陳紹軍 張安若

摘要：在可行能力理論和可持續(xù)生計(jì)框架的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了“返貧風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別-返貧風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)-可行能力發(fā)展”的分析框架。在此框架的指導(dǎo)下，基于云南省昭通市M跨縣搬遷安置區(qū)的實(shí)地調(diào)研，分析脫貧農(nóng)戶(hù)返貧風(fēng)險(xiǎn)治理中存在的問(wèn)題，并提出優(yōu)化路徑。研究發(fā)現(xiàn)，脫貧農(nóng)戶(hù)面臨多重返貧風(fēng)險(xiǎn)，生計(jì)轉(zhuǎn)型困難；安置區(qū)產(chǎn)業(yè)與就業(yè)不匹配，脫貧農(nóng)戶(hù)缺乏就近就業(yè)機(jī)會(huì)；基層網(wǎng)格員數(shù)據(jù)采集困難，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)滯后；脫貧農(nóng)戶(hù)內(nèi)生動(dòng)力不足，可行能力發(fā)展困難。針對(duì)這些問(wèn)題，應(yīng)建立“以建立防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制為基礎(chǔ)，以促進(jìn)脫貧農(nóng)戶(hù)增收為根本要求，以推動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主攻方向，以增強(qiáng)脫貧農(nóng)戶(hù)可行能力、實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展為核心”的返貧風(fēng)險(xiǎn)治理體系，促進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；返貧風(fēng)險(xiǎn)治理；脫貧農(nóng)戶(hù)；可行能力發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：D422.6；F323.8? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2024）04-0231-07

Governance of the risk of returning to poverty for poverty alleviation farmers in the context of rural revitalization

Abstract： Based on the theory of viable capacity and the framework of sustainable livelihoods， an analytical framework of “poverty return risk identification-poverty return risk response-viable capacity development” was constructed. Under the guidance of this framework， based on the field research in the M cross-county relocation resettlement area of Zhaotong City， Yunnan Province， the problems in the management of the risk of returning to poverty for poverty alleviation farmers were analyzed and optimization paths were proposed. The study found that the poverty alleviation farmers faced multiple risks of returning to poverty and had difficulties in livelihood transformation； the industry and employment in the resettlement area did not match， and poverty alleviation farmers lacked nearby employment opportunities； data collection by grassroots grid clerks was difficult， and dynamic monitoring and evaluation indicators lagged； and poverty alleviation farmers had insufficient endogenous motivation， and the development of viable capacities was difficult. To address these problems， a poverty return risk management system should be established， that was “based on the establishment of a dynamic monitoring mechanism to prevent the return of poverty， with the promotion of income generation of poverty alleviation farmers as the fundamental requirement， the promotion of industrial development in the county as the main focus， and the enhancement of the viable capacity of poverty alleviation farmers to realize comprehensive development as the core”， so as to promote the effective connection between consolidating and expanding the results of poverty eradication and rural revitalization.

Key words： rural revitalization； governance of the risk of returning to poverty； poverty alleviation farmers； viable capacity development

2016年全面脫貧攻堅(jiān)以來(lái)，中國(guó)有960多萬(wàn)易地搬遷建檔立卡貧困人口，新建安置區(qū)3.5萬(wàn)個(gè)。但絕對(duì)貧困現(xiàn)象的消除并不意味著中國(guó)扶貧工作任務(wù)的結(jié)束，而是轉(zhuǎn)向了新的發(fā)展階段。作為易地扶貧搬遷的一種特殊方式，跨縣域搬遷能有效解決生計(jì)資源匱乏、環(huán)境承載力有限、就業(yè)機(jī)會(huì)不足等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。但是，跨縣搬遷因空間“脫嵌”使得搬遷群眾面臨物理空間集聚化整合、生產(chǎn)空間多元化轉(zhuǎn)型、生活空間社區(qū)化重塑等實(shí)踐困境，并進(jìn)一步誘發(fā)返貧風(fēng)險(xiǎn)。因此，加大返貧風(fēng)險(xiǎn)防范力度，堅(jiān)持鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，不發(fā)生規(guī)模性返貧對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)共同富裕意義重大。

隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利，返貧率居高不下成為中國(guó)新型貧困問(wèn)題的主要特征之一［1］。現(xiàn)有返貧研究主要聚焦于3個(gè)方面：第一，返貧的概念與內(nèi)涵。返貧是已經(jīng)脫離貧困的群體由于諸多因素交互制約作用，又重新陷入貧困的一種經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象［2］，呈現(xiàn)出突發(fā)性［3］、重復(fù)多發(fā)性［4］、不均衡性［5］等特征。第二，返貧的致因。返貧是內(nèi)因和外因相互作用的結(jié)果［6］，其誘因是綜合性的，包括自然因素［7］、社會(huì)因素［8］、歷史因素［9］、經(jīng)濟(jì)因素［10］、制度因素［11］以及貧困者自身因素［12］等方面。第三，返貧風(fēng)險(xiǎn)治理路徑。步入新發(fā)展階段，扶貧政策不應(yīng)“斷崖式”退出，而是要建立防止返貧長(zhǎng)效機(jī)制的過(guò)渡期，建立雙向防治體系［13］。一方面，要將返貧的征兆遏止在萌芽狀態(tài)［14］，落實(shí)“回頭看”巡視機(jī)制［15］，充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)建立返貧預(yù)警機(jī)制。另一方面，要通過(guò)強(qiáng)化要素支撐、注重保障兜底、深化制度創(chuàng)新［16］，為脫貧群眾創(chuàng)造更多務(wù)工機(jī)會(huì)、有機(jī)協(xié)同最低生活保障［17］，建立穩(wěn)定脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制［18］。

1 脫貧農(nóng)戶(hù)返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的分析框架

2014年底，云南省昭通市貧困人口達(dá)185.07萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?4.55%。在昭通市2.3萬(wàn)km2的國(guó)土面積上，嚴(yán)重石漠化的山區(qū)地域高達(dá)96.3%，生存條件十分惡劣。面對(duì)生態(tài)承載壓力大、自然環(huán)境復(fù)雜、基礎(chǔ)設(shè)施條件差、生態(tài)敏感脆弱等困境，貧困人口難以立足當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)發(fā)展，為此，昭通市形成了“跨縣搬遷+城鎮(zhèn)化集中安置”的搬遷模式。然而，跨縣搬遷因物理空間變化劇烈，更易導(dǎo)致生產(chǎn)空間的轉(zhuǎn)型和生活空間的重塑。在生產(chǎn)空間上，脫貧農(nóng)戶(hù)生計(jì)方式由以農(nóng)業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑寝r(nóng)為主的多樣化生計(jì)；在生活空間上，脫貧農(nóng)戶(hù)原本社會(huì)網(wǎng)絡(luò)解體、生活方式轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化。隨著物理空間的劇烈變化以及生產(chǎn)生活空間的割裂，脫貧農(nóng)戶(hù)更容易產(chǎn)生返貧風(fēng)險(xiǎn)，返貧風(fēng)險(xiǎn)程度更深，也更加多樣化。為深入分析跨縣搬遷安置區(qū)返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的具體內(nèi)容，本研究借鑒可行能力理論和可持續(xù)生計(jì)框架，構(gòu)建了一個(gè)“返貧風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別-返貧風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)-可行能力發(fā)展”的分析框架。具體內(nèi)容如圖1所示。

1.1 返貧風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

本研究基于可持續(xù)生計(jì)框架，從自然資本、物質(zhì)資本、金融資本、社會(huì)資本和人力資本5個(gè)維度分析，以脫貧農(nóng)戶(hù)個(gè)體為中心，認(rèn)為脫貧農(nóng)戶(hù)的返貧風(fēng)險(xiǎn)包括外部性返貧風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部性返貧風(fēng)險(xiǎn)。其中，外部性返貧風(fēng)險(xiǎn)需要通過(guò)內(nèi)部性因素發(fā)揮作用，因此內(nèi)部性返貧風(fēng)險(xiǎn)是影響脫貧人口返貧的根本因素。

外部性返貧風(fēng)險(xiǎn)包括政策性返貧風(fēng)險(xiǎn)和資源環(huán)境型返貧風(fēng)險(xiǎn)。政策性返貧風(fēng)險(xiǎn)主要是指在政府保姆式幫扶政策的長(zhǎng)期實(shí)施過(guò)程中，脫貧農(nóng)戶(hù)對(duì)扶貧政策形成了一定的依賴(lài)慣性，一旦政策退出或變更，政策的銜續(xù)不穩(wěn)定，脫貧農(nóng)戶(hù)就會(huì)存在返貧風(fēng)險(xiǎn)。資源環(huán)境型返貧風(fēng)險(xiǎn)主要是指脫貧農(nóng)戶(hù)搬遷后在安置區(qū)面臨土地資源缺乏、產(chǎn)業(yè)資源不足等問(wèn)題，這里所說(shuō)的資源既包括遷出地現(xiàn)有的土地資源，又包括遷入地配備的產(chǎn)業(yè)資源。內(nèi)部性返貧風(fēng)險(xiǎn)則包括支出型返貧風(fēng)險(xiǎn)和能力缺失型返貧風(fēng)險(xiǎn)。支出型返貧風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)脫貧農(nóng)戶(hù)個(gè)人客觀(guān)條件的不足或?yàn)榱藗€(gè)人及家庭發(fā)展而付出的代價(jià)，主要包括因老因病因殘返貧、因?qū)W因婚返貧和其他支出性返貧。能力缺失型返貧風(fēng)險(xiǎn)則強(qiáng)調(diào)脫貧農(nóng)戶(hù)個(gè)人能力和個(gè)人意愿的缺失，生計(jì)資本較為脆弱，主要包括就業(yè)技能不足、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力缺乏和個(gè)人內(nèi)生動(dòng)力缺乏。

1.2 返貧風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

識(shí)別出脫貧農(nóng)戶(hù)的返貧風(fēng)險(xiǎn)，接下來(lái)就要對(duì)不同類(lèi)型的返貧風(fēng)險(xiǎn)采取有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)舉措。本研究認(rèn)為返貧風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)需要搬遷安置區(qū)多主體參與，包括政府主導(dǎo)、社區(qū)動(dòng)員激勵(lì)、社會(huì)廣泛參與、脫貧農(nóng)戶(hù)自主努力。政府具有資源動(dòng)員和配置的能力，在返貧風(fēng)險(xiǎn)防范中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。社區(qū)是搬遷脫貧農(nóng)戶(hù)重塑新生產(chǎn)生活秩序的基礎(chǔ)單元，在小范圍風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面扮演重要的角色。社會(huì)力量在返貧風(fēng)險(xiǎn)防范中起到重要的補(bǔ)充作用，在資金支持、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)驗(yàn)交流、人員培訓(xùn)等方面投入資源，積極支持安置區(qū)后續(xù)扶持工作。

具體而言，政府、社區(qū)、社會(huì)力量、脫貧農(nóng)戶(hù)等主體力量主要是在經(jīng)濟(jì)-社會(huì)-文化維度上采取相關(guān)舉措來(lái)應(yīng)對(duì)脫貧農(nóng)戶(hù)返貧風(fēng)險(xiǎn)。在經(jīng)濟(jì)層面，一方面通過(guò)創(chuàng)新“黨組織+基地+公司+合作社+農(nóng)戶(hù)”等模式，建立穩(wěn)固的“雙綁”利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，積極發(fā)展長(zhǎng)效產(chǎn)業(yè)，培育挖掘高原特色產(chǎn)業(yè)；另一方面，完善安置區(qū)就業(yè)管理臺(tái)賬，鼓勵(lì)搬遷脫貧農(nóng)戶(hù)“盡可能外出就業(yè)、盡可能原崗返崗就業(yè)、盡可能到珠三角長(zhǎng)三角地區(qū)就業(yè)”。在社會(huì)層面，開(kāi)發(fā)智慧社區(qū)管理平臺(tái)，形成“線(xiàn)上紅黃藍(lán)+線(xiàn)下網(wǎng)格化”的精細(xì)化管理服務(wù)體系，對(duì)搬遷脫貧農(nóng)戶(hù)進(jìn)行紅黃綠分類(lèi)、標(biāo)簽化識(shí)別、數(shù)字化建檔、動(dòng)態(tài)化調(diào)整，幫助搬遷脫貧農(nóng)戶(hù)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變。在文化層面，一方面通過(guò)落實(shí)社會(huì)服務(wù)保障，建立遷出地與遷入地的常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，抓好戶(hù)籍遷移政策宣傳，通過(guò)戶(hù)籍遷移實(shí)現(xiàn)身份認(rèn)同，增強(qiáng)脫貧農(nóng)戶(hù)文化適應(yīng)性；另一方面通過(guò)開(kāi)展系列社區(qū)活動(dòng)、鼓勵(lì)脫貧農(nóng)戶(hù)參與公共事務(wù)、搭建脫貧農(nóng)戶(hù)交流平臺(tái)，營(yíng)造良好的生活融入氛圍，增強(qiáng)脫貧農(nóng)戶(hù)文化融合能力。

1.3 可行能力發(fā)展

在返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的末端，需關(guān)注脫貧農(nóng)戶(hù)可行能力的發(fā)展，為此，本研究基于可行能力理論的分析框架，參考阿瑪?shù)賮啞ど瓨?gòu)建的“資源稟賦-生產(chǎn)能力-可行能力-實(shí)現(xiàn)發(fā)展”分析思路［19］，認(rèn)為可行能力的不斷提升才是改變貧困狀態(tài)的根本舉措?？尚心芰κ侨藗兩婧桶l(fā)展能力的集合體，是人們具有的真實(shí)的生活實(shí)踐能力，基于此思考，阿瑪?shù)賮啞ど岢隽舜龠M(jìn)可行能力發(fā)展的5種工具性自由，即政治自由、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)機(jī)會(huì)、透明性保證、防護(hù)性保障。這些工具性自由作為一個(gè)整體，相互聯(lián)系，有助于人們提高其可行性能力。盡管安置區(qū)形成了“產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)+就業(yè)服務(wù)+社區(qū)重建+公共服務(wù)”的返貧風(fēng)險(xiǎn)防范體系，但在實(shí)際治理過(guò)程中極易陷入“貧困-減貧-返貧”的惡性循環(huán)，面對(duì)此困境，應(yīng)在可行能力理論的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)脫貧農(nóng)戶(hù)家庭和社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力，加大返貧風(fēng)險(xiǎn)防范力度，有針對(duì)性地完善返貧風(fēng)險(xiǎn)治理措施，堅(jiān)持鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，加大對(duì)易地搬遷集中安置區(qū)支持力度，從而推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)共同富裕。

2 脫貧農(nóng)戶(hù)返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)實(shí)困境

本研究在構(gòu)建返貧風(fēng)險(xiǎn)治理分析框架的基礎(chǔ)上，基于M跨縣搬遷安置區(qū)的調(diào)查，分析脫貧農(nóng)戶(hù)在返貧風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、返貧風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和可行能力發(fā)展方面存在的問(wèn)題。M安置區(qū)位于云南省昭通市，地處烏蒙山腹地，由于生態(tài)承載壓力大、自然環(huán)境復(fù)雜、基礎(chǔ)設(shè)施條件差、生態(tài)敏感脆弱等因素，脫貧農(nóng)戶(hù)很難立足當(dāng)?shù)貋?lái)實(shí)現(xiàn)發(fā)展。因此，2019年12月，M安置區(qū)舉行搬遷啟動(dòng)儀式，按照“不是建一個(gè)安置區(qū)、而是建一座新城”的定位，一次性規(guī)劃新城區(qū)3.31 km2，分層次布局6個(gè)居住片區(qū)，建設(shè)安置房66棟，承接5個(gè)縣46個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)296個(gè)村（社區(qū)）的9 100戶(hù)39 106人搬遷入住。以下將結(jié)合M安置區(qū)的調(diào)查資料，分析脫貧農(nóng)戶(hù)返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的問(wèn)題，為提出完善返貧風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的建議奠定基礎(chǔ)。

2.1 脫貧農(nóng)戶(hù)面臨多重返貧風(fēng)險(xiǎn)，生計(jì)轉(zhuǎn)型困難

云南省昭通市是全國(guó)貧困人口最多、貧困程度最深、脫貧任務(wù)最重、攻堅(jiān)壓力最大的地級(jí)市。作為昭通市易地扶貧搬遷的典型代表，M安置區(qū)盡管已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“挪窮窩” “斷窮根”的脫貧目標(biāo)，但仍存在多重返貧風(fēng)險(xiǎn)，如表1所示。

第一，政策性返貧風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)貧困縣摘帽后的“四個(gè)不摘”原則，即摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶和摘帽不摘監(jiān)管，M安置區(qū)相關(guān)干部應(yīng)持續(xù)履行崗位職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)脫貧農(nóng)戶(hù)的幫扶工作。然而，由于長(zhǎng)期在各項(xiàng)幫扶政策的指引下，脫貧農(nóng)戶(hù)對(duì)政策已產(chǎn)生一定依賴(lài)，一旦“斷奶”后，脫貧農(nóng)戶(hù)的發(fā)展便存在一定困難與乏力，返貧風(fēng)險(xiǎn)隨之產(chǎn)生。除此之外，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著時(shí)間的推移，搬遷群眾逐步適應(yīng)在安置區(qū)的生活，因此社區(qū)工作人員走訪(fǎng)社區(qū)模式逐漸固化，針對(duì)就業(yè)格外困難搬遷群眾的培訓(xùn)與幫扶沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)，無(wú)法滿(mǎn)足就業(yè)困難群眾的現(xiàn)實(shí)需求，從而造成返貧風(fēng)險(xiǎn)。

第二，資源環(huán)境型返貧風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于M安置區(qū)而言，資源環(huán)境型返貧風(fēng)險(xiǎn)主要指脫貧農(nóng)戶(hù)搬遷后在安置區(qū)面臨土地資源缺乏、產(chǎn)業(yè)資源不足等問(wèn)題。一方面，跨縣搬遷物理空間的劇變使得遷出地的土地資源無(wú)法得到脫貧農(nóng)戶(hù)個(gè)人的有效利用，再加上遷出地多是深山石山，土地細(xì)碎化現(xiàn)象嚴(yán)重，土地流轉(zhuǎn)較為困難，加劇了土地廢棄現(xiàn)象。另一方面，跨縣搬遷安置區(qū)多為城鎮(zhèn)化集中安置，屬于無(wú)土安置，安置區(qū)內(nèi)部?jī)H能為脫貧農(nóng)戶(hù)提供居住空間和休閑活動(dòng)空間，無(wú)法提供大量的土地資源供脫貧農(nóng)戶(hù)使用?；诖耍撠氜r(nóng)戶(hù)搬遷后缺乏土地資源，從而限制了農(nóng)村合作社和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，資源環(huán)境型返貧風(fēng)險(xiǎn)隨之產(chǎn)生。

第三，支出型返貧風(fēng)險(xiǎn)。支出型返貧風(fēng)險(xiǎn)主要是脫貧農(nóng)戶(hù)個(gè)體層面的返貧風(fēng)險(xiǎn)，包括因老、因病、因殘、因?qū)W、因教等返貧。首先，由于脫貧農(nóng)戶(hù)搬遷前生活條件較差，基礎(chǔ)公共設(shè)施供給不足，加之醫(yī)療條件落后或經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，造成脫貧農(nóng)戶(hù)的一些疾病無(wú)法及時(shí)得到治療。搬遷后，盡管配套醫(yī)療等公共服務(wù)更加完善、醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)服務(wù)也更加全面，但對(duì)家庭非勞動(dòng)力人口占比較高的家庭而言，仍然存在很重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，容易產(chǎn)生返貧風(fēng)險(xiǎn)。其次，搬遷后，雖解決了“上學(xué)難”的問(wèn)題，但是非義務(wù)教育階段的學(xué)費(fèi)與生活費(fèi)用也在隨之提高，這對(duì)家庭收入水平較低的脫貧農(nóng)戶(hù)家庭而言仍然難以承擔(dān)，從而產(chǎn)生返貧風(fēng)險(xiǎn)。最后，搬遷之前，大多數(shù)脫貧農(nóng)戶(hù)不僅可以依托農(nóng)業(yè)種植、家畜養(yǎng)殖滿(mǎn)足自身生活需求，甚至有部分家庭可以借此進(jìn)行穩(wěn)定增收。搬遷后的無(wú)土安置，使得原先依靠土地生存的脫貧農(nóng)戶(hù)在搬入城鎮(zhèn)安置區(qū)后消費(fèi)方式和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，日常生活消費(fèi)商品化，且收入來(lái)源不穩(wěn)定，返貧風(fēng)險(xiǎn)大大增加。

第四，能力缺失型返貧風(fēng)險(xiǎn)。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，M安置區(qū)采取無(wú)土安置方式，這對(duì)世代進(jìn)行農(nóng)業(yè)耕種的脫貧農(nóng)戶(hù)而言是一種嚴(yán)峻的考驗(yàn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管安置區(qū)針對(duì)生計(jì)轉(zhuǎn)型困難的脫貧農(nóng)戶(hù)開(kāi)展了豐富的技能培訓(xùn)，且取得了一定的效果。但對(duì)大齡勞動(dòng)力及受教育程度相對(duì)較低的人群而言，學(xué)習(xí)相關(guān)技能知識(shí)相對(duì)困難。而對(duì)有學(xué)習(xí)能力的留守婦女而言，由于長(zhǎng)期承擔(dān)家庭照料職責(zé)，其就業(yè)意識(shí)及外出就業(yè)可行性相對(duì)較弱，且針對(duì)婦女的就業(yè)培訓(xùn)與本地需求不匹配，女性就近就業(yè)的需求無(wú)法實(shí)現(xiàn)?？傮w而言，脫貧農(nóng)戶(hù)還存在能力缺失型返貧風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 安置區(qū)產(chǎn)業(yè)與就業(yè)不匹配，脫貧農(nóng)戶(hù)缺乏就近就業(yè)機(jī)會(huì)

習(xí)總書(shū)記指出，“已脫貧的地區(qū)和人口中，有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，有的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目同質(zhì)化嚴(yán)重，有的就業(yè)不夠穩(wěn)定，有的政策性收入占比高”。M安置區(qū)正面臨此困境，2019年M安置區(qū)借助東西部扶貧協(xié)作機(jī)遇，在“萬(wàn)企幫萬(wàn)村”行動(dòng)的支持下通過(guò)產(chǎn)業(yè)振興帶動(dòng)就業(yè)，但由于安置區(qū)地理位置受限、就業(yè)人員技能不足，安置區(qū)產(chǎn)業(yè)支撐力有限，甚至出現(xiàn)部分企業(yè)存在不同程度虧損的情況，相應(yīng)帶動(dòng)就近就業(yè)能力也有所下降。

根據(jù)M安置區(qū)最新就業(yè)情況數(shù)據(jù)顯示，在轉(zhuǎn)移就業(yè)的勞動(dòng)力中，以年輕適齡勞動(dòng)力為主，有近2/3脫貧農(nóng)戶(hù)選擇跨市、跨省轉(zhuǎn)移就業(yè)，主要流向東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。剩余1/3脫貧農(nóng)戶(hù)在本縣域就近就業(yè)或跨縣就業(yè)，以留守婦女、老年勞動(dòng)力為主。這些脫貧農(nóng)戶(hù)普遍存在就業(yè)能力不足、受教育程度低、家庭照料壓力、缺乏創(chuàng)新冒險(xiǎn)意識(shí)等問(wèn)題，無(wú)法加入當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)之中。一方面，安置區(qū)內(nèi)脫貧農(nóng)戶(hù)文化水平不高，轉(zhuǎn)移就業(yè)后能為脫貧農(nóng)戶(hù)提供的就業(yè)崗位主要是建筑工人、一線(xiàn)生產(chǎn)操作工、技術(shù)工等，需要一定學(xué)習(xí)能力的工作，而文化水平不高的脫貧農(nóng)戶(hù)學(xué)習(xí)能力較差，接受新事物的能力較弱，缺乏相應(yīng)的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，難以實(shí)現(xiàn)面向城鎮(zhèn)的就業(yè)轉(zhuǎn)移。另一方面，脫貧農(nóng)戶(hù)職業(yè)技能單一，對(duì)于安置區(qū)中開(kāi)展的培訓(xùn)工作，部分受訪(fǎng)脫貧農(nóng)戶(hù)表示開(kāi)展的相關(guān)技能培訓(xùn)內(nèi)容與他們實(shí)際想要從事的工作關(guān)聯(lián)不大，技能培訓(xùn)的匱乏，致使脫貧農(nóng)戶(hù)在城鎮(zhèn)就業(yè)市場(chǎng)中缺乏就業(yè)能力和競(jìng)爭(zhēng)力，難以匹配到合適崗位，就業(yè)穩(wěn)定性較差。

2.3 基層網(wǎng)格員數(shù)據(jù)采集困難，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)滯后

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，為隨時(shí)掌握脫貧農(nóng)戶(hù)的最新動(dòng)態(tài)，M安置區(qū)開(kāi)發(fā)了智慧社區(qū)管理平臺(tái)，將脫貧農(nóng)戶(hù)以戶(hù)為單位、以人為落腳點(diǎn)按照“紅黃綠”3種顏色進(jìn)行標(biāo)簽化識(shí)別，實(shí)行分類(lèi)分級(jí)分策管理（表2）。其中，對(duì)亮紅燈的特殊困難人群實(shí)現(xiàn)特殊需要的保障、對(duì)亮黃燈的個(gè)別困難問(wèn)題家庭實(shí)現(xiàn)基本保障、對(duì)亮綠燈的家庭保持穩(wěn)定和持續(xù)追蹤。目前，共標(biāo)記建檔紅色家庭戶(hù)228戶(hù)、黃色家庭戶(hù)460戶(hù)、綠色家庭戶(hù)8 412戶(hù)，包括5 300余名老年人（其中空巢獨(dú)居老人334名）、1.2萬(wàn)名學(xué)生、1 134名殘疾人、80名孤兒和350名精神病患者等特殊困難群體。

盡管使用數(shù)字化治理手段為M安置區(qū)的社區(qū)治理帶來(lái)了諸多便利，但一方面，M安置區(qū)脫貧農(nóng)戶(hù)基數(shù)大、“三留守”現(xiàn)象嚴(yán)重，脫貧農(nóng)戶(hù)大多來(lái)自農(nóng)村，受地域、習(xí)俗影響，法律意識(shí)淡薄，思想觀(guān)念落后，給基層網(wǎng)格員入戶(hù)走訪(fǎng)開(kāi)展工作帶來(lái)諸多不便。此外，M安置區(qū)制定了“一戶(hù)一策”幫扶措施，社區(qū)要每月建立綜合臺(tái)賬并收集匯總，每月開(kāi)展入戶(hù)后的研判工作，在社區(qū)研判后報(bào)街道開(kāi)展一月一研判，確保幫扶措施落實(shí)到位，跟蹤到位，如此龐雜繁冗的工作量使得基層工作人員不堪重負(fù)，極易產(chǎn)生數(shù)據(jù)采集質(zhì)量不高的問(wèn)題。另一方面，目前M安置區(qū)標(biāo)簽化識(shí)別的指標(biāo)還是延續(xù)最開(kāi)始劃分的標(biāo)準(zhǔn)，主要關(guān)注脫貧農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面的問(wèn)題，并未及時(shí)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行調(diào)整更新，因此在執(zhí)行過(guò)程中容易遺漏信息導(dǎo)致質(zhì)量不高，影響及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)清零的結(jié)果。

2.4 脫貧農(nóng)戶(hù)內(nèi)生動(dòng)力不足，可行能力發(fā)展困難

M安置區(qū)承接了云南省昭通市5個(gè)縣近4萬(wàn)名搬遷群眾，社區(qū)人口構(gòu)成極其復(fù)雜。調(diào)研發(fā)現(xiàn)M安置區(qū)為了推動(dòng)脫貧農(nóng)戶(hù)融入，在入住之前采取搖號(hào)抽簽的方式分配安置房，以此規(guī)避物理空間導(dǎo)致的“小圈子”的形成。在完成入住后，M安置區(qū)又積極落實(shí)社會(huì)服務(wù)保障，形成就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)社區(qū)臺(tái)賬，并通過(guò)戶(hù)籍遷移實(shí)現(xiàn)脫貧農(nóng)戶(hù)身份認(rèn)同。諸如此類(lèi)的一系列幫扶政策有力地推動(dòng)了脫貧農(nóng)戶(hù)的生計(jì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)適應(yīng)，起到了“扶上馬、送一程”的效果，實(shí)現(xiàn)了脫貧農(nóng)戶(hù)家庭至少有一人受到政府補(bǔ)貼的目標(biāo)。但問(wèn)題也相應(yīng)而來(lái)，由于受到各項(xiàng)幫扶政策的資助，脫貧農(nóng)戶(hù)對(duì)政策已產(chǎn)生一定依賴(lài)，對(duì)政府或社會(huì)外界存在過(guò)多期待。如果一旦出現(xiàn)政策“斷奶”后，脫貧農(nóng)戶(hù)返貧風(fēng)險(xiǎn)依舊存在。

內(nèi)生動(dòng)力是個(gè)人發(fā)展的內(nèi)因和條件，隨著搬遷后續(xù)扶持體系的完善，脫貧農(nóng)戶(hù)可接受各種外部支持。然而經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分脫貧農(nóng)戶(hù)仍然處于身份的迷茫期，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的自我發(fā)展意識(shí)，對(duì)政策的依賴(lài)性較強(qiáng)，缺乏獨(dú)立自主、積極進(jìn)取的致富精神，只希望政府能夠給予更多的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。還有部分脫貧農(nóng)戶(hù)本身缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，對(duì)當(dāng)?shù)胤鲐毊a(chǎn)業(yè)參與意愿較低，最終容易造成脫貧后再次陷入貧困。因此，若無(wú)法轉(zhuǎn)變部分脫貧農(nóng)戶(hù)存在的“等靠要”思想，將大大降低脫貧農(nóng)戶(hù)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，最終再次陷入貧困。

3 脫貧農(nóng)戶(hù)返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的優(yōu)化路徑

3.1 以建立防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制為基礎(chǔ)

建立動(dòng)態(tài)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)精準(zhǔn)脫貧各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，首先必須依托扶貧開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng)、由下而上的信息傳導(dǎo)渠道和動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)脫貧家庭的發(fā)展來(lái)加強(qiáng)政策環(huán)境預(yù)警、實(shí)施人員預(yù)警和主體自身預(yù)警。其次需要建立預(yù)警信息處理中心，有效搜集可能導(dǎo)致脫貧農(nóng)戶(hù)返貧的信息，加強(qiáng)對(duì)潛在返貧因素的信息提取。最后要在此基礎(chǔ)上，與時(shí)俱進(jìn)同動(dòng)態(tài)調(diào)整脫貧農(nóng)戶(hù)返貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，對(duì)貧困現(xiàn)象與扶貧對(duì)象返貧原因的全要素識(shí)別進(jìn)行精準(zhǔn)設(shè)計(jì)，進(jìn)而達(dá)到返貧現(xiàn)象的預(yù)警與防范的目的。脫貧農(nóng)戶(hù)返貧風(fēng)險(xiǎn)存在著復(fù)雜性和多樣性，要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段，不斷更新和完善返貧監(jiān)測(cè)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)從絕對(duì)向相對(duì)的轉(zhuǎn)變。M安置區(qū)智慧社區(qū)管理平臺(tái)中的返貧監(jiān)測(cè)指標(biāo)主要包括就業(yè)、收入等傳統(tǒng)指標(biāo)，為更好地防范脫貧農(nóng)戶(hù)返貧風(fēng)險(xiǎn)，需要考慮脫貧農(nóng)戶(hù)職業(yè)技能掌握情況，并在系統(tǒng)中實(shí)時(shí)更新脫貧農(nóng)戶(hù)信息，由工作人員進(jìn)行數(shù)據(jù)的分類(lèi)處理。同時(shí)，脫貧農(nóng)戶(hù)親友關(guān)系、社交網(wǎng)絡(luò)以及社會(huì)支持體系的穩(wěn)定程度，都會(huì)影響其在返貧過(guò)程中的成功與否，在更新系統(tǒng)數(shù)據(jù)時(shí)也應(yīng)該增加以上因素的考慮。由于性別和年齡差異，脫貧農(nóng)戶(hù)中的留守婦女、老人更容易返貧，也要特別關(guān)注這類(lèi)特殊群體的情況。

3.2 以促進(jìn)脫貧農(nóng)戶(hù)增收為根本要求

脫貧農(nóng)戶(hù)的自我增收能力是其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增收的核心因素。著眼于“發(fā)展性”目標(biāo)，一方面要強(qiáng)化安置區(qū)就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，著力提升脫貧農(nóng)戶(hù)的就業(yè)技能，就業(yè)培訓(xùn)形式要避免表面化。將培訓(xùn)與實(shí)際需求相結(jié)合，根據(jù)企業(yè)用工類(lèi)型展開(kāi)針對(duì)性培訓(xùn)，并有組織進(jìn)行勞務(wù)輸出，擴(kuò)寬脫貧農(nóng)戶(hù)就近就地就業(yè)空間，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)增收。另一方面要豐富脫貧農(nóng)戶(hù)創(chuàng)收工種，鼓勵(lì)脫貧農(nóng)戶(hù)自主成立手工作坊，將藤編、刺繡等本土行業(yè)向外拓展延伸，增加留守婦女、大齡勞動(dòng)力等群體在安置區(qū)的工作收入。此外，還需依托社會(huì)組織資源，實(shí)現(xiàn)就業(yè)信息共享，擴(kuò)大脫貧農(nóng)戶(hù)就業(yè)渠道，為脫貧農(nóng)戶(hù)提供詳細(xì)的就業(yè)信息和職業(yè)咨詢(xún)，搭建脫貧農(nóng)戶(hù)與用工企業(yè)之間的橋梁，促進(jìn)脫貧農(nóng)戶(hù)就業(yè)增收。社會(huì)組織聯(lián)動(dòng)志愿者、社會(huì)工作者、社區(qū)、公益慈善資源為脫貧農(nóng)戶(hù)提供一定程度的物質(zhì)和精神幫助；積極引導(dǎo)社會(huì)組織在創(chuàng)業(yè)就業(yè)幫扶、社區(qū)人才培育、社區(qū)融入、特殊人群關(guān)愛(ài)等領(lǐng)域重點(diǎn)向易地搬遷安置區(qū)傾斜，開(kāi)展就業(yè)技能競(jìng)賽、相關(guān)法律法規(guī)科普等服務(wù)，從內(nèi)源發(fā)展到外源幫扶提升脫貧農(nóng)戶(hù)在新環(huán)境的創(chuàng)收能力。

3.3 以推動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主攻方向

有學(xué)者認(rèn)為脫貧的成果能否得到穩(wěn)固和拓展在很大程度上也取決于脫貧群體的收入是否穩(wěn)固提升［20］，而脫貧群體收入能否穩(wěn)固提升則取決于脫貧產(chǎn)業(yè)能否可持續(xù)。因此在防止返貧的基礎(chǔ)上積極推動(dòng)縣域發(fā)展，以縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)安置區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。一方面，安置區(qū)以鏈條為抓手，通過(guò)產(chǎn)業(yè)技術(shù)賦能和品牌創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)安置區(qū)中產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化升級(jí)，并通過(guò)提升產(chǎn)品附加值來(lái)降低運(yùn)輸成本，提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。同時(shí)，加強(qiáng)高原特色農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；利用互聯(lián)網(wǎng)和電子商務(wù)打通線(xiàn)上和線(xiàn)下的銷(xiāo)售渠道，擴(kuò)寬產(chǎn)品銷(xiāo)售渠道，提高脫貧農(nóng)戶(hù)收入，為安置區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。另一方面，大力探索搬遷安置區(qū)“飛地經(jīng)濟(jì)”新模式，進(jìn)行遷出地與遷入地結(jié)對(duì)合作，搭建兩地合作交流平臺(tái)，建立安置區(qū)與對(duì)口幫扶城市之間共享招商信息、合力落實(shí)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的“飛地經(jīng)濟(jì)”合作模式，實(shí)現(xiàn)兩地區(qū)優(yōu)勢(shì)資源互補(bǔ)、互利共贏發(fā)展。由政府調(diào)配土地、資金等資源，將遷出地豐富的資源與遷入地對(duì)接，加快兩地產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

3.4 以增強(qiáng)脫貧農(nóng)戶(hù)可行能力、實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展為核心

可行能力是一種特定的發(fā)展觀(guān)，即發(fā)展的首要目的是實(shí)現(xiàn)人的實(shí)質(zhì)性自由，讓人們有能力過(guò)上自己想要的生活。在返貧風(fēng)險(xiǎn)治理體系中，增強(qiáng)脫貧農(nóng)戶(hù)可行能力、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展是核心要義?？尚心芰Φ陌l(fā)展離不開(kāi)脫貧農(nóng)戶(hù)自身意識(shí)的進(jìn)步，因此，安置區(qū)要積極推進(jìn)社區(qū)民主參與，通過(guò)建立社區(qū)議事會(huì)制度，讓脫貧農(nóng)戶(hù)通過(guò)會(huì)議和討論，參與社區(qū)規(guī)劃、建設(shè)和管理的決策和實(shí)施，從而讓脫貧農(nóng)戶(hù)了解社區(qū)內(nèi)部的情況，并更好參與社區(qū)建設(shè)和管理。同時(shí)，民主參與還可以通過(guò)社區(qū)教育、文化活動(dòng)等多種形式，讓脫貧農(nóng)戶(hù)參與社區(qū)生活，切實(shí)了解和監(jiān)督社區(qū)建設(shè)和管理的情況，讓脫貧農(nóng)戶(hù)逐步擺脫對(duì)脫貧政策的依賴(lài)。通過(guò)自我組織、自我管理去提高脫貧農(nóng)戶(hù)的社區(qū)參與感，提升“主人翁”意識(shí)，使其在社區(qū)中更加有自信。

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