賴(lài)晨宇 沈魯

【摘要】2016年11月7日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，彌補(bǔ)了過(guò)往我國(guó)電影產(chǎn)業(yè)立法的空白。本文基于《中華人民共和國(guó)電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》本身及其相關(guān)案例發(fā)現(xiàn)存在三個(gè)問(wèn)題：第一，適用對(duì)象上，調(diào)整范圍狹隘不匹配當(dāng)下電影產(chǎn)業(yè)樣態(tài)；第二，鼓勵(lì)條文上，準(zhǔn)入激勵(lì)之不妥，無(wú)益于電影產(chǎn)業(yè)繁榮；第三，禁止條文上，電影管制之粗放不利于電影產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。本文據(jù)此問(wèn)題提出了擴(kuò)充適用對(duì)象范疇，擴(kuò)大調(diào)整地域范圍，雙管齊下，激勵(lì)有法和禁止有度并行的對(duì)策，以期健全《中華人民共和國(guó)電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，以利鞭策我國(guó)電影產(chǎn)業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)繁榮發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》 電影產(chǎn)業(yè) 可持續(xù)發(fā)展

2016年11月7日，《中華人民共和國(guó)電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》（以下均簡(jiǎn)稱(chēng)《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》）經(jīng)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)，同時(shí)宣布于2017年3月1日起正式施行。這是我國(guó)文化領(lǐng)域第一部以“促進(jìn)法”命名的法律[1]。在此之前，文化方面僅存在“兩部半”的法律：兩部指的是文物保護(hù)法和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法；半部指的是民法中的著作權(quán)法?！峨娪爱a(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》作為我國(guó)電影產(chǎn)業(yè)方面立法的最新重大成果，響應(yīng)“文化建設(shè)”的總體布局和全面推進(jìn)依法治國(guó)的需要，彌補(bǔ)了過(guò)往電影產(chǎn)業(yè)立法的空白。

一、電影產(chǎn)業(yè)與電影產(chǎn)業(yè)法制史

按照沈蕓的觀(guān)點(diǎn)，以羅明佑及其創(chuàng)立的聯(lián)華影業(yè)公司為代表， 20世紀(jì)30年代中國(guó)的電影業(yè)已初具產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)鏈條頗有規(guī)模[2]。隨后由于戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)和持續(xù)，剛剛興起的電影產(chǎn)業(yè)幾乎喪失殆盡。中華人民共和國(guó)成立后，電影產(chǎn)業(yè)逐漸完成國(guó)有化轉(zhuǎn)型并納入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。直至1993年的改革突破之前，電影的制片、放映、發(fā)行環(huán)節(jié)大多都由國(guó)家計(jì)劃統(tǒng)一包辦。體制改革后的電影“在經(jīng)歷粗放、自然發(fā)展階段之后，已逐漸向集約、擴(kuò)張的階段邁進(jìn)”[3]，決意實(shí)行資源整合，走向市場(chǎng)、走向多元。

（一）電影產(chǎn)業(yè)概念明晰

時(shí)至今日，“電影產(chǎn)業(yè)”一詞仍是一個(gè)眾說(shuō)紛紜的概念。

金冠軍、王玉明用詞義溯源和比較分析的方法對(duì)“工業(yè)”“行業(yè)”“產(chǎn)業(yè)”三個(gè)概念做出區(qū)分，認(rèn)為工業(yè)是指和農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、商業(yè)對(duì)應(yīng)的生產(chǎn)事業(yè)；行業(yè)為工商業(yè)具體類(lèi)別，多可指代為職業(yè)；產(chǎn)業(yè)則是指包括工業(yè)在內(nèi)的服務(wù)業(yè)或者其他有著相同工藝技術(shù)和產(chǎn)品訴求的“企業(yè)集合”[4]因此電影產(chǎn)業(yè)即關(guān)乎電影的“企業(yè)集合”。

于麗、劉揚(yáng)、王煊從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，以發(fā)展的眼光看待傳統(tǒng)的電影產(chǎn)業(yè)，根據(jù)信息化和數(shù)字化的時(shí)代特點(diǎn)，從廣義上概括電影產(chǎn)業(yè)為“包括電影的制作、發(fā)行、放映、宣傳等各個(gè)環(huán)節(jié)相結(jié)合的眾多小產(chǎn)業(yè)的集合。”[5]

鄧向陽(yáng)也秉持產(chǎn)業(yè)集合的觀(guān)念，但卻是文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的集合，他從各國(guó)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的各類(lèi)理解入手，從而認(rèn)為電影產(chǎn)業(yè)是一種文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、內(nèi)容產(chǎn)業(yè)、文化與休閑產(chǎn)業(yè)、版權(quán)產(chǎn)業(yè)。[6]

余莉則以“大電影生產(chǎn)”的描述，把電影產(chǎn)業(yè)視為是電影工業(yè)的廣義概念，認(rèn)為電影產(chǎn)業(yè)是對(duì)傳統(tǒng)電影產(chǎn)業(yè)鏈上下游以及支持、服務(wù)、輔助等環(huán)節(jié)的擴(kuò)展和補(bǔ)充。[7]

比較值得注意的是，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》中以“電影產(chǎn)業(yè)”命名，且涉及“電影產(chǎn)業(yè)”的支持、保障等方面的利好措施，但即便是在總則里，也始終未對(duì)“電影產(chǎn)業(yè)”一詞做出詳細(xì)解釋。

綜上所述，電影產(chǎn)業(yè)大體上可以認(rèn)為是以電影工業(yè)和電影行業(yè)為主，兼顧制作、發(fā)行、放映、宣傳等各個(gè)環(huán)節(jié)中拓展補(bǔ)充活動(dòng)的電影生產(chǎn)網(wǎng)格。

（二）電影產(chǎn)業(yè)法制簡(jiǎn)史

1978年，十一屆三中全會(huì)順利召開(kāi)，標(biāo)志著改革開(kāi)放的肇始?！案母铩弊鳛闀r(shí)代最強(qiáng)音開(kāi)始逐漸滲透到國(guó)家各行業(yè)的方方面面。不過(guò)電影業(yè)的問(wèn)題宿弊難清，即便有文化部、廣播電影電視部、國(guó)務(wù)院等權(quán)威部門(mén)的各類(lèi)規(guī)范性文件和部門(mén)規(guī)章，也沒(méi)有辦法挽救危機(jī)重重的電影業(yè)。這些積重難返的問(wèn)題一直到1993年1月5日廣電字（3）號(hào)文件《關(guān)于當(dāng)前深化電影行業(yè)機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》和《實(shí)施細(xì)則》的頒布，從打破中影公司的發(fā)行壟斷為主要突破口，成為電影產(chǎn)業(yè)法制建設(shè)的啟蒙綱領(lǐng)。中國(guó)電影產(chǎn)業(yè)史學(xué)家沈蕓如此評(píng)價(jià)，“3號(hào)文件的下達(dá)無(wú)疑是近10年以來(lái)幅度最大，最觸及體制核心的改革舉措?！盵8]翌年，廣播電影電視部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化行業(yè)機(jī)制改革的通知》和《關(guān)于中外合作攝制電影的管理規(guī)定》，擴(kuò)大獨(dú)立拍片權(quán)，加強(qiáng)對(duì)外開(kāi)放，規(guī)范中外合拍。同時(shí)，通過(guò)納入知識(shí)產(chǎn)權(quán)的范疇，將包含電影在內(nèi)的各類(lèi)音像制品以行政法規(guī)的方式保護(hù)起來(lái)（如1994年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作的決定》《音像制品管理?xiàng)l例》等），保障電影產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。在《音像資料管理規(guī)定》（1996年12月24日）、《電影審查規(guī)定》（1997年1月16日）的影響下，配合“院線(xiàn)制”放映，《電影管理?xiàng)l例》（2002年2月1日）新鮮出爐，從國(guó)家層面明確了以市場(chǎng)化、法治化方式發(fā)展電影產(chǎn)業(yè)。

2003年，文化部頒發(fā)《文化部關(guān)于支持和促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》的規(guī)范性文件，成為改革開(kāi)放以來(lái)文化領(lǐng)域第一個(gè)以“產(chǎn)業(yè)”為名的法規(guī)。在此意見(jiàn)的指導(dǎo)下，隔年1月8日和2月11日，國(guó)家廣電總局（廣播電影電視部）分別公布《關(guān)于加快電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于促進(jìn)廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，明確以“電影產(chǎn)業(yè)”命名，成為電影產(chǎn)業(yè)法制史的正式開(kāi)端。在此之前的電影章規(guī)，均以“電影事業(yè)”“影視事業(yè)”“電影行業(yè)”“廣播影視事業(yè)”“廣播影視行業(yè)”等類(lèi)似的說(shuō)法來(lái)囊括，可以說(shuō)是電影產(chǎn)業(yè)法制的雛形，但并非真正的電影產(chǎn)業(yè)法制。

而后的五年，國(guó)家有關(guān)部門(mén)只針對(duì)電影產(chǎn)業(yè)的具體環(huán)節(jié)設(shè)定規(guī)范性文件，如制片環(huán)節(jié)有《電影劇本（梗概）備案、電影片管理規(guī)定》《關(guān)于重申禁止制作和播映色情電影的通知》等；審查環(huán)節(jié)有《廣電總局關(guān)于重申電影審查標(biāo)準(zhǔn)的通知》；發(fā)行放映環(huán)節(jié)有《文化部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈國(guó)產(chǎn)音像制片出口獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法〉的通知》《關(guān)于〈數(shù)字電影發(fā)行放映管理〉的補(bǔ)充規(guī)定》《關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)村數(shù)字電影發(fā)行放映實(shí)施細(xì)則〉的通知》等。到了2009年9月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳先發(fā)布《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》，隨后頒布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)電影產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這才重新以“產(chǎn)業(yè)”的姿態(tài)繼續(xù)書(shū)寫(xiě)電影產(chǎn)業(yè)法制史。

2014年，十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，將加強(qiáng)文化立法視作全面推進(jìn)依法治國(guó)的一個(gè)重要任務(wù)。電影作為文化的一個(gè)重要組成部分，有關(guān)電影產(chǎn)業(yè)立法的方案再次提上日程。2015年10月30日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議上國(guó)家新聞出版廣電總局局長(zhǎng)蔡赴朝受?chē)?guó)務(wù)院委托作《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法〉（草案）的說(shuō)明》；草案通過(guò)初審后，在2016年8月29日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議上，時(shí)任全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員的李連寧提出以《全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法〉（草案）修改情況的匯報(bào)》為題的審議，最終在2016年10月31日第二十四次會(huì)議上，同樣由李連寧宣讀《全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法〉（草案）審議結(jié)果的報(bào)告》，報(bào)告肯定了電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的成熟，但依然提出來(lái)一些修改意見(jiàn)。于是乎，在2016年11月6日召開(kāi)的同屬會(huì)議，即仍是第二十四次會(huì)議，會(huì)議宣布了《全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法〉（草案三次審議稿）修改意見(jiàn)的報(bào)告》。最終，在2016年11月7日的第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議上，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》表決通過(guò)。同日，主席令54號(hào)簽署公布，決定2017年3月1日起施行。

從改革開(kāi)放到《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》發(fā)布，我國(guó)的電影產(chǎn)業(yè)法制建設(shè)已走過(guò)近40年歷程。從諸多規(guī)范性文件、行政規(guī)章、指導(dǎo)意見(jiàn)的試點(diǎn)到法律條文的確定，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的出臺(tái)不但提高了立法效力位階、增強(qiáng)了電影產(chǎn)業(yè)的法律效力，而且為電影產(chǎn)業(yè)的繁榮前進(jìn)提供了法律保障和發(fā)展方向標(biāo)。

二、當(dāng)前我國(guó)《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》存在的若干問(wèn)題

《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》作為改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是1993年我國(guó)電影體制改革以來(lái)電影立法經(jīng)驗(yàn)的清晰總結(jié)和高度集中，立足我國(guó)電影產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)需要和實(shí)際情況，彰顯電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的基本原則、行為規(guī)范等，輻射創(chuàng)作、攝制、發(fā)行、放映等全部環(huán)節(jié)，對(duì)于規(guī)范電影市場(chǎng)行為、增強(qiáng)電影市場(chǎng)活力，以及充實(shí)人民群眾精神文化生活、弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)具有非常深刻的意義。但是在本法具體的施行過(guò)程中，還存在著若干與電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)之目標(biāo)相抵觸的問(wèn)題。

（一）適用對(duì)象上，調(diào)整范圍之狹隘不匹配當(dāng)下電影產(chǎn)業(yè)樣態(tài)

《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》明確指就電影立法，第一章總則篇第二條規(guī)定的“本法所稱(chēng)之電影”，突出“符合國(guó)家規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”和“用于電影院等固定放映場(chǎng)所或者流動(dòng)放映設(shè)備公開(kāi)放映”的兩個(gè)特性，說(shuō)明電視劇、廣告等其他視聽(tīng)產(chǎn)品不包含其中，這一考量再度明確電影法的特質(zhì)。但是隨著電影產(chǎn)業(yè)樣態(tài)的不斷嬗變，網(wǎng)絡(luò)大電影、網(wǎng)絡(luò)微電影、網(wǎng)絡(luò)微短劇等新的視聽(tīng)形式作品層出不窮，甚至逐漸占據(jù)日常生活主要的屏幕空間和屏顯時(shí)間。這類(lèi)并不一定全部符合國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，大多使用流媒體平臺(tái)播映的新形式視聽(tīng)產(chǎn)品并不能夠被完全指認(rèn)為《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》調(diào)整的對(duì)象———電影活動(dòng)，即便該條款的后半部分補(bǔ)充到，“通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播電影的，還應(yīng)當(dāng)遵守互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)管理的法律、行政法規(guī)的規(guī)定”，但是這種共同管轄的前提仍然是要明確新形式的視聽(tīng)產(chǎn)品屬于本法所認(rèn)定的“電影”。

依目前的立法條件而言，采用以產(chǎn)業(yè)為中心的電影法立法思路是務(wù)實(shí)的選擇。同時(shí)，我們應(yīng)該看到，網(wǎng)絡(luò)大電影、網(wǎng)絡(luò)微電影、網(wǎng)絡(luò)微短劇等此類(lèi)蒸蒸日上的視聽(tīng)類(lèi)型在音像市場(chǎng)的占比不斷擴(kuò)大，它們不可以也不可能讓相關(guān)的學(xué)者或者立法者視而不見(jiàn)聽(tīng)而不聞，反倒是應(yīng)被視作電影產(chǎn)業(yè)的重要組成部分從而給予特別的關(guān)注。

（二）鼓勵(lì)條文上，準(zhǔn)入激勵(lì)之不妥無(wú)益于電影產(chǎn)業(yè)的繁榮

《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的立法宗旨為促進(jìn)電影產(chǎn)業(yè)健康繁榮發(fā)展，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)，規(guī)范電影市場(chǎng)秩序，豐富人民群眾精神文化生活。學(xué)者司明也認(rèn)為“產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法之目的在于解決影響產(chǎn)業(yè)生態(tài)發(fā)展的障礙問(wèn)題，在于為產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展提供制度保障?！盵9]但是在《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》鼓勵(lì)性條文的立法過(guò)程中存在準(zhǔn)入放寬下的質(zhì)量不保和創(chuàng)作激勵(lì)不清晰的問(wèn)題。

《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》嘗試降低電影的準(zhǔn)入門(mén)檻。以第十二、十三條為例，它取消了2001年《電影管理?xiàng)l例》中強(qiáng)制要求的攝制電影許可證、攝制電影許可證（單片）的要求和一般題材電影劇本的審查，簡(jiǎn)化總體的電影劇本審查制度，除了國(guó)家安全、外交、民族、宗教、軍事等方面的特殊題材需要上報(bào)至國(guó)家審批外，其余一般題材劇本允許省一級(jí)的部門(mén)審批通過(guò)，直接進(jìn)入公示階段。諸如此類(lèi)的措施的確可以從數(shù)量上增發(fā)我國(guó)電影產(chǎn)量，但在影視公司逐利的商業(yè)運(yùn)行本質(zhì)下，極其容易導(dǎo)致“過(guò)度追求票房指標(biāo)，電影創(chuàng)作質(zhì)量堪憂(yōu)”[10]的亂象，從而削弱電影的作為藝術(shù)的審美性，在降低準(zhǔn)入門(mén)檻的同時(shí)也降低了豐富的精神內(nèi)涵，雖然可能帶來(lái)一時(shí)百花爭(zhēng)妍的假象，但終究不利于電影產(chǎn)業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。

《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的第四章電影產(chǎn)業(yè)支持、保障，共十一條，主要是講國(guó)家力量對(duì)電影產(chǎn)業(yè)的激勵(lì)，包含電影創(chuàng)作和攝制的題材引導(dǎo)、相關(guān)文化產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金和基金投入、稅收優(yōu)惠政策、納入總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃、場(chǎng)地支援、便利知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押或信貸等融資服務(wù)、鼓勵(lì)境外電影活動(dòng)投資、開(kāi)展人才培養(yǎng)和扶持計(jì)劃、統(tǒng)籌保障老少邊窮地區(qū)電影活動(dòng)、加強(qiáng)外語(yǔ)翻制和境外推廣、加強(qiáng)日常監(jiān)管和行政處罰等。乍一看，本法中的創(chuàng)作激勵(lì)措施似乎一應(yīng)俱全，涉及了方方面面，但若細(xì)致地品讀十一條規(guī)定，卻存在著一定程度上的空洞性和諸多法律風(fēng)險(xiǎn)。以第四十條為例，本法提到，國(guó)家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為從事電影活動(dòng)以及改善電影基礎(chǔ)設(shè)施提供融資服務(wù)，依法展開(kāi)與電影有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資業(yè)務(wù)，并通過(guò)信貸等方式支持電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展。該條文的制定明顯考慮到了一個(gè)既定的沖突：電影行業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性與金融業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避原則，因此才會(huì)推出知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押這一帶有電影制片特征的融資業(yè)務(wù)。不過(guò)這種鼓勵(lì)并不徹底，一方面，缺少更加細(xì)化的條文來(lái)激勵(lì)融資活動(dòng)，不論是拍攝前的對(duì)賭協(xié)議、預(yù)售合同，還是成片后的“票房寶”“影保通”等融資擔(dān)保服務(wù)，都沒(méi)有更貼切的法規(guī)來(lái)協(xié)調(diào)、規(guī)范與保障。另一方面，不論如何，“電影票房的預(yù)估是一個(gè)世界性難題……好電影也未必能收獲高票房?！盵11]再加上我國(guó)十分重視電影的大眾傳播效果，采取較為嚴(yán)格的電影審查制度。也就是說(shuō)，電影行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有因?yàn)楸痉ǖ某雠_(tái)而大幅度減弱；要知道，金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)始終信奉“商業(yè)為王”的資本主義運(yùn)作邏輯，最終仍舊是那些導(dǎo)演名氣大的、高流量高人氣演員出演的、本身投資雄厚的、有知名影視公司或者國(guó)家機(jī)關(guān)單位背書(shū)的電影項(xiàng)目得到金融業(yè)的青睞，導(dǎo)致本法非但沒(méi)有起到全面促進(jìn)電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，反而陷入了馬太效應(yīng)的陷阱。

（三）禁止條文上，電影管制之粗放不利于電影產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的禁止性條文大多集中于第五章的法律責(zé)任篇中，共十二條。法律責(zé)任主要是針對(duì)責(zé)任主體違反法定義務(wù)或約定義務(wù)而必須承擔(dān)且履行的具有強(qiáng)制性的特定后果，是一種不利于責(zé)任主體的法律后果。按照調(diào)整領(lǐng)域來(lái)劃分，可分為行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任三種。本法的法律責(zé)任，更多的是對(duì)行政責(zé)任做出劃分，只在第五十六條的規(guī)定中銜接了民事責(zé)任和刑事責(zé)任。產(chǎn)生這種情況的根本原因就在于《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》仍然批量重復(fù)了2001年《電影管理?xiàng)l例》中的管制性規(guī)定。與模棱兩可、規(guī)定粗疏的鼓勵(lì)性規(guī)定不同的是，本法的禁止性條文不論是違法行為的主體、違法行為的構(gòu)成還是違法行為的處罰都比較清晰，滲透到制作、發(fā)行、放映全過(guò)程，還涉及行政處罰的實(shí)施主體、行政處罰的行使、行政處罰的實(shí)施程序。

這些嚴(yán)苛、周全的法制保障是必要的，但需要把握一個(gè)“度”的問(wèn)題。否則，或許會(huì)導(dǎo)致既影響到部分觀(guān)眾的觀(guān)影權(quán)益，也限制了電影工作者部分創(chuàng)作的自由，有時(shí)甚至還會(huì)耽誤影視公司盈利，總體來(lái)說(shuō)不利于電影產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

三、推進(jìn)完善我國(guó)《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的建議

（一）擴(kuò)充適用對(duì)象范疇，擴(kuò)大調(diào)整范圍

針對(duì)《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》適用對(duì)象上的狹隘，短期內(nèi)的做法應(yīng)為相關(guān)管理、指導(dǎo)部門(mén)依照有關(guān)法律依據(jù)賦予的解釋權(quán)與時(shí)俱進(jìn)地做出具有普遍司法效力的擴(kuò)張解釋。不過(guò)長(zhǎng)期來(lái)看，更應(yīng)在具有立法條件的情形下，參考《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》誕生的歷史，以規(guī)范性文件到部門(mén)規(guī)章再到法律條文的路徑，逐步給予本法所稱(chēng)之電影更加完善的定義。目前，本法對(duì)所規(guī)定的調(diào)整對(duì)象———電影活動(dòng)的管轄比較完備，既緊扣電影內(nèi)部的活動(dòng)（如創(chuàng)作環(huán)節(jié)不但包括了電影影像創(chuàng)作，還包含美術(shù)創(chuàng)作、音樂(lè)創(chuàng)作、后期特效的新媒體數(shù)字藝術(shù)創(chuàng)作等），又涉及外部相關(guān)行為（如發(fā)行環(huán)節(jié)不僅要放映前的市場(chǎng)宣發(fā)、電影拷貝、票房分賬等，還要管放映開(kāi)始后的市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)、票房監(jiān)督、IP開(kāi)發(fā)等）。但是對(duì)“電影”的理解的更新更加緊迫，近年來(lái)伴隨著AI模型、游戲引擎、人機(jī)互動(dòng)接口等技術(shù)的不斷發(fā)展，第二條定義下的電影識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)不再完全適用于這些形態(tài)不同但是仍可被稱(chēng)為“電影”的電影，譬如方興未艾的互動(dòng)電影。2018年，著名的《黑鏡》系列推出圣誕特別篇《潘達(dá)斯奈基》，影片借助屏幕交互界面，讓“觀(guān)眾可以替主角做決定，從而決定故事情節(jié)的發(fā)展”[12]。這樣的特性使它沒(méi)法選擇以傳統(tǒng)院線(xiàn)制的形式發(fā)行，而只能是以流媒體平臺(tái)（同時(shí)也是影片的投資方）的形式公映。雖然這樣的市場(chǎng)決策使得觀(guān)眾沒(méi)法直接對(duì)該電影貢獻(xiàn)票房，但觀(guān)眾需要向平臺(tái)繳納一定的費(fèi)用以獲取觀(guān)看權(quán)限，再加上點(diǎn)播率、評(píng)論量等，實(shí)際上也是變相地影響到影片的收益。

此外還有關(guān)于地域范圍的問(wèn)題。即便由于“長(zhǎng)期的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等各異因素，已經(jīng)形成了不同的觀(guān)影文化”[13]，但在時(shí)機(jī)合適的情況下，也可以將本法的空間效力范圍囊括香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)，特別是香港特別行政區(qū)。香港地區(qū)的電影產(chǎn)業(yè)十分發(fā)達(dá)，從1913年開(kāi)拍《莊子試妻》起逾今一百余年間，香港電影界所攝制的影片單從數(shù)量上來(lái)說(shuō)，既“超過(guò)了臺(tái)灣地區(qū)，也超過(guò)了作為母體的大陸”[14]。同時(shí)作為我國(guó)電影對(duì)外交流、向外輸出的一個(gè)重要口岸，香港的電影產(chǎn)業(yè)特別適合作為《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的實(shí)驗(yàn)田：通過(guò)對(duì)香港電影產(chǎn)業(yè)的調(diào)控發(fā)現(xiàn)新的問(wèn)題、新的不足，也能憑借香港比較豐富的電影人才、法學(xué)人才來(lái)探索新的法理法規(guī)，不斷健全《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，使之更好地做到第一條“促進(jìn)電影產(chǎn)業(yè)健康繁榮發(fā)展，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)，規(guī)范電影市場(chǎng)秩序，豐富人民群眾精神文化生活”的愿景。

（二）雙管齊下，激勵(lì)“有法”與禁止“有度”并行

《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》鼓勵(lì)性條文和禁止性條文方面體現(xiàn)出的缺憾，不光是賞罰嚴(yán)明的問(wèn)題，也不單單是賞罰條文詳略不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，更不僅僅是賞善罰惡的平衡問(wèn)題。它們歸根結(jié)底，實(shí)際上是一體兩面的問(wèn)題，因此要以整體論的角度來(lái)看待，也就是說(shuō)不能功過(guò)分審，而要一視同仁、雙管齊下。

1.明確激勵(lì)機(jī)制，立法形式保障

《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的激勵(lì)和它禁止性條款涉及的領(lǐng)域一樣到位，如果沒(méi)有以立法的形式把詳細(xì)的激勵(lì)政策、保障條款固定下來(lái)，如果不能以法律法規(guī)的形式保證優(yōu)惠舉措的落實(shí)，那么本法的部分促進(jìn)性規(guī)定則容易變成空話(huà)套話(huà)。如第三十八條寫(xiě)道，國(guó)家實(shí)施必要的稅收優(yōu)惠政策……具體辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)稅主管部門(mén)依照稅收法律、行政法規(guī)的規(guī)定制定。而在本法出臺(tái)之后，影視企業(yè)享有的國(guó)家級(jí)稅收政策主要依據(jù)是2015年財(cái)政部聯(lián)合其他共計(jì)七部門(mén)下發(fā)的《關(guān)于支持電影若干發(fā)展經(jīng)濟(jì)政策的通知》，該《通知》對(duì)電影企業(yè)發(fā)行、農(nóng)村地區(qū)電影放映、銷(xiāo)售電影拷貝和轉(zhuǎn)讓版權(quán)這三個(gè)部分的收入免征增值稅，但有效期為2014—2018年。在《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》2017年開(kāi)始施行之后，如果沒(méi)有另行規(guī)定或者發(fā)文繼續(xù)執(zhí)行，這一優(yōu)惠政策將自動(dòng)失效。稅收方面的激勵(lì)退場(chǎng)將會(huì)又一次辜負(fù)了電影產(chǎn)業(yè)的熱情，削弱國(guó)內(nèi)電影生產(chǎn)積極性。不過(guò)好在財(cái)政部等在2019年02月13日再次推出《關(guān)于繼續(xù)實(shí)施支持文化企業(yè)發(fā)展增值稅政策的通知》，該通知的執(zhí)行期限至2023年12月31日（后來(lái)延長(zhǎng)到2027年12月31日）。但是2028年之后呢？政策之間的空檔期該如何渡過(guò)？到期之后還一定會(huì)再有相應(yīng)的政策嗎？因此需要厘清這些可控的激勵(lì)機(jī)制并使之成為定勢(shì)，以增強(qiáng)整個(gè)行業(yè)的信心。

2.引導(dǎo)為主，介入為輔

雖然電影的意識(shí)形態(tài)屬性和商業(yè)屬性不可小覷，但它終究是藝術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)作，所以如若對(duì)電影產(chǎn)業(yè)進(jìn)行過(guò)度干預(yù)，其思想性和觀(guān)賞性將會(huì)大打折扣，直接影響到電影的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，最終反倒是不利于電影產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。法律應(yīng)該是作為電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的底線(xiàn)，而不應(yīng)成為電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的上限，因此需要及時(shí)轉(zhuǎn)換思維，樹(shù)立引導(dǎo)為主、介入為輔的立法思想。

總而言之，要尊重電影藝術(shù)創(chuàng)作規(guī)律和電影市場(chǎng)規(guī)律，協(xié)調(diào)意識(shí)形態(tài)、自由創(chuàng)作和市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)，促成三者的和諧統(tǒng)一。

四、結(jié)語(yǔ)

法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功。法律條文、法律制度與法律體系的完善與發(fā)展，需要不斷地同其所處時(shí)期的人民需要相接軌?！秾O子兵法》有云，兵無(wú)常勢(shì)，水無(wú)常形，這就決定了完善《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的任務(wù)是永無(wú)止境的。對(duì)《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》缺失問(wèn)題的完善，既要及時(shí)謀劃眼下事態(tài)的短期處理，又要仔細(xì)琢磨長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題的根本處置。相信《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》必能夠隨著時(shí)間的推移而日臻完善，中國(guó)電影產(chǎn)業(yè)可以在有法可依、依法治影的路途中行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

注釋

[1]周艷敏，宋慧獻(xiàn).文化法學(xué)導(dǎo)論[M].北京：北京大學(xué)出版社， 2017： 173.

[2]沈蕓.中國(guó)電影產(chǎn)業(yè)史[M].北京：中國(guó)電影出版社， 2005： 58-61.

[3]顧江.文化產(chǎn)業(yè)品牌塑造與提升戰(zhàn)略[M]. 南京：南京大學(xué)出版社， 2012： 14.

[4]金冠軍，王玉明.電影產(chǎn)業(yè)概論[M]. 上海：復(fù)旦大學(xué)出版社， 2012： 26.

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[8]沈蕓.中國(guó)電影產(chǎn)業(yè)史[M].北京：中國(guó)電影出版社， 2005： 216.

[9]司明.質(zhì)疑與建構(gòu)：著作權(quán)法創(chuàng)作激勵(lì)目的之二重奏[J].知識(shí)產(chǎn)權(quán)， 2018 （02）： 80.

[10]丁亞平.中國(guó)電影產(chǎn)業(yè)學(xué)建立與電影產(chǎn)業(yè)化的糾偏———電影產(chǎn)業(yè)化改革二十年回顧與展望[J].當(dāng)代電影， 2022 （07）： 9.

[11]沈魯，詹荔.《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》與制片貸款融資問(wèn)題[J]. 電影文學(xué)， 2017 （15）： 5.

[12]陶夢(mèng)頔，王甫.交互式網(wǎng)劇在流媒體平臺(tái)上的新樣態(tài)———以美劇《黑鏡：潘達(dá)斯奈基》為例[J]. 中國(guó)電視， 2019 （07）： 99.

[13]王汀若.從《香港電影業(yè)資料匯編》（2012—2016）考察香港電影業(yè)現(xiàn)狀及其啟示[J].電影文學(xué)， 2018（23）： 6.

[14]蔡洪聲，宋家玲，劉桂清.香港電影八十年[M].北京：北京廣播電視出版社， 2000： 4.

【項(xiàng)目來(lái)源】國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“20世紀(jì)30年代以來(lái)紅色電影政治傳播變遷研究”（項(xiàng)目編號(hào)： 22BXW077）。