許小鶯

(閩南師范大學(xué) 法學(xué)院, 福建 漳州 363000)

《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》)設(shè)法將政策的“軟”手段與法律的“硬”手段貫通融匯,并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況,對(duì)不同政策領(lǐng)域進(jìn)行或模糊、或明確,或強(qiáng)硬、或柔性的處理。這一立法技術(shù)使得《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》選擇了一條發(fā)揮軟法作用的基層治理道路,并期望通過(guò)法律適用末端的留白處理為基層治理層面提供彈性空間,以應(yīng)對(duì)我國(guó)紛繁復(fù)雜的農(nóng)村工作情況,對(duì)于我國(guó)未來(lái)的農(nóng)村工作具有重要的指導(dǎo)意義與價(jià)值引領(lǐng)作用。

一、《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的軟法定位

1. 軟法概念的外延

“軟法”是與“硬法”相對(duì)的概念,羅豪才將其定義為:軟法是未必依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施,卻具有能夠與硬法共享法律的共性特征,并以不同于硬法的方式將這些共性特征予以側(cè)重反映的規(guī)范內(nèi)容[1]。這一界定擴(kuò)張了域外傳統(tǒng)的、主流的、實(shí)證主義的法律效力觀[2],不同于其將“法律約束力”等同于“強(qiáng)制約束力”,并因軟法無(wú)強(qiáng)制性而將之完全剔除出法律概念范疇的解釋路徑(1)典型觀點(diǎn)可見(jiàn)施耐德對(duì)軟法的定義,見(jiàn)SNYDER F.Soft law and institutional practice in the European community [J].Natural Gas & Oil,1994,79(5):2400-2410。。前述觀點(diǎn)未將視點(diǎn)聚焦于法律與非法律之區(qū)分,而是強(qiáng)調(diào)無(wú)論硬法抑或軟法,均僅為“規(guī)范內(nèi)容”之分。這一界定擴(kuò)張了軟法的概念外延,甚至于蔓延至同一法律文本內(nèi)部,從而可從該文本中依不同規(guī)范效果區(qū)分出不同的規(guī)范類型。此外,上述界定將軟法的共性特征予以突出,從而使論者關(guān)注焦點(diǎn)凝聚于軟法的機(jī)制作用上,同時(shí)承認(rèn)軟法與硬法可共享法律之共性部分(2)目前對(duì)軟法定義的爭(zhēng)議很大,包括在是否以強(qiáng)制約束力或國(guó)家約束力為硬法與軟法主要區(qū)別等問(wèn)題上尚無(wú)定論,故謹(jǐn)慎的學(xué)者會(huì)在定義之前加入諸如“多半”“不完全是”“未必是”等限定語(yǔ),參見(jiàn)馮子軒,劉捷鳴.環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)治理的軟法進(jìn)路 [J].治理現(xiàn)代化研究,2020,36(5):77-86。。根據(jù)該定義,我們可得出“在同一法律內(nèi)部,同時(shí)存在軟法規(guī)范與硬法規(guī)范”的結(jié)論(3)此即所謂“軟法的硬化”或“硬法的軟化”,盡管依然有學(xué)者主張通過(guò)規(guī)范類型對(duì)硬法與軟法進(jìn)行區(qū)分,但學(xué)界已普遍接受“硬法法律文件之中也往往具有不少軟法規(guī)范”這一現(xiàn)實(shí)。,軟法概念外延得以橫跨國(guó)家制定規(guī)范與非國(guó)家制定規(guī)范。

于國(guó)家層面制定的法律規(guī)范而言,軟法與硬法的區(qū)別只在其效力結(jié)構(gòu)完整與否。通常而言,硬法具有完整的效力結(jié)構(gòu),國(guó)家機(jī)關(guān)可根據(jù)該效力結(jié)構(gòu)完成從事實(shí)發(fā)現(xiàn)到法律適用過(guò)程的內(nèi)部證成,進(jìn)而建立起形式主義的合法性[3]。軟法并無(wú)完整的效力結(jié)構(gòu)尤其是明確行為后果,國(guó)家機(jī)關(guān)(包括司法機(jī)關(guān))無(wú)法就該規(guī)范形成完整的適用鏈條,這也意味著其強(qiáng)制約束力無(wú)從產(chǎn)生,即使該規(guī)范存在于國(guó)家制定法之中。軟法的適用效果通常寄希望于行為主體的自我遵從,這一遵從可能來(lái)自于軟法規(guī)范的引導(dǎo)或激勵(lì)作用,亦可能來(lái)自于并非規(guī)范內(nèi)部所產(chǎn)生的聲譽(yù)壓力,其表現(xiàn)形式通常為“鼓勵(lì)”“倡導(dǎo)”“可以”等。

上述對(duì)軟法概念外延的擴(kuò)張可適應(yīng)我國(guó)愈漸繁多的促進(jìn)型立法的成文法現(xiàn)實(shí),為法律文本內(nèi)部的“軟法性條款”提供解釋工具。有學(xué)者指出,在國(guó)家的法律、法規(guī)和規(guī)章中,軟法條款的占比達(dá)到21.3%[4]。作為促進(jìn)型立法精神的重要載體,《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》內(nèi)部也呈現(xiàn)出“軟硬交織”的規(guī)范現(xiàn)象,尤其是軟法的定位較為突出。承認(rèn)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的軟法定位,是對(duì)其軟法功能發(fā)揮情況以及優(yōu)化思路進(jìn)行討論的前提。

2. 《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》有其軟法定位

盡管諸如《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第40條等體現(xiàn)出執(zhí)行層面的明確性以及違反后果的制裁性,彰顯了其明確的硬法屬性,但如上文所言,不可因其形式以及部分強(qiáng)制性規(guī)范而徑行將其界定為硬法。不容忽視的是,《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中還存在另一種并非強(qiáng)制約束的軟法規(guī)范。例如,《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第28條第1款規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)城市人才向鄉(xiāng)村流動(dòng)”,這一內(nèi)容規(guī)范效果的可期待性顯然無(wú)法與《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第40條規(guī)定相提并論,因其并不能一定保障城市人才向鄉(xiāng)村流動(dòng),更多地停留在倡導(dǎo)與指引的層面。與此類規(guī)范預(yù)期相同的條款于《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中多有所見(jiàn),諸如第18、20、24、25、31條等均可歸諸此類。除此之外,亦有諸多雖文義似有明確強(qiáng)制約束力,但就實(shí)質(zhì)效力而言難以達(dá)到硬法要求的規(guī)范,亦應(yīng)歸諸軟法范疇,例如《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第21條盡管使用了“應(yīng)當(dāng)”一詞,但所規(guī)范內(nèi)容過(guò)于宏觀,評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以把握,實(shí)踐中無(wú)法直接適用以規(guī)制具體行政行為或民間行為。故該規(guī)范僅能起到指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)規(guī)制方向之作用,歸入軟法應(yīng)無(wú)疑問(wèn)。再如,《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第28條第2款之規(guī)定雖似有對(duì)政府行為的明確指引,但實(shí)際上依然屬于倡導(dǎo)性規(guī)范,如何鼓勵(lì)人才參與鄉(xiāng)村建設(shè)的路徑并不明確,執(zhí)行的靈活空間較大,且難以界定規(guī)范對(duì)象是否完成了相關(guān)工作,故事實(shí)上并無(wú)對(duì)規(guī)范對(duì)象的強(qiáng)制約束力,而是將治理的權(quán)限交給基層政府,由基層政府結(jié)合各地特殊情況因地制宜地發(fā)揮作用。諸如此類之規(guī)范于《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中可謂不勝枚舉。事實(shí)上,通過(guò)對(duì)我國(guó)《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》《民辦教育促進(jìn)法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》(4)如無(wú)特別說(shuō)明,文中法律規(guī)范均使用業(yè)界簡(jiǎn)稱,略去“中華人民共和國(guó)”字樣。這些促進(jìn)型立法成果的研究發(fā)現(xiàn),較大比重的倡導(dǎo)性規(guī)范、扶持類規(guī)范、宣示性規(guī)范是其立法的突出特征。這些規(guī)范往往沒(méi)有明確規(guī)定懲處機(jī)制,因而被認(rèn)為具有軟法性質(zhì)[5]。

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的軟法定位亦可從其規(guī)范內(nèi)容的來(lái)源窺見(jiàn)?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》不僅僅為行為規(guī)范,也是對(duì)先前我國(guó)鄉(xiāng)村振興政策的總結(jié)。從某種意義上講,政策與法律只有一步之遙[6]。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》自制定之初即具有較為強(qiáng)烈的政策意味(5)對(duì)于政策的理解不應(yīng)當(dāng)僅局限于狹義的政策,而應(yīng)當(dāng)將探討范圍擴(kuò)展至全部公共政策范疇。政策與法律并非全然割裂,“依政策辦事”與“依法辦事”并不存在絕對(duì)的沖突,在我國(guó),具有政策意味的軟性規(guī)范包融于法律內(nèi)部的現(xiàn)象極其常見(jiàn),《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》即為典型。。例如,《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第4條所明確的基本原則,應(yīng)當(dāng)來(lái)源于《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》第4章“指導(dǎo)思想和基本原則”的內(nèi)容。事實(shí)上,促進(jìn)型立法一般都帶有鮮明的政策性,反映了一個(gè)階段和時(shí)期社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要以及政策調(diào)控的基本取向,多數(shù)屬于政策的固定化、法定化[7]。而政策為學(xué)界公認(rèn)之軟法工具(6)例如,羅豪才與宋功德在其文章中將政策與標(biāo)準(zhǔn)、慣例、自律規(guī)范等規(guī)范類型并列為軟法的典型形式。參見(jiàn)羅豪才,宋功德.認(rèn)真對(duì)待軟法——公域軟法的一般理論及其中國(guó)實(shí)踐 [J].中國(guó)法學(xué),2006(2):3-24。,蓋因政策頒行之目的通常為指導(dǎo)現(xiàn)有及未來(lái)之實(shí)踐,或?yàn)樘岢瞿繕?biāo),或?yàn)闃?gòu)建面向未來(lái)之框架,一般不具有深入確定性強(qiáng)制約束內(nèi)容的空間。在我國(guó)公法實(shí)踐中,長(zhǎng)期秉持著軟硬兼施的混合結(jié)構(gòu),政策作為本土性制度資源的“軟法”[8],往往或與法律并行而共同發(fā)揮作用,或于法律內(nèi)部交織,作為法律制裁性的軟化手段與法律中的硬法共同發(fā)揮作用,即便其融于法律之中成為法律的一部分,其軟法性質(zhì)依然沒(méi)有改變。這也說(shuō)明,如果僅以規(guī)范形式劃分硬法與軟法的界限,將法律的全部?jī)?nèi)容一概排除于軟法的界限之外,顯然不能涵蓋鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的政策性內(nèi)容以及非強(qiáng)制性內(nèi)容(7)同時(shí)需要強(qiáng)調(diào)的是,政策向法律的演化雖未改變政策性內(nèi)容的軟法性質(zhì),但亦不能就此將演化后所呈現(xiàn)的法律文本整體視為軟法,因演化的過(guò)程往往存在規(guī)范的整合與調(diào)整,文本中亦有可能出現(xiàn)軟法的硬化。。

故應(yīng)當(dāng)認(rèn)可《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》亦有其軟法定位,并且在內(nèi)容比例上,軟法的內(nèi)容多于硬法的內(nèi)容。例如,在《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中,明確使用“鼓勵(lì)”表述的條款達(dá)到29條之多,而直接的禁止性條款僅出現(xiàn)在第5章“生態(tài)保護(hù)”部分。軟法鋪成于《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》之意義在于立法者期望通過(guò)發(fā)揮軟法天然形成的治理思路探索基層鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化路徑,這是基于鄉(xiāng)村工作基本情況而選擇的立法進(jìn)路。

二、軟法治理的核心要義

軟法治理的核心要義可概括為“更少?gòu)?qiáng)制、更多協(xié)商、更大自由”。

1. 更少?gòu)?qiáng)制

雖有實(shí)效保障力度不足的問(wèn)題,但強(qiáng)制力量的減少迫使傳統(tǒng)權(quán)力機(jī)關(guān)走出封閉且固化的單向社會(huì)管理流程,走向開(kāi)放且多元化的合作治理框架。而對(duì)于治理主體而言,行為責(zé)任后果的不明確使其更有意愿采用多種規(guī)制方案以達(dá)成目的,而硬法的強(qiáng)制力同樣作用于行政機(jī)關(guān),導(dǎo)致其僅能如“傳送帶”理論所言,概無(wú)遺漏地執(zhí)行規(guī)范而缺少靈活空間。而對(duì)于傳統(tǒng)的規(guī)制對(duì)象而言,軟法的“弱約束力”意味著其在無(wú)特殊理由的情況下可以選擇拒絕接受軟法規(guī)范,這也在無(wú)形中增加了規(guī)制對(duì)象的話語(yǔ)權(quán),在一定程度上使其與規(guī)制主體的平等對(duì)話成為可能。

可見(jiàn),更少的強(qiáng)制使軟法治理呈現(xiàn)開(kāi)放多元的治理氛圍,這一氛圍是“更多協(xié)商”與“更大自由”的治理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的前提條件。

2. 更多協(xié)商

不同于硬法的效力來(lái)源于權(quán)力機(jī)關(guān)的官方背景及其強(qiáng)執(zhí)行力,軟法無(wú)力通過(guò)“權(quán)力”對(duì)規(guī)制對(duì)象施加單方面物理性質(zhì)的直接影響,其效力來(lái)源于規(guī)制對(duì)象的主觀心理狀態(tài)——對(duì)軟法的“信服”[2]。群體性“信服”可在一定程度上以“共識(shí)”界定,這形成于個(gè)體主觀心理狀態(tài)的疊加。故而軟法必然地需要關(guān)注個(gè)體、重視個(gè)體,通過(guò)積累個(gè)體的“信服”質(zhì)變?yōu)槿后w“共識(shí)”。

除有賴于個(gè)體對(duì)“公共善”的認(rèn)知及自覺(jué)程度,軟法往往需要對(duì)規(guī)制對(duì)象進(jìn)行說(shuō)服以達(dá)至規(guī)制對(duì)象的“信服”。而軟法涉及利益主體通常更為多元,故而說(shuō)服并非單向或雙向,而是不同利益主體間的互動(dòng)協(xié)商。因涉及利益協(xié)調(diào)且無(wú)必須強(qiáng)制遵守的要求,協(xié)商必然是深入的、廣泛的且一定程度上是平等的。

深層次的協(xié)商反過(guò)來(lái)也是軟法治理的重要?jiǎng)恿?。通過(guò)協(xié)商,軟法治理前路上的阻礙得以在最大限度上被清除,治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)存在更強(qiáng)預(yù)期。在深度協(xié)商和利益調(diào)和后,后續(xù)的治理將有更廣闊的空間,乃至形成“眾人拾柴火焰高”的合力治理局面。這在很大程度上彌補(bǔ)了硬法權(quán)力模型的不周延性,擴(kuò)大了利益的來(lái)源范圍,緩和了不同利益主體間的緊張關(guān)系,并可在與硬法的共同作用下兼顧規(guī)制的回應(yīng)性與合法性[3]。

3. 更大自由

“更少?gòu)?qiáng)制”的規(guī)范安排必然導(dǎo)向“更大自由”的規(guī)范結(jié)果。其一,如前文所述,軟法治理路徑下的自由并不僅僅針對(duì)規(guī)制對(duì)象,對(duì)于治理主體而言,其規(guī)制方案安排的靈活性也得以大大增加。這一方面得益于軟法沒(méi)有明確的責(zé)任后果結(jié)構(gòu),另一方面則得益于軟法治理驅(qū)動(dòng)法律規(guī)范從具體規(guī)則向抽象原則轉(zhuǎn)化,部分消解了硬法的強(qiáng)制性和確定性特征[9]。軟法通過(guò)設(shè)置抽象目標(biāo)或無(wú)任何責(zé)任后果的引導(dǎo)性條款激發(fā)治理主體尤其是基層治理主體的創(chuàng)新思路,且為這些思路提供極大的容錯(cuò)空間,使創(chuàng)新思路落地的阻礙與負(fù)擔(dān)大大減少。在世界逐漸邁向不確定性增加的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的當(dāng)下,基于抽象原則的治理往往會(huì)有意想不到的效果。例如,一項(xiàng)對(duì)澳大利亞療養(yǎng)院與美國(guó)療養(yǎng)院開(kāi)展的對(duì)比研究顯示,美國(guó)通過(guò)制定詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)療養(yǎng)事項(xiàng)作出規(guī)定,其所取得的成效反而低于采用寬泛標(biāo)準(zhǔn)的澳大利亞,而澳大利亞僅規(guī)定療養(yǎng)院應(yīng)當(dāng)為住宿者提供“家一樣的環(huán)境”。這是因?yàn)槊鞔_且詳細(xì)的規(guī)定導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者致力于滿足規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn),而削弱了其在進(jìn)一步提升看護(hù)能力方面的創(chuàng)造力[10]。

其二,軟法不再追求規(guī)制對(duì)象的確定性遵從,規(guī)制對(duì)象得以根據(jù)其實(shí)際情況選擇是否遵從軟法規(guī)范或遵從何種軟法規(guī)范,提高其生產(chǎn)生活的預(yù)期。例如,我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)體系中除強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)外亦有不同推薦性標(biāo)準(zhǔn),推薦性標(biāo)準(zhǔn)的要求往往高于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)但無(wú)強(qiáng)制效力。生產(chǎn)者可為獲得市場(chǎng)認(rèn)可考慮而選擇具有更高要求的推薦性標(biāo)準(zhǔn),抑或基于成本考量而選擇僅符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求。自由程度的提高給予個(gè)體更大的市場(chǎng)生存空間,亦能在一定程度上放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件,增加市場(chǎng)機(jī)遇。

綜上,軟法通過(guò)“更少?gòu)?qiáng)制、更多協(xié)商、更大自由”的治理要義鋪成其特有的治理方案?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》在其規(guī)范設(shè)置中對(duì)上述要義予以契合,亦可發(fā)揮其軟法功用。

三、《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的軟法治理機(jī)制

順延軟法“更少?gòu)?qiáng)制、更多協(xié)商、更大自由”的治理路徑,《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》以其具有彈性、開(kāi)放程度高、重商談與論證等機(jī)制特性,為其達(dá)至最佳軟法規(guī)范效果奠定治理場(chǎng)域。

1. 彈性與引導(dǎo)性機(jī)制

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需廣闊的靈活治理空間以及對(duì)大方向一定程度的引導(dǎo)?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》在條款內(nèi)容設(shè)置上并不力求明確具體,而是工于彈性與引導(dǎo)性工具的適用,主要表現(xiàn)為語(yǔ)言使用上的抽象性。其優(yōu)勢(shì)有二:

一是因農(nóng)村地域的位置、風(fēng)俗、民眾的差異以及農(nóng)村工作的不同類型,《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》無(wú)法事先予以統(tǒng)一且具體的設(shè)計(jì),因此,有必要對(duì)基層治理進(jìn)行充分授權(quán),以滿足我國(guó)農(nóng)村工作當(dāng)前亟需的主動(dòng)性與積極性要求?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》作為軟法所具有的抽象規(guī)范順應(yīng)了農(nóng)村工作對(duì)積極性的需求以及對(duì)不確定性的考量,在許多情況下,基層治理主體往往對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的具體問(wèn)題有較大的自由裁量空間。通過(guò)彈性與引導(dǎo)性的條款機(jī)制,基層治理主體實(shí)際上能在一定程度上消解農(nóng)村工作的不確定性帶來(lái)的不利影響,能夠在農(nóng)村工作環(huán)境不斷變化的情況下以相對(duì)自由的方式加以應(yīng)對(duì)。

二是過(guò)于確定的條款往往對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)行為束縛過(guò)多,不利于面向前景不確定的市場(chǎng)行為決策。軟法的抽象條款實(shí)際上是對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)與其他活動(dòng)面向不確定環(huán)境的一次“松綁”,使其能夠根據(jù)面臨風(fēng)險(xiǎn)的大小,合理安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為。

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中彈性與引導(dǎo)性的軟法機(jī)制典型體現(xiàn)為處處可見(jiàn)的“鼓勵(lì)性”規(guī)范,例如第19條所規(guī)定的“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮農(nóng)村資源和生態(tài)優(yōu)勢(shì)”。這一條款并未固定化基層政府發(fā)展農(nóng)業(yè)的具體路徑,但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作者以及基層政府卻可通過(guò)國(guó)家的“鼓勵(lì)”(盡管形式上體現(xiàn)為“應(yīng)當(dāng)”)找到生產(chǎn)或治理方向。這些“鼓勵(lì)性”條款的重要價(jià)值在于其僅指定宏觀方向,中觀的制度建構(gòu)及微觀的行為選擇則留待基層政府以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者具體操作?？v然基層政府治理能力不一,“松綁”未必能夠達(dá)至最佳效果,但相比于立法機(jī)關(guān)自上而下的“一刀切”,基層根據(jù)地域特點(diǎn)自下而上的探索顯然更為合理。

有賴于《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的彈性機(jī)制,地方層面可通過(guò)其提供的廣闊規(guī)制授權(quán)空間發(fā)揮區(qū)域自主性。一方面為治理主體的自主性,融匯區(qū)域特色的中觀層面制度設(shè)計(jì)相繼出臺(tái)。例如《重慶市鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》第17條規(guī)定“優(yōu)先支持適應(yīng)丘陵山區(qū)的農(nóng)業(yè)機(jī)械科研開(kāi)發(fā)、應(yīng)用推廣”,這屬于對(duì)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第18條的具體回應(yīng),更是對(duì)重慶市特殊地形地貌的回應(yīng)。除《重慶市鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》之外,各地方頂層設(shè)計(jì)均已出臺(tái),且兼具地方特色,這些中觀制度規(guī)避了規(guī)范著眼點(diǎn)聚焦不夠的問(wèn)題,為鄉(xiāng)村振興的區(qū)域特色化實(shí)踐奠定基礎(chǔ),此亦為軟法機(jī)制發(fā)揮治理主體自主性之突出體現(xiàn)。另一方面為市場(chǎng)主體的自主性。截至2022年6月,全國(guó)已建設(shè)了140個(gè)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)集群[11]。顯然,地域性市場(chǎng)主體因應(yīng)區(qū)域特殊環(huán)境自主從事及開(kāi)發(fā)特色產(chǎn)業(yè)或生產(chǎn)方式,而非治理主體予以強(qiáng)制性預(yù)先安排,體現(xiàn)出軟法“更少?gòu)?qiáng)制、更大自由”之精神,此亦是《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的彈性軟法機(jī)制所留出的規(guī)范空間的重要產(chǎn)物。

2. 開(kāi)放性機(jī)制

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略本身需要開(kāi)放性的軟法機(jī)制發(fā)揮作用,為“更多協(xié)商”之軟法治理路徑開(kāi)辟場(chǎng)域。此亦因鄉(xiāng)村工作所涉主體眾多,尤其是農(nóng)民主體數(shù)量極為龐大,在無(wú)農(nóng)民參與和理解的情況下規(guī)范概無(wú)推行可能,故而存在協(xié)商之必要,需盡可能地吸收相關(guān)領(lǐng)域的利益相關(guān)者,經(jīng)過(guò)多方協(xié)商與相互妥協(xié)達(dá)成一致。開(kāi)放性的軟法機(jī)制則為協(xié)商提供場(chǎng)域?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》實(shí)施環(huán)節(jié)的多主體參與是開(kāi)放性機(jī)制的應(yīng)用,且這一參與的主體范圍必須足夠廣泛才能達(dá)到預(yù)期效果。同樣,開(kāi)放性軟法機(jī)制的適用決定了《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的治理是一種公私合力的治理,不可能由政府部門(mén)壟斷,這進(jìn)一步?jīng)Q定了在采取的方式和手段上,不可能沿用以往的硬性管理方式[12]。分散式與去中心化的權(quán)力配置在某種程度上得到彰顯,政府部門(mén)與私主體的合作將通過(guò)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的場(chǎng)域得到更好的實(shí)現(xiàn)。

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的開(kāi)放性軟法機(jī)制以規(guī)范形式予以固定。該法第4條有“充分尊重農(nóng)民意愿”以及“調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性”等表述,第11條亦有“鼓勵(lì)、支持人民團(tuán)體、社會(huì)組織、企事業(yè)單位等社會(huì)各方面參與鄉(xiāng)村振興促進(jìn)相關(guān)活動(dòng)”的規(guī)定。一方面,《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》強(qiáng)調(diào)法律實(shí)施過(guò)程中農(nóng)民的主體性參與地位,同時(shí)也接納人民團(tuán)體、社會(huì)組織、企事業(yè)單位等社會(huì)各方主體參與鄉(xiāng)村振興促進(jìn)相關(guān)活動(dòng);另一方面,《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》也有意通過(guò)基層政府強(qiáng)化宣傳的方式激發(fā)各主體的參與興趣。

同時(shí),開(kāi)放性軟法機(jī)制亦能促進(jìn)政策實(shí)施過(guò)程中各主體的溝通。鑒于農(nóng)村多為“熟人社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)情況[13],單向的決策輸出或輸入在村民反對(duì)的情況下難以推行,因此深入的參與和協(xié)商是達(dá)成預(yù)期結(jié)果的唯一方式。盡管《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》在協(xié)商的深度上并未過(guò)多表達(dá),在調(diào)動(dòng)不同主體參與興趣的措施上亦顯不夠,但通過(guò)寬松的規(guī)則設(shè)置以及宏觀層面的方向指引,能夠發(fā)揮開(kāi)放性機(jī)制的效果?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》的彈性軟法機(jī)制與開(kāi)放性軟法機(jī)制存在互動(dòng)效應(yīng),基層治理的彈性軟法機(jī)制為開(kāi)放性軟法機(jī)制提供實(shí)現(xiàn)空間,開(kāi)放性軟法機(jī)制亦能強(qiáng)化基層治理彈性軟法機(jī)制的適用效果。故在軟法的視域下,《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的開(kāi)放性機(jī)制效果能得到更大程度的發(fā)揮,并能夠?yàn)猷l(xiāng)村治理多主體參與平臺(tái)的搭建提供規(guī)范依據(jù),表現(xiàn)為已有大量涉及公眾參與的具體地方性制度構(gòu)建,這在很大程度上扭轉(zhuǎn)了《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》在相關(guān)問(wèn)題上的抽象性。

例如:《湖南省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》第4條及第12條將公眾參與拓展至村莊規(guī)劃領(lǐng)域以及鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展項(xiàng)目的資金使用上;《貴州省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》第15條將專家及其他利益相關(guān)方納入鄉(xiāng)村振興的政策制定環(huán)節(jié),可謂進(jìn)一步擴(kuò)大主體范圍的有益嘗試;《湖南省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》第12條規(guī)定了積分制、清單制、屋場(chǎng)會(huì)等模式。多樣化的公眾參與平臺(tái)提升了參與質(zhì)量,通過(guò)對(duì)參與領(lǐng)域與主體的橫向拓展提升了政策制定的開(kāi)放性,體現(xiàn)出“更多協(xié)商”的軟法治理路徑。

3. 規(guī)范補(bǔ)充性機(jī)制

鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn),需規(guī)范對(duì)治理空間的全面覆蓋,既包括規(guī)范預(yù)期之內(nèi)的治理空間,亦包括預(yù)期之外的空間。硬法在此層面的不足主要體現(xiàn)在法律漏洞與立法的滯后性上。一方面,法律不可能面面俱到地規(guī)制所有日常生活。另一方面,社會(huì)的不斷發(fā)展加劇了法律的規(guī)制不足。故而當(dāng)新事物出現(xiàn)而硬法無(wú)規(guī)定或舊事物滯后而硬法未修正時(shí),規(guī)制依據(jù)不足與規(guī)制必要性的矛盾就凸顯出來(lái)。

在農(nóng)村工作中,以上情況更加值得注意。我國(guó)鄉(xiāng)村振興工作的制度構(gòu)建體現(xiàn)出典型的政策先行特征,而法律的修訂往往隨政策的頒布而相應(yīng)修改甚至滯后于政策。當(dāng)前全國(guó)60多萬(wàn)個(gè)行政村,近300萬(wàn)個(gè)自然村都有各自的特點(diǎn)和問(wèn)題,立法機(jī)構(gòu)無(wú)力以一部硬法全面覆蓋全部鄉(xiāng)村工作情況?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》可以其規(guī)范補(bǔ)充性軟法機(jī)制作為與其他相關(guān)法律的銜接點(diǎn),從而將規(guī)范網(wǎng)織密。規(guī)范補(bǔ)充性軟法機(jī)制的適用亦有賴于彈性軟法機(jī)制的抽象作用,抽象意味著規(guī)制層次的宏觀性,從而擴(kuò)張規(guī)范覆蓋面。例如,我國(guó)《土地管理法》第63條規(guī)定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度,《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以依法通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用,優(yōu)先用于發(fā)展集體所有制經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。該規(guī)定再次明確了《土地管理法》第63條關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方式、對(duì)象范圍以及發(fā)展方向的規(guī)定,為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度構(gòu)建提供宏觀指引,亦是中觀制度構(gòu)建的依據(jù)。在實(shí)踐中,《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的宏觀性進(jìn)一步拓展了地方治理者于中觀制度層面的空間,產(chǎn)生了對(duì)規(guī)范的地域性制度補(bǔ)充效果,使包括《土地管理法》在內(nèi)的其他制度得以產(chǎn)生更好的地方性實(shí)現(xiàn)效果。例如,《廣東省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》第19條以及《湖南省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的進(jìn)一步補(bǔ)充完善和具體化,具有一定的創(chuàng)新性和實(shí)用性。

四、《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》軟法機(jī)制適用的問(wèn)題

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的出臺(tái)體現(xiàn)了一種新的軟法治理機(jī)制,在這一機(jī)制中,軟法和硬法各顯所長(zhǎng),在各自的場(chǎng)域?qū)崿F(xiàn)各自的規(guī)范效果,無(wú)疑是我國(guó)基層治理模式一個(gè)極有價(jià)值的嘗試。然而也必須看到,在當(dāng)前階段,《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》所設(shè)計(jì)的軟法機(jī)制依然存在一些適用問(wèn)題,這些問(wèn)題導(dǎo)致其軟法機(jī)制不能得到充分發(fā)揮,以至于影響到預(yù)期的規(guī)范效果。因此,需在《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》全面鋪開(kāi)之際對(duì)這些問(wèn)題加以審視并進(jìn)行有針對(duì)性的解決。

1. 軟法與硬法互動(dòng)效應(yīng)不明顯

硬法的適用不應(yīng)當(dāng)追求覆蓋所有農(nóng)村工作,而應(yīng)當(dāng)給相關(guān)主體的自由行為留有充分余地,在重視強(qiáng)制性約束力的同時(shí),充分發(fā)揮軟法的引導(dǎo)和鼓勵(lì)作用,這對(duì)發(fā)揮市場(chǎng)的主觀能動(dòng)性尤為重要,也是《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。但軟法同樣無(wú)法適用于所有領(lǐng)域,其過(guò)于強(qiáng)調(diào)激勵(lì)與社會(huì)監(jiān)督的作用,較弱的約束力和過(guò)于寬泛的內(nèi)容設(shè)置可能導(dǎo)致裁量權(quán)的濫用與治理主體的不當(dāng)行為。因此,軟法與硬法更應(yīng)相互支持、積極互動(dòng)以產(chǎn)生共振,以在“軟”“硬”之間找到鏈接的橋梁,但目前這一橋梁是缺乏的或者說(shuō)是不完整的。

一方面,這體現(xiàn)在軟法與硬法之間缺少緩沖地帶?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》中的軟法內(nèi)容靈活有余而具體化不足,而緊隨其后出臺(tái)的相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)性立法或規(guī)范修訂則強(qiáng)制性與具體化均相對(duì)完備但靈活性大打折扣,且立法因其普遍性適用而無(wú)先行先試之余地。從軟法到硬法之間全無(wú)過(guò)渡,往往在僅有原則性軟法內(nèi)容的情況下短時(shí)間內(nèi)直接過(guò)渡到具體且極具強(qiáng)制約束力的硬法,導(dǎo)致軟法的調(diào)控效果得不到充分展現(xiàn)。此時(shí)尚需更為兼顧具體性與靈活性的軟法規(guī)范,為《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》與后續(xù)配套硬法提供解釋與試點(diǎn)的橋梁。

另一方面,這體現(xiàn)在配套硬法遠(yuǎn)滯后于《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中的軟法內(nèi)容。例如,《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第42、46條為后續(xù)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)制度改革提供了指引,但當(dāng)前法律體系中少見(jiàn)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在資源配置方面作用的描述,《民法典》也僅明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位,缺少相關(guān)細(xì)節(jié),不足以推動(dòng)改革進(jìn)程?！豆痉ā放c《合伙企業(yè)法》同樣可以在農(nóng)村資源配置的優(yōu)化進(jìn)程中發(fā)揮較大作用。再如,《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》于1997年1月1日起施行,至今未作過(guò)修訂,多數(shù)條款已嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)[14]。因此,尚需進(jìn)一步彌補(bǔ)配套硬法的欠缺,推動(dòng)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》軟法內(nèi)容更好地實(shí)現(xiàn)。

2. 未能充分體現(xiàn)開(kāi)放性

開(kāi)放是軟法的重要特征與優(yōu)勢(shì),甚至可以被認(rèn)為是軟法的正當(dāng)性理由[15]。通過(guò)廣泛的參與,政府的決策壓力得到緩解,正如托勒福所言:“沉重的決策擔(dān)子,最后不得不通過(guò)較廣泛的公眾參政來(lái)負(fù)擔(dān)解決,否則政治制度無(wú)法維持?！盵16]

而《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》在參與的規(guī)范以及實(shí)踐層面均存在不足之處。在規(guī)范層面,《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》在參與廣度的規(guī)定上依然存在不足。一方面,在參與的主體范圍上,《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第4條規(guī)定了農(nóng)民的主體地位,并在其他具體性規(guī)定中確定其參與的重要性(8)例如,《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第41、42條均強(qiáng)化了村民自治,強(qiáng)調(diào)了村民參與鄉(xiāng)村治理的重要性。,但對(duì)于農(nóng)民之外的其他主體顯然缺少相關(guān)規(guī)定。對(duì)諸如企業(yè)等主體,該法僅對(duì)其經(jīng)濟(jì)層面的參與作出明確規(guī)定,缺少對(duì)鄉(xiāng)村治理層面參與的規(guī)定。事實(shí)上,以企業(yè)為代表的市場(chǎng)力量向來(lái)是農(nóng)村治理的重要組成部分,與諸多重大決策息息相關(guān),不能將其全然排除在決策力量之外。尤其是在農(nóng)民參與村務(wù)治理積極性不高的情況下,缺少其他制約的決策機(jī)制易造成權(quán)力濫用。另一方面,在參與的對(duì)象范圍上,《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》依然將參與的領(lǐng)域集中規(guī)定于產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面,對(duì)村務(wù)決策程序的規(guī)定以及參與村務(wù)決策形式的規(guī)定相對(duì)較少,對(duì)村民參與村務(wù)決策的形式創(chuàng)新尚顯不足,在基層治理層面著墨相對(duì)較少。即便《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第51條將“農(nóng)民意愿”作為決策的重要依據(jù),但依然沒(méi)有對(duì)農(nóng)民如何參與決策以及能否參與決策予以明確。

以上問(wèn)題在一定程度上影響了《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的具體實(shí)施。一方面,參與的廣度尤為有限。包括《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法〉實(shí)施情況的報(bào)告》在內(nèi)的政府層面的調(diào)研中,對(duì)農(nóng)民之外主體的參與似乎并無(wú)太多關(guān)注。部分地方治理主體雖有觸及相關(guān)內(nèi)容,但較為淺層,例如石泉縣人大常委會(huì)提出“要積極探索村集體經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)企業(yè)開(kāi)展產(chǎn)業(yè)聯(lián)合、聯(lián)手共建的路徑”[17],主要集中于產(chǎn)業(yè)層面,而并不涉及治理層面。諸如《貴州省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》第15條等規(guī)范雖提及“其他利益主體”,但未予深入闡述,且參與領(lǐng)域依然過(guò)窄。另一方面,參與的效果亦存有不足?！度珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法〉實(shí)施情況的報(bào)告》指出,一些地方在農(nóng)村治理層面仍存在“上熱下冷”“干部干群眾看”等現(xiàn)象,未能充分調(diào)動(dòng)公眾的參與積極性,導(dǎo)致此現(xiàn)象的原因亦與規(guī)范層面的不足密切相關(guān)。

3. 協(xié)商不夠

協(xié)商是軟法的重要治理路徑,也是其獲得規(guī)范效力之依據(jù)所在。但應(yīng)當(dāng)看到,《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中直接體現(xiàn)軟法協(xié)商性的內(nèi)容較少,且軟法協(xié)商性于規(guī)范層面和實(shí)踐層面的體現(xiàn)并不明顯,其主要通過(guò)軟法的開(kāi)放性予以實(shí)現(xiàn),在一定程度上影響了參與的深度。參與的縱深化,是指參與農(nóng)村工作的各方主體在基層治理中逐步提高參與程度。關(guān)于治理中參與深度的分析,較為著名的是美國(guó)學(xué)者ARNSTEIN,其提出了市民參與階梯理論[18],該理論將公眾參與劃分為三個(gè)層次,分別是假參與、表面參與與民眾授權(quán)(或稱深度參與)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為,我國(guó)基層群眾自治制度的要求即是參與階梯理論中民眾授權(quán)的要求,即農(nóng)村民眾掌握決策的權(quán)力。但這一目標(biāo)尚未完全實(shí)現(xiàn),一方面在于決策權(quán)力的下放不夠全面,另一方面則是未充分利用溝通這一規(guī)制工具,依然多以單方面的通知、通告等形式作為決策信息傳播的途徑,而非雙向的信息傳遞與決策博弈。更重要的是,在決策過(guò)程中,基層治理主體與農(nóng)村民眾以及其他參與決策的主體之間為平等主體,政府、基層自治組織與民眾的地位并不存在高低上下之分,二者不是對(duì)抗關(guān)系或主從關(guān)系,而是合作關(guān)系,支撐這種關(guān)系的理念即是合作。信息的單方面?zhèn)鬏攲?dǎo)致農(nóng)民參與基層治理的熱情減弱,實(shí)際上也違背了基層群眾自治的要求。

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》對(duì)溝通深度有所規(guī)定,應(yīng)當(dāng)認(rèn)為進(jìn)步巨大。但規(guī)定的內(nèi)容尚顯不足,覆蓋范圍尚顯狹窄,尤其是未在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域加以明確,雖在第40條及第47條體現(xiàn)了“協(xié)商”意味,但這些原則性規(guī)定所具有的指引效果并不到位,更關(guān)鍵的是“協(xié)商”“溝通”等意味并不直接,難以保障實(shí)踐中有效遵循。這也在一定程度上導(dǎo)致治理實(shí)踐中對(duì)各方主體溝通深度的重視程度顯著缺乏。在筆者所收集的各地方治理主體關(guān)于《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的實(shí)施報(bào)告中,鮮見(jiàn)關(guān)于“協(xié)商”“溝通”“商談”的表述,即便出現(xiàn)類似表述亦顯空泛,缺少對(duì)溝通深化路徑的探索。例如,杭州市人民政府在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法〉〈浙江省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例〉貫徹實(shí)施情況的報(bào)告》中雖有“豐富村民議事協(xié)商形式”的表述[19],但僅此為止,在“存在問(wèn)題”以及“下一步工作”中未提及治理層面的內(nèi)容,顯然是對(duì)該問(wèn)題缺乏足夠有效的關(guān)注所致。

五、《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》軟法機(jī)制的優(yōu)化

1. 強(qiáng)化軟法硬法互動(dòng)效應(yīng)

一方面,重視過(guò)渡性政策的合理制定與應(yīng)用。過(guò)渡性政策通常由試點(diǎn)性政策文件構(gòu)成,這些文件同樣屬于軟法的一部分,其區(qū)別在于過(guò)渡性政策的具體性程度較《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中的軟法內(nèi)容更高,甚至高于其中的專門(mén)性硬法。過(guò)渡性政策主要是具體化《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中過(guò)于抽象的軟法內(nèi)容,同時(shí)以更為明確的規(guī)定為鄉(xiāng)村治理主體提供適法指引,并且也可驗(yàn)證《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的倡導(dǎo)性條款如何具體適用及其適用效果。小范圍試點(diǎn)可降低法律適用帶來(lái)的阻力以及風(fēng)險(xiǎn),并將有益經(jīng)驗(yàn)以后續(xù)的專門(mén)立法固定下來(lái),以形成規(guī)制效力自弱到強(qiáng)的有序階梯?！蛾P(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》要求啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革,提出“沒(méi)有開(kāi)展這項(xiàng)改革的村鎮(zhèn),可根據(jù)群眾意愿和要求,由縣級(jí)以上地方政府作出安排,先進(jìn)行試點(diǎn),再由點(diǎn)及面展開(kāi),力爭(zhēng)用5年左右時(shí)間基本完成改革”[20]。而與之配套、正在制定的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》與試點(diǎn)改革一道,為《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》關(guān)于農(nóng)村集體資源配置的倡導(dǎo)性規(guī)定提供了具體指引,有助于為后續(xù)制定《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。這一過(guò)渡性政策應(yīng)當(dāng)在《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定的其他領(lǐng)域予以體現(xiàn)。

另一方面,應(yīng)當(dāng)梳理涉農(nóng)規(guī)范,制定、修訂配套硬法性文件。要及時(shí)廢止現(xiàn)有的與《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的精神以及具體規(guī)定存在沖突的涉農(nóng)規(guī)范文件,對(duì)已脫離當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際、不適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀的硬法性文件進(jìn)行全面清理,同時(shí)及時(shí)修訂、制定與農(nóng)村改革實(shí)際相關(guān)的專門(mén)性硬法文件。例如,要啟動(dòng)對(duì)《糧食安全保障法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《畜牧法》《漁業(yè)法》《植物新品種保護(hù)條例》《生豬屠宰管理?xiàng)l例》等法律、行政法規(guī)的修訂工作,同時(shí)深入研究起草《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》。在配套的硬法內(nèi)容與軟法內(nèi)容能夠相互兼容而不存割裂時(shí),硬法與軟法的互動(dòng)效應(yīng)才有彰顯的基礎(chǔ)。對(duì)此,中央農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)唐仁健指出:“系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)村振興相關(guān)法律法規(guī)和政策文件,對(duì)不符合鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法規(guī)定的及時(shí)清理,對(duì)與法律精神和要求不一致的及時(shí)糾正,對(duì)空白領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)加強(qiáng)立法立規(guī)、建章立制?！盵21]

2. 促成授權(quán)性公眾參與

農(nóng)村“熟人社會(huì)”以及基層群眾自治組織的性質(zhì)決定了決策應(yīng)當(dāng)保障授權(quán)性公眾參與,即農(nóng)村公眾應(yīng)當(dāng)通過(guò)參與獲得決策的部分決定權(quán)。此需從深度和廣度兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)。

在深度上,《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的適用以及與此相關(guān)的治理性決策應(yīng)當(dāng)逐漸上探村民對(duì)決策產(chǎn)生實(shí)際性影響的權(quán)限,這要求包括政府部門(mén)以及基層自治組織在內(nèi)的治理主體在決策的作出階段必須與農(nóng)民達(dá)成一致與合作,以保障村民的決策權(quán)比重,達(dá)到合法決策的目的。但決策權(quán)力的下放涉及治理者在決策環(huán)節(jié)的重新定位以及治理者對(duì)村民或治理者自身理念的重新塑造:治理者不應(yīng)當(dāng)僅僅向村民單向傳輸決策意見(jiàn),而應(yīng)當(dāng)形成村民與治理者以及其他利益主體的多向互動(dòng);治理者不應(yīng)當(dāng)定位為控制者或決策者,而應(yīng)當(dāng)成為協(xié)調(diào)者與溝通者,積極協(xié)調(diào)治理者、企業(yè)、村民以及其他利益主體之間的利益關(guān)系,為各方的理解搭建溝通橋梁。這一定位與理念的轉(zhuǎn)變依然任重道遠(yuǎn),決策權(quán)力的下放僅僅是第一步?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》在聯(lián)系群眾、民主協(xié)商等方面開(kāi)了一個(gè)好頭,應(yīng)當(dāng)在適法過(guò)程中通過(guò)政策的制定或者其他手段強(qiáng)化這一軟法優(yōu)勢(shì),引導(dǎo)公眾深入?yún)⑴c基層治理。

在廣度上,參與決策的主體應(yīng)當(dāng)包括與決策相關(guān)的不同利益主體。農(nóng)村在不斷市場(chǎng)化以及產(chǎn)業(yè)改造的過(guò)程中,其決策往往具有普遍性影響,涉及主體眾多且關(guān)系復(fù)雜,但決策的作出不能單單依靠犧牲某一群體的利益或剝奪某一群體的參與權(quán)而形成多數(shù)對(duì)少數(shù)的意見(jiàn)壓制,而應(yīng)當(dāng)保證不同群體的溝通機(jī)會(huì)與表達(dá)意見(jiàn)的渠道。一旦在某一決策中忽視或犧牲一方的利益,在后續(xù)的決策中便無(wú)法預(yù)知哪一群體可能成為下一個(gè)被忽視或犧牲的對(duì)象,導(dǎo)致實(shí)際上決策的參與不復(fù)存在,對(duì)決策的抵制反而會(huì)愈演愈烈。所以在決策的參與中應(yīng)當(dāng)盡可能地吸收不同意見(jiàn)主體,并加強(qiáng)彼此的溝通,尋求共同利益的最大化。一如前文,參與的廣度拓展已于部分地方性的鄉(xiāng)村振興規(guī)范文本中得以體現(xiàn),但仍需在更高層次的規(guī)范文本中予以固定,亦需在地方實(shí)踐中通過(guò)地方性機(jī)制創(chuàng)新予以推行。

3. 推進(jìn)治理信息共享

協(xié)商的前提在于對(duì)參與主體治理信息的充分理解?！盁o(wú)知”既會(huì)影響治理的效率,亦會(huì)影響治理的科學(xué)性?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》涉及不同利益主體及領(lǐng)域,所需知識(shí)復(fù)雜且繁多,使參與者在充分理解的基礎(chǔ)上作出決策并非易事?？煽紤]從以下幾方面入手:

其一,增強(qiáng)信息的傳播性,采用多種信息媒介推動(dòng)治理信息的傳播。以村務(wù)公開(kāi)為例,目前村務(wù)公開(kāi)依舊以張貼公告為主,對(duì)新媒體、印刷物、社交網(wǎng)絡(luò)及公共廣播等媒介的應(yīng)用較少,且相關(guān)規(guī)定較為硬性?？煽紤]擬定相關(guān)的信息共享指南,于其中設(shè)置多種信息傳播方案,允許不同基層組織依據(jù)實(shí)際情況自由選擇。

其二,設(shè)置信息的提前量。信息共享的時(shí)間應(yīng)當(dāng)處于決策階段之前,且應(yīng)當(dāng)設(shè)置足夠的提前量以使參與者能夠有充分的時(shí)間理解并作出方案選擇。目前依然存在諸多村務(wù)治理中決策時(shí)間與信息公開(kāi)時(shí)間過(guò)于接近甚至一致,而導(dǎo)致參與主體對(duì)決策事項(xiàng)事先一概不知以至于影響決策推進(jìn)的情況。

其三,增強(qiáng)信息的可靠性?？梢钥紤]的是在涉及專業(yè)事項(xiàng)的決策中聘請(qǐng)中立的專家或第三方機(jī)構(gòu)就該專業(yè)事項(xiàng)對(duì)參與主體進(jìn)行解釋說(shuō)明,加深參與主體對(duì)決策背景的理解,但專家或機(jī)構(gòu)的中立性應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖ＷC。

六、余 論

相對(duì)于軟法治理機(jī)制上的更新,更重要的是基層治理者觀念上的更新。軟法并不依靠強(qiáng)制約束力發(fā)生作用,而適用軟法更需要治理所涉各方相互理解并合理放大這一優(yōu)勢(shì),規(guī)避可能存在的劣勢(shì)。治理者不應(yīng)當(dāng)將軟法作為硬法適用,也不應(yīng)當(dāng)以軟法無(wú)強(qiáng)制約束力為由而完全放棄軟法僅適用硬法,忽視軟法作用的發(fā)揮而一概考慮強(qiáng)制力對(duì)行為的規(guī)制。因此,治理者應(yīng)當(dāng)培育柔性約束的思維,以溝通、協(xié)商的方式尋得一條不同于權(quán)力強(qiáng)制式的道路,如此方能實(shí)現(xiàn)制度的最佳效果。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》無(wú)疑是一個(gè)有益的嘗試,而觀念上的重塑尚需更多路徑,這是我們的未竟議題。