鐘莉

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，廣州市經(jīng)歷了多個(gè)重大突發(fā)公共事件，最大限度保護(hù)了人民生命安全與身體健康，維護(hù)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序良好運(yùn)行。從應(yīng)急實(shí)踐進(jìn)程與規(guī)范化管理等方面看，廣州市應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的歷史脈絡(luò)呈現(xiàn)兩個(gè)階段，即起步探索期與完善成熟期。廣州市應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件應(yīng)急管理實(shí)踐積累了一些基本經(jīng)驗(yàn)，主要包括始終高度重視應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件、不斷完善突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體制、充分發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)。

關(guān)鍵詞：廣州市；重大突發(fā)公共事件；應(yīng)急管理；演進(jìn)歷程；基本經(jīng)驗(yàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌發(fā)生巨大變化，同時(shí)也迎來(lái)了新的挑戰(zhàn)和問(wèn)題，尤其是重大突發(fā)公共事件對(duì)城市管理和社會(huì)穩(wěn)定提出了更高要求。廣州市作為改革開(kāi)放的前沿陣地，其在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的過(guò)程中逐漸形成了一套較為成熟和有效的機(jī)制。本文系統(tǒng)回顧和分析廣州市在改革開(kāi)放以來(lái)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的演進(jìn)歷程，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為我國(guó)乃至全球城市的危機(jī)管理實(shí)踐提供參考。

一、改革開(kāi)放以來(lái)廣州市應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的演進(jìn)歷程

（一）起步探索期 （1978—2002年）

這一時(shí)期，廣州市應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的處理方式在很大程度上依賴于傳統(tǒng)的行政命令和以往經(jīng)驗(yàn)，缺少系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與科學(xué)決策機(jī)制。事件應(yīng)對(duì)主要依靠政府的直接干預(yù)，包括動(dòng)員社會(huì)力量、組織救援、實(shí)施救助等措施。由于信息技術(shù)和通信技術(shù)的局限，早期的預(yù)警系統(tǒng)不夠完善，信息發(fā)布和傳播存在滯后，導(dǎo)致公眾的防范意識(shí)和應(yīng)急反應(yīng)能力受限。以1983年的 “8·15”臺(tái)風(fēng)為例，臺(tái)風(fēng)侵襲造成了嚴(yán)重的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，暴露出城市基礎(chǔ)設(shè)施脆弱、應(yīng)急救援設(shè)備不足、防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育不到位等問(wèn)題。

在面對(duì)公共衛(wèi)生事件時(shí)，早期的廣州市同樣受限于醫(yī)療資源的不足和疾病預(yù)防控制體系的不健全。例如，在20世紀(jì)80年代末暴發(fā)的流行性乙型腦炎疫情中，由于缺少有效的疫情監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)和群眾防控意識(shí)不足，導(dǎo)致疫情的快速蔓延和高發(fā)病率。盡管政府采取了關(guān)閉學(xué)校、隔離病例等措施，最終控制了疫情，但這一事件也凸顯了應(yīng)急管理體系的不完善和公共衛(wèi)生資源的緊張。

在工業(yè)安全事故方面，廣州市早期處理體現(xiàn)出一定的反應(yīng)遲緩和應(yīng)對(duì)不足。工業(yè)化進(jìn)程中，隨著企業(yè)數(shù)量的增加和生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，安全生產(chǎn)事故頻發(fā)，如化學(xué)品爆炸、火災(zāi)等。這些事故往往因?yàn)閼?yīng)急救援能力不強(qiáng)而造成較大的傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。政府部門雖然在事后采取了補(bǔ)救措施，但對(duì)于事故的預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)管控仍顯不足。

（二）完善成熟期 （2003年至今）

自2003年以來(lái)，尤其 “非典”疫情后，廣州市在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件方面有了較大轉(zhuǎn)變，采取了多項(xiàng)策略，體現(xiàn)了應(yīng)急管理政策與實(shí)踐的不斷創(chuàng)新和改進(jìn)。

在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方面，廣州市加強(qiáng)了對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)源的監(jiān)管和評(píng)估，建立起一套科學(xué)的預(yù)警機(jī)制。通過(guò)對(duì)歷史數(shù)據(jù)的分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型的構(gòu)建，有效提前識(shí)別和預(yù)測(cè)可能發(fā)生的公共事件。例如，在氣象災(zāi)害方面，廣州市氣象局通過(guò)建立多層次的氣象監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)向公眾發(fā)布天氣預(yù)警信息，減少了由極端天氣引起的損失。

在政府協(xié)調(diào)與資源整合方面，廣州市建立了跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，形成了合力應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的工作格局。政府相關(guān)部門之間的信息共享和資源配置得到了顯著改善。例如，面對(duì)2003年 “非典”疫情，廣州市迅速成立防治非典的工作機(jī)構(gòu)，組織醫(yī)療、公安等相關(guān)部門協(xié)調(diào)合作，確保醫(yī)療物資和防護(hù)用品的供應(yīng)充足和及時(shí)到位。

在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急反應(yīng)方面，廣州市不斷優(yōu)化應(yīng)急響應(yīng)流程，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的效率。通過(guò)建立快速響應(yīng)隊(duì)伍和應(yīng)急指揮體系，在第一時(shí)間做出反應(yīng)，有效處理各類突發(fā)事件。例如，2014 年越秀區(qū) “登革熱”疫情暴發(fā)，廣州市越秀區(qū)委、區(qū)政府立即啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，成立疫情防控工作指揮部，撥付1 310萬(wàn)元用于疫情防控，控制了疫情。[1]

在社會(huì)動(dòng)員和公眾參與方面，廣州市充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量，提升公眾的安全意識(shí)和自救互救能力。通過(guò)舉辦應(yīng)急演練、普及應(yīng)急知識(shí)等活動(dòng)，使社會(huì)公眾更加了解如何在突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)保護(hù)自己和他人的安全。例如，在新冠疫情期間，廣州市發(fā)布相關(guān)指引，引導(dǎo)政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和市民增強(qiáng)相關(guān)健康知識(shí)，提高個(gè)人健康素養(yǎng)，并加強(qiáng)個(gè)人與他人的健康管理。[2]

在恢復(fù)重建方面，廣州市注重從根本上提升城市的抗災(zāi)復(fù)原能力。在重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，政府及時(shí)評(píng)估災(zāi)害損失，制定科學(xué)合理的恢復(fù)重建規(guī)劃。同時(shí)，注重保障受災(zāi)群眾的基本生活，助力災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速恢復(fù)。例如，新冠疫情暴發(fā)后，眾多中小微企業(yè)遭受重創(chuàng)，不得不減產(chǎn)、臨時(shí)關(guān)閉。為幫助這些企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，廣州相繼推出 “暖企15條”“48條舉措”等實(shí)招。[3]

二、改革開(kāi)放以來(lái)廣州市應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的基本經(jīng)驗(yàn)

（一）始終高度重視應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件

1.始終把應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件放在首位

自2003年以來(lái)，尤其是 “非典”疫情發(fā)生后，廣州市政府把應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件作為執(zhí)政能力建設(shè)的首位，在應(yīng)對(duì)理念、方式、體制機(jī)制等方面都有了積極轉(zhuǎn)變，制定了一系列政策措施，如 《廣州市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》 《廣州市突發(fā)事件危險(xiǎn)源和危險(xiǎn)區(qū)域管理規(guī)定》 《廣州市突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布管理規(guī)定》等。針對(duì)重大突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)，廣州市加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，制定發(fā)展規(guī)劃。這些都充分體現(xiàn)了廣州市對(duì)突發(fā)公共事件的高度重視。

2.集中一切力量處置重大突發(fā)公共事件

以2008年雪災(zāi)為例，超40萬(wàn)人員滯留廣州火車站，1月23日至2月5日，廣州市政府共投入解放軍、武警官兵和公安民警等各種春運(yùn)安全保衛(wèi)力量27.3萬(wàn)人次，其中警力16.8萬(wàn)人次。[4]再如，2019年末，新冠疫情極度考驗(yàn)廣州的治理能力，廣州市立即反應(yīng)，凝聚起眾志成城的防疫力量，市政府、發(fā)改委、公安、衛(wèi)健等多個(gè)部門運(yùn)用信息技術(shù)手段抗擊疫情，控制了疫情蔓延與發(fā)展。

3.始終牽掛人民的急難愁盼問(wèn)題

重大突發(fā)公共事件如果不及時(shí)干預(yù)可能引發(fā)次生災(zāi)害。重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，廣州市政府第一時(shí)間響應(yīng)，及時(shí)回應(yīng)受災(zāi)民眾的各種訴求，解決受災(zāi)民眾的急難愁盼問(wèn)題。例如，2008年雪災(zāi)發(fā)生后，隨著火車晚點(diǎn)、寒冷與饑餓侵襲，滯留的旅客情緒不穩(wěn)定，旅客與旅客之間、旅客與工作人員之間的矛盾加劇，廣州市組織大批公安民警與志愿者為旅客提供食品和飲用水，給滯留旅客提供幫助，讓旅客心情逐漸平復(fù)與恢復(fù)信心。

（二）不斷完善重大突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體制

1.優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案體系

自2003年以來(lái)，廣州市不斷完善重大突發(fā)公共事件應(yīng)急管理，制定了總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、重點(diǎn)企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案、重大活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案等各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案3萬(wàn)多個(gè)，形成了覆蓋多層級(jí)、多領(lǐng)域的 “橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系。[5]

2.健全應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

縱觀廣州市重大突發(fā)公共事件應(yīng)急管理實(shí)踐，面對(duì)重大突發(fā)公共事件，廣州市立即做出響應(yīng)，成立跨部門協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組、應(yīng)急指揮中心、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制等。例如，在2019年新冠疫情中，廣州市迅速成立了疫情工作指揮部辦公室，有效整合醫(yī)療衛(wèi)生、交通、教育、社會(huì)組織等多部門資源與力量，形成了統(tǒng)一指揮、分級(jí)負(fù)責(zé)的協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.推動(dòng)以應(yīng)急管理制度規(guī)范化管理

自2003年以來(lái)，為深入推進(jìn)應(yīng)急管理法治化進(jìn)程，廣州市不斷建立健全應(yīng)急管理制度體系，出臺(tái)了 《廣州市貫徹落實(shí)〈廣東省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制實(shí)施細(xì)則〉的工作措施》 《廣州市危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理規(guī)定》，制定修訂了 《廣州市煙花爆竹安全管理規(guī)定》 《廣州市安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控實(shí)施細(xì)則 （試行）》等約60部應(yīng)急管理相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件。[6]

（三）充分發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)

1.堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)，[7]貫穿于重大突發(fā)公共事件應(yīng)急管理各個(gè)環(huán)節(jié)。一是重大突發(fā)公共事件暴發(fā)時(shí)，廣州市迅速成立專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)突發(fā)公共事件應(yīng)急處置過(guò)程中遇到的棘手又緊急的問(wèn)題。例如，2019年末新冠疫情暴發(fā)后，廣州市迅速開(kāi)展行動(dòng)，成立新冠疫情應(yīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組、專家組、工作組、志愿服務(wù)組等，開(kāi)展病情、治療轉(zhuǎn)歸、流行病學(xué)調(diào)查、病毒檢測(cè)等分析，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供強(qiáng)大的政策研究、科研攻關(guān)智庫(kù)以及應(yīng)急救援力量。二是堅(jiān)持黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。每一次重大突發(fā)公共事件暴發(fā)后，人民軍隊(duì)往往沖鋒在前，奔赴一線，較好地維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定與人民的生命健康與財(cái)產(chǎn)安全。例如，2008年雪災(zāi)事件中，中央緊急調(diào)動(dòng)4萬(wàn)官兵奔赴廣州開(kāi)展救援。

2.集中力量辦大事

習(xí)近平總書(shū)記指出：“我們最大的優(yōu)勢(shì)是我國(guó)社會(huì)主義制度能夠集中力量辦大事。這是我們成就事業(yè)的重要法寶”。[8]

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。[9]這為進(jìn)行應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員提供了根本遵循和行動(dòng)指南。例如，在新冠疫情防控中，截至2021年6月，廣州共發(fā)動(dòng)志愿者超10萬(wàn)人次，服務(wù)時(shí)長(zhǎng)超50萬(wàn)小時(shí)，協(xié)助開(kāi)展核酸檢測(cè)與疫苗接種近350萬(wàn)人次；黨員沖鋒在前，成立市直機(jī)關(guān)與國(guó)企黨員突擊隊(duì)共124支，協(xié)助開(kāi)展核酸檢測(cè)、志愿服務(wù)等，累計(jì)近2萬(wàn)人次。[10]

3.科技賦能應(yīng)急管理智慧化

信息技術(shù)為突發(fā)公共事件預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急處置、善后恢復(fù)等各個(gè)環(huán)節(jié)提供了技術(shù)支撐，提高突發(fā)公共事件應(yīng)急管理智慧化水平。依托大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能、5G等新一代信息技術(shù)，廣州市充分整合資源，構(gòu)建集自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)等多領(lǐng)域?yàn)橐惑w的應(yīng)急管理綜合應(yīng)用平臺(tái)，推動(dòng)各級(jí)各類應(yīng)急管理平臺(tái)信息共享，構(gòu)建集統(tǒng)一指揮、快速響應(yīng)、信息共享、可視化管理于一體的應(yīng)急指揮平臺(tái)，大大提高了重大突發(fā)公共事件應(yīng)急管理效能。[11]例如，在新冠疫情防控中，廣州市充分利用5G、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和AI等新技術(shù)進(jìn)行流調(diào)分析、病毒檢測(cè)、疫苗研發(fā)、人臉識(shí)別、遠(yuǎn)程會(huì)診、發(fā)布防疫信息等，為疫情防控提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

三、結(jié)束語(yǔ)

改革開(kāi)放以來(lái)，廣州市成功應(yīng)對(duì)各類重大突發(fā)公共事件，最大限度保障了人民生命健康與財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全穩(wěn)定，積累了不少應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，為其他城市應(yīng)急管理實(shí)踐提供了參考與借鑒。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王有為.廣州市越秀區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控研究[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2017.

[2] 廣州市疾病預(yù)防控制中心.廣州市新冠肺炎疫情防控指揮辦醫(yī)療防治組關(guān)于印發(fā) 《廣州市機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位新冠肺炎疫情常態(tài)化防控工作指引》和 《廣州市市民健康防護(hù)指引》的通知[EB/OL].[2020-06-09].https：//www.gzcdc.org.cn/news/view/4333.html.

[3] 趙云輝，王蕾，馮泰文，等.新冠疫情下政府差異化復(fù)工復(fù)產(chǎn)路徑研究[J].科研管理，2021，42（04）：191-200.

[4] 網(wǎng)易號(hào).2008年春節(jié)，雪災(zāi)下的廣州火車站，中央緊急調(diào)動(dòng)4萬(wàn)軍隊(duì)進(jìn)行救援[EB/OL].[2023-02-24].https：//m.163.com/dy/article/HUBSK1QK0553RHO9.html.

[5] 廣州市人民政府.廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣州市應(yīng)急管理第十四個(gè)五年規(guī)劃（2021—2025年）的通知（穗府辦 〔2021〕8號(hào)）[EB/OL].[2021-09-18].https：//www.gz.gov.cn/zwgk/fggw/sfbgtwj/content/mpost_7798586.html.

[6] 同[5].

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[10] 10萬(wàn)人次志愿服務(wù)50萬(wàn)小時(shí) 廣州志愿力量撐起疫情防控第一線屏障[N].廣州日?qǐng)?bào)，2021-06-04（002）.

[11] 同[5].