方珂

［摘 要］ 全國統(tǒng)一大市場建設(shè)中跨省流動(dòng)人口的迅速增長，對建立健全面向流動(dòng)人口的社會(huì)保障制度體系提出現(xiàn)實(shí)需求?！皩俚毓芾怼钡纳鐣?huì)救助制度如何滿足流動(dòng)人口的救助需求，是實(shí)現(xiàn)“共同富?！焙汀吧鐣?huì)中國”愿景的重要議題。本研究基于實(shí)地調(diào)研，對流動(dòng)人口社會(huì)救助的已有探索、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和未來前景展開分析。研究發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)人口社會(huì)救助的已有探索包括流動(dòng)人口申請常住地社會(huì)救助和在常住地發(fā)起低保異地申辦兩個(gè)方面，前者包括面向常住人口的急難社會(huì)救助、專項(xiàng)救助和局部地區(qū)試點(diǎn)的基本生活救助，后者則包括低?？缡‘惖睾藢σ约安糠质》蓍_放的轄域內(nèi)的低保異地申辦渠道。但是，依然存在地方財(cái)政壓力以及跨地區(qū)政策待遇差異、家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對平臺(tái)的跨區(qū)域聯(lián)網(wǎng)程度以及低保異地核對的責(zé)任認(rèn)定與分擔(dān)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。拓展流動(dòng)人口救助政策可以沿著全面放開常住地急難社會(huì)救助、向流動(dòng)人口逐步有條件開放專項(xiàng)救助和推進(jìn)基本生活救助的跨省核對和異地申辦的方向逐步推進(jìn)。

［關(guān)鍵詞］ 全國統(tǒng)一大市場；社會(huì)救助；流動(dòng)人口；共同富裕；社會(huì)中國

一、研究背景與問題提出

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》將“全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”列為2035 年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)之一。其中，完善社會(huì)保障制度是推進(jìn)共同富裕的著力點(diǎn)。a 從社會(huì)保障制度建設(shè)的角度來看，“社會(huì)中國”的理念與推進(jìn)共同富裕的愿景相契合。作為一種社會(huì)政策理念，“社會(huì)中國”旨在建構(gòu)一個(gè)以“社會(huì)公民身份”為基礎(chǔ)、以滿足公民基本需要為目的、體現(xiàn)統(tǒng)一的“社會(huì)中國”之目標(biāo)的完整的社會(huì)政策體系。b 換言之，從“共同富?！钡慕嵌瘸霭l(fā)，每一個(gè)社會(huì)成員都應(yīng)該享有基本相同的基本生活風(fēng)險(xiǎn)保障權(quán)益。a 然而，受歷史原因和財(cái)政分權(quán)b 等因素的影響，社會(huì)保障制度長期以地方政府作為統(tǒng)籌和管理主體，體現(xiàn)屬地管理的特征，并存在“福利距離”和“地域不正義”的閾限，c 體現(xiàn)出戶籍人口與非戶籍人口、城市人口與農(nóng)村人口在社會(huì)保障享有方面的分異，d 因而更接近于“地域公民身份”，與“社會(huì)中國”的愿景相悖。

社會(huì)救助是社會(huì)保障制度中的“最后安全網(wǎng)”。e 近年來，隨著社會(huì)政策聚焦于底層群體集中發(fā)力，f 社會(huì)保障制度調(diào)適也越來越多地圍繞社會(huì)救助對象或社會(huì)救助領(lǐng)域展開，使得社會(huì)救助成為觀察和探討社會(huì)保障治理路徑的重要議題領(lǐng)域?；凇吧鐣?huì)公民身份”，社會(huì)救助項(xiàng)目應(yīng)該為所有社會(huì)公民提供基本相同的基本生活保障，以防范返貧風(fēng)險(xiǎn)。然而，目前大多數(shù)省份的社會(huì)救助仍然以縣級(jí)政府作為標(biāo)準(zhǔn)制定和審核認(rèn)定的主體，救助對象主要是縣域內(nèi)的戶籍人口；面向流動(dòng)人口的社會(huì)救助政策相對滯后，僅在流浪人口的收容遣送、應(yīng)急性的臨時(shí)救助等方面有明顯推進(jìn)。g 換言之，社會(huì)救助領(lǐng)域的制度建設(shè)遵循屬地管理的基本邏輯，以縣域、市域或省域?yàn)檫吔?，呈現(xiàn)項(xiàng)目各異、標(biāo)準(zhǔn)有別的基本格局，人戶分離的流動(dòng)人口難以基于其“社會(huì)公民身份”在流入地享受社會(huì)救助待遇。

在現(xiàn)實(shí)層面上，流動(dòng)人口社會(huì)救助政策的相對缺位，也制約了社會(huì)保障在推進(jìn)共同富裕中的作用。隨著全國范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和社會(huì)交往的推進(jìn)，人口的跨區(qū)域流動(dòng)增多，人戶分離現(xiàn)象普遍，h 在現(xiàn)實(shí)層面上提出拓展面向流動(dòng)人口的社會(huì)救助政策的需求。根據(jù)2020 年第七次人口普查的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國人戶分離人口總量達(dá)到49276 萬人，占總?cè)丝诘?4.9%，分別較2010 年第六次人口普查增長23137 萬人和15.39%。i 在此背景下，一方面正式的社會(huì)救助制度直接與戶籍掛鉤，但另一方面流動(dòng)人口家庭的居住地與戶籍地發(fā)生分離。因此，流動(dòng)人口困難家庭在常住地和戶籍地均難以滿足申請社會(huì)救助的相關(guān)條件，或者失去便利，形成在戶籍地和居住地的“雙重制度脫嵌”，j 即戶籍地與常住地救助“兩頭空”現(xiàn)象。既有研究顯示，相較于城鄉(xiāng)非流動(dòng)人口家庭，城市流動(dòng)人口更難也更少通過政府的社會(huì)救助項(xiàng)目進(jìn)行求助，而更多地依賴親戚、朋友、雇主和其他社會(huì)組織。

基于“社會(huì)中國”的視角，社會(huì)救助應(yīng)基于統(tǒng)一的“社會(huì)公民身份”，不因地域、戶籍等因素而產(chǎn)生分野。然而，如同社會(huì)保障諸項(xiàng)目的發(fā)展演變歷程，a 社會(huì)救助制度的改革完善也經(jīng)歷了漫長的演變過程。2007 年，國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，使得農(nóng)村居民和城市居民一樣，擁有申請社會(huì)救助的資格。而后，社會(huì)救助制度也處在不斷調(diào)整之中，部分省份甚至實(shí)現(xiàn)了市域內(nèi)城鄉(xiāng)社會(huì)救助的一體化。目前，應(yīng)對跨省人口流動(dòng)現(xiàn)象的逐步增加，面向流動(dòng)人口的社會(huì)救助政策缺位，成為完善社會(huì)救助制度、實(shí)現(xiàn)“共同富?！焙汀吧鐣?huì)中國”愿景的一塊短板。在此背景下，本研究擬基于調(diào)研資料，梳理流動(dòng)人口社會(huì)救助方面的既有實(shí)踐，分析這些實(shí)踐過程中遭遇的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，從而為完善流動(dòng)人口社會(huì)救助制度、推動(dòng)社會(huì)救助政策更好地服務(wù)于居住在同一地理空間的“社會(huì)公民”b 提供政策建議。

根據(jù)“典型性”的抽樣原則，我們將浙江省和廣東省的社會(huì)救助政策作為主要研究對象。在全國范圍內(nèi)，浙江省和廣東省是兩個(gè)主要的人口流入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展大省?！捌咂铡睌?shù)據(jù)顯示，浙江省的常住人口為6456.8 萬人，包括流動(dòng)人口2555.7 萬人（其中外省流入人口1618.6 萬人），流動(dòng)人口占常住人口的比重高達(dá)39.58%，c 廣東省的常住人口為12601.25 萬人，包括流動(dòng)人口5206.62 萬人（其中外省流入人口2962.21 萬人），流動(dòng)人口占常住人口的比重高達(dá)41.32%。d而在社會(huì)救助的政策實(shí)踐中，浙江省和廣東省也較早地探索面向流動(dòng)人口的社會(huì)救助政策。浙江杭州、浙江麗水、廣東佛山等地開展了向常住人口開放低保申請的試點(diǎn)，浙江省更是將“加快推進(jìn)社會(huì)救助……從按戶籍人口救助向按常住人口救助……轉(zhuǎn)變”寫入《民政事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》。我們于2020 年9 月至2023 年7 月在民政部社會(huì)救助司、民政部低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心、浙江省和廣東省展開實(shí)地調(diào)研，共對10 名從事社會(huì)救助管理工作的工作人員展開了“半結(jié)構(gòu)化訪談”，其中5 名是試點(diǎn)流動(dòng)人口社會(huì)救助政策的市級(jí)或區(qū)縣級(jí)民政部門社會(huì)救助處（科）負(fù)責(zé)人，3 名是省級(jí)民政部門的社會(huì)救助處干部，2 名是民政部社會(huì)救助相關(guān)司局的干部。

在理論層面上，面向流動(dòng)人口的社會(huì)救助可以有兩條政策路徑，一是向這類群體開放申請常住地社會(huì)救助的制度空間，二是暢通流動(dòng)人口在常住地異地申辦戶籍地社會(huì)救助的制度渠道。由此，本研究的后續(xù)章節(jié)安排如下：第二節(jié)介紹流動(dòng)人口申請常住地社會(huì)救助的現(xiàn)有探索，第三節(jié)介紹流動(dòng)人口在常住地發(fā)起低保異地申辦的探索與現(xiàn)狀，第四節(jié)分析進(jìn)一步拓展常住地救助政策的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，第五節(jié)拓展和完善流動(dòng)人口救助政策的路徑，第六節(jié)討論社會(huì)救助制度改革與“社會(huì)中國”的前景。

二、流動(dòng)人口申請常住地社會(huì)救助的現(xiàn)有探索

面向流動(dòng)人口的第一類社會(huì)救助實(shí)踐是允許流動(dòng)人口享受常住地的社會(huì)救助政策，即直接在常住地申請救助資格。目前，急難社會(huì)救助已經(jīng)廣泛地向流動(dòng)人口開放申請渠道，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則逐步探索向流動(dòng)人口開放專項(xiàng)救助或基本生活救助的申請渠道。

（一）急難社會(huì)救助向流動(dòng)人口放開

急難社會(huì)救助是最早向流動(dòng)人口開放的社會(huì)救助項(xiàng)目。例如，2015 年的《浙江省臨時(shí)救助辦法》規(guī)定“臨時(shí)救助適用于本省戶籍人口，持有《浙江省居住證》人口和困難發(fā)生在本省的流動(dòng)人口”。目前，浙江省的主要實(shí)踐是向在屬地內(nèi)突然發(fā)生意外事故的流動(dòng)人口開放急難型臨時(shí)救助的申請渠道。申請急難型臨時(shí)救助的流動(dòng)人口一次性可以申請相當(dāng)于6 個(gè)月低保金的臨時(shí)救助，特別困難的可以申請相當(dāng)于12 個(gè)月低保金的臨時(shí)救助，從而緩解基本生活方面的困難。

然而，在既有的政策實(shí)踐中，向流動(dòng)人口發(fā)放的臨時(shí)救助資金體量并不是特別大。以2021年為例，浙江省共發(fā)放臨時(shí)救助資金22377.3 萬元，救助6.27 萬人次，其中向流動(dòng)人口發(fā)放臨時(shí)救助資金150.7 萬元，救助361 人次（跨省流動(dòng)人口86.9 萬元，236 人次；省內(nèi)流動(dòng)人口63.8 萬元，125 人次）。向流動(dòng)人口發(fā)放的臨時(shí)救助資金占全省臨時(shí)救助發(fā)放總額的6.7%，向跨省流動(dòng)人口發(fā)放的占3.9%。換言之，占浙江省常住人口比重高達(dá)39.58% 的流動(dòng)人口，僅花費(fèi)了6.7% 的臨時(shí)救助支出。這反映出目前的急難社會(huì)救助，在實(shí)際獲得政策幫扶的意義上仍更多傾向于本地戶籍人口。

（二）流動(dòng)人口申請常住地專項(xiàng)救助的探索

除了向流動(dòng)人口開放急難社會(huì)救助的申請資格，部分地市也開始探索向流動(dòng)人口開放專項(xiàng)救助的申請渠道。以浙江省為例，借著黨的二十大報(bào)告倡導(dǎo)“健全分層分類的社會(huì)救助體系”、浙江省高水平建設(shè)共同富裕示范區(qū)、以及浙江省民政事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃提出“加快推進(jìn)社會(huì)救助……從按戶籍人口救助向按常住人口救助……轉(zhuǎn)變”的政策窗口，湖州市在2023 年發(fā)布《湖州市關(guān)于開展未納入現(xiàn)有社會(huì)救助保障范圍的低收入困難家庭認(rèn)定工作的通知》。該通知將“當(dāng)前未納入最低生活保障、最低生活保障邊緣、特困供養(yǎng)、支出型貧困等社會(huì)救助制度保障范圍；但在提出申請當(dāng)月前12 個(gè)月內(nèi)，共同生活家庭成員的人均年收入低于3.3334 萬元，同時(shí)滿足戶籍和財(cái)產(chǎn)條件；因遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病、重度殘疾或其他特殊原因?qū)е禄旧睢⒔逃?、醫(yī)療、住房、就業(yè)等方面出現(xiàn)困難的對象”認(rèn)定為低收入困難擴(kuò)面家庭，并向其開放專項(xiàng)救助的申請渠道。

其中，不同于以往專項(xiàng)救助和基本生活救助將申請對象的戶籍條件限定為轄區(qū)內(nèi)戶籍人口，湖州市將“共同生活家庭成員全部為非本地戶籍的常住人口（持有《浙江省居住證》）”a 納入為滿足“低收入困難擴(kuò)面家庭”戶籍條件的對象。也就是說，湖州市以居住證為載體，打破了以往專項(xiàng)救助認(rèn)定中“救助對象為本地戶籍人口”的限制，從而為流動(dòng)人口申請常住地專項(xiàng)救助提供制度渠道。從2023 年5 月1 日實(shí)施至2023 年7 月13 日課題組調(diào)研之日，湖州市共摸排出991 戶符合條件的家庭，并已經(jīng)將其中19 戶認(rèn)定為“低收入困難擴(kuò)面家庭”。

“流動(dòng)人口在這里遇到的是突發(fā)事件，我們用專項(xiàng)救助去救。當(dāng)然，如果符合基本生活救助的條件，他可以去戶籍地再申請低保。”（訪談資料：20230713ZH）

另一個(gè)向流動(dòng)人口開放專項(xiàng)救助申請渠道的地市是廣東省珠海市。不同于湖州市的做法，珠海市先將專項(xiàng)救助與基本生活救助脫鉤，由各職能部門分別對該部門負(fù)責(zé)的專項(xiàng)救助對象進(jìn)行認(rèn)定，而不必以民政部門認(rèn)定的“低?；虻捅＿吘墤簟睘榍疤釛l件。在具體實(shí)踐中，部分職能部門探索將專項(xiàng)救助的覆蓋范圍擴(kuò)展到流動(dòng)人口。例如，《珠海市困難群眾醫(yī)療救助實(shí)施辦法》將醫(yī)療救助對象劃分為收入型醫(yī)療救助對象和支出型醫(yī)療救助對象，其中對后者的界定是“本市戶籍人員和參加了本市基本醫(yī)療保險(xiǎn)的非本市戶籍人員中同時(shí)滿足以下條件的人員”。由此，參加了珠海市基本醫(yī)療保險(xiǎn)而未獲得珠海市戶籍的流動(dòng)人口也能夠在滿足支出、收入和財(cái)產(chǎn)條件的情況下，享受醫(yī)療救助。

（三）將流動(dòng)人口納入基本生活救助的試點(diǎn)

除了急難社會(huì)救助和專項(xiàng)救助，社會(huì)救助制度體系的另一個(gè)圈層是基本生活救助。在既有的政策實(shí)踐中，部分地區(qū)試點(diǎn)向流動(dòng)人口開放屬地基本生活救助的申請渠道。例如，浙江省從2020 年開始在省內(nèi)的三個(gè)區(qū)縣（杭州建德、杭州桐廬和麗水云和）開展將流動(dòng)人口納入低保的試點(diǎn)工作。試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定“擁有本縣（市）《居住證》且居住2 年以上、生活困難的非本縣戶籍人員，可以申請低保，申請程序、審核程序、審批條件和救助標(biāo)準(zhǔn)與本縣戶籍居民相同”。

不過，三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的整體特征是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，外來流入人口較少。因而，試點(diǎn)區(qū)縣中以流動(dòng)人口身份納入低保的對象增量有限。截至2022 年3 月30 日，桐廬縣納入3 戶11 人，建德市納入5 戶9 人，云和縣納入6 戶25 人。這些對象主要是在屬地發(fā)生生活困難的外來務(wù)工人員及其家庭成員，特別是來本地務(wù)工后發(fā)生實(shí)際困難，但又因小孩在本地上學(xué)等原因難以回到流出地生活的。

“一般來說，外來務(wù)工人員在本地混不下去就回去了，會(huì)留在本地又生活困難的特別少。比較典型的就是打工期間生病了，回不去了；或者兩夫妻帶小孩過來打工，但是父親離婚走了，留下母親和小孩”。（訪談資料：20200811JD）

盡管在試點(diǎn)過程中，三個(gè)地區(qū)實(shí)際申請低保的流動(dòng)人口數(shù)量很少，但這些僅有的案例也在一定程度上反映出流動(dòng)人口可能在流入地遭遇長期性的生活困難，需要獲得低保等基本生活救助項(xiàng)目的支持。

三、流動(dòng)人口在常住地發(fā)起低保異地申辦的探索與現(xiàn)狀

除了直接享受常住地民政部門提供的社會(huì)救助，面向流動(dòng)人口的另一類社會(huì)救助實(shí)踐是通過在常住地發(fā)起低保異地申辦，從而享受戶籍地的救助資格。目前，浙江等部分省份在特定層級(jí)的轄域范圍內(nèi)建立了低保異地申辦的渠道；而隨著全國社會(huì)救助管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，特別是民政部低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心工作的推進(jìn)，跨省發(fā)起低保異地核對的條件也逐漸形成。

（一）部分省份開放轄域內(nèi)的低保異地申辦渠道

低保異地申辦指的是流動(dòng)人口在常住地發(fā)起戶籍地低保資格的申請，提交戶籍地民政部門辦理。這一事項(xiàng)隨著近年來社會(huì)救助領(lǐng)域數(shù)字化管理措施的應(yīng)用，特別是民政部低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心的成立和推動(dòng)而逐漸獲得時(shí)機(jī)。在政策實(shí)踐中，浙江、山西、江西、山東、上海等部分省份已開放轄域內(nèi)的低保異地申辦渠道。例如，浙江正在探索向市域內(nèi)的人戶分離群體開放低保申請渠道。

然而，即便是轄域內(nèi)的低保異地申辦，也需要一定的前提條件作為支撐。以浙江省為例，浙江省域范圍內(nèi)的低保異地申辦探索具有三個(gè)前提條件。第一，浙江省已經(jīng)在全省范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了“低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)一體化”、各地市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)（或正在推進(jìn)）“低保標(biāo)準(zhǔn)的市域一體化”，使得市域內(nèi)人戶分離對象的戶籍地和常住地的低保標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一。第二，浙江省已經(jīng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對系統(tǒng)的省級(jí)聯(lián)網(wǎng)，使得市域內(nèi)人戶分離對象的經(jīng)濟(jì)狀況核對可以在同一個(gè)省級(jí)核對系統(tǒng)中完成。第三，市域內(nèi)人戶分離對象的戶籍地和常住地社會(huì)救助支出均列入同一個(gè)地市財(cái)政的范圍內(nèi)，規(guī)避了戶籍地和常住地在社會(huì)救助財(cái)政支出責(zé)任方面的博弈。

（二）低保跨省核對的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

與浙江省的實(shí)踐相類似，在全國層面推動(dòng)低保異地申辦也需要滿足一些前提條件，其中最為關(guān)鍵的是完善低保跨省核對機(jī)制。民政部印發(fā)的《最低生活保障審核確認(rèn)辦法》規(guī)定“共同生活的家庭成員戶籍所在地與經(jīng)常居住地均不一致的，可由任一家庭成員向其戶籍所在地提出申請。最低生活保障審核確認(rèn)、資金發(fā)放等工作由申請受理地縣級(jí)人民政府民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）負(fù)責(zé)，其他有關(guān)縣級(jí)人民政府民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）應(yīng)當(dāng)配合做好相關(guān)工作”，實(shí)際上打開了低保異地申辦和跨省核對的政策口徑。

目前，低?？缡『藢Φ幕竟ぷ髁鞒淌怯缮贽k地民政部門向家庭成員戶籍所在地發(fā)送委托協(xié)查函，請求戶籍地民政部門協(xié)查該家庭成員的基本情況，繼而由戶籍地民政部門開展核對并反饋結(jié)果。但是，目前的實(shí)踐仍存在一些堵點(diǎn)。

第一，異地核對需要由地方民政部門先逐級(jí)上報(bào)至省級(jí)民政部門，再由省級(jí)民政部門上報(bào)至民政部低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心，而后由民政部低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心發(fā)送至戶籍地省級(jí)民政部門，繼而逐級(jí)發(fā)送至戶籍地鎮(zhèn)街進(jìn)行核對，核對結(jié)束后再按流程發(fā)回至申辦地，這樣一套流程多則需要三個(gè)月之久，與社會(huì)救助所需的時(shí)效性相悖。第二，由于各地的救助政策存在差異，所使用的授權(quán)申請書和核對報(bào)告格式也不盡相同，低?？缡『藢Φ臏?zhǔn)確性和便捷性較差。第三，由于低保異地協(xié)查并不列入核對地的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，不計(jì)算核對地的工作績效，也不算作對核對地的問責(zé)事項(xiàng)，跨省核對的配合程度無法得到保障。

“現(xiàn)在各地有一些說審核時(shí)間比較長，主要問題是各地的要求不一樣、上傳的授權(quán)申請書格式也不一樣，就需要反復(fù)來回折騰，包括最后反饋環(huán)節(jié)的文書標(biāo)準(zhǔn)也不一樣”（訪談資料：20230619MC）

可見，開展低保跨省核對、繼而為開放轄域內(nèi)的低保異地申辦渠道創(chuàng)造條件，需要一定的流程標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)手段作為支撐，同時(shí)也需要平衡戶籍地和常住地圍繞財(cái)政支出責(zé)任和問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的博弈。

四、進(jìn)一步拓展流動(dòng)人口社會(huì)救助的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

前述兩類流動(dòng)人口社會(huì)救助的既有政策實(shí)踐，前者是直接由常住地開放救助申請渠道，更接近于最終打破社會(huì)救助申請資格的地域和戶籍身份限制的理想化狀態(tài)；后者則通過救助政策優(yōu)化和技術(shù)手段升級(jí)，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口異地申請其戶籍地的救助待遇，因而在理論上面臨更小的現(xiàn)實(shí)阻力。然而，盡管以浙江和廣東為代表的人口流入大省已經(jīng)在拓展流動(dòng)人口社會(huì)救助方面形成了諸多政策探索，但在全國范圍內(nèi)擴(kuò)大已有試點(diǎn)、推動(dòng)建立面向流動(dòng)人口的社會(huì)救助制度體系依然存在諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

（一）地方財(cái)政壓力以及跨地區(qū)政策待遇差異

財(cái)政因素是社會(huì)救助制度發(fā)展始終無法回避的問題。此前，社會(huì)救助制度實(shí)現(xiàn)對所有城鄉(xiāng)地區(qū)全覆蓋的成就背后，是中央財(cái)政對農(nóng)村低保投入資金從2007 年的30 億元增加到2009 年的216 億元。a 在我國現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)體制下，現(xiàn)行社會(huì)救助管理模式是由縣級(jí)以上人民政府將社會(huì)救助資金納入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，而中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政則根據(jù)各地財(cái)政狀況、資金支出狀況和工作績效等給予補(bǔ)助。由此，社會(huì)救助制度運(yùn)行所需的資金主要由地方財(cái)政承擔(dān)，拓展流動(dòng)人口社會(huì)救助可能面臨來自常住地地方財(cái)政的壓力。

“我們的推進(jìn)還是很穩(wěn)的，把專項(xiàng)救助放開了，但是沒有把基本生活救助放開。不能一下全放開，財(cái)政有壓力的?！保ㄔL談資料：20230713ZH）

其次，地區(qū)之間的救助政策和待遇差異較大，拓展流動(dòng)人口社會(huì)救助可能引發(fā)無序流動(dòng)現(xiàn)象。目前，地區(qū)之間的救助政策和待遇差異體現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，救助標(biāo)準(zhǔn)的地域間差異。根據(jù)民政部2021 年4 季度數(shù)據(jù)，全國城市低保標(biāo)準(zhǔn)最高的為上海市（1330.0 元/ 人·月），最低的為海南省（576.8 元/ 人·月），極差達(dá)到753.2 元/ 人·月。第二，救助項(xiàng)目設(shè)置本身的地域間差異。例如，浙江省針對教育、醫(yī)療等剛性支出較大群體的支出型貧困救助項(xiàng)目以及針對漸退期內(nèi)救助對象的收入豁免政策等均未在全國范圍內(nèi)廣泛實(shí)施。在此背景下，由于社會(huì)救助屬于非繳費(fèi)型的社會(huì)政策項(xiàng)目，救助申請沒有任何工作和繳費(fèi)年限方面的門檻性條件，如果徹底放開戶籍限制，可能會(huì)出現(xiàn)“救助移民”等無序流動(dòng)現(xiàn)象。

（二）家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對平臺(tái)的跨區(qū)域聯(lián)網(wǎng)程度

建立面向流動(dòng)人口的社會(huì)救助制度，需要思考如何避免對象在常住地和戶籍地“重復(fù)救助”的風(fēng)險(xiǎn)，或者無法對異地申辦的救助對象經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行有效核對帶來的“錯(cuò)保”風(fēng)險(xiǎn)。其一，常住地難以摸清救助對象的資產(chǎn)狀況，存在“錯(cuò)保”風(fēng)險(xiǎn)。其中，流動(dòng)人口的收入和支出情況可以在常住地較為容易地獲取，但是他們在戶籍地的家庭情況和財(cái)產(chǎn)狀況卻需要依托當(dāng)?shù)氐男畔⒑秃藢Y源。其二，在數(shù)據(jù)未聯(lián)網(wǎng)的情況下開放流動(dòng)人口社會(huì)救助，可能存在常住地和戶籍地“重復(fù)救助”的風(fēng)險(xiǎn)。

因而，需要依托家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對平臺(tái)，促進(jìn)對社會(huì)救助對象的精準(zhǔn)識(shí)別。對此，浙江省在市域范圍內(nèi)探索低保異地申辦的基礎(chǔ)是省級(jí)經(jīng)濟(jì)狀況核對平臺(tái)的建設(shè)，從而使得對市域內(nèi)流動(dòng)人口的低保核對可以在一個(gè)統(tǒng)一的核對系統(tǒng)中進(jìn)行。目前，浙江省已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了省域范圍內(nèi)的核對聯(lián)網(wǎng)，并且正在推進(jìn)長三角地區(qū)救助信息共享和核對機(jī)制的一體化。

“社會(huì)救助是一個(gè)屬地管理的制度，對外來人口提供社會(huì)救助很難做到精準(zhǔn)，最主要問題是如何核查他在老家的房產(chǎn)、車輛、存款的情況...... 現(xiàn)在信息擴(kuò)大以后、大系統(tǒng)有了，有浙江的大救助系統(tǒng)，也有全國性的核對平臺(tái)，那么我們就可以對他在外地的信息進(jìn)行核查?！保ㄔL談資料：20190911XH）

但是，在全國范圍內(nèi)，省份之間、同一省份的不同地市之間，并沒有全面建成信息共享的家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對平臺(tái)。在核對平臺(tái)跨區(qū)域聯(lián)網(wǎng)程度低的情況下，拓展流動(dòng)人口社會(huì)救助難以回避“重復(fù)救助”和“錯(cuò)?！憋L(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。特別是上述兩類風(fēng)險(xiǎn)都容易使救助發(fā)生地的民政部門被問責(zé)，因而后者也難有太多的意愿去推動(dòng)面向流動(dòng)人口的救助項(xiàng)目。

（三）低保異地核對的責(zé)任認(rèn)定與分擔(dān)

如前所述，目前的低保異地核對工作存在諸多挑戰(zhàn)。在這些挑戰(zhàn)中，發(fā)起地和協(xié)查地的核對報(bào)告格式不統(tǒng)一問題較容易得到解決，而核對工作的時(shí)效性也可以通過民政部低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心工作的推進(jìn)和全國社會(huì)救助核對系統(tǒng)的建設(shè)而得到完善。除此之外，負(fù)責(zé)協(xié)查的地方民政部門和負(fù)責(zé)低保認(rèn)定以及資金發(fā)放的地方民政部門之間的責(zé)任認(rèn)定與分擔(dān)機(jī)制的設(shè)定是更為棘手的問題。

“很多地方不愿意配合（異地核對），也就是因?yàn)樵谪?zé)任劃分上不清晰，可能要承擔(dān)額外責(zé)任。”（訪談資料：20230518MS）

例如，如果協(xié)查方?jīng)]能夠有效核對救助申請家庭在戶籍地的財(cái)產(chǎn)狀況，造成發(fā)起地的民政部門出現(xiàn)“錯(cuò)?！?，責(zé)任如何界定？特別是在救助領(lǐng)域問責(zé)力度強(qiáng)化的當(dāng)下，“不做不錯(cuò)、多做多錯(cuò)”的“寧漏勿錯(cuò)”心理本就困擾很多地方民政部門及其工作人員，a 更何況是對于不體現(xiàn)本級(jí)民政部門工作績效的低保異地核對工作。由此，如何有效激勵(lì)協(xié)查雙方開展異地核對工作，并設(shè)立恰當(dāng)?shù)呢?zé)任認(rèn)定與分擔(dān)機(jī)制，仍需要在政策法規(guī)層面多加考量。

五、漸進(jìn)式拓展流動(dòng)人口社會(huì)救助的政策路徑

在推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的當(dāng)下，全國范圍內(nèi)的人口流動(dòng)將越來越頻繁，流動(dòng)人口仍將在社會(huì)總?cè)丝谥姓紦?jù)較大比重。在發(fā)生生活困難時(shí)申請和享受社會(huì)救助政策支持，是流動(dòng)人口社會(huì)權(quán)利的體現(xiàn)。

因而，需要繼續(xù)拓展和完善流動(dòng)人口社會(huì)救助政策?；谏鲜霭咐驼叻治?，本研究擬從全面放開常住地急難社會(huì)救助，向流動(dòng)人口逐步有條件地開放專項(xiàng)救助，以及推進(jìn)救助信息的全國聯(lián)網(wǎng)和低保的異地申辦三方面，為漸進(jìn)式拓展流動(dòng)人口社會(huì)救助、實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的社會(huì)救助權(quán)提供政策建議。

（一）全面放開常住地急難社會(huì)救助

民政部在臨時(shí)救助政策制定之初就考慮了流動(dòng)人口。2014 年，《國務(wù)院關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》提出，“對于不持有當(dāng)?shù)鼐幼∽C的非本地戶籍人員，縣級(jí)人民政府民政部門、救助管理機(jī)構(gòu)可以按照生活無著人員救助管理有關(guān)規(guī)定審核審批，提供救助”。同年，民政部在例行新聞發(fā)布會(huì)上指出，“持居住證的居民在遭遇大病、交通意外等急難時(shí)，將可與戶籍居民享受同等待遇的臨時(shí)救助，無居住證流動(dòng)人口遇到急難，可向居住地社會(huì)救助機(jī)構(gòu)申請相關(guān)救助”。

然而，各省在實(shí)際執(zhí)行政策過程中的開放程度存在差異。例如，民政部在2020 年的國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制新聞發(fā)布會(huì)上，仍強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新救助措施，要求放寬戶籍地申請限制，對疫情導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)嚴(yán)重困難的流動(dòng)人口，由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)、街道或者縣級(jí)民政部門實(shí)施臨時(shí)救助”。同時(shí)，按照浙江省的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，向流動(dòng)人口放開臨時(shí)救助申請后，實(shí)際發(fā)放的人次和金額并不多，臨時(shí)救助支出用于流動(dòng)人口的比重顯著低于跨省流動(dòng)人口在常住人口中的占比。

由于流動(dòng)人口為常住地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和消費(fèi)提升都做出了貢獻(xiàn)，為流動(dòng)人口提供急難社會(huì)救助，符合社會(huì)政策權(quán)利與義務(wù)相匹配的原則。此外，作為新時(shí)代分層分類救助體系的主要組成部分，急難社會(huì)救助對緩解流動(dòng)人口在常住地的突發(fā)性生活困難具有積極意義。因此，仍需要全面放開常住地急難社會(huì)救助。

（二）向流動(dòng)人口逐步有條件開放專項(xiàng)救助

急難社會(huì)救助雖能夠在一定程度上緩解流動(dòng)人口的突發(fā)性生活困難，但是申請次數(shù)和累計(jì)金額具有一定限度，未必能夠全面滿足流動(dòng)人口的實(shí)際需求。例如，對于調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的小孩已經(jīng)在常住地上學(xué)，家庭因生病等原因陷入長期性困難的家庭，急難社會(huì)救助仍難以滿足全部救助需求。對此，在基本生活救助短期內(nèi)難以向流動(dòng)人口普遍開放的情況下，可以考慮逐步開放專項(xiàng)救助。例如，向符合一定條件的流動(dòng)人口開放教育救助和醫(yī)療救助。

同時(shí)，為了規(guī)避“救助移民”等無序流動(dòng)現(xiàn)象帶來的潛在沖擊，面向流動(dòng)人口的專項(xiàng)救助政策的放開，可以結(jié)合一定的門檻性條件。例如，將流動(dòng)人口可以申請的專項(xiàng)救助類別和額度與《居住證》年限或社保繳費(fèi)年限相掛鉤，從而體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，也規(guī)避大量“救助移民”的涌入。

再則，為符合條件的流動(dòng)人口補(bǔ)助營養(yǎng)餐、配租公租房等實(shí)物類或服務(wù)類的救助，可能比直接發(fā)放救助金的現(xiàn)金給付，更有利于規(guī)避“救助移民”。

（三）推進(jìn)基本生活救助的跨省核對和異地申辦

現(xiàn)階段大范圍開放常住地基本生活救助的條件并不成熟。首先，開放常住地基本生活救助可能產(chǎn)生“救助移民”。其原因包括：第一，目前各省之間救助政策及其標(biāo)準(zhǔn)差異較大；第二，在收入、財(cái)產(chǎn)和戶籍等限制性條件之外，救助政策不像社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，對本地最低繳費(fèi)年限等沒有門檻性要求，難以使用相應(yīng)的門檻性條款來阻攔“救助移民”。其次，救助的財(cái)政支出主要由地方政府承擔(dān)，地方政府一方面缺乏向非本地戶籍居民提供社會(huì)救助的激勵(lì)，另一方面也難以承擔(dān)潛在的“救助移民”對本地財(cái)政支付能力的沖擊。

在此背景下，更為現(xiàn)實(shí)的路徑是推進(jìn)基本生活救助的跨省核對和異地申辦。根據(jù)浙江桐廬、建德和云和三地的試點(diǎn)情況，現(xiàn)階段確實(shí)有部分對基本生活救助存在需求的流動(dòng)人口。在無法申請常住地基本生活救助的情況下，逐步推進(jìn)跨省核對和異地申辦，使?jié)M足條件的流動(dòng)人口可以在常住地向戶籍地發(fā)起低保申請，并獲得戶籍地的低保資格，從而一定程度上緩解基本生活困難。對此，基礎(chǔ)性的工作是推進(jìn)救助信息的全國聯(lián)網(wǎng)，使流動(dòng)人口在戶籍地的財(cái)產(chǎn)狀況和在常住地的收入狀況可以由兩地民政部門分工核對。

六、結(jié)語：社會(huì)救助制度改革與“社會(huì)中國”的前景

在扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的歷史進(jìn)程中，“社會(huì)中國”的政策理念倡導(dǎo)完善基于“社會(huì)公民身份”的社會(huì)保障制度，更加平等地滿足每一個(gè)社會(huì)成員的基本生活需要。在社會(huì)保障諸項(xiàng)目中，社會(huì)救助制度具有底線公平的意義。a 改革完善社會(huì)救助制度，使每一個(gè)社會(huì)成員在遇到實(shí)際困難時(shí)，能夠不受地域、戶籍等因素的限制而享受由公共財(cái)政支持的救助項(xiàng)目，既是因應(yīng)省域間經(jīng)濟(jì)互動(dòng)和人口流動(dòng)增加以及全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的政策舉措，也是建構(gòu)“社會(huì)中國”的基礎(chǔ)層次。

實(shí)際上，中國社會(huì)救助制度的發(fā)展演進(jìn)史，同時(shí)也是一部不斷建構(gòu)基于“社會(huì)公民身份”的兜底保障制度的歷史。在制度建立之初，社會(huì)救助僅覆蓋城市地區(qū)，并且大部分被制度保護(hù)的人是下崗職工及其家屬。a2007 年，農(nóng)村最低生活保障制度的建立，以及中央財(cái)政對城鄉(xiāng)低保支持力度的提升，使得城鄉(xiāng)居民都擁有申請社會(huì)救助的權(quán)利。這是社會(huì)救助制度突破城鄉(xiāng)戶籍限制的開端。在低保制度逐步完善的同時(shí)，醫(yī)療救助、臨時(shí)救助、住房救助等項(xiàng)目逐步設(shè)立，使社會(huì)救助制度的內(nèi)容不斷豐富，為基于“社會(huì)公民身份”的分層分類社會(huì)救助體系構(gòu)筑越發(fā)堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。而在部分發(fā)達(dá)地區(qū)，城鄉(xiāng)救助標(biāo)準(zhǔn)和市域救助標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一也已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。

同時(shí)，社會(huì)救助制度的改革完善并不是一蹴而就的。上述制度演化過程，經(jīng)歷了地方試點(diǎn)、制度初設(shè)、制度拓展以及項(xiàng)目豐富的不同階段，并體現(xiàn)了中央財(cái)政的支持和地方民政部門的探索。在分層分類社會(huì)救助體系發(fā)展的既有基礎(chǔ)上，現(xiàn)階段面臨的一個(gè)關(guān)鍵問題是，屬地管理的社會(huì)救助制度如何適應(yīng)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)和跨省域人口流動(dòng)增加的現(xiàn)實(shí)？換言之，現(xiàn)有社會(huì)救助制度以縣級(jí)以上地方人民政府作為管理主體，體現(xiàn)“屬地管理”的特征，但頻繁的跨區(qū)域人口流動(dòng)使得家庭和個(gè)體的經(jīng)濟(jì)困難并不始終發(fā)生在戶籍所在地，產(chǎn)生在常住地申請社會(huì)救助的現(xiàn)實(shí)需求，那么如何在屬地管理的框架下滿足流動(dòng)人口的救助需求？這是現(xiàn)階段探索流動(dòng)人口社會(huì)救助制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

2020 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》，首次提出“有條件的地區(qū)有序推進(jìn)持有居住證人員在居住地申辦社會(huì)救助”。但是，除臨時(shí)救助外，目前仍沒有全國性的政策文件明確提出面向流動(dòng)人口的社會(huì)救助項(xiàng)目。作為全國范圍內(nèi)外來流動(dòng)人口集中的兩個(gè)省份，浙江省和廣東省在基本生活救助、專項(xiàng)救助和急難社會(huì)救助等不同的項(xiàng)目范疇，圍繞應(yīng)對流動(dòng)人口的救助需求進(jìn)行政策探索。本文探討了浙江省和廣東省在流動(dòng)人口社會(huì)救助方面的已有探索和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，同時(shí)也分析了在全國層面有序拓展流動(dòng)人口社會(huì)救助的政策路徑。

需要指出的是，本文所提出的拓展流動(dòng)人口社會(huì)救助的三種政策路徑，僅僅是在現(xiàn)有屬地管理的框架下的漸進(jìn)式探索。完善面向包括流動(dòng)人口在內(nèi)的全體社會(huì)公民的社會(huì)救助制度，需要根據(jù)社會(huì)救助項(xiàng)目的性質(zhì)，明晰中央政府和地方政府在社會(huì)救助中所分別應(yīng)承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任，特別是強(qiáng)化中央政府對于基本生活救助和急難社會(huì)救助的財(cái)政支出責(zé)任，從而根本性地規(guī)避財(cái)政因素對于拓展流動(dòng)人口社會(huì)救助的掣肘，維護(hù)流動(dòng)人口的社會(huì)救助權(quán)。

聚焦于困難對象的政策探索常常成為社會(huì)保障制度創(chuàng)新的政策窗口。例如，以家庭為單位的醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)封頂制就首先以困難家庭為對象在地方試點(diǎn)。b 在此意義上，流動(dòng)人口社會(huì)救助制度的探索與實(shí)踐，可以被視作是完善面向流動(dòng)人口的社會(huì)保障制度的重要節(jié)點(diǎn)。一方面，社會(huì)救助制度的“屬地管理”與流動(dòng)人口的救助需求之間的矛盾，可以得到逐步緩解。另一方面，就更為宏大的社會(huì)保障制度而言，中國社會(huì)保障制度的歷次調(diào)整體現(xiàn)了向“社會(huì)中國”式的普惠型福利體制轉(zhuǎn)型的過程，農(nóng)村居民、靈活就業(yè)人員等逐步被吸納進(jìn)社會(huì)保障制度的覆蓋范圍，c而如何建立健全與全國統(tǒng)一大市場建設(shè)相匹配的社會(huì)保障制度體系將成為下一階段的重要議題。在社會(huì)救助領(lǐng)域探索完善面向流動(dòng)人口的制度設(shè)計(jì)，可以成為一個(gè)突破點(diǎn)。

作為一種社會(huì)政策理念，“社會(huì)中國”與走向共同富裕的戰(zhàn)略導(dǎo)向不謀而合。共同富裕的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)在動(dòng)態(tài)中向前發(fā)展的過程，a“社會(huì)中國”的探索也將是一個(gè)漸進(jìn)式的過程。流動(dòng)人口社會(huì)救助制度創(chuàng)新是一個(gè)突破“屬地管理”制度框架下流動(dòng)人口救助政策缺位的探索，也是適應(yīng)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的社會(huì)救助改革與走向共同富裕的有益實(shí)踐?！吧鐣?huì)中國”的社會(huì)政策愿景也在這樣的實(shí)踐過程中逐漸清晰。

（責(zé)任編輯：鄭碧亭）

［基金項(xiàng)目］ 國家社科基金青年項(xiàng)目“數(shù)字社會(huì)中社會(huì)救助兜底和賦能功能的完善研究”（22CSH072）。