程雁雷 隋世鋒

（1. 安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽合肥 230601；2. 安徽醫(yī)科大學(xué) 法學(xué)院，安徽合肥 230601）

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，教育、科技、人才是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐。2023 年5 月29 日，習(xí)近平總書(shū)記在主持中共中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“強(qiáng)教必先強(qiáng)師，要把加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)作為建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)最重要的基礎(chǔ)工作來(lái)抓。”高素質(zhì)教師隊(duì)伍建設(shè)，離不開(kāi)法治的引領(lǐng)、促進(jìn)和保障?！吨腥A人民共和國(guó)教師法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教師法》，為行文簡(jiǎn)潔，下述相關(guān)法律均以具體法律相稱(chēng)）制定于1993 年，是新中國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范教師職業(yè)的法律?！督處煼ā穼?shí)施30 年來(lái)，在保障教師合法權(quán)益、提高教師隊(duì)伍整體素質(zhì)和社會(huì)地位、推進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)與管理法治化以及推動(dòng)教育事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)教育事業(yè)取得了巨大成就，同時(shí)也面臨著一些挑戰(zhàn)，尤其是教師隊(duì)伍建設(shè)法治化需要進(jìn)一步加強(qiáng)。一是教師的法律身份不夠明確；二是教師的權(quán)利義務(wù)規(guī)范相對(duì)簡(jiǎn)單，尤其是教師申訴制度操作性不強(qiáng)且與其他救濟(jì)渠道銜接不暢等直接影響教師權(quán)益的保障。為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于教育的重要論述，特別是關(guān)于教師隊(duì)伍建設(shè)的重要指示批示精神，完善教師法律制度，2021 年11 月教育部發(fā)布了《中華人民共和國(guó)教師法（修訂草案）（征求意見(jiàn)稿）》，面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。至此，《教師法》修訂成為學(xué)術(shù)界與立法實(shí)務(wù)部門(mén)亟需回應(yīng)的一項(xiàng)新課題。從立法活動(dòng)看，立法要素包括立法理念、立法內(nèi)容和立法技術(shù)。其中，立法理念是基礎(chǔ)，指引和規(guī)范立法內(nèi)容和立法技術(shù)；立法內(nèi)容是關(guān)鍵，表現(xiàn)為具體制度設(shè)計(jì)；立法技術(shù)是保障，確保立法的科學(xué)性和法律的有效實(shí)施。立法理念是立法的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值歸宿，立法內(nèi)容和立法技術(shù)須遵循和落實(shí)立法理念。法律修訂是立法活動(dòng)之一，本文擬從修訂理念、修訂內(nèi)容與修訂技術(shù)三個(gè)方面進(jìn)行分析①本文中的教師指公立學(xué)校教師，若無(wú)特別說(shuō)明，中小學(xué)是指公辦中小學(xué)，高校是指公立高校。，以期對(duì)《教師法》的修訂有所助益。

一、修訂理念：保障教師合法權(quán)益

立法理念體現(xiàn)立法的立場(chǎng)和價(jià)值取向，是對(duì)法的本質(zhì)的一種深刻反映，是法生命力之所在。在立法活動(dòng)中，立法理念直接決定著法律的調(diào)整范圍與制度設(shè)計(jì)。教師立法是國(guó)家依法創(chuàng)造尊師重教的社會(huì)環(huán)境、保障教師合法權(quán)益的需要。[1]全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)在解讀《<教師法>的立法過(guò)程和立法指導(dǎo)思想》時(shí)指出：“在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)12 個(gè)行業(yè)中，教師工資在倒數(shù)第二、第三位中徘徊。更有甚者，拖欠教師工資現(xiàn)象日益嚴(yán)重……僅1992 年中小學(xué)教師就流失43 萬(wàn)人，占中小學(xué)教師總數(shù)的4.9%。這給教育事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重威脅。國(guó)家制定教師法就是要從優(yōu)先發(fā)展教育的戰(zhàn)略地位來(lái)考慮，解決教師存在的實(shí)際困難和切身問(wèn)題?！盵2]針對(duì)教師合法權(quán)益保障的必要性和緊迫性，立法者將“保障教師的合法權(quán)益”作為立法理念寫(xiě)入《教師法》第1 條。教師權(quán)利、工資收入、福利待遇等制度化規(guī)定均是保護(hù)教師合法權(quán)益的具體體現(xiàn)。

隨著教育事業(yè)改革的推進(jìn)，“教師法律身份模糊”“教育懲戒權(quán)缺失”“權(quán)利救濟(jì)渠道不暢”等影響教師合法權(quán)益保障的問(wèn)題成為制約新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)的短板?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見(jiàn)》等黨和國(guó)家政策文件均指出，保障教師合法權(quán)益是保持教師隊(duì)伍穩(wěn)定性、提升教師職業(yè)吸引力、促進(jìn)新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵。因此，《教師法》修訂仍需秉持保障教師權(quán)益的立法理念，教師法律身份的界定、權(quán)利義務(wù)的完善、榮譽(yù)表彰、福利待遇保障、權(quán)利救濟(jì)等制度設(shè)計(jì)均需以權(quán)益保障為“中心軸”，這不僅是建設(shè)高素質(zhì)教師隊(duì)伍的重要保障，也是依法治教的具體要求。

除了保障教師合法權(quán)益，《教師法》第1 條立法目的還應(yīng)包括：其一，規(guī)范教師職業(yè)行為。截至2023 年8 月，教育部共曝光12 批違反教師職業(yè)行為十項(xiàng)準(zhǔn)則典型案例，這些典型案例既有師德違規(guī)行為，也有涉嫌違法犯罪行為。黨的二十大報(bào)告明確指出，要加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)，培養(yǎng)高素質(zhì)教師隊(duì)伍，弘揚(yáng)尊師重教社會(huì)風(fēng)尚?！督處煼ā沸抻喰杌貞?yīng)教師師德失范問(wèn)題，為依法規(guī)范教師師德失范提供總的制度指引。其二，建設(shè)高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化教師隊(duì)伍。百年大計(jì)，教育為本；教育大計(jì)，教師為本。教師是教育的第一資源，高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化教師隊(duì)伍是建設(shè)高質(zhì)量教育體系、實(shí)施高質(zhì)量教育的根本力量。其三，推進(jìn)教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)。教育強(qiáng)國(guó)是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的必然要求，也是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，教師是教育工作的中堅(jiān)力量，有高質(zhì)量的教師才會(huì)有高質(zhì)量的教育。高質(zhì)量的教育是推動(dòng)教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的基礎(chǔ)性支撐?！督處煼ā沸抻喰枵驹诮ㄔO(shè)教育強(qiáng)國(guó)的高度進(jìn)行制度謀劃。因此，建議《教師法》第1 條修改為“為了保障教師合法權(quán)益，規(guī)范教師職業(yè)行為，建設(shè)高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化教師隊(duì)伍，推進(jìn)教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)，根據(jù)憲法和教育法，制定本法?！逼渲?，“保障教師合法權(quán)益”是《教師法》立法的首要目的，“規(guī)范教師職業(yè)行為”是直接目的，“建設(shè)高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化教師隊(duì)伍”是間接目的，“推進(jìn)教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)”是根本目的，這四者之間是從直接到間接、從微觀(guān)到宏觀(guān)的邏輯關(guān)系。

二、修訂內(nèi)容：厘清教師法律身份與完善教師權(quán)利義務(wù)

科學(xué)定位教師的法律身份是保障教師合法權(quán)益的前提。教師的權(quán)利義務(wù)是教師基于不同的法律身份所享有的各種權(quán)利義務(wù)，該權(quán)利義務(wù)是教師法律地位和法律身份的外在表現(xiàn)①筆者曾于2006 年提出從教師法律地位的視角重構(gòu)教師權(quán)利義務(wù)體系。詳見(jiàn)：程雁雷，廖偉偉.教師權(quán)利義務(wù)體系的重構(gòu)——以教師法律地位為視角[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（6）：18-25.?，F(xiàn)行《教師法》將教師定位為“履行教育教學(xué)職責(zé)的專(zhuān)業(yè)人員”，凸顯的是教師的專(zhuān)業(yè)身份，但教師身份的公共性及其他法律身份則缺少規(guī)定。法律身份不明確將導(dǎo)致教師權(quán)利義務(wù)的不健全。

（一）厘清不同學(xué)段教師的法律身份

身份在現(xiàn)代社會(huì)不僅包含了角色區(qū)分，還反映了包括社會(huì)地位在內(nèi)的更豐富的內(nèi)涵。[3]教師法律身份不僅決定教師的社會(huì)角色和職業(yè)法律地位，而且還決定教師與相關(guān)主體之間的法律關(guān)系?！督處煼ā分薪處煼缮矸輿](méi)有明確對(duì)教師權(quán)益保障，這將對(duì)教師隊(duì)伍穩(wěn)定和法治化管理產(chǎn)生重大影響。究其原因，這與教師法律身份的特殊性和復(fù)雜性有關(guān)。教師與其他專(zhuān)業(yè)人員最顯著的區(qū)別即在于教師職業(yè)的公共性，同時(shí)不同教育階段、不同性質(zhì)學(xué)校教師群體的公共性強(qiáng)度也存在顯著差異。[4]國(guó)家在高等教育與義務(wù)教育治理中具有不同的角色。義務(wù)教育具有強(qiáng)制性，屬于政府提供的公共產(chǎn)品范疇。高等教育具有競(jìng)爭(zhēng)性，屬于政府提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品范疇?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確將義務(wù)教育劃入公益一類(lèi)，高等教育劃入公益二類(lèi)。義務(wù)教育與高等教育的差異性決定了國(guó)家應(yīng)實(shí)施不同的教師管理制度。關(guān)于中小學(xué)教師和高校教師是否一道立法，《教師法》制定時(shí)就有巨大爭(zhēng)議。雖然采用了統(tǒng)一立法模式，但對(duì)教師的法律身份缺乏明確規(guī)定?！读x務(wù)教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等法律亦缺少相關(guān)規(guī)范。目前，通過(guò)修訂《教師法》明確教師的法律身份已逐漸成為學(xué)界共識(shí)。[5]從其他國(guó)家教師立法看，除了專(zhuān)業(yè)身份之外，教師的法律身份主要有公務(wù)員、公務(wù)雇員、雇員等形式。不同法律身份體現(xiàn)的是不同的管理理念，將教師法律身份定為公務(wù)員，強(qiáng)調(diào)國(guó)家在教師的管理中處于主導(dǎo)作用；若是界定為雇員或者公務(wù)雇員，則突顯學(xué)校和市場(chǎng)在教師管理中的主導(dǎo)作用。針對(duì)義務(wù)教育、高等教育的不同特征，應(yīng)貫徹“分類(lèi)施策、精準(zhǔn)治理”的要求，明確中小學(xué)教師和高校教師的不同法律身份②因篇幅所限，本文僅分析公辦中小學(xué)教師和公立高等學(xué)校教師的法律身份。公辦高中教師法律身份宜等同于公辦中小學(xué)教師，這也符合將普通高中教育納入義務(wù)教育的發(fā)展趨勢(shì)。。

1.中小學(xué)教師宜定位為專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員

首先，將中小學(xué)教師確定為公務(wù)員身份是保障教師權(quán)益、穩(wěn)定教師隊(duì)伍和提升職業(yè)吸引力的現(xiàn)實(shí)需要。改革開(kāi)放以來(lái)，在教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，我國(guó)教師經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位雖有顯著提升，但與公務(wù)員相比，仍有較大差距。有學(xué)者對(duì)全國(guó)中小學(xué)教師工資抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)：“多數(shù)樣本顯示縣（市）中小學(xué)教師平均工資水平低于社會(huì)平均工資水平；義務(wù)教育教師平均工資水平也低于當(dāng)?shù)赝?jí)別公務(wù)員平均工資水平；中小學(xué)教師工資水平和結(jié)構(gòu)主要受縣（市）級(jí)政府財(cái)政保障能力影響?！盵6]中小學(xué)教師平均收入水平直接影響教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性和吸引力，“樣本農(nóng)村教師中有17.8%和20.3%的比例有更換學(xué)校意愿和退出教師職業(yè)的意愿，存在流失隱患；教師工資水平是影響教師流失意愿的首要因素?！盵7]此外，義務(wù)教育階段教師職業(yè)吸引力，尤其是農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)義務(wù)教育階段教師職業(yè)吸引力令人堪憂(yōu)，如“候選教師生源質(zhì)量顯著下降，教師職業(yè)中男性從業(yè)者占比全面持續(xù)下降”[8]。教師是提升義務(wù)教育質(zhì)量最重要的、根本性的一環(huán)。為保障中小學(xué)教師全身心地開(kāi)展教書(shū)育人工作，有必要通過(guò)明確法律身份來(lái)保持教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性，以吸引更多高素質(zhì)人才進(jìn)入中小學(xué)教師隊(duì)伍。在《教師法》中將中小學(xué)教師規(guī)定為公務(wù)員，有利于實(shí)現(xiàn)教師職務(wù)的穩(wěn)定性和公共性，能夠切實(shí)保障教師的合法權(quán)益和提升教師社會(huì)地位。一方面，公務(wù)員管理中協(xié)議工資制度、人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度、申訴訴訟制度等，對(duì)解決因身份不確定而引發(fā)的矛盾和糾紛具有重要作用。另一方面，公務(wù)員工資、懲戒、退休、回避、辭職辭退等《公務(wù)員法》配套法規(guī)對(duì)保障教師的權(quán)益將會(huì)起到更實(shí)際的作用。[9]

其次，公共性和專(zhuān)業(yè)性的職業(yè)特征決定中小學(xué)教師法律身份應(yīng)區(qū)別于一般公務(wù)員。一方面，中小學(xué)教師職業(yè)具有公共性。中小學(xué)是由國(guó)家設(shè)置的、通過(guò)公共財(cái)政維持運(yùn)營(yíng)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。教師所實(shí)施的教育教學(xué)活動(dòng)具有典型的國(guó)家性、公益性和穩(wěn)定性等性質(zhì)。針對(duì)中小學(xué)教師職業(yè)的公共性，日本、德國(guó)、法國(guó)等國(guó)家通常將其明確為公務(wù)員。[10]我國(guó)現(xiàn)行《教師法》規(guī)定教師工資水平、福利待遇對(duì)標(biāo)的是公務(wù)員，這也說(shuō)明將中小學(xué)教師納入公務(wù)員序列管理有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。另一方面，中小學(xué)教師職業(yè)具有專(zhuān)業(yè)性。教師的工作服務(wù)對(duì)象是成長(zhǎng)中的人，對(duì)人的了解和研究，其難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他行業(yè)。教師教育教學(xué)活動(dòng)是精神領(lǐng)域中具有高度創(chuàng)造性、個(gè)體性和復(fù)雜性的活動(dòng)。探索學(xué)生的成長(zhǎng)軌跡，提供和指導(dǎo)學(xué)生掌握一種適合他自己的學(xué)習(xí)方式是教師的專(zhuān)業(yè)使命。[11]因此，根據(jù)中小學(xué)教師職業(yè)公共性和專(zhuān)業(yè)性特征，不宜將其定位為一般公務(wù)員。

最后，明確中小學(xué)教師為專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員有法律依據(jù)，并且符合政策法律化的立法路徑。一方面，我國(guó)《公務(wù)員法》第16 條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行公務(wù)員職位分類(lèi)制度。公務(wù)員職位類(lèi)別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，劃分為綜合管理類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)和行政執(zhí)法類(lèi)等類(lèi)別?！边@一規(guī)定為將中小學(xué)教師歸入專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員序列提供了法律依據(jù)。另一方面，明確中小學(xué)教師為專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員也符合政策法律化的立法要求?！罢呤欠傻囊罁?jù)和內(nèi)容，法律是政策的規(guī)范化。”[12]政策法律化是我國(guó)立法路徑之一，即立法機(jī)關(guān)將黨和國(guó)家政策通過(guò)法定程序上升為法律。立法過(guò)程中“無(wú)論是立法動(dòng)議的提出，還是法律草案的起草，都應(yīng)當(dāng)參考當(dāng)時(shí)國(guó)家和執(zhí)政黨政策的總體精神”[13]?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》提出：“確立中小學(xué)教師作為國(guó)家公職人員特殊的法律地位，明確中小學(xué)教師的權(quán)利和義務(wù)，強(qiáng)化保障和管理?！苯陙?lái)有關(guān)教師行業(yè)的全國(guó)人大議案和全國(guó)政協(xié)提案主要圍繞“將教師納入公務(wù)員行政序列管理，或通過(guò)轉(zhuǎn)變教師身份為‘教育公務(wù)員’而修訂《教師法》”[14]。因此，《教師法》修訂時(shí)將中小學(xué)教師明確為專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員也是政策法律化的體現(xiàn)。

2.高校教師的事業(yè)單位工作人員身份宜通過(guò)法律予以規(guī)定

首先，高校教師職業(yè)特征決定其法律身份不宜定位為公務(wù)員。高校教師職業(yè)雖具有公務(wù)性，但其職業(yè)特征與中小學(xué)教師不盡相同。高校教師職責(zé)不僅僅是教書(shū)育人，而且還承擔(dān)科學(xué)研究的重要職責(zé)。對(duì)高校教師來(lái)說(shuō)，專(zhuān)業(yè)是立身之本，促進(jìn)、引領(lǐng)學(xué)科專(zhuān)業(yè)發(fā)展是高校教師自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要體現(xiàn)，這決定了高校教師從事的是富有探索性、創(chuàng)造性、高水平、高強(qiáng)度的腦力勞動(dòng)。高校教師勞動(dòng)的特殊性對(duì)探尋知識(shí)和真理以及追求自主的個(gè)性有重大影響。開(kāi)展科研項(xiàng)目研究需要寬松的學(xué)術(shù)環(huán)境。高校教師強(qiáng)調(diào)自我管理，追求自主，傾向于靈活的管理和自由的工作環(huán)境。[11]國(guó)家應(yīng)尊重科研規(guī)律和高校教師職業(yè)特殊性，保障高校辦學(xué)自主權(quán)和學(xué)術(shù)自由。從我國(guó)憲法規(guī)定看，以科研自由為代表的高校教師自主權(quán)已為憲法所特別保障。因此，對(duì)高校教師的管理不宜采用行政管理體制中上級(jí)對(duì)下級(jí)的管理方式。

其次，將高校教師定位為純勞動(dòng)合同關(guān)系中的勞動(dòng)者不利于高等教育健康發(fā)展。任期制是勞動(dòng)合同關(guān)系的形式之一。任期制采用的是優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)考核便可以續(xù)聘、晉升，否則將被辭退。任期制雖然短期內(nèi)有利于高校人才流動(dòng)和提高創(chuàng)新活力，但其弊端亦不容忽視。一方面，績(jī)效考核指標(biāo)數(shù)字化不僅會(huì)加劇“重科研輕教學(xué)”態(tài)勢(shì)，而且會(huì)導(dǎo)致科研急功近利現(xiàn)象。在績(jī)效考核指揮棒下，一些教師會(huì)通過(guò)多發(fā)文章、多申請(qǐng)項(xiàng)目等形式從數(shù)量上達(dá)到考核指標(biāo)。另一方面，科研活動(dòng)尤其是基礎(chǔ)性研究具有周期性和創(chuàng)造性特點(diǎn)，部分“高校教師為了在合同期限內(nèi)完成考核內(nèi)容，可能會(huì)為了追求短期效益而放棄長(zhǎng)期的基礎(chǔ)性研究”[15]。為避免高校對(duì)教師實(shí)行違背科研規(guī)律和教育本質(zhì)的數(shù)量化、短期化的績(jī)效考核，高校教師法律身份應(yīng)區(qū)別于企業(yè)勞動(dòng)者。

最后，將高校教師依法明確為事業(yè)單位工作人員符合我國(guó)高校人事制度現(xiàn)狀。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，高等學(xué)校是教育行政部門(mén)的延伸，高校教師與行政機(jī)關(guān)公務(wù)員皆被稱(chēng)為國(guó)家干部；1986 年國(guó)務(wù)院頒布《實(shí)行專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》，高校人事制度逐漸轉(zhuǎn)向聘任制；1993 年《教師法》規(guī)定“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行教師聘任制”，但未明確高等學(xué)校教師的具體法律身份；1993 年《公務(wù)員暫行條例》和2006 年《公務(wù)員法》也沒(méi)有將高校教師納入公務(wù)員序列；2011 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》將高等教育歸入公益二類(lèi)；2014 年《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》細(xì)化了事業(yè)單位聘用制；2018 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》針對(duì)高校教師提出“推行職務(wù)聘任制改革”，實(shí)現(xiàn)“能進(jìn)能出”。從我國(guó)高等教育人事制度改革歷程看，國(guó)家對(duì)高校教師管理逐漸由權(quán)力色彩濃厚、具有管理與被管理特征的任命制逐漸向平等協(xié)商、具有公法契約關(guān)系特征的聘任制轉(zhuǎn)變。

鑒于我國(guó)將高校教師納入事業(yè)單位工作人員序列進(jìn)行管理的實(shí)際情況，以及立法必要性和可行性要求，建議《教師法》修訂時(shí)將高校教師屬于事業(yè)單位工作人員的現(xiàn)有規(guī)定上升為法律制度，以法律的形式明確高校教師為事業(yè)單位工作人員。依法明確高校教師具有事業(yè)單位工作人員的身份，既能體現(xiàn)高校教師職業(yè)的公共屬性，保障高等教育發(fā)展的穩(wěn)定性和持續(xù)性，也能充分保障高校人事管理的自主權(quán)和靈活性，同時(shí)也符合我國(guó)高校人事制度現(xiàn)狀。

綜上，基于義務(wù)教育與高等教育的不同特征以及我國(guó)教師隊(duì)伍建設(shè)實(shí)踐訴求，建議《教師法》修訂時(shí)將中小學(xué)教師和高校教師分別明確為專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員。

（二）根據(jù)不同法律身份完善教師權(quán)利義務(wù)

1.教師的不同法律身份及其對(duì)應(yīng)的權(quán)利義務(wù)

教師的權(quán)利義務(wù)是教師法律身份的外在表現(xiàn)形式，即基于教師專(zhuān)業(yè)身份和職業(yè)使命的實(shí)現(xiàn)而產(chǎn)生的各種法律關(guān)系中，教師依法所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。根據(jù)法律身份不同，可以將教師的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行類(lèi)型化區(qū)分：（1）基于專(zhuān)業(yè)身份的專(zhuān)業(yè)權(quán)利和義務(wù)：包括專(zhuān)業(yè)自主權(quán)、進(jìn)修學(xué)習(xí)權(quán)、與本職工作無(wú)關(guān)的拒絕權(quán)、遵紀(jì)守法的義務(wù)、積極維護(hù)學(xué)生權(quán)益的義務(wù)、承擔(dān)教學(xué)的義務(wù)、教育引導(dǎo)學(xué)生的義務(wù)、弘揚(yáng)師德師風(fēng)的義務(wù)、職務(wù)上保守秘密的義務(wù)，等等。（2）基于專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員身份的權(quán)利和義務(wù)：職位保障權(quán)、福利待遇保障權(quán)、執(zhí)行職務(wù)權(quán)、忠于憲法和法律的義務(wù)，等等。（3）基于勞動(dòng)者身份的權(quán)利義務(wù)：由學(xué)校和教師在聘任合同中約定，但不得違反法律法規(guī)等禁止性規(guī)定，如通過(guò)合同約定教師的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。[9]據(jù)此，《教師法》修訂須根據(jù)不同法律身份，結(jié)合教育民主化、教育個(gè)體化、教育科技化、教育國(guó)際化、教育法治化等教育現(xiàn)代化基本要求重新梳理教師權(quán)利義務(wù)條款。例如，完善教師工資福利和職位保障的規(guī)定，賦予教師更多的民主參與和課程開(kāi)發(fā)的相關(guān)權(quán)利[16]，保障教師在職進(jìn)修權(quán)利，明確行政復(fù)議和行政訴訟權(quán)，增加職業(yè)保密義務(wù)、隱私保護(hù)義務(wù)，等等。學(xué)界對(duì)上述權(quán)利和義務(wù)內(nèi)容的修訂已有基本的共識(shí)[5]，但對(duì)教師教育懲戒權(quán)入法問(wèn)題的研究較薄弱。

2.根據(jù)教師專(zhuān)業(yè)身份明確中小學(xué)教師教育懲戒權(quán)

教師教育懲戒是中小學(xué)教師基于教書(shū)育人工作的特性，為了學(xué)生利益，在教育教學(xué)活動(dòng)中采取的必要的秩序性措施或教育性措施。[17]從概念可知，教育懲戒發(fā)生在校園內(nèi)，針對(duì)的是受教育者違反教育教學(xué)秩序的行為，實(shí)施主體是中小學(xué)教師，實(shí)施手段以物理上或心理上有限度的強(qiáng)制力為標(biāo)準(zhǔn)，目的是糾正受教育者輕微的不當(dāng)行為。教師教育懲戒權(quán)的法理基礎(chǔ)不是基于憲法上的公民個(gè)人權(quán)利和自由，而是以強(qiáng)化教育功能為其理論基礎(chǔ)。教師教育懲戒權(quán)的核心，并非為了賦予教師個(gè)人權(quán)力，而是為了使教師完成教書(shū)育人的教育任務(wù)，即保障學(xué)生受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。教育懲戒的本質(zhì)不是懲罰，而是教育，誠(chéng)如學(xué)者所言“通過(guò)教育懲戒培養(yǎng)學(xué)生的規(guī)則意識(shí)、法治思維”[18]。

教育懲戒是教師基于專(zhuān)業(yè)身份實(shí)施的事實(shí)行為。學(xué)界一般認(rèn)為事實(shí)行為并非追求一種法律效果，而旨在產(chǎn)生一種事實(shí)效果。事實(shí)效果和法律效果的區(qū)別在于，前者是對(duì)事實(shí)狀態(tài)的改變，即事實(shí)上可以改變的現(xiàn)實(shí)并且直接產(chǎn)生影響；后者是對(duì)法律狀態(tài)的改變，即對(duì)當(dāng)事人法律上權(quán)利義務(wù)的影響。[19]教師教育懲戒是教師基于教育目的而采取的秩序性或教育性措施，如學(xué)生因行為失范而被警告、點(diǎn)名批評(píng)、面壁思過(guò)、暫時(shí)沒(méi)收物品、適當(dāng)增加運(yùn)動(dòng)量等，這些行為并不產(chǎn)生法律后果。一方面，教師教育懲戒并不能使在學(xué)法律關(guān)系產(chǎn)生、變更或消亡。易言之，教師教育懲戒并不改變受教育者的在學(xué)身份。學(xué)生入學(xué)后與學(xué)校形成了特定的法律關(guān)系，即在學(xué)法律關(guān)系，學(xué)生因此而獲得學(xué)籍，具有相應(yīng)的法律地位，享有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。在學(xué)法律關(guān)系存續(xù)期間，當(dāng)學(xué)生的學(xué)業(yè)沒(méi)有達(dá)到規(guī)定要求，或者嚴(yán)重違紀(jì)被停學(xué)、勒令退學(xué)、開(kāi)除學(xué)籍，這種足以引起在學(xué)法律關(guān)系消亡的行為是法律行為。據(jù)此，《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》將教育懲戒與“警告”“嚴(yán)重警告”“記過(guò)”“留校察看”“開(kāi)除學(xué)籍”等紀(jì)律處分作了區(qū)分，紀(jì)律處分的實(shí)施主體、適用情形、實(shí)施程序、權(quán)利救濟(jì)則不同于教育懲戒。另一方面，教師教育懲戒是對(duì)學(xué)生權(quán)利的必要限制。教師負(fù)有教育學(xué)生的職責(zé)，若任由學(xué)生毫無(wú)限制地行使其基本權(quán)利，不僅破壞學(xué)校基本教學(xué)秩序，影響他人受教育權(quán)益，而且不利于自己的成長(zhǎng)發(fā)展。在教書(shū)育人目標(biāo)主導(dǎo)下，教師基于維持教育教學(xué)秩序的目的，可以對(duì)學(xué)生基本權(quán)利作必要的限制。教育懲戒超過(guò)必要限度和范圍，侵犯受教育者權(quán)益時(shí)，即構(gòu)成法律行為。罰跪、毆打、羞辱等則可能會(huì)侵犯學(xué)生的人格尊嚴(yán)、身體權(quán)、健康權(quán)、生命權(quán)等合法權(quán)益。

教師教育懲戒是否屬于行政行為或準(zhǔn)行政行為？國(guó)內(nèi)不少學(xué)者主張教育懲戒權(quán)屬于國(guó)家教育權(quán)，認(rèn)為教育懲戒是行政行為或準(zhǔn)行政行為。與此同時(shí)，也有學(xué)者認(rèn)為將教師教育懲戒認(rèn)定為行政行為或準(zhǔn)行政行為明顯違背基本法理，具體從國(guó)家立法語(yǔ)詞表述、行使主體、行使原則、行為效力、糾紛類(lèi)型及其解決途徑、權(quán)力法定、民辦非義務(wù)教育學(xué)校及其教師特殊性等方面分析了教師教育懲戒與準(zhǔn)行政行為的法理差異。[20]本文認(rèn)同后者觀(guān)點(diǎn)，并認(rèn)為教師教育懲戒區(qū)別于行政行為和準(zhǔn)行政行為主要在于教育懲戒是事實(shí)行為而非法律行為。

綜上，為消除中小學(xué)教師行使教育懲戒的顧慮，保障教師和受教育者的合法權(quán)益，《教師法》應(yīng)予以確認(rèn)和規(guī)范中小學(xué)教師教育懲戒權(quán)。建議將中小學(xué)教師教育懲戒權(quán)單獨(dú)作為一條內(nèi)容加以規(guī)定，如“中小學(xué)教師依法行使教育懲戒權(quán)。教育懲戒措施應(yīng)符合比例原則。”

三、修訂技術(shù)：銜接協(xié)調(diào)、增加程序規(guī)范與糾正硬法規(guī)范軟法化

立法理念和立法內(nèi)容確立的相關(guān)制度離不開(kāi)立法技術(shù)的支撐。立法技術(shù)是立法活動(dòng)中所遵循的用以促使立法臻于科學(xué)化的方法和操作技巧的總稱(chēng)，其主要功能和作用是使立法成為科學(xué)的立法，使立法臻于較高水平，從而保障法律的有效實(shí)施。[21]結(jié)合全國(guó)人大常委會(huì)法工委《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》和《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（二）》的基本要求，《教師法》修訂時(shí)應(yīng)注意法律體系協(xié)調(diào)統(tǒng)一、增加程序規(guī)范與糾正硬法規(guī)范軟法化等。

（一）法律規(guī)范協(xié)調(diào)統(tǒng)一

“法律是治國(guó)之利器，良法是善治之前提?！绷挤ú粌H內(nèi)部邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、結(jié)構(gòu)科學(xué)以及內(nèi)容完善，而且還要與其他法律相一致，不得沖突?！督處煼ā沸抻啎r(shí)應(yīng)注意法律規(guī)范的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

其一，《教師法》修訂要以《憲法》《教育法》為依據(jù)。由現(xiàn)行《教師法》第1 條可知，教師法缺少對(duì)制定依據(jù)的規(guī)定?！读⒎夹g(shù)規(guī)范（試行）（一）》明確說(shuō)明：“憲法或者其他法律對(duì)制定該法律有明確規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)明示憲法或者該法律為立法依據(jù)?！苯Y(jié)合《教師法》與相關(guān)法的關(guān)系，我們建議《教師法》第1 條修改為“為了保障教師的合法權(quán)益，……依據(jù)憲法和教育法，制定本法?！币环矫妫瑧椃ㄊ俏覈?guó)的根本大法，具有最高法律地位和法律效力?！稇椃ā返?3 條、47 條的規(guī)定與教師職業(yè)息息相關(guān)。另一方面，《教師法》與《教育法》是教育專(zhuān)門(mén)法與教育基本法的關(guān)系。

其二，正確處理《教師法》與《義務(wù)教育法》《高等教育法》《學(xué)前教育法》《民辦教育法》在教師事項(xiàng)上一般法與特別法的關(guān)系。雖然特別法優(yōu)于一般法，但特別法不能減損權(quán)利或增加義務(wù)。如《教師法》第25 條規(guī)定“教師的平均工資水平不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高” ，而《義務(wù)教育法》第31 條第2 款規(guī)定教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于“當(dāng)?shù)毓珓?wù)員”的平均工資水平，“這就導(dǎo)致適用《義務(wù)教育法》的中小學(xué)教師不僅在收入上低于其他地區(qū)同類(lèi)教師，而且可能與本地區(qū)其他學(xué)段教師形成較大差距，此種規(guī)定顯然不利于該地義務(wù)教育階段的教師。”[22]

其三，《教師法》與《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》在教師教育懲戒上應(yīng)保持一致。《教師法》中增加中小學(xué)教師教育懲戒權(quán)，但懲戒形式不能超出《義務(wù)教育法》《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》關(guān)于對(duì)行為失范學(xué)生“批評(píng)教育”“管教”“制止”“矯正”“嚴(yán)加管教”和“幫教”等規(guī)定[20]，懲戒限度要與《義務(wù)教育法》第29 條、《未成年人保護(hù)法》第27 條要求教師尊重學(xué)生人格，不得體罰、變相體罰或侮辱人格尊嚴(yán)等規(guī)定保持一致。

其四，《教師法》與《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》在教師權(quán)利救濟(jì)上相銜接。《教師法》作為規(guī)范教師行為的專(zhuān)門(mén)法，只規(guī)定了教育申訴制度，沒(méi)有明確教師的行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)。如果教師對(duì)申訴處理結(jié)果不服，只能申請(qǐng)“復(fù)核”而不能提起行政復(fù)議、行政訴訟。“申訴成了封閉性的行政救濟(jì)，在客觀(guān)上構(gòu)成了教師進(jìn)行行政復(fù)議和行政訴訟的障礙，限制和剝奪了教師獲得此項(xiàng)救濟(jì)的權(quán)利?！盵23]雖然《國(guó)家教委關(guān)于＜教師法＞若干問(wèn)題的實(shí)施意見(jiàn)》（1995）規(guī)定“教師申訴內(nèi)容直接涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及其他屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍事項(xiàng)的，可以依法提起行政復(fù)議或行政訴訟”，但“目前我國(guó)高校人事?tīng)?zhēng)議存在救濟(jì)途徑不暢的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，高校聘用人員僅靠仲裁、申訴等傳統(tǒng)手段難獲得充分的救濟(jì)。有數(shù)據(jù)顯示，截至2017 年11 月，以教育部直屬高校為訴訟主體的人事?tīng)?zhēng)議案件為例，共檢索、收集、篩選62 個(gè)案件，其中有40 個(gè)案件因“不屬于法院受理人事?tīng)?zhēng)議案件的范圍”而放棄對(duì)高校聘用人員進(jìn)行司法救濟(jì)。[24]因此，《教師法》修訂時(shí)應(yīng)明確教師的行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)。教師對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的申訴處理決定不服的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。立法技術(shù)上需注意校內(nèi)申訴程序與校外申訴程序、行政復(fù)議程序、行政訴訟程序之間的有效銜接。

其五，正確處理一般條款和特殊條款的關(guān)系?！督處煼ā愤m用對(duì)象是“在各級(jí)各類(lèi)學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)中專(zhuān)門(mén)從事教育教學(xué)工作的專(zhuān)業(yè)人員”，而各級(jí)各類(lèi)學(xué)校以及其他教育機(jī)構(gòu)之間的特殊性決定了教師身份、權(quán)利義務(wù)的差異性。這要求在立法技術(shù)上需正確處理好一般條款和特殊條款的關(guān)系。如，中小學(xué)教師教育懲戒權(quán)應(yīng)單獨(dú)作為一條內(nèi)容加以規(guī)定，不宜寫(xiě)進(jìn)“教師享有下列權(quán)利”或“教師應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)”等一般性條款。又如，幼兒園、中小學(xué)教師除履行教師的一般義務(wù)外，還應(yīng)承擔(dān)保護(hù)未成年學(xué)生的人身安全等特殊義務(wù)，該特殊義務(wù)單獨(dú)規(guī)定較妥。再如，可以單列條款保障偏遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)校教師特殊待遇。

（二）增加程序性規(guī)范

法律規(guī)范包括實(shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)范。實(shí)體性規(guī)范一般明確實(shí)體性權(quán)利和義務(wù)。程序性規(guī)范旨在為權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供必要的規(guī)則和方式，是用來(lái)主張、證明或?qū)崿F(xiàn)權(quán)利義務(wù)的手段，尤其是確保被侵犯的權(quán)利得到救濟(jì)?！督處煼ā分谐绦蛐砸?guī)范嚴(yán)重缺失，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是事前程序的缺失。事前程序是指學(xué)?；蛘呓逃姓块T(mén)作出的對(duì)教師不利處分決定時(shí)應(yīng)提前告知被處分人，并為其提供申辯、聽(tīng)證和申訴的機(jī)會(huì)?！敖處熓艿讲焕幏智白裱瓏?yán)格的程序規(guī)定，是教師工作安全感、教育連續(xù)性和教師職業(yè)公共性的有力保證?！盵25]對(duì)于取消評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、職務(wù)晉升、職稱(chēng)評(píng)定資格，停止教學(xué)工作，停止招生，以及解聘、停聘或不續(xù)聘等影響教師重要權(quán)益的處分決定，《教師法》鮮有程序性規(guī)定。例如，《教師法》只是采用“肯定列舉”的立法方式規(guī)定了四種解聘教師情形，沒(méi)有具體實(shí)施的程序性規(guī)范?！督處熧Y格條例》中也缺少對(duì)吊銷(xiāo)教師資格相關(guān)事前正當(dāng)程序的規(guī)定。事前正當(dāng)程序的立法缺失使得實(shí)踐中學(xué)校往往不履行提前通知義務(wù)，以及為受到不當(dāng)處分的教師提供申辯的機(jī)會(huì)而自行解聘教師。

二是救濟(jì)程序的不健全?！督處煼ā逢P(guān)于教師申訴制度的規(guī)定僅有1 條內(nèi)容，對(duì)于申訴事項(xiàng)、管轄、申訴程序、申訴處理決定的形式及其效力等內(nèi)容都缺乏細(xì)化規(guī)定，極大地削弱了申訴制度的實(shí)效。[26]此外，《國(guó)家教委關(guān)于＜教師法＞若干問(wèn)題的實(shí)施意見(jiàn)》雖規(guī)定了教師申訴制度，但教師申訴的相關(guān)程序性規(guī)范仍不健全，尤其是說(shuō)明理由程序、回避程序、聽(tīng)證程序的缺失已經(jīng)成為教師教育申訴的主要程序瑕疵。

為了使教師權(quán)益保障落在實(shí)處，《教師法》修訂需強(qiáng)化程序法，尤其是權(quán)利救濟(jì)制度建設(shè)。因此，事前程序和申訴制度的完善尤其是程序性規(guī)定的健全理應(yīng)成為此次《教師法》修訂的重點(diǎn)。

（三）糾正硬法規(guī)范軟法化

判斷同一法規(guī)范文本中特定法規(guī)范是否屬于硬法有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：（1）是否依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施；（2）對(duì)那些在其所屬文本中雖然沒(méi)有相應(yīng)的責(zé)任條款，但在其他文本甚至其他位階的法律規(guī)定了相應(yīng)的能夠依靠行政、司法等國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法律規(guī)范亦是硬法規(guī)范。[27]根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，《教師法》有6 條軟法規(guī)范。這些軟法條款可以分為兩類(lèi)：一是典型性軟法規(guī)范，如《教師法》第34 條規(guī)定：“國(guó)家支持和鼓勵(lì)社會(huì)組織或者個(gè)人向依法成立的獎(jiǎng)勵(lì)教師的基金組織捐助資金，對(duì)教師進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。”通過(guò)支持、鼓勵(lì)、引導(dǎo)等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)獎(jiǎng)教基金的“軟治理”，這是由開(kāi)放的公共管理與廣泛的公眾參與整合而成的公共治理模式，不僅回應(yīng)了公共治理需求，而且有助于降低法律實(shí)施成本。二是非典型性軟法規(guī)范，如《教師法》第25 條規(guī)定：“教師的平均工資水平不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高?！钡?9 條規(guī)定：“教師的醫(yī)療同當(dāng)?shù)貒?guó)家公務(wù)員享受同等的待遇；定期對(duì)教師進(jìn)行身體健康檢查，并因地制宜安排教師進(jìn)行休養(yǎng)?！边@兩個(gè)法律條文看似是硬法規(guī)范，實(shí)則是軟法規(guī)范。權(quán)利的相對(duì)義務(wù)人是誰(shuí)？權(quán)利無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)救濟(jì)途徑有哪些？法律對(duì)這些問(wèn)題均未作明確規(guī)定，在某種程度上是硬法規(guī)范軟法化的表現(xiàn)。新時(shí)代教育立法要求原則性、倡導(dǎo)性、指引性的軟法條款，向明確違法后果、體現(xiàn)法律的強(qiáng)制性和規(guī)范性的“硬法”條文轉(zhuǎn)變。針對(duì)《教師法》中硬法規(guī)范軟法化的條文，《教師法》修訂時(shí)應(yīng)明確第25 條和29 條的責(zé)任主體，并在“法律責(zé)任”一章規(guī)定相關(guān)主體違反第25、29 條的法律責(zé)任。例如，可將《教師法》第25 條修改為“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障教師的平均工資水平不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高”。

除此之外，《教師法》修訂時(shí)還應(yīng)注意：（1）增加兜底條款。為了確保《教師法》與教育改革發(fā)展和教師隊(duì)伍建設(shè)實(shí)際需要相銜接，同時(shí)也體現(xiàn)《教師法》修訂的適度開(kāi)放性和前瞻性，建議采取“列舉+概括”的方式完善教師處分條款和權(quán)利義務(wù)條款。（2）更新語(yǔ)詞表述，如第8 條中的“法制教育”“促進(jìn)學(xué)生在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”應(yīng)分別修改為“法治教育”和“促進(jìn)學(xué)生德智體美勞等方面全面發(fā)展”；第11 條“取得教師資格應(yīng)當(dāng)具備的相應(yīng)學(xué)歷”也建議修改為“根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)提高教師資格的學(xué)歷”。