摘" 要：民事公益訴訟入法的十余年間，司法實(shí)踐的發(fā)展形態(tài)與立法者的設(shè)想并不完全一致。檢察機(jī)關(guān)迅速在公益訴訟中處于一家獨(dú)大的領(lǐng)導(dǎo)者角色，在起到積極作用的同時(shí)，也帶來(lái)了一些可能的隱患。面向未來(lái)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分民事公益訴訟的法律監(jiān)督功能和糾紛解決功能，并根據(jù)兩個(gè)功能配置不同的程序規(guī)定，在堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)訴前程序的同時(shí)，強(qiáng)化法院審判權(quán)在公益訴訟程序中的主導(dǎo)作用，以此實(shí)現(xiàn)從一家獨(dú)大到雙輪驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變，更好地實(shí)現(xiàn)民事公益訴訟的價(jià)值和目的。

關(guān)鍵詞：民事公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)；審判機(jī)關(guān)；法律監(jiān)督；糾紛解決

作者簡(jiǎn)介：劉哲瑋，北京大學(xué)法學(xué)院長(zhǎng)聘副教授、博士生導(dǎo)師，主要從事民事訴訟法、司法制度研究。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色公益訴訟現(xiàn)代化的理論創(chuàng)新與實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：23amp;ZD164）的階段性成果。

中圖分類號(hào)：D925.1;D926 ""文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ""文章編號(hào)：1001-4403（2024）03-0086-13

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2024.03.009

民事公益訴訟自2012年入法后，經(jīng)過(guò)十余年的實(shí)踐，已經(jīng)深入諸多領(lǐng)域并發(fā)展出各類案型。從立法供給看，目前《民事訴訟法》中只有第58條授權(quán)法定機(jī)關(guān)、組織和檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟一個(gè)條文，近年來(lái)諸多部門法修改時(shí)也僅僅是增加了檢察機(jī)關(guān)和其他組織有權(quán)就相關(guān)領(lǐng)域的侵權(quán)行為提起公益訴訟的授權(quán)性規(guī)則。公益訴訟的立法完善已經(jīng)被提上有權(quán)機(jī)關(guān)的議事日程，檢視中國(guó)民事公益訴訟的現(xiàn)狀是推動(dòng)民事公益訴訟制度深化發(fā)展的前提。本文擬采用結(jié)構(gòu)功能主義的制度分析方法，通過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)中民事公益訴訟的規(guī)則和案例的考察，總結(jié)民事公益訴訟不同的功能類型，進(jìn)而提出為了實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的功能應(yīng)當(dāng)在程序設(shè)定上作出對(duì)應(yīng)的結(jié)構(gòu)分野，并提出若干具體的制度改革建議。

一、民事公益訴訟的理想與現(xiàn)實(shí)

民事公益訴訟于2012年正式寫入我國(guó)《民事訴訟法》，并于2017年通過(guò)再次修法得到進(jìn)一步完善。通過(guò)分析有關(guān)條文的位置、內(nèi)容和順序，觀察立法過(guò)程并探究立法目的，可以辨識(shí)出立法者最初的設(shè)想和期許。但是，檢視十余年來(lái)民事公益訴訟發(fā)展過(guò)程，一幅與立法者的想象有所不同的實(shí)踐圖景慢慢展開(kāi)。民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)并未與立法理想保持一致，恰恰相反，二者呈現(xiàn)出了不同的特點(diǎn)和面向。

（一）現(xiàn)行立法中民事公益訴訟的程序特征

現(xiàn)行《民事訴訟法》第58條是我國(guó)民事公益訴訟的法律淵源。該條共分為兩款：第一款規(guī)定了普通公益訴訟，也即針對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟；第二款規(guī)定了檢察公益訴訟，也即人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在普通公益訴訟無(wú)法提起或沒(méi)有提起的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以提起檢察公益訴訟，而如果普通公益訴訟被提起，檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴。普通公益訴訟和檢察公益訴訟這兩類公益訴訟雖然在案件的范圍上不完全一致，但更明顯的區(qū)別則體現(xiàn)在提起訴訟的主體上：普通公益訴訟的提起主體是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織，而檢察公益訴訟的提起主體則是檢察機(jī)關(guān)。我國(guó)民事公益訴訟的程序體系具有如下特征：

第一，普通公益訴訟與檢察公益訴訟共同組成我國(guó)民事公益訴訟體系，且檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中發(fā)揮補(bǔ)位性的作用。首先，從文義上來(lái)看，法律明確規(guī)定了檢察公益訴訟提起的前提是“沒(méi)有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟”。因此，立法者心目中的檢察公益訴訟應(yīng)當(dāng)是在普通公益訴訟存在空白之處時(shí)的補(bǔ)位之選，而非民事公益訴訟的主導(dǎo)力量。其次，從法條體系上來(lái)看，普通公益訴訟居于第58條的第1款，屬于第58條規(guī)定的首位，而檢察公益訴訟則位列第2款，這種條款排序上的差異也可以清晰地反映出二者在我國(guó)民事公益訴訟體系中的位序。再次，從立法過(guò)程上看，2012年《民事訴訟法》修改時(shí)，只增加了現(xiàn)行法中第58條第1款的規(guī)定，并沒(méi)有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。檢察公益訴訟至2015年全國(guó)人大常委會(huì)公布《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》后才出現(xiàn)，在經(jīng)過(guò)兩年的試點(diǎn)以后，2017年修改后的《民事訴訟法》方才增補(bǔ)了現(xiàn)在第2款的規(guī)定。兩類民事公益訴訟入法時(shí)間上的先后順序也體現(xiàn)了立法者希望首先通過(guò)普通公益訴訟實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的功能，檢察公益訴訟則是為了更好地實(shí)現(xiàn)這些目的而后續(xù)增加的機(jī)制。最后，從立法目的上看，最高人民檢察院作為檢察公益訴訟的試點(diǎn)授權(quán)單位，明確指出設(shè)立民事檢察公益訴訟的目的就包括“調(diào)動(dòng)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織參與公益保護(hù)的積極性”①" ①曹建明：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法修正案（草案）〉和〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法修正案（草案）〉的說(shuō)明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2017年第4期，第547頁(yè)。。從2015年的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》到2020年的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，最高人民檢察院都規(guī)定了提起檢察公益訴訟的前置程序包括發(fā)出公告等，以此來(lái)督促相關(guān)機(jī)構(gòu)首先提起普通公益訴訟。這些都充分說(shuō)明檢察公益訴訟并非完全獨(dú)立于普通公益訴訟的存在。實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)支持起訴和發(fā)揮補(bǔ)位作用等方式來(lái)履行輔助普通公益訴訟展開(kāi)的職能。

第二，民事公益訴訟以向法院提起訴訟作為基本前提。第58條所在的位置是《民事訴訟法》第五章“訴訟參加人”的第一節(jié)“當(dāng)事人”。因此，無(wú)論是普通公益訴訟還是檢察公益訴訟，立法者都通過(guò)明確起訴主體的特殊地位來(lái)確立公益訴訟的正當(dāng)性。目前，普通公益訴訟的起訴主體——環(huán)保組織和消保組織完全可以通過(guò)公眾參與、舉報(bào)、調(diào)解、調(diào)查和宣傳等方式來(lái)發(fā)揮相應(yīng)的作用②" ②《環(huán)境保護(hù)法》第53、57條，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第37條都具體規(guī)定了相關(guān)組織參與環(huán)境保護(hù)和消費(fèi)者維權(quán)的方式，提起公益訴訟并非唯一路徑。，但只有其明確向法院提起訴訟以后，才會(huì)正式與民事公益訴訟發(fā)生連接，成為民事公益訴訟的當(dāng)事人。同理，檢察機(jī)關(guān)的各類訴前行為也可以發(fā)揮相應(yīng)的法律監(jiān)督職能，但如果沒(méi)有正式向法院起訴，則并不構(gòu)成立法者關(guān)注的檢察公益訴訟。此外，《民事訴訟法》第58條第2款專門規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)參加民事公益訴訟的方式還包括支持普通公益訴訟的起訴，這也可以印證，只有通過(guò)起訴行為正式啟動(dòng)訴訟程序，將案件納入司法審判的視野，才符合民事公益訴訟的立法本意。

（二）民事公益訴訟的實(shí)踐檢視

然而，民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)圖景卻與上述立法者的期待存在明顯偏離，司法實(shí)踐中的民事公益訴訟呈現(xiàn)出諸多別樣的特點(diǎn)。

1.檢察公益訴訟的數(shù)量占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)

案件數(shù)量可以作為考察檢察公益訴訟與普通公益訴訟關(guān)系的重要指標(biāo)。遺憾的是，由于法院和檢察院在統(tǒng)計(jì)口徑上存在區(qū)別，且檢察機(jī)關(guān)披露的數(shù)據(jù)往往不區(qū)分民事公益訴訟和行政公益訴訟，我們無(wú)法準(zhǔn)確地找到普通公益訴訟和檢察公益訴訟的具體案件數(shù)量，甚至法院和檢察院披露的數(shù)據(jù)之間還可能存在矛盾之處。①" ①根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)，2019年，檢察機(jī)關(guān)共提起環(huán)境民事公益訴訟3 032件，參見(jiàn)《中國(guó)法律年鑒（2020）》，中國(guó)法律年鑒社2020年版，第1298頁(yè)。這一數(shù)據(jù)遠(yuǎn)高于法院統(tǒng)計(jì)的受理社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)起訴案件量的總和491件，其中普通環(huán)境公益訴訟179件，檢察環(huán)境公益訴訟312件，即便加上環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟1 642件，這一數(shù)據(jù)也并不能夠與檢察機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)相匹配。相關(guān)數(shù)據(jù)，參見(jiàn)《中國(guó)環(huán)境資源審判（2019）》。但無(wú)論是從宏觀定性的介紹，還是從一些片段式數(shù)據(jù)的暴露，我們都能大致判斷，檢察公益訴訟的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出普通公益訴訟。

在宏觀定性方面，根據(jù)CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)所有收錄年鑒中的“公益訴訟”詞條數(shù)量和詞條所在欄目來(lái)進(jìn)行分析。②" ②統(tǒng)計(jì)時(shí)間為2023年10月7日。從表1可以看出，公益訴訟詞條數(shù)量從2012年到2015年較為穩(wěn)定，均為十幾條。2016年開(kāi)始出現(xiàn)了大幅增加，2018年之后更是每年都有數(shù)百條。這兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，正是全國(guó)人大啟動(dòng)檢察公益訴訟試點(diǎn)工作和正式將檢察公益訴訟寫入《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的節(jié)點(diǎn)。而從詞條的所在欄目來(lái)看，2012年的15個(gè)詞條中，僅有2個(gè)在檢察欄目；2013年的18個(gè)詞條中，有6個(gè)在檢察欄目；而2022年的456個(gè)詞條中，則有432個(gè)在檢察欄目，且剩余的條目雖然分布在“視察調(diào)研”“重點(diǎn)工作”“案例舉要”“自然資源”欄目等，但具體內(nèi)容也大多都與檢察機(jī)關(guān)有關(guān)。

而從更為具體的數(shù)據(jù)來(lái)看，最高人民法院定期發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境資源審判》和《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告》統(tǒng)計(jì)了普通環(huán)境公益訴訟與檢察環(huán)境公益訴訟的具體數(shù)據(jù)。因此，就環(huán)境民事公益訴訟而言，我們擁有更為詳細(xì)的數(shù)據(jù)。以環(huán)境民事公益訴訟作為切口，可以直觀地看到檢察公益訴訟較之普通公益訴訟在數(shù)量上的壓倒性優(yōu)勢(shì)。根據(jù)上述報(bào)告，近年來(lái)法院受理和審結(jié)的檢察環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量，均數(shù)十倍甚至上百倍于普通環(huán)境民事公益訴訟。例如，2018年全國(guó)法院共受理普通環(huán)境民事公益訴訟案件65件，審結(jié)16件；而同年共受理檢察環(huán)境民事公益訴訟案件1 737件，審結(jié)1 252件。③" ③參見(jiàn)《中國(guó)環(huán)境資源審判（2017—2018）》。2017年的數(shù)據(jù)根據(jù)2018年的數(shù)據(jù)扣除增加案件量計(jì)算得到。2019年，全國(guó)法院共受理普通環(huán)境民事公益訴訟案件179件，審結(jié)58件；受理檢察環(huán)境民事公益訴訟案件1 954件，審結(jié)1 618件。④" ④參見(jiàn)《中國(guó)環(huán)境資源審判（2019）》。2020年審結(jié)普通環(huán)境民事公益訴訟案件103件，而審結(jié)的檢察環(huán)境民事公益訴訟案件則為3 557件。⑤" ⑤參見(jiàn)《中國(guó)環(huán)境資源審判（2020）》。該年的報(bào)告僅有“審結(jié)”的數(shù)據(jù)，沒(méi)有“受理”的數(shù)據(jù)。2021年受理普通環(huán)境民事公益訴訟案件299件，審結(jié)151件；受理檢察環(huán)境民事公益訴訟案件4 998件，審結(jié)4 275件。⑥" ⑥參見(jiàn)《中國(guó)環(huán)境資源審判（2021）》。通過(guò)數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)另一個(gè)值得關(guān)注的事實(shí)是，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的主要方式其實(shí)并不是提起訴訟。2017年至2023年7個(gè)年度，檢察機(jī)關(guān)辦理的公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)向法院起訴的案件數(shù)量與其立案數(shù)量的比例分別為2.54%、2.85%、3.76%、5.30%、6.30%、6.67%和4.91%（其中2017年僅為下半年數(shù)據(jù)，2023年僅為上半年數(shù)據(jù)），①" ①2017—2019年的部分?jǐn)?shù)據(jù)，參見(jiàn)劉藝：《我國(guó)檢察公益訴訟制度的發(fā)展態(tài)勢(shì)與制度完善——基于2017—2019年數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第4期，第174頁(yè)。在該文中，作者說(shuō)明：“本文的人民法院數(shù)據(jù)來(lái)源是基于最高人民法院環(huán)資庭對(duì)2017年7月1日至2019年6月30日檢察公益訴訟受理與審理工作的統(tǒng)計(jì)。人民檢察院的數(shù)據(jù)來(lái)自最高人民檢察院2017年、2018年公益訴訟通報(bào)以及2019年線上系統(tǒng)對(duì)公益訴訟辦理情況的統(tǒng)計(jì)?！?019年的全年數(shù)據(jù)，參見(jiàn)《中國(guó)法律年鑒（2020）》，中國(guó)法律年鑒社2020年版，第1297-1298頁(yè)；張軍：《最高人民檢察院關(guān)于開(kāi)展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告——2019年10月23日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議上》。2020年的數(shù)據(jù)，參見(jiàn)《中國(guó)法律年鑒（2021）》，中國(guó)法律年鑒社2021年版，第1406頁(yè)。2021年的數(shù)據(jù)，參見(jiàn)《中國(guó)法律年鑒（2022）》，中國(guó)法律年鑒社2022年版，第1504頁(yè)；最高人民檢察院：《2021年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202203/t20220308_547904.shtml，2023年9月5日訪問(wèn)。2022年的數(shù)據(jù)，參見(jiàn)最高人民檢察院：《2022年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202303/t20230307_606553.shtml，2023年9月5日訪問(wèn)。2023年上半年數(shù)據(jù)，參見(jiàn)最高人民檢察院：《2023年1至6月全國(guó)檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202307/t20230726_622572.shtml，2023年9月5日訪問(wèn)。7年間總比例約為5.19%，基本維持在較低的水平。從政策傾向上看，檢察系統(tǒng)一貫主張“訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài)”的理念，而明確對(duì)“公益訴訟就是要訴諸法庭”的認(rèn)識(shí)并不贊同。②" ②張軍：《最高人民檢察院關(guān)于開(kāi)展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告——2019年10月23日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議上》，《中華人民共和國(guó)最高人民檢察院公報(bào)》2019年第6期，第5頁(yè)。因此，檢察公益訴訟雖然已經(jīng)成為檢察機(jī)關(guān)的重要業(yè)務(wù)內(nèi)容，但真正向法院提起訴訟的案件卻并不占據(jù)主流。固然，從規(guī)范的角度看，訴前建議只是現(xiàn)行行政公益訴訟的制度內(nèi)容，與民事公益訴訟并無(wú)關(guān)聯(lián)。但是，規(guī)范上民事公益訴訟與行政公益訴訟本是平行競(jìng)合的關(guān)系，而現(xiàn)實(shí)中檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴前程序的偏好導(dǎo)致民事公益訴訟被大幅擠壓，造成了訴前程序中實(shí)質(zhì)上的“行政附帶民事”的結(jié)果，③" ③參見(jiàn)鞏固：《檢察公益“兩訴”銜接機(jī)制探析》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第5期，第30-31頁(yè)。雖然理論界大都同意公益保護(hù)上的行政執(zhí)法優(yōu)先，但對(duì)檢察機(jī)關(guān)過(guò)于依賴訴前程序處理各類公益侵害案件，導(dǎo)致訴訟程序被架空的現(xiàn)狀，也有不少批評(píng)。④" ④對(duì)于檢察機(jī)關(guān)過(guò)度使用訴前建議而架空民事公益訴訟的激烈批評(píng)，參見(jiàn)歐元捷：《論環(huán)境公益治理中的關(guān)系秩序》，《理論探索》2020年第3期，第123頁(yè)。

綜上所述，經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，民事公益訴訟已經(jīng)形成了雙重性的一家獨(dú)大格局，即在民事公益訴訟的起訴主體中，檢察機(jī)關(guān)占據(jù)絕對(duì)多數(shù)，普通民事公益訴訟的數(shù)量長(zhǎng)期在低位徘徊；而在檢察機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)的公益訴訟案件中，在訴前提出檢察建議成為絕對(duì)多數(shù)，檢察機(jī)關(guān)真正提起民事公益訴訟的案件數(shù)量在其統(tǒng)計(jì)發(fā)布的檢察公益訴訟數(shù)量中占比甚微。

2.檢察機(jī)關(guān)能夠主導(dǎo)公益訴訟的最終結(jié)果

從民事公益訴訟的裁判結(jié)果上來(lái)看，法院對(duì)檢察公益訴訟的請(qǐng)求基本上持絕對(duì)支持態(tài)度，因而可以說(shuō)檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求已經(jīng)決定了檢察公益訴訟的結(jié)果。筆者以“駁回民事公益訴訟起訴人的訴訟請(qǐng)求”以及“駁回刑事附帶民事公益訴訟起訴人提出的請(qǐng)求”等作為關(guān)鍵詞在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索，只發(fā)現(xiàn)了兩個(gè)判決⑤" ⑤貴州省威寧彝族回族苗族自治縣人民法院（2019）黔0526刑初225號(hào)刑事附帶民事判決書；青海省西寧市城西區(qū)人民法院（2018）青0104刑初298號(hào)刑事判決書。，且其中一個(gè)判決在二審中還得到了糾正，也就是說(shuō)，完全駁回檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求的，只有一個(gè)案件。而在其他案件中，人民法院要么支持了檢察機(jī)關(guān)的全部公益訴訟請(qǐng)求，要么只在損失范圍上作出與檢察機(jī)關(guān)不同的認(rèn)定?？梢哉f(shuō)，檢察機(jī)關(guān)幾乎不可能在法律定性上敗訴，僅僅是在具體的賠償金額上，可能得不到法院的完全支持。事實(shí)上，最高人民法院也將法院在公益訴訟中爭(zhēng)議解決的重心放在了數(shù)額的確定上。在公益訴訟的指導(dǎo)案例中，大部分都著眼于宣教，而并不涉及真正的法律爭(zhēng)點(diǎn)，在屈指可數(shù)的涉及法律適用的指導(dǎo)案例中，最高人民法院在裁判要點(diǎn)中強(qiáng)調(diào)“對(duì)于明顯超出必要合理范圍的處置費(fèi)用，不應(yīng)當(dāng)作為追究被告人刑事責(zé)任，以及附帶民事公益訴訟被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的依據(jù)”。該案中，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求為被告賠償財(cái)產(chǎn)損害、應(yīng)急處置費(fèi)、生態(tài)環(huán)境損害費(fèi)和其他合理費(fèi)用共計(jì)1 853 188元，而法院最終判決只支持了577 889元，大幅削減了應(yīng)急處置費(fèi)。①" ①參見(jiàn)最高人民法院203號(hào)指導(dǎo)案例“左勇、徐鶴污染環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案”。

相較之下，在普通公益訴訟中雖然原告的勝訴率也會(huì)高于一般的民事訴訟，但與檢察公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)完全主導(dǎo)裁判結(jié)果不同，被告依然保留著一定的防御能力。我們既能夠檢索到法院直接駁回原告全部訴訟請(qǐng)求的案件②" ②江蘇省常州市中級(jí)人民法院（2016）蘇04民初214號(hào)民事判決書。，也能夠發(fā)現(xiàn)雖然判決結(jié)果上并非直接駁回，但實(shí)質(zhì)上完全否定原告訴請(qǐng)的案件。③" ③在北京市朝陽(yáng)區(qū)綠家園環(huán)境科學(xué)研究中心、桂林慧通瀝青制品有限公司環(huán)境污染民事公益訴訟案中，法院考慮到公益訴訟的特殊情形，沒(méi)有按照原告的訴訟請(qǐng)求判令被告支付原告律師費(fèi)，而是超出訴訟請(qǐng)求的范圍，判令從桂林市的生態(tài)環(huán)境公益基金中支付原告律師費(fèi)和差旅費(fèi)5 000元。參見(jiàn)廣西壯族自治區(qū)桂林市中級(jí)人民法院（2021）桂03民初36號(hào)民事判決書。而在原告部分勝訴的案件中，也存在法院直接駁回原告除具體損害金額的計(jì)算外的其他訴訟請(qǐng)求的情況。④" ④例如，山東省德州市中級(jí)人民法院（2015）德中環(huán)公民初字第1號(hào)民事判決書；四川省甘孜藏族自治州中級(jí)人民法院（2015）甘民初字第45號(hào)民事判決書；江蘇省南京市中級(jí)人民法院（2020）蘇01民初62號(hào)民事判決書。

總之，與普通公益訴訟和普通民事訴訟相比，檢察公益訴訟的勝訴率呈現(xiàn)出畸高形態(tài)。如此一來(lái)，公益訴訟兩造對(duì)抗的內(nèi)涵就被架空，控辯平等的三角結(jié)構(gòu)不復(fù)存在，而變?yōu)闄z察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的另一種形態(tài)的執(zhí)法活動(dòng)。這也能夠解釋，為何檢察機(jī)關(guān)會(huì)自然地將訴前程序等同于公益訴訟程序，如果法院的審判程序只是對(duì)檢察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)予以背書和確認(rèn)，那么其訴前建議自然就已經(jīng)等同于提起了相應(yīng)的訴訟。

二、檢察機(jī)關(guān)一家獨(dú)大的原因與問(wèn)題

檢察機(jī)關(guān)占據(jù)民事公益訴訟起訴主體的絕對(duì)多數(shù)，且檢察公益訴訟勝訴率畸高，呈現(xiàn)出控方一家獨(dú)大的格局，成為我國(guó)民事公益訴訟實(shí)踐的一個(gè)突出特點(diǎn)。那么，造成這一格局的原因有哪些？檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟當(dāng)中一家獨(dú)大的地位又可能會(huì)造成哪些問(wèn)題呢？

（一）檢察機(jī)關(guān)一家獨(dú)大的原因分析

由檢察機(jī)關(guān)而非法定機(jī)關(guān)或組織掌握民事公益訴訟的主導(dǎo)權(quán)，從其性質(zhì)定位和職權(quán)職能上看具有一定的現(xiàn)實(shí)合理性。

首先，檢察機(jī)關(guān)具有提起民事公益訴訟的合法性地位。檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)上的權(quán)力主要集中于在刑事案件中提起公訴，但作為中國(guó)法定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它本身就負(fù)有天然的、憲法上的維護(hù)公益的職責(zé)。⑤" ⑤參見(jiàn)范愉：《集團(tuán)訴訟問(wèn)題研究——一個(gè)比較法社會(huì)學(xué)的分析》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2006年第1期，第77頁(yè)。因而，檢察機(jī)關(guān)在法律屬性上享有保護(hù)公共利益的權(quán)力，也天然地具有提起民事公益訴訟的合法性。對(duì)于此種法定授權(quán)和檢察機(jī)關(guān)代表公共利益的屬性，無(wú)論是中國(guó)政府還是社會(huì)公眾，都并無(wú)異議。相比之下，由私人或NGO組織提起民事公益訴訟則會(huì)面臨代表性和正當(dāng)性的質(zhì)疑。此種質(zhì)疑其實(shí)在群體性利益的糾紛解決中廣泛存在，美國(guó)學(xué)者歐文費(fèi)斯就曾將權(quán)威性同意（Authoritative Consent）視為美國(guó)群體性糾紛解決的重要難題。⑥" ⑥Owen M.Fiss，Against Settlement.Yale Law Journal，1984，93（6），pp.1078-1082.簡(jiǎn)言之，中國(guó)社會(huì)公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的信任要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通的團(tuán)體，因而更愿意由其主導(dǎo)公益訴訟。

其次，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟能夠化解群體性訴訟的聚集性風(fēng)險(xiǎn)。公益訴訟的本質(zhì)是團(tuán)體訴訟，可以用來(lái)彌補(bǔ)過(guò)去代表人訴訟在解決群體性糾紛上的不力。我國(guó)在1991年的《民事訴訟法》中專門規(guī)定了代表人訴訟制度，其中，人數(shù)不確定的代表人訴訟就是以美國(guó)的集團(tuán)訴訟為樣本，作為解決群體性糾紛的手段加以構(gòu)建的。⑦" ⑦參見(jiàn)顧昂然：《民事訴訟法修改的原則及主要內(nèi)容綜述》，最高人民法院民事訴訟法培訓(xùn)班編：《民事訴訟法講座》，法律出版社1991年版，第9頁(yè)。但基于種種原因，代表人訴訟在實(shí)踐中長(zhǎng)期被虛置，導(dǎo)致立法者在2012年修改《民事訴訟法》時(shí)另起爐灶，以歐洲的團(tuán)體訴訟為模板，新增了公益訴訟這一形式來(lái)解決群體性糾紛。盡管中國(guó)理論界對(duì)公共利益的具體范圍尚存爭(zhēng)議，但公益訴訟應(yīng)當(dāng)用于解決涉及不特定的多數(shù)人利益的群體性糾紛，乃是理論界和實(shí)務(wù)部門的共識(shí)。①" ①參見(jiàn)肖建國(guó)：《民事公益訴訟的基本模式研究——以中、美、德三國(guó)為中心的比較法考察》，《中國(guó)法學(xué)》2007年第5期，第144頁(yè)；張衛(wèi)平：《民事公益訴訟原則的制度化及實(shí)施研究》，《清華法學(xué)》2013年第4期，第8頁(yè)。而在相關(guān)的主體中，檢察機(jī)關(guān)是中國(guó)政府、法院乃至中國(guó)民眾最信任的機(jī)構(gòu)。在比較法上，群體性訴訟的發(fā)動(dòng)者往往與律師緊密相關(guān)，美國(guó)的集團(tuán)訴訟必須依賴于律師的發(fā)起，德國(guó)的團(tuán)體訴訟也往往依賴于有專業(yè)律師支持的組織。但是，在中國(guó)，無(wú)論是作為自由職業(yè)者的律師，還是以“自然之友”為代表的NGO型的社會(huì)團(tuán)體，都與政府聯(lián)系較弱，難以獲得官方的足夠信任，一旦由他們主導(dǎo)訴訟，就存在大量當(dāng)事人涌入法院或者走向街頭等不可控的風(fēng)險(xiǎn)，即便不發(fā)生具體的聚眾行為，哪怕在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上制造輿情風(fēng)暴，也會(huì)給地方黨政機(jī)關(guān)帶來(lái)巨大的壓力。相反，中國(guó)的檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)，無(wú)論是在人員編制還是在運(yùn)行方式方面都受黨和國(guó)家的指揮引導(dǎo)。以此最值得信任主體提起訴訟，也就使得檢察公益訴訟的聚集性風(fēng)險(xiǎn)十分可控。

最后，檢察機(jī)關(guān)相較其他機(jī)構(gòu)而言更有能力和意愿提起民事公益訴訟。從現(xiàn)實(shí)角度考慮，與個(gè)體律師和NGO團(tuán)體相比，檢察機(jī)關(guān)作為法定的國(guó)家機(jī)關(guān)，在人力資源、辦案經(jīng)費(fèi)和制度武器等方面都有著無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。②" ②參見(jiàn)曹霞、郅宇杰：《不同主體提起環(huán)境民事公益訴訟效果差異的實(shí)證檢驗(yàn)》，《干旱區(qū)資源與環(huán)境》2023年第1期，第28頁(yè)。一方面，成建制的檢察機(jī)關(guān)可以在全國(guó)范圍內(nèi)提起公益訴訟，相應(yīng)的組織成本和辦案成本都已經(jīng)因?yàn)槠鋰?guó)家機(jī)關(guān)的地位而被公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，具有絕對(duì)的地理覆蓋范圍和成本優(yōu)勢(shì)；另一方面，檢察機(jī)關(guān)具有法律政策制定權(quán)，可以通過(guò)發(fā)布司法解釋等規(guī)范性文件和指導(dǎo)案例的方式，充實(shí)公益訴訟的具體規(guī)則，形成制度供給。同時(shí)，在檢察機(jī)構(gòu)改革、“兩反轉(zhuǎn)隸”的時(shí)代背景下，檢察機(jī)關(guān)也有開(kāi)拓并深耕新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)需求，有足夠的意愿以公共利益代表的身份提起民事公益訴訟，在社會(huì)治理的大格局中發(fā)揮重要且獨(dú)特的作用。③" ③參見(jiàn)王太高、唐張：《論檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的體系展開(kāi)》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2023年第1期，第5頁(yè)。

（二）檢察機(jī)關(guān)一家獨(dú)大的可能問(wèn)題

雖然檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)公益訴訟確實(shí)有其正當(dāng)性基礎(chǔ)，也解決了相當(dāng)多的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，在化解糾紛、保護(hù)公益上發(fā)揮了積極的作用，但如果由檢察機(jī)關(guān)壟斷性地主導(dǎo)公益訴訟，也可能會(huì)產(chǎn)生一些問(wèn)題。

第一，容易導(dǎo)致訴訟程序虛化。一方面，如前所述，檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)民事公益訴訟目的的主要手段其實(shí)并非向法院提起檢察公益訴訟并獲得勝訴判決，而是通過(guò)制發(fā)檢察建議等訴前程序督促有關(guān)主體履行責(zé)任和義務(wù)，這就導(dǎo)致大量的案件其實(shí)并不能進(jìn)入檢察公益訴訟的審理程序之中，法院對(duì)檢察公益訴訟的審判職能在一定程度上被削弱了。另一方面，由于檢察機(jī)關(guān)是公權(quán)力機(jī)關(guān)，其提起公益訴訟的目的又是保護(hù)公共利益，且具有合法性，因此，法院最終的裁判結(jié)果往往是支持檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請(qǐng)求，這就會(huì)導(dǎo)致兩項(xiàng)對(duì)檢察公益訴訟的質(zhì)疑。首先，架空了后續(xù)的訴訟審判程序。既然裁判結(jié)果在起訴時(shí)就已經(jīng)確定，后續(xù)的訴訟程序已無(wú)實(shí)際價(jià)值，只有宣傳和引導(dǎo)意義，并不真正具有解決糾紛的功能。其次，抬高了提起訴訟的門檻。由于檢察機(jī)關(guān)希望確保檢察公益訴訟的勝訴率能夠維持在較高水平，所以，對(duì)于可能存在較大爭(zhēng)議的案件，檢察機(jī)關(guān)就不愿意冒著拉低勝訴率的風(fēng)險(xiǎn)提起檢察公益訴訟，這將導(dǎo)致對(duì)實(shí)際受害人和公共利益的保護(hù)不足，變相縱容某些主體的違法行為。

第二，容易導(dǎo)致權(quán)力/利配置失衡。檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使法定職權(quán)，是保護(hù)社會(huì)公共利益的使者，不僅有公權(quán)力的加持，在資源調(diào)配、專業(yè)能力、人員數(shù)量和經(jīng)費(fèi)保障等方面均占據(jù)著相當(dāng)大的優(yōu)勢(shì)，還在一定程度上占據(jù)社會(huì)輿論的高地，能夠獲得最廣泛社會(huì)力量的聲援和支持。更重要的是，檢察院還是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有著對(duì)法院的法律監(jiān)督權(quán)，這就使得檢察機(jī)關(guān)的地位更為強(qiáng)勢(shì)。④" ④參見(jiàn)劉松山：《檢察公益訴訟中檢法對(duì)應(yīng)關(guān)系之改造》，《政法論壇》2023年第6期，第24-26頁(yè)。相比之下，檢察民事公益訴訟的被告作為私主體，其力量則顯得相當(dāng)弱小，尤其在被檢察機(jī)關(guān)指控實(shí)施了損害社會(huì)公共利益的行為以后，往往會(huì)受到社會(huì)公眾一邊倒的批評(píng)，就使得被告更加難以與檢察機(jī)關(guān)抗衡。即便被告不是自然人，而是一家規(guī)模較大的單位，實(shí)際上也很難達(dá)到與檢察機(jī)關(guān)同等的高度。因此，民事訴訟兩造平等的格局在檢察公益訴訟當(dāng)中被打破了，檢察機(jī)關(guān)和被告僅有法律地位上的形式平等，而沒(méi)有訴訟能力上的實(shí)質(zhì)平等，形成了原被告權(quán)利失衡的局面。在這種情況下，法院如果仍想保持中立，就面臨著相當(dāng)大的困難，①" ①參見(jiàn)許尚豪：《如何保持中立：民事公益訴訟中法院的職權(quán)角色研究》，《政治與法律》2017年第9期，第13-23頁(yè)。被告在適格主體認(rèn)定和具體數(shù)額厘定等方面就可能會(huì)受到不利影響。原被告權(quán)利失衡的局面如果不能得到有效調(diào)整，那么與其說(shuō)檢察公益訴訟是一種司法程序，還不如說(shuō)它更類似于檢察機(jī)關(guān)在通過(guò)訴訟行使一種行政性權(quán)力，即根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的判斷，利用法院的判決獲得具有強(qiáng)制力的裁判，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益的履職目的。或者說(shuō)，檢察公益訴訟的權(quán)利配置格局與刑事訴訟較為相像，但檢察公益訴訟的被告在程序保障上卻不如刑事訴訟中的被告人，其中的不合理之處不言而喻。

第三，容易導(dǎo)致?tīng)?zhēng)點(diǎn)失焦。檢察民事公益訴訟的基礎(chǔ)其實(shí)仍是有關(guān)主體的利益受到侵害所形成的民事糾紛，只不過(guò)因?yàn)檫@種利益可以上升到社會(huì)公共利益的高度，所以法律授權(quán)檢察機(jī)關(guān)以訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)男问郊尤胱鳛榛A(chǔ)的民事糾紛的解決程序當(dāng)中來(lái)。因而，即便案件的性質(zhì)屬于民事公益訴訟，其爭(zhēng)議和交鋒的焦點(diǎn)仍應(yīng)當(dāng)是引起訴訟的民事糾紛本身，而這一民事糾紛所涉及的直接利害關(guān)系人則應(yīng)當(dāng)在各個(gè)主體中居于核心地位。但是，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)深度介入案件的訴訟程序以后，案件爭(zhēng)議的核心焦點(diǎn)就會(huì)變成檢察機(jī)關(guān)與被告之間的訴訟對(duì)抗。這種轉(zhuǎn)變忽視了被侵權(quán)人的主體地位，淡化了民事糾紛本身的重要性，使得訴訟無(wú)法充分考慮到被侵權(quán)人可能存在的各不相同的訴求，有反客為主的危險(xiǎn)。②" ②參見(jiàn)鞏固：《公益訴訟的屬性及立法完善》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第6期，第64-65頁(yè)。檢察機(jī)關(guān)作為訴訟擔(dān)當(dāng)人，其在訴訟中的表現(xiàn)固然重要，但與此同時(shí)，也要清楚地認(rèn)識(shí)到這一訴訟程序的本質(zhì)，將審理的焦點(diǎn)更多地集中在民事糾紛本身和直接利害關(guān)系人之上，如此才能更好地保護(hù)被擔(dān)當(dāng)人的合法權(quán)益，從而保障社會(huì)公共利益的充分實(shí)現(xiàn)。

三、民事公益訴訟的功能分類

民事公益訴訟立法時(shí)的理想并未完全實(shí)現(xiàn)，但檢察機(jī)關(guān)一家獨(dú)大的格局卻已是既成事實(shí)。執(zhí)拗于未實(shí)現(xiàn)的立法目的是一種不切實(shí)際的幻想，而一味地迎合現(xiàn)實(shí)卻也可能因?yàn)檫`背訴訟的基本規(guī)律引發(fā)問(wèn)題。在理想與現(xiàn)實(shí)之間，我們或許應(yīng)當(dāng)回歸民事公益訴訟的本源，重新審視民事公益訴訟的功能及其實(shí)現(xiàn)路徑。從公共利益保護(hù)的角度來(lái)看，民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)兼具法律監(jiān)督和糾紛解決雙重功能，這兩項(xiàng)功能有所區(qū)別，而又共同服務(wù)于保護(hù)公共利益的目的，實(shí)為一種重新厘清民事公益訴訟結(jié)構(gòu)的合理方案。

（一）法律監(jiān)督功能及其實(shí)現(xiàn)手段

民事公益訴訟的法律監(jiān)督功能應(yīng)當(dāng)主要依賴于人民檢察院來(lái)發(fā)揮作用。這是因?yàn)椋嗣駲z察院是《憲法》規(guī)定的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著法律監(jiān)督的重要職責(zé)，在涉及公共利益的問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，通過(guò)盡責(zé)履職，推動(dòng)修復(fù)被損害的公共利益。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)可以區(qū)分為社會(huì)治理性監(jiān)督和公權(quán)制約性監(jiān)督。③" ③傅郁林：《我國(guó)民事檢察權(quán)的權(quán)能與程序配置》，《法律科學(xué)》2012年第6期，第178頁(yè)。民事公益訴訟既可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理性的監(jiān)督，即檢察機(jī)關(guān)通過(guò)調(diào)查取證，幫助監(jiān)管機(jī)構(gòu)或人民法院制止相關(guān)侵害行為，保護(hù)受害人利益；也可以實(shí)現(xiàn)公權(quán)制約性監(jiān)督，即在損害公共利益的事件發(fā)生后，如果行政機(jī)關(guān)、其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)不愿或不能充分保護(hù)公共利益，那么檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)以法定主體的身份督促其履行職責(zé)，從而保護(hù)公共利益。④" ④參見(jiàn)鞏固：《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟關(guān)系探究——兼析〈民法典〉生態(tài)賠償條款》，《法學(xué)論壇》2022年第1期，第135頁(yè)。

具體而言，檢察機(jī)關(guān)積極推進(jìn)法律監(jiān)督，保護(hù)公共利益的手段主要包括：

第一，調(diào)查公共利益受損的具體事實(shí)。調(diào)查核實(shí)是檢察機(jī)關(guān)的法定權(quán)力，也是法律監(jiān)督權(quán)行使的基礎(chǔ)和前提。①" ①參見(jiàn)張杰：《檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督剛性視域下的調(diào)查核實(shí)權(quán)》，《政法論壇》2023年第3期，第99頁(yè)。檢察機(jī)關(guān)在人力、財(cái)力、知識(shí)等方面均有著充足的保障，也容易取得其他國(guó)家機(jī)關(guān)的支持，具備事實(shí)調(diào)查的客觀能力。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法、客觀、全面調(diào)查有關(guān)事實(shí)，不僅要調(diào)查加害主體的加害事實(shí)、受害主體的受害事實(shí)這類對(duì)加害主體不利的事實(shí)，還要調(diào)查加害主體是否及時(shí)采取了補(bǔ)救措施、加害范圍是否沒(méi)有繼續(xù)擴(kuò)散等對(duì)其有利的事實(shí)。這就要求，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查有關(guān)事實(shí)時(shí)不僅要聽(tīng)取受害主體的意見(jiàn)，還要注意聽(tīng)取加害主體的陳述和申辯，避免加重加害主體所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)技術(shù)人員參與調(diào)查的積極性，對(duì)損害范圍、損害程度、賠償數(shù)額等作出合理評(píng)估，堅(jiān)持調(diào)查的科學(xué)性。某些損害公共利益的事件還可能具有地域上的擴(kuò)散性，此時(shí)就需要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的系統(tǒng)性力量，爭(zhēng)取到不同地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的配合，共同完成好事實(shí)的調(diào)查工作。

第二，固定公共利益受損的有關(guān)證據(jù)。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查得出事實(shí)以后，并不能直接處罰加害主體或者以其他形式要求加害主體停止侵害行為、支付相應(yīng)的費(fèi)用，而是要將事實(shí)通報(bào)給相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者以起訴的形式呈交到法院，再由監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者法院作出具有強(qiáng)制力的決定或裁判。因此，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查的事實(shí)并不具有法律上的拘束力，只能作為其他機(jī)關(guān)工作過(guò)程中的參考。在這種情況下，固定得出調(diào)查事實(shí)所依據(jù)的證據(jù)就顯得十分必要。證據(jù)固定以后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)或法院就能以這些證據(jù)為依據(jù)，參考檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查結(jié)果，最終認(rèn)定案件事實(shí)。尤其考慮到有些證據(jù)如果不及時(shí)固定，就有可能損毀滅失或者因自然原因而難以取得，檢察機(jī)關(guān)固定證據(jù)的舉措就顯得更為重要。同時(shí)，因同一事件而利益受損的相關(guān)主體如果想要向加害主體提出索賠請(qǐng)求，也可以利用檢察機(jī)關(guān)固定的證據(jù)來(lái)支持自己的主張。所以，檢察機(jī)關(guān)固定證據(jù)不僅可以保護(hù)公共利益，還能夠保護(hù)受害者的私人利益，全面彌補(bǔ)有關(guān)事件所造成的損害。

第三，保護(hù)受加害行為影響的受害人。公共利益既涉及諸如文物保護(hù)、反壟斷等不特定的社會(huì)公眾的利益，也包括人數(shù)眾多的消費(fèi)者之類的集合性利益。在集合性利益受到侵害的案件中，受害人往往屬于比較弱勢(shì)的一方，這可能體現(xiàn)為受害人受到經(jīng)濟(jì)損失以后遭遇生活困難或者難以負(fù)擔(dān)尋求救濟(jì)的成本，也可能體現(xiàn)為身心受到了嚴(yán)重的損害，健康狀況持續(xù)變差，甚至還可能體現(xiàn)為受到加害者的威逼利誘，難以主張自己的合法權(quán)利等。檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代言人，除了要以法律手段促使侵害行為停止、要求加害者填補(bǔ)對(duì)公共利益的損害和承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任以外，還應(yīng)當(dāng)貫徹以人為本的理念，關(guān)心關(guān)愛(ài)集合性公共利益受損事件背后每一個(gè)具體的受害人。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取必要措施減少損害的進(jìn)一步擴(kuò)大，了解受害人的困難，及時(shí)提供幫助。如果發(fā)現(xiàn)加害人存在違法犯罪行為等，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律規(guī)定及時(shí)向相關(guān)部門予以反映并跟進(jìn)后續(xù)進(jìn)展，避免對(duì)受害人的二次傷害。

（二）糾紛解決功能及其實(shí)現(xiàn)手段

司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，損害公共利益的事件即便無(wú)法通過(guò)其他機(jī)關(guān)或組織加以妥善解決，也最終應(yīng)當(dāng)由法院對(duì)相關(guān)的糾紛依法予以處理。所謂的糾紛解決功能，即在發(fā)生損害公共利益的事項(xiàng)后，如果受害人和加害人就損害的性質(zhì)和賠償范圍等事項(xiàng)存在爭(zhēng)議，加害人沒(méi)有主動(dòng)停止侵害、賠償損失，法律規(guī)定的主體則可以依法提起訴訟，由法院對(duì)該糾紛作出裁判。需要注意的是，發(fā)揮糾紛解決功能主導(dǎo)作用的主體應(yīng)當(dāng)而且只能是法院，而不是檢察機(jī)關(guān)或者其他法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、組織。這是因?yàn)樘崞鹈袷鹿嬖V訟的主體僅為兩造中的一造，而法院則處于中心和中立的地位，原告提出的主張和請(qǐng)求合法與否要由法院來(lái)加以判斷，法院要根據(jù)雙方提供的證據(jù)，獨(dú)立對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，并就相關(guān)訴訟請(qǐng)求能否得到支持作出裁判。因而，在訴訟程序中，法院扮演著更為核心的角色，即便原告是國(guó)家機(jī)關(guān)或法定組織，也需要通過(guò)法院的裁判來(lái)實(shí)現(xiàn)訴訟目的。

糾紛解決要求法院通過(guò)訴訟程序獲得公正結(jié)果。因此，法院應(yīng)當(dāng)在訴訟階段秉持中立地位，不能因被告涉嫌損害公共利益就對(duì)其懷有成見(jiàn)，充分保障雙方當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，在查清案件事實(shí)的基礎(chǔ)上作出裁判。對(duì)于在案證據(jù)確實(shí)無(wú)法支撐原告提出的訴訟請(qǐng)求的案件，法院應(yīng)當(dāng)依法駁回原告的訴訟請(qǐng)求。在責(zé)任數(shù)額方面，對(duì)于缺乏證據(jù)支持的部分法院也應(yīng)當(dāng)予以駁回，避免被告遭受不公。為了實(shí)現(xiàn)糾紛解決職能，法院應(yīng)當(dāng)重視調(diào)解手段的運(yùn)用，教育被告認(rèn)真悔改，促使其積極履行法定責(zé)任，并防止類似事件再次發(fā)生。同時(shí)，法院還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)強(qiáng)化職權(quán)主義，①" ①參見(jiàn)呂忠梅：《環(huán)境司法理性不能止于“天價(jià)”賠償：泰州環(huán)境公益訴訟案評(píng)析》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第3期，第244-264頁(yè)。這是由民事公益訴訟的公益保護(hù)目的決定的，并無(wú)不當(dāng)，②" ②參見(jiàn)段厚?。骸董h(huán)境民事公益訴訟基本理論思考》，《中外法學(xué)》2016年第4期，第895頁(yè)。至少應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大法官釋明義務(wù)的范圍、階段，并應(yīng)當(dāng)允許法院自行決定補(bǔ)充調(diào)查證據(jù)。③" ③參見(jiàn)劉超：《論環(huán)境民事公益訴訟證據(jù)調(diào)查之展開(kāi)》，《江西社會(huì)科學(xué)》2017年第9期，第209－215頁(yè)。但仍需注意，采取職權(quán)主義必須兼顧原被告雙方，不能讓法院成為“第二個(gè)原告”。法院要給予原告背后的受害人以充分的關(guān)注，聚焦于民事糾紛本身，妥善化解矛盾。

糾紛解決也要求法院通過(guò)執(zhí)行程序，督促并強(qiáng)制被告履行判決義務(wù)，完成公共利益修復(fù)。對(duì)于被告不愿履行的，法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)生效法律文書所確定義務(wù)的類型，依職權(quán)移送執(zhí)行，及時(shí)依法采取各種執(zhí)行措施，強(qiáng)制被執(zhí)行人履行債務(wù)。但在執(zhí)行中，也要注意貫徹善意文明執(zhí)行的理念，精準(zhǔn)施策，避免出現(xiàn)“一刀切”的情況。執(zhí)行標(biāo)的是被執(zhí)行人的行為的，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與原告方和有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、專業(yè)機(jī)構(gòu)的溝通，科學(xué)評(píng)估被執(zhí)行人履行義務(wù)的情況，適時(shí)修改執(zhí)行的具體方案。④" ④參見(jiàn)魏勝?gòu)?qiáng)：《我國(guó)生態(tài)公益訴訟制度的主要問(wèn)題與定性分析的解題思路》，《揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2023年第1期，第46頁(yè)。對(duì)修復(fù)類標(biāo)的的執(zhí)行，還可以采用設(shè)立司法修復(fù)資金管理機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新性形式，避免判決執(zhí)行走樣。⑤" ⑤參見(jiàn)胡淑珠：《從制裁到治理：環(huán)境公益訴訟案件生態(tài)環(huán)境修復(fù)執(zhí)行機(jī)制研究》，《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2023年第1期，第95-106頁(yè)。對(duì)于滿足破產(chǎn)條件的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送破產(chǎn)審查，通過(guò)破產(chǎn)和解、破產(chǎn)重整等方式讓有望繼續(xù)經(jīng)營(yíng)盈利的企業(yè)起死回生。

（三）兩項(xiàng)功能的區(qū)別

法律監(jiān)督功能與糾紛解決功能雖然在保護(hù)公共利益的目的上殊途同歸，但仍有著許多的不同之處，需要加以辨析。除了顯而易見(jiàn)的主體不同，即法律監(jiān)督功能由檢察院主導(dǎo)，糾紛解決功能由法院主導(dǎo)以外，二者的區(qū)別還體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

首先，二者的性質(zhì)有所不同。法律監(jiān)督在性質(zhì)上屬于監(jiān)督權(quán)的功能，糾紛解決在性質(zhì)上則屬于司法權(quán)的功能。檢察機(jī)關(guān)享有法律監(jiān)督權(quán)，可以依職權(quán)督促有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法履職，監(jiān)督有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在法律的軌道上行使自己的權(quán)力，使其既不能亂作為，也不能不作為。⑥" ⑥參見(jiàn)張晉邦：《檢察機(jī)關(guān)一般法律監(jiān)督權(quán)：規(guī)范內(nèi)涵、憲制機(jī)理與調(diào)整方向——兼論檢察院組織法原第５條的修改》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第4期，第35-36頁(yè)。對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)所實(shí)施的不合法的措施，檢察機(jī)關(guān)可以要求其改正，維護(hù)法律的權(quán)威性。檢察機(jī)關(guān)還可以采取調(diào)查取證等手段，具體介入導(dǎo)致公共利益受損的事件當(dāng)中來(lái)。司法權(quán)在本質(zhì)上則是一種判斷權(quán)，⑦" ⑦參見(jiàn)孫笑俠：《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別》，《法學(xué)》1998年第8期，第34-36頁(yè)。審判機(jī)關(guān)最重要的工作就是在查明事實(shí)、分清是非的基礎(chǔ)上依法作出被告是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任以及應(yīng)當(dāng)在多大范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任的判斷。審判機(jī)關(guān)既具有獨(dú)立地認(rèn)定事實(shí)的權(quán)力，也具有獨(dú)立地適用法律的權(quán)力，在訴訟程序當(dāng)中發(fā)揮著核心作用，終局性地解決糾紛。此乃法律監(jiān)督功能和糾紛解決功能在性質(zhì)上的不同。

其次，二者在行為要求上有所不同。法律監(jiān)督功能要求檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)損害公共利益的事件后積極作為、主動(dòng)干預(yù)。法律監(jiān)督功能原本針對(duì)的就是監(jiān)管機(jī)關(guān)不作為或不當(dāng)作為的情形，故而必須保有積極性。檢察機(jī)關(guān)并不是應(yīng)其他主體的要求才發(fā)揮法律監(jiān)督功能，無(wú)論是收集固定證據(jù)、調(diào)查事實(shí)還是保護(hù)受害人，均應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)積極作為。相反，糾紛解決功能則要求法院在被動(dòng)的情況下發(fā)揮作用，法院不能主動(dòng)發(fā)現(xiàn)損害公共利益的事實(shí)并通過(guò)民事公益訴訟的形式對(duì)其加以審判，而只能在適格起訴主體將有關(guān)糾紛提交到法院解決時(shí)才能介入這一事件當(dāng)中。法院要通過(guò)法定程序完成案件的審判，賦予雙方當(dāng)事人充分的程序保障，居中進(jìn)行裁判。即便民事公益訴訟呈現(xiàn)出一些職權(quán)主義的特征，但這只是糾紛進(jìn)入到法院以后，法院對(duì)其進(jìn)行審理的方式而已，并不代表法院可以不顧當(dāng)事人的意愿直接對(duì)相關(guān)糾紛予以解決。

最后，二者需要適用的法律規(guī)范不同。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，法律監(jiān)督功能和糾紛解決功能都要遵守程序法上的有關(guān)要求，依據(jù)法定的程序推進(jìn)監(jiān)督和審判工作。但是，法律監(jiān)督功能的發(fā)揮主要依靠行政法，而糾紛解決功能的發(fā)揮則需要受民事實(shí)體法規(guī)定的調(diào)整。檢察機(jī)關(guān)判斷監(jiān)管機(jī)關(guān)是否合法履職的標(biāo)準(zhǔn)是相關(guān)的行政法，在這一階段，主要涉及的是加害人與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的行政管理關(guān)系，自然應(yīng)當(dāng)遵守行政法的有關(guān)規(guī)范。一旦案件進(jìn)入到民事公益訴訟的場(chǎng)域，就變成了平等的雙方當(dāng)事人之間的對(duì)抗，爭(zhēng)議焦點(diǎn)是民事糾紛本身，也就需要借助以《民法典》為代表的民事實(shí)體法規(guī)范加以解決，這也決定了民事公益訴訟未來(lái)的立法方向應(yīng)當(dāng)是進(jìn)一步規(guī)定好訴的利益、訴訟請(qǐng)求范圍、證明責(zé)任分配等與民事實(shí)體法密切相關(guān)的問(wèn)題，①" ①參見(jiàn)吳?。骸睹袷鹿嬖V訟的實(shí)體性分析》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2023年第3期，第57-72頁(yè)。促進(jìn)實(shí)體與程序的結(jié)合。

總之，法律監(jiān)督功能的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)依據(jù)行政法（公法）積極主動(dòng)作為，行使法律監(jiān)督權(quán)，而糾紛解決功能的實(shí)現(xiàn)則有賴于審判機(jī)關(guān)依據(jù)民事實(shí)體法（私法）行使司法權(quán)。

四、民事公益訴訟的程序分野

為了實(shí)現(xiàn)上述功能分類，需要就民事公益訴訟的具體程序設(shè)計(jì)進(jìn)行分離，明確將民事公益訴訟區(qū)分為訴前程序和訴訟程序。在訴前程序階段，承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性地位，并為其充分履行法律監(jiān)督職權(quán)提供制度武器。而在訴訟程序階段，應(yīng)當(dāng)以審判為中心，科學(xué)設(shè)置相應(yīng)的程序，平等配置各訴訟主體的權(quán)利，以期公平、合理、高效地解決糾紛。

（一）訴前程序

在訴前程序中，應(yīng)當(dāng)圍繞檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督功能的實(shí)現(xiàn)構(gòu)建相應(yīng)程序。2021年，最高人民檢察院頒布了《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《辦案規(guī)則》），對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的流程有了較為清晰的規(guī)定。但這些規(guī)則更多聚焦于操作性，并未體現(xiàn)出完整的程序體系性。為了構(gòu)建完整的訴前程序，應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注以下三類程序的建構(gòu)和完善。

首先，完善檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的保障程序。既有規(guī)則雖然已經(jīng)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件享有調(diào)查收集證據(jù)的權(quán)力，但由于該權(quán)力并無(wú)強(qiáng)制性措施作為保障，《辦案規(guī)則》第35條第2款還明確規(guī)定“開(kāi)展調(diào)查和收集證據(jù)不得采取限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施”，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)有名無(wú)實(shí)。在部分強(qiáng)勢(shì)的行政機(jī)關(guān)和企業(yè)面前，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查遭遇碰壁等情況并不罕見(jiàn)。②" ②參見(jiàn)張杰：《檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督剛性視域下的調(diào)查核實(shí)權(quán)》，《政法論壇》2023年第3期，第102頁(yè)。因此，為了強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督屬性，理應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)更為有效的證據(jù)調(diào)查權(quán)，并通過(guò)相應(yīng)的程序保障，賦予其強(qiáng)制性。具體而言，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建兩類程序機(jī)制。一是針對(duì)被調(diào)查對(duì)象隱匿損毀證據(jù)的緊急程序，如果證據(jù)存在損毀、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的，檢察機(jī)關(guān)可以經(jīng)過(guò)相應(yīng)的報(bào)批程序后，對(duì)被調(diào)查對(duì)象進(jìn)行保全，或?qū)ο嚓P(guān)行為人出具禁令。二是針對(duì)被調(diào)查對(duì)象不配合行為的處罰程序，根據(jù)被調(diào)查對(duì)象不配合的具體情形，檢察機(jī)關(guān)可以經(jīng)過(guò)相應(yīng)的認(rèn)定程序后對(duì)其采取罰款、拘留、納入失信名單等處罰措施。

其次，建構(gòu)檢察機(jī)關(guān)公益和解程序。既有規(guī)則目前并未規(guī)定任何訴前和解程序。而從司法實(shí)踐中看，不少檢察機(jī)關(guān)會(huì)在調(diào)查磋商的同時(shí)就將立案信息告知加害人，如果加害人能夠及時(shí)停止對(duì)公共利益的侵害，則檢察機(jī)關(guān)就可以以監(jiān)督職能已經(jīng)實(shí)現(xiàn)為由終結(jié)案件，只有當(dāng)公共利益持續(xù)性受到侵害時(shí)，才會(huì)采取發(fā)出公告等方式準(zhǔn)備提起公益訴訟。考慮到檢察機(jī)關(guān)提起的大量民事公益訴訟案件都會(huì)被法院支持，因而對(duì)于未停止侵害的當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，其未必是對(duì)檢察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)不認(rèn)同，而僅僅是因?yàn)槿狈β男心芰蛐枰懈L(zhǎng)期的修復(fù)過(guò)程。因此，應(yīng)當(dāng)借鑒刑事訴訟中的合規(guī)不起訴機(jī)制，①" ①參見(jiàn)陳瑞華：《企業(yè)合規(guī)不起訴制度研究》，《中國(guó)刑事法雜志》2021年第1期，第78-96頁(yè)。在訴前程序中建構(gòu)公益和解程序，即如果侵害人對(duì)侵害行為、侵害結(jié)果、賠償方式等均無(wú)異議，并愿意停止侵害彌補(bǔ)損失的，檢察機(jī)關(guān)可以與其訂立公益保護(hù)和解協(xié)議。在對(duì)相應(yīng)的侵害過(guò)程予以確認(rèn)的基礎(chǔ)上，制訂切實(shí)可行的賠償計(jì)劃，讓加害人行之有效地完成對(duì)公共利益的恢復(fù)，同時(shí)免于通過(guò)起訴等行為以公權(quán)力方式對(duì)加害人追究責(zé)任。如此一來(lái)，既可以節(jié)約國(guó)家的司法資源，也能夠有效地實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督職能，在合理的期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)公共利益的最優(yōu)保護(hù)。

最后，明確檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織在提起公益訴訟上的權(quán)責(zé)分工，建立支持起訴的具體程序。在賦予了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)后，檢察機(jī)關(guān)可以較之普通的社會(huì)組織獲得更有效的信息，能夠更為便捷地提起民事公益訴訟。但立法者之所以將檢察公益訴訟置于普通民事公益訴訟之后，強(qiáng)調(diào)其補(bǔ)位性，一方面是因?yàn)闄z察權(quán)的行使本身應(yīng)當(dāng)具有謙抑性，另一方面也是因?yàn)橛缮鐣?huì)組織來(lái)提起公益訴訟可以激活社會(huì)活力，增進(jìn)多元化社會(huì)治理手段。因此，有必要明確檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織在提起公益訴訟上的職權(quán)分配?，F(xiàn)行法僅僅規(guī)定訴前公告程序，既不利于對(duì)有意愿提起民事公益訴訟的社會(huì)組織進(jìn)行有效的激勵(lì)，也沒(méi)有配套的信息共享和證據(jù)移交程序來(lái)保障社會(huì)組織能夠在后續(xù)訴訟程序中獲得勝訴機(jī)會(huì)。因此，有必要明確在公告的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織予以信息開(kāi)示，讓社會(huì)組織有充分的信息來(lái)判斷是否適宜提起普通公益訴訟；而在普通公益訴訟提起后，還需要對(duì)檢察機(jī)關(guān)的支持起訴程序進(jìn)一步細(xì)化，從移交證據(jù)、出具法律意見(jiàn)、派員出庭等多方面加大支持力度，推動(dòng)普通公益訴訟的發(fā)展。

（二）訴訟程序

在訴訟程序中，為了有力地實(shí)現(xiàn)糾紛解決的功能，應(yīng)當(dāng)圍繞審判權(quán)和訴權(quán)的關(guān)系建構(gòu)相應(yīng)的審判程序和執(zhí)行程序，避免對(duì)法院審判權(quán)的不當(dāng)干涉。

首先，應(yīng)當(dāng)明確公益訴訟的提起必須具有訴的利益，避免司法資源的浪費(fèi)。民事公益訴訟本身不應(yīng)當(dāng)是常態(tài)，過(guò)多的民事公益訴訟的提起只能說(shuō)明相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺位。而在檢察機(jī)關(guān)享有公益和解權(quán)之后，沒(méi)有實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議的案件也可以在訴前程序中解決，因此民事公益訴訟的功能應(yīng)當(dāng)限定在糾紛解決上，無(wú)須承載過(guò)多的宣教普法功能。在此情況下，無(wú)論是社會(huì)團(tuán)體還是檢察機(jī)關(guān)，其提起民事公益訴訟都需要具有訴的利益，即的確存在需要通過(guò)司法審判來(lái)化解的涉及公共利益保護(hù)的糾紛。對(duì)于被告已經(jīng)完全承認(rèn)侵害事實(shí)或者通過(guò)行政執(zhí)法、刑事追訴等方式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了公益保護(hù)的案件，法院應(yīng)當(dāng)依法不予受理公益訴訟，不因?yàn)槠鹪V主體提起訴訟的目的是保護(hù)公共利益而無(wú)限度地敞開(kāi)司法之門。②" ②例如在《刑法修正案（十一）》已經(jīng)將侵害英烈名譽(yù)的行為入刑后，在刑事訴訟中已經(jīng)對(duì)加害人進(jìn)行了刑事追責(zé)，英烈名譽(yù)的公共利益就已經(jīng)被修復(fù)，此時(shí)再提起民事公益訴訟毫無(wú)必要。當(dāng)然，英烈家屬完全可以依法提起私益性的民事訴訟要求損害賠償。

其次，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守中級(jí)人民法院管轄民事公益訴訟的規(guī)則，以凸顯公益訴訟的重要性。管轄是民事訴訟程序的重要一環(huán)，決定了人民法院對(duì)案件的重視程度和資源投放力度。2015年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《民訴解釋》）第283條規(guī)定，公益訴訟案件由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級(jí)人民法院管轄，這反映了人民法院對(duì)民事公益訴訟的重視。但2018年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第20條又規(guī)定，人民檢察院提起的刑事附帶民事公益訴訟案件由審理刑事案件的人民法院管轄。這導(dǎo)致大量刑事附帶民事公益訴訟均由基層法院受理。這一規(guī)則不僅矮化了公益訴訟的管轄級(jí)別，導(dǎo)致各地法院在公共利益的判斷上可能出現(xiàn)矛盾裁判，不利于規(guī)則的統(tǒng)一適用，也可能造成檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟上的濫訴。①" ①為了避免濫訴風(fēng)險(xiǎn)，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應(yīng)否履行訴前公告程序問(wèn)題的批復(fù)》，明確規(guī)定刑事附帶民事公益訴訟依然需要履行訴前公告程序，堅(jiān)持訴前公告作為提起訴訟的基本條件。因此，即便是基層檢察機(jī)關(guān)辦理的案件，在其認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提起公益訴訟時(shí)，也應(yīng)當(dāng)報(bào)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)向中級(jí)人民法院提起，這不僅符合同級(jí)監(jiān)督的訴訟原理，也不違反我國(guó)檢察一體化的改革趨勢(shì)②" ②參見(jiàn)張智輝：《論檢察一體化》，《中國(guó)法學(xué)》2023年第3期，第248頁(yè)；張志銘：《對(duì)中國(guó)“檢察一體化改革”的思考》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第2期，第14頁(yè)。，更凸顯了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事公益訴訟的重視。

再次，應(yīng)當(dāng)完善公益訴訟的調(diào)解程序，增加調(diào)解的代表性和透明性。公益訴訟由于涉及公共利益的保護(hù)，是否能夠由起訴主體行使處分權(quán)進(jìn)行調(diào)解，原本就存在爭(zhēng)議。③" ③反對(duì)的理由，參見(jiàn)張衛(wèi)平：《民事公益訴訟原則的制度化及實(shí)施研究》，《清華法學(xué)》2013年第4期，第21頁(yè)。但包括《民訴解釋》在內(nèi)的諸多司法解釋，都已經(jīng)肯定了調(diào)解在公益訴訟中的合法地位，加之我國(guó)向來(lái)注重調(diào)解的傳統(tǒng)，以及調(diào)解對(duì)于解決民事糾紛在經(jīng)濟(jì)效率和可執(zhí)行性上的便利，要想推翻調(diào)解制度已幾無(wú)可能。但公益訴訟中的調(diào)解與私益訴訟并不相同，由于其公共屬性，往往涉及不特定多數(shù)人的利益，因而應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)解的過(guò)程予以更為充分的公開(kāi)，確保調(diào)解協(xié)議能夠充分代表受害群體的利益。為了實(shí)現(xiàn)這一要求，有必要強(qiáng)化法院作為中立第三方在調(diào)解中的主導(dǎo)性地位，充分發(fā)揮其在調(diào)解程序中的指導(dǎo)權(quán)、調(diào)查證據(jù)權(quán)以及核查判斷權(quán)，全面審查調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容，并監(jiān)督調(diào)解協(xié)議的及時(shí)履行。

最后，需要構(gòu)建專屬于公益訴訟的執(zhí)行程序，化解公益訴訟執(zhí)行中的特別問(wèn)題。公益訴訟的審判程序固然重要，但完善的執(zhí)行程序同樣是確保公益訴訟發(fā)揮好糾紛解決功能的重要環(huán)節(jié)。尤其是公益訴訟存在著與私益訴訟不盡一致的特性，其在執(zhí)行上更加需要有專門的執(zhí)行程序，解決其獨(dú)特的問(wèn)題。目前民事公益訴訟執(zhí)行程序中較為受到重視的是生態(tài)修復(fù)的執(zhí)行，圍繞具體修復(fù)方案的確定等實(shí)體問(wèn)題，環(huán)境法學(xué)界對(duì)此展開(kāi)了廣泛研討。④" ④參見(jiàn)石春雷：《論環(huán)境民事公益訴訟中的生態(tài)環(huán)境修復(fù)——兼評(píng)最高人民法院司法解釋相關(guān)規(guī)定的合理性》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第2期，第26頁(yè)。但從執(zhí)行法本身來(lái)看，其并不具有特殊性，而是所有行為執(zhí)行都可能存在的共性問(wèn)題。相較之下，公益訴訟中更為特殊的問(wèn)題是金錢損害賠償中執(zhí)行價(jià)款的歸屬與分配。與私益訴訟申請(qǐng)執(zhí)行人是天然的權(quán)利人不同，公益訴訟中的申請(qǐng)執(zhí)行人并不應(yīng)當(dāng)掌控執(zhí)行價(jià)款。司法實(shí)踐中，法院通常的做法是要求賠償義務(wù)人將款項(xiàng)繳納至“專用賬戶”，但無(wú)論是政府財(cái)政專戶還是相關(guān)組織的特別基金，其獲得該筆款項(xiàng)的正當(dāng)性都存疑。因此，應(yīng)當(dāng)設(shè)立法院主導(dǎo)的價(jià)款歸屬確認(rèn)程序和分配程序，將通過(guò)公益訴訟獲得的利益用于補(bǔ)償利益受損的主體，填平損失。

通過(guò)上述訴前程序和訴訟程序的制度構(gòu)建，人民檢察院可以更加有效地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職能，扮演好公益訴訟的推進(jìn)者的角色；人民法院也可以置身事內(nèi)，不僅在量的層面抑制部分檢察機(jī)關(guān)為了創(chuàng)造案件GDP而貿(mào)然提起公益訴訟的沖動(dòng)，平衡普通公益訴訟與檢察公益訴訟的數(shù)量比，也可以在質(zhì)的層面主導(dǎo)民事公益訴訟的個(gè)案結(jié)果和法秩序統(tǒng)一。民事公益訴訟可以借此從檢察機(jī)關(guān)的“一家獨(dú)大”轉(zhuǎn)型為檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)“雙輪驅(qū)動(dòng)”。

五、結(jié)論

民事公益訴訟入法十余年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)一家獨(dú)大式主導(dǎo)公益訴訟的格局已經(jīng)形成。在充分肯定檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益訴訟保護(hù)公共利益的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)民事公益訴訟并不利于全面實(shí)現(xiàn)公益訴訟制度的立法目的。民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)包含兩種功能：其一是法律監(jiān)督功能，也即檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)，通過(guò)調(diào)查取證對(duì)于侵害公共利益的行為予以認(rèn)定，并督促有關(guān)主體及時(shí)整改，減少損失；其二是糾紛解決功能，也即司法機(jī)關(guān)通過(guò)訴訟程序，聽(tīng)取雙方意見(jiàn)，公平公正地解決糾紛，并在公益保護(hù)領(lǐng)域形成具有指導(dǎo)性的解釋方案。為了落實(shí)上述兩項(xiàng)功能，應(yīng)當(dāng)將民事公益訴訟明確區(qū)分為訴前程序和訴訟程序兩類機(jī)制。在訴前程序中，需要完善檢察機(jī)關(guān)檢察核實(shí)權(quán)的保障程序，建構(gòu)檢察公益和解程序，明確支持起訴的具體程序內(nèi)容。在訴訟程序中，應(yīng)當(dāng)圍繞審判權(quán)和訴權(quán)的關(guān)系構(gòu)建相應(yīng)的審判程序和執(zhí)行程序，明確司法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位，堅(jiān)守訴的利益和級(jí)別管轄等起訴條件，完善法院主導(dǎo)的具有透明性和代表性的調(diào)解程序，并構(gòu)建專門解決公益訴訟的執(zhí)行程序。

一花獨(dú)放不是春。民事公益訴訟制度從初創(chuàng)期進(jìn)入發(fā)展期后，應(yīng)當(dāng)從不同的功能類型維度展開(kāi)對(duì)應(yīng)的程序構(gòu)建，方能更好地調(diào)動(dòng)各方主體的積極性，落實(shí)立法目的，保護(hù)公共利益。

[責(zé)任編輯：無(wú)" 邊]

Functional Classification and Procedural Bifurcation of Civil Litigation of Public Interest

LIU Zhe-wei

（Law School，Peking University，Beijing 100871，China）

Abstract：More than a decade has passed since the legislation on civil public interest litigation.However，the development of judicial practice has not been fully in line with the legislator’s original vision.Procuratorial organs have rapidly become the single dominant leader in public interest litigation，which has played a positive role but also brought some hidden risks.Looking ahead，the functions of legal supervision and dispute resolution in civil public interest litigation should be distinguished，and different procedural rules should be established according to these two functions.While insisting on the leading role of procuratorial organs in the pre-litigation stage，judicial organs should be strengthened to play a leading role in the trial stage of public interest litigation，so as to realize the transition from a single dominant model to a model of two driving forces，and better realize the value and purpose underlying civil public interest litigation.

Key words：civil litigation of public interest;procuratorial organs;judicial organs;judicial supervision;dispute resolution