng)老金制度實(shí)現(xiàn)了制度層面的全覆蓋，而且經(jīng)過這些年的努力，其參保率已經(jīng)很高，基本實(shí)現(xiàn)了人員全覆蓋，這對改善老年居民尤其是老年農(nóng)民的生活狀態(tài)起到了積極作用，也在一定程度上增強(qiáng)了老年群體的消費(fèi)能力。但是，由于這個(gè)項(xiàng)目初建時(shí)的保障待遇標(biāo)準(zhǔn)很低，且10 多年來的增長幅度很小，因而以老年農(nóng)民為主體的老年居民的基本養(yǎng)老金一直很低（見表1），這就意味著這個(gè)項(xiàng)目對于增強(qiáng)老年人消費(fèi)能力和消費(fèi)信心的貢獻(xiàn)不足，這也是銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的原因之一。

（四）公共養(yǎng)老金制度對改善收入分配狀況的貢獻(xiàn)不足

實(shí)現(xiàn)共同富裕需要一套有效的共享機(jī)制，公共養(yǎng)老金制度則是一種重要的共享機(jī)制。由于這類制度惠及面廣泛、所需資金量龐大，如果制度設(shè)計(jì)合理，則公共養(yǎng)老金制度可以在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和人群之間實(shí)現(xiàn)較大力度的收入再分配功能，從而改善全社會(huì)收入分配狀況，為全民走向共同富裕作出重要的積極貢獻(xiàn)。然而，我國現(xiàn)行公共養(yǎng)老金制度實(shí)行分類保障的辦法，即工薪勞動(dòng)者適用職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其他社會(huì)成員適用城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而這兩項(xiàng)制度的保障待遇有較大的差距，這就使得公共養(yǎng)老金制度的收入分配效應(yīng)不如人意。

多年來，學(xué)界一直關(guān)注我國公共養(yǎng)老金制度的收入再分配效應(yīng)。b 這些研究多數(shù)是分析職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單項(xiàng)制度或者分析其中某項(xiàng)政策的收入再分配效應(yīng)，由此得出的結(jié)論具有局限性。事實(shí)上，從共同富裕的視角審視我國公共養(yǎng)老金制度的收入再分配效應(yīng)，不能僅僅就其中某一項(xiàng)制度或某項(xiàng)政策來分析，而是要對整個(gè)公共養(yǎng)老金體系進(jìn)行總體分析。a 因此，本文分析了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)這兩個(gè)項(xiàng)目在保障待遇方面的差距以及國家財(cái)政對這兩項(xiàng)制度所提供的補(bǔ)助情況，發(fā)現(xiàn)由此產(chǎn)生的收入再分配負(fù)面效應(yīng)，即從整體上看，現(xiàn)行公共養(yǎng)老金制度擴(kuò)大了群體之間的收入差距。

先看這兩項(xiàng)制度的基本養(yǎng)老金待遇差距。退休職工的基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分構(gòu)成，對于“中人”而言，還有一項(xiàng)過渡性養(yǎng)老金。老年居民的基本養(yǎng)老金也是由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分構(gòu)成。就基礎(chǔ)養(yǎng)老金而言，退休職工的基礎(chǔ)養(yǎng)老金與社會(huì)平均工資、本人在職時(shí)的工資水平和繳費(fèi)年限等因素有關(guān)，因而能夠隨社會(huì)平均工資增長而提高；而老年居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金來自于國家財(cái)政，其增長幅度受財(cái)政能力之制約。就個(gè)人賬戶養(yǎng)老金而言，其給付標(biāo)準(zhǔn)取決于個(gè)人的繳費(fèi)積累及其記賬利率。這兩者之間，不僅個(gè)人繳費(fèi)額及其積累有很大的差距，而且人為的記賬利率也有顯著差異。按照現(xiàn)行規(guī)則，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶記賬利率顯著高于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶記賬利率，b 因此退休職工的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金必定大大高于老年居民。此外，退休職工身故之后，其親屬可以一次性享受其喪葬費(fèi)和撫恤金，但老年居民只有喪葬費(fèi)而沒有撫恤金，且老年居民的喪葬費(fèi)給付標(biāo)準(zhǔn)也大大低于退休職工。綜上所述，老年居民與退休職工之間的養(yǎng)老金及相關(guān)待遇存在很大的差距，這從兩項(xiàng)制度的人均基金給付額的比較中即可看到，見表2。

還要指出的是，許多人認(rèn)為，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金主要來自于用人單位和職工個(gè)人的繳費(fèi)，而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金主要來自于國家財(cái)政，據(jù)此他們認(rèn)為老年居民比退休職工得到了國家財(cái)政更多的幫助和支持。這里，我們把城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)這兩個(gè)項(xiàng)目所得到的財(cái)政補(bǔ)助列成表3，由這份表格可以看到，無論是總量還是人均，國家財(cái)政對退休職工的補(bǔ)助都大大高于對老年居民的補(bǔ)助。需要說明的是，表3 中國家財(cái)政對職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助量2022 年明顯低于2021 年，這可能與2022 年起職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行全國統(tǒng)籌有關(guān)。此前，各地基金收支結(jié)余情況差異大，有些地區(qū)基金有結(jié)余，有些地區(qū)虧空。財(cái)政補(bǔ)貼主要針對虧空地區(qū)，因而財(cái)政補(bǔ)貼一般是當(dāng)年用完。實(shí)行全國統(tǒng)籌之后，財(cái)政對職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)助的總量沒有減少，其中大部分用于彌補(bǔ)基金收支的缺口，但也有一部分進(jìn)入基金結(jié)余，這里顯示的6408.87 億元應(yīng)當(dāng)是用于補(bǔ)助資金缺口的那部分補(bǔ)助資金。

三、基于共同富裕的養(yǎng)老金體系建設(shè)思路

隨著人民生活水平提高和人口老齡化程度加劇，全社會(huì)對養(yǎng)老保障問題越來越重視，其中養(yǎng)老金是最受關(guān)注的項(xiàng)目。事實(shí)上，養(yǎng)老金體系不僅關(guān)系到老年社會(huì)成員能否合理共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，而且關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)增長、穩(wěn)定和諧乃至共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。雖然，我國在養(yǎng)老金領(lǐng)域的改革和建設(shè)已經(jīng)取得了偉大成就，但現(xiàn)行養(yǎng)老金體系與共同富裕的要求還有諸多不相適應(yīng)之處。在扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的進(jìn)程中，要基于養(yǎng)老金體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化環(huán)境，充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，持續(xù)深化養(yǎng)老金制度改革，不斷推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，建設(shè)更加公平、更可持續(xù)、更有效率的養(yǎng)老金體系。

（一）明確養(yǎng)老金體系的功能定位

養(yǎng)老金是養(yǎng)老保障體系的重要組成部分，其功能定位直接關(guān)系到養(yǎng)老保障體系的運(yùn)行效率，進(jìn)而影響全社會(huì)共同富裕進(jìn)程這一大局。作為一類社會(huì)化的老年收入保障項(xiàng)目，養(yǎng)老金意味著社會(huì)成員年老之后，其生活所需要的經(jīng)濟(jì)支持不再僅僅來源于家庭。相對于傳統(tǒng)社會(huì)，這是一種重要的進(jìn)步，但在我國這種進(jìn)步還處于初級階段，后面還有很多事情要做。事實(shí)上，過去的70 多年，我國養(yǎng)老保障領(lǐng)域所關(guān)注的重點(diǎn)一直是養(yǎng)老金，這樣的理解是基于兩個(gè)假設(shè)：一是老年人的生活需要主要是衣食，二是老年人的生活資料都可以通過市場購買而得到滿足。據(jù)此認(rèn)為，養(yǎng)老金是養(yǎng)老保障的核心，甚至認(rèn)為養(yǎng)老金制度承擔(dān)著幾乎全部的養(yǎng)老保障責(zé)任，社會(huì)公眾也把解決養(yǎng)老問題的希望寄托于養(yǎng)老金制度，所以養(yǎng)老金尤其是政府組織實(shí)施的公共養(yǎng)老金制度承擔(dān)著沉重的社會(huì)責(zé)任。

事實(shí)上，老年人的風(fēng)險(xiǎn)保障需求是多方面的，而且這種需求正在發(fā)生著深刻的變化。一般地說，社會(huì)成員年老之后有貧困、疾病、失能和孤獨(dú)等風(fēng)險(xiǎn)，a 這就需要通過養(yǎng)老金制度應(yīng)對老年貧困風(fēng)險(xiǎn)，通過醫(yī)療保障制度應(yīng)對疾病風(fēng)險(xiǎn)，通過無障礙環(huán)境和長期照護(hù)保障制度應(yīng)對失能風(fēng)險(xiǎn)，通過精神慰藉制度應(yīng)對孤獨(dú)風(fēng)險(xiǎn)。從現(xiàn)行制度安排看，醫(yī)療保障雖然沒有被列入養(yǎng)老保障范圍，但實(shí)際上承擔(dān)了老年人大量的醫(yī)藥費(fèi)用；無障礙環(huán)境建設(shè)正在推進(jìn)，長期照護(hù)保障制度逐漸受到重視；老年精神慰藉制度和政策也在推進(jìn)之中。在這樣的背景下，就需要重新思考養(yǎng)老金在整個(gè)養(yǎng)老保障體系中的定位，特別是需要進(jìn)一步明確養(yǎng)老金與醫(yī)療保障、照護(hù)保障等項(xiàng)目的分工，盡量避免這些項(xiàng)目在功能上的重疊和交叉，以優(yōu)化養(yǎng)老保障資源配置，進(jìn)而提高整個(gè)養(yǎng)老保障體系的運(yùn)行效率。

由此出發(fā)，在養(yǎng)老保障體系各項(xiàng)目完整建立之后，養(yǎng)老金就不再承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用和長期照護(hù)服務(wù)費(fèi)用，尤其是在公共養(yǎng)老金制度設(shè)定基本養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)主要考慮老年人除醫(yī)療和照護(hù)兩項(xiàng)服務(wù)之外的其他生活需要。值得指出的是，現(xiàn)行基本醫(yī)療保障制度雖然對老年人有一定的優(yōu)惠政策，但老年人對醫(yī)藥費(fèi)用還需要自行承擔(dān)一部分；長期照護(hù)保障制度還在探索之中，部分地區(qū)建立了失能老人照護(hù)服務(wù)補(bǔ)助制度，部分地區(qū)正在進(jìn)行長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)，從各地的實(shí)踐看，失能老人也需要自行承擔(dān)一部分照護(hù)服務(wù)費(fèi)用。因此，老年人的這些費(fèi)用需要有相應(yīng)的承擔(dān)者。但從學(xué)理出發(fā)，這兩類費(fèi)用都不屬于公共養(yǎng)老金的職責(zé)范圍，而一般應(yīng)當(dāng)由老年人家庭（含子女供養(yǎng)費(fèi)和本人儲蓄）承擔(dān)，或者由補(bǔ)充性醫(yī)療保障、補(bǔ)充性照護(hù)保障承擔(dān)，或者由私人養(yǎng)老金承擔(dān)。至于家庭經(jīng)濟(jì)困難且缺乏私人養(yǎng)老金、補(bǔ)充性醫(yī)療保障和補(bǔ)充性照護(hù)保障等項(xiàng)目的老年人，可以通過醫(yī)療救助、照護(hù)服務(wù)補(bǔ)助制度等途徑尋求政府救助，或慈善幫扶等社會(huì)支持。

（二）優(yōu)化養(yǎng)老金體系層次結(jié)構(gòu)

在養(yǎng)老金體系內(nèi)部，也有結(jié)構(gòu)和運(yùn)行效率問題，這不僅影響?zhàn)B老金體系本身，而且其影響也會(huì)外溢，這里最為關(guān)鍵的是政府與市場的關(guān)系。作為一種社會(huì)化的老年收入保障機(jī)制，早期的養(yǎng)老金是私人養(yǎng)老金，按照市場化的規(guī)則運(yùn)行，即由民間的營利性或非營利性機(jī)構(gòu)組織運(yùn)行，如保險(xiǎn)公司或互助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)舉辦的養(yǎng)老保險(xiǎn)等。但私人養(yǎng)老金有一個(gè)明顯的缺陷，那就是這類項(xiàng)目的惠及范圍很窄，因?yàn)橹挥懈蝗瞬拍軈⑴c并獲得這種保障，而大多數(shù)社會(huì)成員因?yàn)槿狈U費(fèi)能力而無法參與。隨著時(shí)代的進(jìn)步，政府開始介入，許多國家逐步建立公共養(yǎng)老金制度，為全體社會(huì)成員提供基本養(yǎng)老金，這就使得養(yǎng)老金的惠及范圍擴(kuò)展到全民。從這個(gè)意義上說，公共養(yǎng)老金的出現(xiàn)是政府干預(yù)養(yǎng)老金市場的結(jié)果。但是，這種干預(yù)必須是適度的，如果干預(yù)過度，則將導(dǎo)致整個(gè)養(yǎng)老金體系運(yùn)行效率降低，甚至在一定程度上影響全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和其他方面。

公共養(yǎng)老金制度普遍實(shí)施之后，很快就成為養(yǎng)老金體系中的基本項(xiàng)目，于是公共養(yǎng)老金往往被稱為“基本養(yǎng)老金”，私人養(yǎng)老金則被稱為“補(bǔ)充性養(yǎng)老金”。私人養(yǎng)老金可以是用人單位舉辦的養(yǎng)老金計(jì)劃，也可以是社會(huì)成員自主參與的養(yǎng)老金計(jì)劃，因而學(xué)界一般將養(yǎng)老金體系分為三個(gè)層次：第一層次是政府舉辦的公共養(yǎng)老金，第二層次是用人單位舉辦的職業(yè)養(yǎng)老金，第三層次是個(gè)人自主參與的個(gè)人養(yǎng)老金。需要指出的是，就整個(gè)養(yǎng)老金體系而言，第一層次是最為重要的，與第二、第三層次的地位不同，因此關(guān)于養(yǎng)老金體系“三支柱”的說法值得斟酌。從語義理解，“層次”中的各層之間有主次關(guān)系，而“支柱”中的各柱之間是一種并列關(guān)系。事實(shí)上，政府對于養(yǎng)老金體系中各層次的責(zé)任是不同的。對于第一層次，政府舉辦、出資、稅收優(yōu)惠并承擔(dān)基金兜底責(zé)任；對于第二、第三層次，政府的職責(zé)是規(guī)范、監(jiān)管和適度的支持。

在我國，雖然30 多年前就確立了建設(shè)多層次養(yǎng)老金體系的思路，但進(jìn)展不夠理想。這些年來，作為第一層次的公共養(yǎng)老金發(fā)展較快，作為第二層次的職業(yè)養(yǎng)老金發(fā)展較慢。2022 年底，全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為105307 萬人，但在4264 萬家企業(yè)中，僅有12.80 萬家企業(yè)建立了職業(yè)年金，參加的職工僅有3010 萬人。a 作為第三層次的個(gè)人養(yǎng)老金，發(fā)展也不夠快。關(guān)于社會(huì)成員自主決策、自行參與的以養(yǎng)老為目的的各類金融活動(dòng)，目前缺乏有效的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。但對于近年來有關(guān)部門力推的特殊金融產(chǎn)品——“個(gè)人養(yǎng)老金”，2023 年第1 季度末，全國有3038 萬人開立個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，其中僅900 多萬人完成了資金儲存，儲存總額182 億元，人均儲存額為2022 元，b 這樣的結(jié)果也不如預(yù)期。這說明，我國養(yǎng)老金體系的結(jié)構(gòu)不夠合理，有人稱之為“第一層次獨(dú)大”，更準(zhǔn)確地說是“職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一險(xiǎn)獨(dú)大”。

許多人認(rèn)為，造成這種狀況的原因，主要是政府對第二、第三層次的重視不夠，據(jù)此建議加大政府支持力度，c 尤其是增加稅收優(yōu)惠，其實(shí)不然。經(jīng)濟(jì)學(xué)常識告訴我們，只要政府定位準(zhǔn)確，市場就會(huì)有效發(fā)揮作用。在養(yǎng)老金領(lǐng)域，目前的問題在于現(xiàn)行公共養(yǎng)老金體系中的兩項(xiàng)制度定位都不準(zhǔn)：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)未能承擔(dān)“?；尽甭氊?zé)，而職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)則承擔(dān)了過多的責(zé)任。此等情形下，第二、第三層次的養(yǎng)老金必然難以發(fā)展，所以，現(xiàn)行兩項(xiàng)公共養(yǎng)老金制度無法定型，需要改革甚至重構(gòu)，盡管許多學(xué)者主張以參量改革為主。d 事實(shí)上，私人養(yǎng)老金主要面向中高收入群體，因?yàn)樾枰獏⒈Ｕ呔邆湎鄳?yīng)的付費(fèi)能力。在我國，具有這種支付能力的群體，除了特殊的高收入者之外，主要是國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位的正式在編職工，在經(jīng)濟(jì)效益較好的企業(yè)和社會(huì)組織中有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的職工，以及部分非正規(guī)從業(yè)人員，這就是中等收入群體。但是，這個(gè)群體中的絕大多數(shù)已經(jīng)進(jìn)入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，他們可以享有的基本養(yǎng)老金待遇雖然不高但也不低，因而對第二、第三層次的養(yǎng)老金缺乏足夠的動(dòng)力。至于各類企業(yè)和社會(huì)組織，則因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，大多數(shù)沒有能力辦理職業(yè)年金。另外一個(gè)群體以農(nóng)民為主體，他們的公共養(yǎng)老金待遇很低，很希望通過第二、第三層次獲得更多的養(yǎng)老金，但他們自己缺乏支付能力。所以，發(fā)展第二和第三層次養(yǎng)老金、優(yōu)化養(yǎng)老金體系結(jié)構(gòu)的最重要途徑是，讓職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)回歸“?；尽保纱伺嘤懈呤杖肴后w參與第二、第三層次養(yǎng)老金的內(nèi)在動(dòng)力。

（三）增強(qiáng)養(yǎng)老金體系對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性

養(yǎng)老金體系是一類長期性的社會(huì)保障項(xiàng)目，且所涉及的資金量很大，不僅關(guān)系到全體社會(huì)成員年老之后的生活，而且對整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有著重要影響，b 甚至對每一個(gè)社會(huì)成員的行為和每一個(gè)用人單位的決策都會(huì)產(chǎn)生影響。養(yǎng)老金體系只有與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同頻共振，才能實(shí)現(xiàn)長期持續(xù)健康運(yùn)行，只有為一代又一代的老年人提供適宜的養(yǎng)老金，才能成為促進(jìn)共同富裕的重要力量。在養(yǎng)老金體系的三個(gè)層次中，作為第一層次的公共養(yǎng)老金，面向全體國民且由政府組織實(shí)施，需要基于對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢的判斷，做好長遠(yuǎn)的規(guī)劃和科學(xué)的設(shè)計(jì)，并在實(shí)踐中嚴(yán)格把握。至于第二層次和第三層次的養(yǎng)老金，那是用人單位和社會(huì)成員的個(gè)體行為，政府需要尊重他們的決策，同時(shí)予以適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)。我國現(xiàn)行公共養(yǎng)老金制度雖然已經(jīng)并正在發(fā)揮重要的積極作用，但應(yīng)該看到，這兩項(xiàng)制度存在諸多缺陷，只有通過改進(jìn)才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢。

一是穩(wěn)步提高老年居民的基本養(yǎng)老金待遇水平，以適應(yīng)國民公共養(yǎng)老金權(quán)益平等的社會(huì)發(fā)展趨勢。從2009 年試點(diǎn)到2012 年全面實(shí)施，再到2014 年制度整合，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和實(shí)施，是我國養(yǎng)老金發(fā)展史上具有里程碑意義的事件，受到以農(nóng)民為主體的非工薪社會(huì)成員的真心歡迎，并得到社會(huì)各界的高度贊賞。但10 多年過去，老年居民的基本養(yǎng)老金雖然有所提高但依然很低，不僅難以保障他們的基本生活需要，而且與退休職工基本養(yǎng)老金的差距不斷擴(kuò)大，這與工薪勞動(dòng)者之外的農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民對基本養(yǎng)老金的期望差距過大，與他們對公共養(yǎng)老金權(quán)益平等的訴求差之甚遠(yuǎn)。在社會(huì)交流頻繁的信息化時(shí)代，長此以往，這將成為社會(huì)不穩(wěn)定的一個(gè)影響因素。因此，需要穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平，尤其是這項(xiàng)制度中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)，為建立全民統(tǒng)一的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度奠定基礎(chǔ)。

二是增強(qiáng)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金長期平衡能力，以適應(yīng)人口老齡化和高齡化趨勢。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度曾經(jīng)為我國社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革作出了重要貢獻(xiàn)，但該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)存在一定缺陷，而且隨著運(yùn)行環(huán)境的變化這些缺陷被放大。精算分析表明，參加這項(xiàng)制度的絕大多數(shù)成員，其益本比大于1，即從平均意義上看，參保者從退休到終身所領(lǐng)取的基本養(yǎng)老金之現(xiàn)金價(jià)值，明顯高于參保者本人及其用人單位所繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)之現(xiàn)金價(jià)值。值得注意的是，與人口老齡化相伴隨的是人口出生率下降和人的壽命延長，這將使前述益本比進(jìn)一步提高，因而職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡的壓力將會(huì)不斷加大。為此，需要通過提高領(lǐng)取養(yǎng)老金的初始年齡、提高最低繳費(fèi)年限、控制基本養(yǎng)老金待遇增幅、妥善處理歷史債務(wù)等綜合性措施，控制并逐步降低該制度的益本比，使得財(cái)政對基金的補(bǔ)助責(zé)任控制在適宜的范圍之內(nèi)，不斷增強(qiáng)基金收支自求平衡的能力，為我國公共養(yǎng)老金體系重構(gòu)奠定基礎(chǔ)。

三是增強(qiáng)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的包容性，以適應(yīng)勞動(dòng)力市場的變化趨勢?，F(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度初建于1997 年，在2005 年有一次較大的修改，之后除了提高統(tǒng)籌層次外沒有其他實(shí)質(zhì)性修改。這一制度先在企業(yè)實(shí)施，且制度設(shè)計(jì)時(shí)較多地考慮了當(dāng)時(shí)國有和集體企業(yè)的現(xiàn)實(shí)情況。然而，隨著這一制度的適用范圍逐步擴(kuò)大，尤其是擴(kuò)大到其他類型的企業(yè)（如中小微企業(yè)）和靈活就業(yè)人員，就表現(xiàn)出諸多不適應(yīng)，各地普遍反映企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，部分地區(qū)只得采用變通辦法處理。a 但上述問題沒有引起有關(guān)方面的足夠重視，并適時(shí)改進(jìn)制度設(shè)計(jì)，有關(guān)部門只是制定了關(guān)于靈活就業(yè)人員參保繳費(fèi)的單獨(dú)政策。事實(shí)上，最近20 多年來我國勞動(dòng)力市場發(fā)生了深刻變化，大量勞動(dòng)者進(jìn)入中小微企業(yè)工作，許多勞動(dòng)者沒有明確或固定的工作單位，也沒有清晰的勞動(dòng)關(guān)系，尤其是隨著新業(yè)態(tài)發(fā)展及其從業(yè)人數(shù)的增加，這類勞動(dòng)者的數(shù)量越來越多。在這樣的背景下，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)大覆蓋面的任務(wù)變得越來越艱巨。盡管多年來有關(guān)部門一直致力于擴(kuò)大覆蓋面，但到2022 年底，全國參加該項(xiàng)制度的在職職工是36711萬人，而同期全國二三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人數(shù)為55673.4 萬人，這就意味著還有相當(dāng)數(shù)量的二三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)者尚未進(jìn)入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。該項(xiàng)目的參保率不高，其直接原因是，這一法定的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目缺乏強(qiáng)制手段，但其核心是用人單位和靈活就業(yè)者普遍反映養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重。因此，必須在厘清各方責(zé)任的基礎(chǔ)上，改進(jìn)制度設(shè)計(jì)，修訂籌資規(guī)則，重新厘定繳費(fèi)比率，增強(qiáng)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的包容性。

四、現(xiàn)階段我國養(yǎng)老金領(lǐng)域改革的重點(diǎn)

在扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的進(jìn)程中，養(yǎng)老金體系擔(dān)當(dāng)著重要職責(zé)。前面的分析，揭示了當(dāng)下養(yǎng)老金領(lǐng)域存在的主要問題，并提出了今后我國養(yǎng)老金體系建設(shè)的思路。但是，改革涉及眾多社會(huì)主體的切身利益，需要各方達(dá)成共識，朝著正確的方向，克服各種各樣的困難，因而這將是一個(gè)復(fù)雜而艱辛的過程，需要循序漸進(jìn)，現(xiàn)階段的重點(diǎn)如下。

（一）控制和縮小群體間公共養(yǎng)老金待遇差距

我國現(xiàn)行公共養(yǎng)老金制度有兩個(gè)項(xiàng)目，分別適用不同群體，且待遇差距很大。這樣的制度安排，既不符合社會(huì)保障最基本的公平性理念和原則，也不符合共同富裕的要求，應(yīng)當(dāng)盡快改變。這一問題拖延越久，問題會(huì)變得更嚴(yán)重，解決的難度會(huì)越來越大。但是，解決這一問題并非易事。從未來的發(fā)展方向看，國家應(yīng)當(dāng)基于國民公共養(yǎng)老金權(quán)益平等的原則，建立統(tǒng)一的面向全民的公共養(yǎng)老金制度。然而，從現(xiàn)實(shí)過渡到理想的未來，需要走很長的路并創(chuàng)造許多條件。這里不僅需要重新設(shè)計(jì)制度并落實(shí)資金，更重要也是更難的是利益格局調(diào)整。所以，比較可行的第一步是控制和縮小職工與居民這兩個(gè)群體之間的公共養(yǎng)老金待遇差距。

一是制定并實(shí)施縮小基礎(chǔ)養(yǎng)老金差距的計(jì)劃。根據(jù)現(xiàn)行制度，老年居民與退休職工之間的基本養(yǎng)老金差距很大，其影響因素很多。我們這里不妨重點(diǎn)考量這兩項(xiàng)制度中基礎(chǔ)養(yǎng)老金的差距，因?yàn)檫@兩項(xiàng)制度的公共養(yǎng)老金待遇中都有基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金這兩個(gè)部分，而且制度初建時(shí)兩個(gè)制度的基礎(chǔ)養(yǎng)老金都有保障老年人基本生活需要之考慮。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央政府確定最低標(biāo)準(zhǔn)，地方政府可以在此基礎(chǔ)上據(jù)情適當(dāng)增加，但目前依然還很低。關(guān)于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，1997 年頒布的制度規(guī)定“月基礎(chǔ)養(yǎng)老金為上年度月平均工資的20%”，2005 年修改為“基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)，繳費(fèi)每滿1 年發(fā)給1%”，這樣一來，每個(gè)退休職工之間就不同了，但是有關(guān)部門可以統(tǒng)計(jì)其平均值。建議在對這兩個(gè)基礎(chǔ)養(yǎng)老金差距統(tǒng)計(jì)分析的基礎(chǔ)上，制定縮小這種差距的具體目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)計(jì)劃，a 該計(jì)劃的進(jìn)展情況定期接受考核并向社會(huì)公布。

二是控制退休職工基本養(yǎng)老金的增長幅度。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行以來，有關(guān)方面多次強(qiáng)調(diào)“建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制”，但我們一直沒有看到有關(guān)部門公開過關(guān)于退休職工基本養(yǎng)老金增長幅度的確定方法。從最近20 多年的情況看，有關(guān)部門每年都會(huì)發(fā)布關(guān)于基本養(yǎng)老金調(diào)整的通知，而且每年都有一定程度的增長，但增長的幅度有所不同，有些年份增幅高達(dá)10% 以上，最近這些年的增幅有所下降。總體上說，退休職工的基本養(yǎng)老金增幅較大，雖然在縮小企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休職工基本養(yǎng)老金差距方面有一定的積極作用，但也產(chǎn)生了一些值得注意的問題：一是加大了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡的壓力，從而間接地加重了用人單位的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)和財(cái)政的籌資責(zé)任；二是出現(xiàn)了在職職工與退休職工收入倒掛的現(xiàn)象，部分地區(qū)一度出現(xiàn)最低工資標(biāo)準(zhǔn)低于最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的奇特現(xiàn)象；三是擴(kuò)大了養(yǎng)老金領(lǐng)域的群體差距和城鄉(xiāng)差距，部分地區(qū)退休職工的基本養(yǎng)老金年增加額高于當(dāng)?shù)乩夏昃用衲昊攫B(yǎng)老金的總額；四是在公眾中形成了對退休職工基本養(yǎng)老金的一種非理性預(yù)期，而這種預(yù)期為建立全民統(tǒng)一的公共養(yǎng)老金制度、實(shí)現(xiàn)國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益平等增加了難度，而且減弱了中高收入群體參加并獲取第二、第三層次養(yǎng)老金的內(nèi)在動(dòng)力。因此，要加快建立退休職工基本養(yǎng)老金的正常調(diào)整機(jī)制。考慮到這個(gè)項(xiàng)目的給付標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)能夠確保退休職工具有購買基本生活資料的能力，同時(shí)注意到基本醫(yī)療保障制度正在完善、長期照護(hù)保險(xiǎn)制度即將建立，b 因而今后退休職工基本養(yǎng)老金的增幅宜與物價(jià)上漲幅度相同，以保持養(yǎng)老金購買力不下降為原則，使職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步回歸本位，承擔(dān)“?；尽钡穆氊?zé)。為此，需要通過有效的途徑，培育工薪勞動(dòng)者和離退休人員對基本養(yǎng)老金的理性預(yù)期，以得到他們的理解和支持。

三是穩(wěn)步提高老年居民的基本養(yǎng)老金待遇水平。由于個(gè)人繳費(fèi)能力較弱，加上認(rèn)知的局限性，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者的個(gè)人繳費(fèi)額度普遍較低，從各地的實(shí)踐看，絕大多數(shù)參保者選擇最低檔繳費(fèi)，因而這個(gè)項(xiàng)目的保障待遇主要取決于基礎(chǔ)養(yǎng)老金。制度建立以來，中央確定的老年居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金從每月55 元起步，以后雖然有過幾次提標(biāo)，但依然很低，目前執(zhí)行的最低標(biāo)準(zhǔn)103 元是2023 年制定的。這樣的給付標(biāo)準(zhǔn)過低、增幅太小，難以保障老年居民的基本生活需要，使得這項(xiàng)制度難以擔(dān)當(dāng)防止老年貧困之責(zé)，也使老年居民與退休職工的基本養(yǎng)老金差距日益擴(kuò)大。為此，應(yīng)當(dāng)按照逐步縮小群體間基礎(chǔ)養(yǎng)老金差距的計(jì)劃，制定老年居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金每年遞增的具體計(jì)劃，并認(rèn)真實(shí)施。a 由于這筆資金需要由國家財(cái)政承擔(dān)，建議財(cái)政部門對此適當(dāng)增加預(yù)算，同時(shí)將通過控制退休職工基本養(yǎng)老金增幅而節(jié)省的財(cái)政補(bǔ)助資金，用于提高老年居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付水平。此外，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶記賬利率大大低于職工的個(gè)人賬戶記賬利率，如果這個(gè)記賬利率能夠提高，則不僅可以直接提高老年居民的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，而且還可能激勵(lì)居民多繳費(fèi)，b 從而提高老年居民的基本養(yǎng)老金，進(jìn)而縮小老年居民與退休職工的基本養(yǎng)老金差距。

（二）積極穩(wěn)妥推進(jìn)公共養(yǎng)老金制度參量改革

現(xiàn)行公共養(yǎng)老金制度尤其是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在諸多重要缺陷，需要適時(shí)對制度的框架結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革，但這是十分復(fù)雜之事，需要充分準(zhǔn)備并尋找適宜的機(jī)會(huì)。然而，如果按照現(xiàn)行制度繼續(xù)運(yùn)行，則其可持續(xù)性令人擔(dān)憂，而且可能產(chǎn)生更多新的問題。為此，需要在保持現(xiàn)行制度框架暫時(shí)不變的基礎(chǔ)上，尋找合適機(jī)會(huì)，積極穩(wěn)妥地對現(xiàn)行制度中某些重要參量進(jìn)行改革，如籌資標(biāo)準(zhǔn)、最低繳費(fèi)年限、個(gè)人賬戶記賬利率、養(yǎng)老金領(lǐng)取初始年齡、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法等，這里重點(diǎn)討論三項(xiàng)。

一是逐步提高基本養(yǎng)老金領(lǐng)取的初始年齡。領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的初始年齡是公共養(yǎng)老金制度的要件之一，對公共養(yǎng)老金制度的基金收支平衡有直接影響。在我國，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的這個(gè)要素按照政府對老年人的評判標(biāo)準(zhǔn)確定，目前是60 歲；職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的這個(gè)要素與法定退休年齡基本一致。但是，現(xiàn)行法定退休年齡是20 世紀(jì)50 年代初確定的，而70 多年來人口的平均壽命大幅度提高而且還在繼續(xù)提高。相形之下，我國的法定退休年齡顯得太低了。這不僅導(dǎo)致職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)基金收支平衡壓力加大，更重要的是造成勞動(dòng)力資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。對此，學(xué)界已經(jīng)有諸多研究并提出了相應(yīng)的建議，中共二十大明確提出“實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡”。盡管現(xiàn)階段就業(yè)面臨一定困難，但提高法定退休年齡或者實(shí)行彈性退休制以提高養(yǎng)老金領(lǐng)取初始年齡，將是必然的趨勢。需要指出的是，與一般的公共養(yǎng)老金制度不同，現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中已經(jīng)設(shè)置了“多繳多得、長繳多得”的機(jī)制，因而延遲退休年齡對該項(xiàng)制度基金狀況好轉(zhuǎn)會(huì)有貢獻(xiàn)，但貢獻(xiàn)的效應(yīng)不會(huì)很顯著。c 所以，在制定逐步提高基本養(yǎng)老金領(lǐng)取初始年齡的方案時(shí)，需要同時(shí)完善基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，使得這項(xiàng)參量改革產(chǎn)生更為積極的效應(yīng)。

二是提高職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限?，F(xiàn)行制度規(guī)定，參保職工享受基本養(yǎng)老金的前提是繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)累計(jì)滿15 年。確定15 年作為最低繳費(fèi)年限，這與制度初建時(shí)所處的勞動(dòng)力市場現(xiàn)實(shí)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境有關(guān)。隨著人口壽命延長和非正規(guī)就業(yè)人員增多，這一規(guī)則在實(shí)踐中也產(chǎn)生了一些負(fù)面效應(yīng)。部分勞動(dòng)者在繳滿15 年養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)之后就不再繼續(xù)繳費(fèi)，而是等待領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。這不僅導(dǎo)致這類參保者的基本養(yǎng)老金待遇水平低下影響其老年生活，而且導(dǎo)致職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡壓力加大。所以，需要在充分論證的基礎(chǔ)上，適時(shí)適度提高最低繳費(fèi)年限。

三是建立統(tǒng)一的以實(shí)際投資回報(bào)率為基礎(chǔ)的個(gè)人賬戶記賬利率確定機(jī)制?，F(xiàn)行公共養(yǎng)老金兩項(xiàng)制度均設(shè)有個(gè)人賬戶，主要由參保者個(gè)人繳費(fèi)構(gòu)成，按照制度運(yùn)行規(guī)則，需要定期結(jié)算利息，所以就有記賬利率之說。顯然，此項(xiàng)利率及其確定機(jī)制關(guān)乎每一個(gè)參保者的切身利益，但有關(guān)方面一直沒有向社會(huì)公布過具體的確定方法。從最近幾年所公布實(shí)際執(zhí)行的記賬利率看，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)這兩項(xiàng)制度的個(gè)人賬戶記賬利率確定方法是不同的。這不僅造成兩項(xiàng)制度之間的不公平、不統(tǒng)一，而且職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的記賬利率明顯高于基金的實(shí)際投資回報(bào)率，這將會(huì)形成巨大的“利差損”，從而給該項(xiàng)制度的基金收支平衡帶來更大的壓力。a 所以，應(yīng)當(dāng)按照國家治理現(xiàn)代化的基本要求，采用以實(shí)際投資回報(bào)率為基礎(chǔ)、兩項(xiàng)制度統(tǒng)一的個(gè)人賬戶記賬利率確定方法，并向全社會(huì)公布。最后需要指出，提高個(gè)人賬戶記賬利率的根本途徑是在確保安全的同時(shí)不斷提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的實(shí)際投資回報(bào)率。

（三）加快建設(shè)基金收支長期平衡機(jī)制

公共養(yǎng)老金是關(guān)乎全體社會(huì)成員的長期性制度安排，涉及巨額資金并影響整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行。為了一代又一代的老年人始終有穩(wěn)定的基本收入來源，公共養(yǎng)老金制度必須有良好的財(cái)務(wù)狀況，給全體社會(huì)成員以穩(wěn)定的預(yù)期，這是國家治理現(xiàn)代化的基本要求。然而，由于制度設(shè)計(jì)缺陷和運(yùn)行環(huán)境變化，現(xiàn)行制度的基金收支平衡壓力不斷增強(qiáng)，因而必須加快建設(shè)促進(jìn)公共養(yǎng)老金制度基金收支長期平衡的機(jī)制。

一是基于代際均衡的公共養(yǎng)老金待遇確定和調(diào)整機(jī)制。公共養(yǎng)老金是由政府組織實(shí)施的長期性社會(huì)保障項(xiàng)目，需要確保今天的老年人和未來的老年人都能夠得到足以保障其老年基本生活需要的養(yǎng)老金。這就要基于對未來人口變化、經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)變遷的科學(xué)判斷和對老年生活成本的分析，按照“保障適度”的原則，合理確定公共養(yǎng)老金待遇水平。這里的關(guān)鍵是，基本養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)要恪守“保基本”的原則。事實(shí)上，只有?；?，才能全覆蓋；只有?；?，才能可持續(xù)；只有保基本，才能建立起多層次養(yǎng)老金體系。b 當(dāng)前的重點(diǎn)是，通過建立合理而有效的基本養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制，讓職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度回歸“保基本”。為此，要積極創(chuàng)造條件并營造良好的氛圍，盡快建立由國家制定規(guī)則、有關(guān)部門執(zhí)行并向全社會(huì)公布、簡潔明了的關(guān)于公共養(yǎng)老金確定和調(diào)整的計(jì)算方法，使每一位社會(huì)成員都有穩(wěn)定的預(yù)期，并形成理性的認(rèn)知。

二是基于權(quán)責(zé)清晰的公共養(yǎng)老金籌資機(jī)制。公共養(yǎng)老金制度有效運(yùn)行需要持續(xù)穩(wěn)定的資金來源，為此需要明確社會(huì)成員、用人單位和各級政府等各主體的籌資責(zé)任。對此，現(xiàn)行制度已經(jīng)基本明確但某些方面有待完善。例如，現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)具有較強(qiáng)的保險(xiǎn)屬性，應(yīng)當(dāng)在合理界定財(cái)政責(zé)任的基礎(chǔ)上，使這項(xiàng)保險(xiǎn)基金收支努力實(shí)現(xiàn)自求平衡，使財(cái)政部門對此項(xiàng)基金有穩(wěn)定的預(yù)期，包括清晰的保費(fèi)補(bǔ)助責(zé)任和適度范圍內(nèi)的基金兜底責(zé)任。值得注意的是，這項(xiàng)制度由原先的退休金制度轉(zhuǎn)型而來，但其中的轉(zhuǎn)制成本既沒有明確界定，也未能有效處理，從而形成歷史債務(wù)，這是現(xiàn)行制度下用人單位繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重的原因之一，也是許多民營企業(yè)職工和非正規(guī)就業(yè)人員參保率低的原因之一，這就需要對歷史債務(wù)有一個(gè)合理的界定，并落實(shí)承擔(dān)主體。又如，前些年有關(guān)部門大幅度提高職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬利率所導(dǎo)致的“利差損”，需要落實(shí)承擔(dān)主體；20 世紀(jì)90 年代部分地區(qū)試行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也有“利差損”問題，同樣需要落實(shí)承擔(dān)主體，至于個(gè)別地區(qū)在轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)過程中尚未妥善處理的問題需要盡早解決。此外，20 多年前許多地區(qū)建立并實(shí)行了針對土地被征用人員的養(yǎng)老金制度，這是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一項(xiàng)特殊社會(huì)保障政策，但涉及一個(gè)不小的群體。現(xiàn)在部分人員還留在這項(xiàng)制度之中，但有部分人員進(jìn)入了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，也有少量進(jìn)入城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。值得注意的是，根據(jù)精算分析，無論哪一種情況，其益本比均大于1，尤其是進(jìn)入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的那批人員。對此，需要高度重視，采用科學(xué)合理的辦法，估計(jì)其資金缺口并落實(shí)彌補(bǔ)這一缺口的資金渠道。

三是基于長期精算平衡的費(fèi)率厘定機(jī)制。足夠的籌資量是公共養(yǎng)老金制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基本保證，而籌資的適度性是影響社會(huì)成員參保行為和營商環(huán)境的重要因素。因此在明確財(cái)政責(zé)任的基礎(chǔ)上，對于參保人和用人單位的籌資量需要按照精算平衡的原則來確定，這里有兩個(gè)基礎(chǔ)性變量：繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比率。然而，現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，瞞報(bào)、少報(bào)的現(xiàn)象十分普遍。20 多年來，有關(guān)部門重點(diǎn)管制的是繳費(fèi)比率，經(jīng)過多年努力，終于實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)比率基本統(tǒng)一，但在繳費(fèi)基數(shù)不真實(shí)的情況下，費(fèi)率統(tǒng)一的價(jià)值就被大打折扣。事實(shí)上，根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理“以支定收、收支平衡、略有結(jié)余”的基本原則，如果繳費(fèi)基數(shù)的確定是規(guī)范的，那么繳費(fèi)比率應(yīng)當(dāng)根據(jù)基金支出需要而適時(shí)調(diào)整，而非一成不變，如同各國的稅率作為調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的重要工具那樣。當(dāng)然，為了給參保者及其用人單位以穩(wěn)定的預(yù)期，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率可以相對穩(wěn)定，年度之間的細(xì)微差異可以通過“略有結(jié)余”的機(jī)制妥善處理。為此，要盡快統(tǒng)一職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的確定方法，建立按照精算方法確定繳費(fèi)比率的規(guī)則，同時(shí)要建立基金收支結(jié)余情況的精算評估制度，加強(qiáng)基金運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)測。

四是基于科學(xué)計(jì)量的長壽風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。在人口壽命逐步提高的背景下，由于制度設(shè)計(jì)時(shí)有預(yù)定死亡率的假設(shè)，因而公共養(yǎng)老金制度面臨長壽風(fēng)險(xiǎn)，但我國現(xiàn)行兩項(xiàng)制度對此缺乏有效的處理機(jī)制，必須引起高度重視。例如，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)這兩項(xiàng)制度均有個(gè)人賬戶養(yǎng)老金且明確由參保者個(gè)人支付，但個(gè)人賬戶結(jié)余用完之后，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金需要繼續(xù)支付。按照現(xiàn)行規(guī)則，退休職工的這筆資金需要由統(tǒng)籌基金支付，而老年居民的這筆資金則由財(cái)政支付。因此，需要基于科學(xué)的定量分析，評估這兩項(xiàng)制度的長壽風(fēng)險(xiǎn)并提出切實(shí)可行的處理方案，包括相應(yīng)的財(cái)政資金準(zhǔn)備。此外，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金采用DC 模式，在其累積額支付完畢后，退休職工的職業(yè)年金就不再發(fā)放，他們的養(yǎng)老金總量就會(huì)相應(yīng)減少，但許多公職人員對此并不知情，如若處理不當(dāng)，將是影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素。同理，企業(yè)和其他工作單位的職業(yè)年金也有類似情況。這就意味著，職業(yè)養(yǎng)老金各項(xiàng)目本身沒有長壽風(fēng)險(xiǎn)，但對于擁有這類養(yǎng)老金的勞動(dòng)者而言，其個(gè)人能夠得到的養(yǎng)老金是有長壽風(fēng)險(xiǎn)的。這一點(diǎn)，需要通過適宜的途徑讓社會(huì)成員知曉，使之有理性而穩(wěn)定的預(yù)期。

（責(zé)任編輯：郭 林）

［基金項(xiàng)目］ 國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“人口老齡化與長壽風(fēng)險(xiǎn)管理的理論與政策研究”（13&ZD163）。