霍利婷 羅堯成

作者簡介

霍利婷（1980- ），女，上海出版印刷高等?？茖W(xué)校講師，管理學(xué)博士，研究方向：教育政策與人才培養(yǎng)（上海，200093）

通訊作者

羅堯成（1974- ），男，上海出版印刷高等?？茖W(xué)校教授，教育學(xué)博士，研究方向：高技能人才培養(yǎng)，職業(yè)院校管理（上海，200093）

基金項(xiàng)目

中國職業(yè)技術(shù)教育學(xué)會—新時代中國職業(yè)教育研究院2023年度重點(diǎn)課題“生產(chǎn)一線高技能人才培養(yǎng)機(jī)制與改革路徑研究”（SZ23B87），主持人：羅堯成

摘 要 近年來，歐盟出現(xiàn)了日益嚴(yán)重的技能短缺現(xiàn)象，技能人才數(shù)量、技能類型以及技能水平難以滿足勞動力市場需要，這在一定程度上制約了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。為整體性應(yīng)對技能短缺，歐盟把2023年設(shè)立為歐洲技能年。歐洲技能年在把脈技能短缺表征和成因的基礎(chǔ)上，致力于構(gòu)建多層次治理體制，促使利益相關(guān)方通過對話溝通達(dá)成協(xié)同治理共識，探索科學(xué)合理的運(yùn)行機(jī)制和工作制度、監(jiān)測并回應(yīng)市場技能需求和個體技能培訓(xùn)訴求、增強(qiáng)資歷框架的包容性和靈活性。歐盟的治理實(shí)踐為我國從構(gòu)建治理體制、營造治理文化、創(chuàng)新治理舉措等維度應(yīng)對技能短缺提供了借鑒。

關(guān)鍵詞 歐洲技能年；技能短缺；利益相關(guān)方；整體性治理

中圖分類號 G719.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2024）09-0074-07

現(xiàn)代化在推動工業(yè)文明的同時也孕育出一系列結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)?！翱萍歼M(jìn)步—經(jīng)濟(jì)發(fā)展”這一范式表征了工業(yè)社會財(cái)富增長和社會進(jìn)步的秘密，然而由此衍生出的“副作用”作為風(fēng)險(xiǎn)正籠罩著現(xiàn)代社會[1]。在技能領(lǐng)域，人口現(xiàn)代化帶來的少子化與老齡化引發(fā)了技能人才供給的減少趨勢；科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的持續(xù)推進(jìn)，導(dǎo)致大量勞動者由于技能水平低、技能折舊、技能過時等原因無法適應(yīng)新的生產(chǎn)要求。勞動力市場中的技能人才數(shù)量、技能類型、技能水平不能滿足生產(chǎn)要求的現(xiàn)象統(tǒng)稱為技能短缺。技能短缺正日益演化為全球性風(fēng)險(xiǎn)，它不僅從工具理性層面影響個人與企業(yè)的生存和發(fā)展，也從價值理性層面影響社會穩(wěn)定和公平正義。

歐盟（European Union，EU）在2008年金融危機(jī)之后就開始關(guān)注技能短缺問題，近年來對該議題的關(guān)注度進(jìn)一步提升。由于各國勞動力市場在不同程度上受到COVID-19疫情和局部戰(zhàn)爭的沖擊，歐盟國家普遍認(rèn)為需要通過采取一系列應(yīng)對技能短缺的舉措來促進(jìn)勞動力市場繁榮，以加快經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。2022年9月14日，歐盟委員會（European Commission）宣布2023年為歐洲技能年（European Year of Skills），旨在整體性應(yīng)對技能短缺。經(jīng)過多方籌備，歐洲議會（European Parliament）與歐盟理事會（Council of the European Union）于2023年5月10日發(fā)布第2023/936號決議，正式開啟了歐洲技能年，其周期為2023年5月9日到2024年5月8日[2]。歐洲技能年將通過多元路徑促進(jìn)技能再培訓(xùn)和技能提升（Reskilling and Upskilling）①，以滿足個體高質(zhì)量就業(yè)和企業(yè)技能需求，從而保持歐盟經(jīng)濟(jì)體的全球競爭力。本文將深入解讀歐盟技能短缺的多樣化表征及其生成邏輯，并基于整體性治理視角分析歐洲技能年的實(shí)踐路徑，為我國應(yīng)對技能短缺風(fēng)險(xiǎn)和科學(xué)推進(jìn)技能治理提供借鑒。

一、歐洲技能年設(shè)立背景：歐盟技能短缺的多維顯現(xiàn)

歐洲技能年的設(shè)立源于歐盟對技能發(fā)展的危機(jī)意識，歐盟委員會認(rèn)為技能短缺嚴(yán)重威脅歐洲國家的全球競爭力，亟需采取積極的應(yīng)對措施。歐盟勞動力市場在供需雙側(cè)及供需匹配方面均出現(xiàn)技能短缺，并呈現(xiàn)出多種樣態(tài)。

（一）勞動力市場需求側(cè)的技能短缺

在歐盟國家，作為需求方的許多用人單位難以招聘到符合崗位要求和滿足企業(yè)發(fā)展需要的技能工人。歐洲晴雨表（Eurobarometer）的報(bào)告指出，2022年歐洲有42%的中小企業(yè)面臨合格員工短缺的問題。制造業(yè)更是如此，有50%的中小企業(yè)在招聘相關(guān)技術(shù)人員方面存在困難[3]。另有調(diào)查顯示，2021年歐盟范圍內(nèi)至少有28個職業(yè)面臨技能短缺，包括醫(yī)療保健、交通運(yùn)輸、酒店、建筑、農(nóng)業(yè)、能源、信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)安全等職業(yè)[4][5]。技能水平最高的德國也未能幸免，2022年全國1200多種職業(yè)中有200種出現(xiàn)不同程度的人員不足，另有157個職業(yè)類別處于警示狀態(tài)[6]。

（二）勞動力市場供給側(cè)的技能短缺

歐盟國家供給側(cè)的技能短缺主要表現(xiàn)為兩方面。一是勞動力出現(xiàn)供給不足的趨勢。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，2010-2022年，歐盟27國15～64歲的勞動力人口減少了959萬人，且勞動力供給不足的趨勢在短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)。同時，一些國家如波蘭、葡萄牙、西班牙、立陶宛、拉脫維亞和愛爾蘭還受到人才流失的困擾。二是相當(dāng)比例工人的現(xiàn)有技能難以勝任勞動力市場需求。在歐盟成員國以及英國、冰島和挪威，有1.28億成年人被界定為低技能人員，占所有成年人口的46.1%，他們需要參加再培訓(xùn)或技能提升，以增強(qiáng)就業(yè)競爭力和對未來就業(yè)市場的適應(yīng)性[7]。

（三）技能不匹配引發(fā)的技能績效損耗

勞動力市場中即使總體技能供給較為充足，也會由于技能不匹配導(dǎo)致某些領(lǐng)域、某些企業(yè)出現(xiàn)局部性的技能短缺。2022年，歐盟成員國勞動力人群的垂直技能不匹配率為32.0%②，來自非成員國移民的垂直技能不匹配率則高達(dá)39.6%[8]。高技能人才從事低技能工作導(dǎo)致技能資源的雙重浪費(fèi)：一方面放大了企業(yè)的高技能人才需求缺口，企業(yè)雇傭不到充足的符合發(fā)展需要的工人；另一方面擠壓了低技能人員的就業(yè)空間，抬高了失業(yè)率或造成不充分就業(yè)，有可能把風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至社會保障及更多相關(guān)領(lǐng)域。歐洲職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心（Centre européen pour le développement de la formation professionnelle，Cedefop）實(shí)施的第一輪“歐洲技能和就業(yè)調(diào)查”（European Skills and Jobs Survey，ESJS）顯示，技能不匹配導(dǎo)致歐盟經(jīng)濟(jì)體的勞動生產(chǎn)率下降2%[9]。

二、歐洲技能年面臨的挑戰(zhàn)：歐盟技能短缺的復(fù)雜成因

歐盟技能短缺具有多重復(fù)雜性、不確定性和隨時間推移不斷分化演變的特點(diǎn)，厘清其背后的生成邏輯對于合理設(shè)計(jì)和有效推進(jìn)歐洲技能年的各項(xiàng)舉措和活動至關(guān)重要。技能短缺不僅限于勞動力市場技能供需系統(tǒng)內(nèi)的結(jié)構(gòu)性沖突，而且與整個經(jīng)濟(jì)社會乃至生態(tài)環(huán)境有著千絲萬縷的聯(lián)系，其成因涉及技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)變革、人口變動、就業(yè)不充分、制度安排、政策實(shí)施等多個維度。

（一）技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)變革持續(xù)創(chuàng)造新的技能需求

新一輪技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革以數(shù)字化和綠色轉(zhuǎn)型為主要特征，歐盟稱之為“雙轉(zhuǎn)型”（twin transitions： digital and green）?！半p轉(zhuǎn)型”會淘汰一批低技能或技能過時人員，也會創(chuàng)造出新的技能密集型工作崗位和就業(yè)機(jī)會，但這些新的技能需求在短期內(nèi)難有充足的技能人才與之匹配，新技能培訓(xùn)與新技能使用之間的延遲是引發(fā)技能短缺的重要動因。

數(shù)字化特別是智能自動化和工業(yè)4.0技術(shù)（如智能機(jī)器人、人工智能、3D打印等）正在重塑工作世界，COVID-19疫情和局部戰(zhàn)爭則增加了遠(yuǎn)程辦公的比例，加速了數(shù)字化趨勢。第二輪ESJS顯示，歐盟國家約有14%的工作將完全實(shí)現(xiàn)自動化，要求從業(yè)者掌握相應(yīng)的數(shù)字技能。然而在歐盟27國以及挪威和冰島有52%的成年勞動者由于缺乏數(shù)字技能而無法充分適應(yīng)新的工作要求[10]。此外，綠色轉(zhuǎn)型亦伴隨嚴(yán)重的技能短缺：一是專業(yè)技能人才短缺，工作領(lǐng)域涉及循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品的開發(fā)和過程設(shè)計(jì)、電話/手機(jī)/電腦/PAD及其他IT設(shè)備的翻新等；二是掌握相關(guān)手工技能的人員不足，例如對紡織品及其他廢棄物品進(jìn)行分類和再利用等[11]。

（二）人口變動和不充分就業(yè)限制了技能供給水平

人口變動是供給側(cè)技能短缺的重要動因。歐盟國家人口老齡化嚴(yán)重，世界銀行數(shù)據(jù)顯示，2022年歐盟國家65歲及以上老年人口占21%，屬于超老齡化社會③，并且老齡化程度還在加深，隨著老年人口大規(guī)模退出勞動力市場，技能工人供給基數(shù)在不斷減小。與此同時，2022年歐盟國家的平均總和生育率僅為1.5（遠(yuǎn)低于2.1的世代更替水平），作為未來人力資源儲備的0～14歲少兒人口占比僅為15%，低于全球平均水平10個百分點(diǎn)，歐盟技能人才的中長期補(bǔ)充情況堪憂。

不充分就業(yè)是歐盟技能供給短缺的又一重要因素。失業(yè)率是對顯性不充分就業(yè)的表征。受COVID-19疫情影響，2020年11月歐盟總體失業(yè)率為7.5%（2018年11月為6.7%）[12]。為此，歐盟采取了一系列就業(yè)保護(hù)措施，歐洲統(tǒng)計(jì)局（Eurostat）最新數(shù)據(jù)顯示，2023年8月歐盟失業(yè)率降至5.9%。這是一個積極信號，但還需進(jìn)一步關(guān)注隱性不充分就業(yè)問題。歐盟有越來越多的勞動者從事臨時工作、兼職工作或自由職業(yè)。2002-2017年，歐盟27國和英國從事非全日制工作的人員占15～64歲就業(yè)總?cè)丝诘谋戎貜?5.6%升至19.4%，臨時性就業(yè)人員占比從12.4%上升至14.3%[13]。由此帶來的技能利用程度低、勞動生產(chǎn)率低等問題，都可能影響技能供給和技能績效。

（三）制度安排和政策可達(dá)性影響了技能績效發(fā)揮

歐盟的技能體系尚未充分發(fā)揮其治理效能，既體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)的不完善，如對中小企業(yè)的技能培訓(xùn)支持不足；也表現(xiàn)為政策設(shè)計(jì)良好但難以為特定人群帶來實(shí)際利益，如技能培訓(xùn)服務(wù)對偏遠(yuǎn)地區(qū)和弱勢人群的覆蓋情況不理想等。

首先，對中小企業(yè)開展技能培訓(xùn)的支持不足，導(dǎo)致其應(yīng)對市場轉(zhuǎn)型的積極性不高?，F(xiàn)代企業(yè)不僅是技能需求方，而且是勞動力再生產(chǎn)的重要場域，需要為員工提供技能培訓(xùn)使其適應(yīng)新的生產(chǎn)需求。然而，受制度安排、資金保障等方面的限制，歐盟中小企業(yè)開展技能培訓(xùn)的情況并不理想。例如，2021年僅有11.2%的企業(yè)為信息通信技術(shù)專家提供了專業(yè)培訓(xùn)，19.7%的企業(yè)為普通工作人員提供了信息通信技術(shù)培訓(xùn)[14]。

其次，政策落實(shí)不充分導(dǎo)致技能發(fā)展的區(qū)域不均衡。2021年，歐盟城市人口和農(nóng)村人口利用互聯(lián)網(wǎng)與外界進(jìn)行語音溝通的比例分別為71%和58%[15]，農(nóng)村地區(qū)落后于城市地區(qū)。隨著數(shù)字化的推進(jìn)，越來越多的技能培訓(xùn)推廣服務(wù)和招聘信息通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布，一些面試也會采用在線形式。偏遠(yuǎn)地區(qū)的低技能人群由于缺少網(wǎng)絡(luò)溝通渠道，相對難以獲得技能提升及高質(zhì)量工作的機(jī)會。

再次，政策對技能弱勢群體的可達(dá)性較差。技能弱勢人群既包括受教育程度低、數(shù)字技能低、認(rèn)知技能低的人群，也包括受過中高等教育但面臨技能喪失或技能過時風(fēng)險(xiǎn)的人群。技能弱勢群體的就業(yè)率往往較低。2020年，在歐盟27國以及英國、冰島和挪威的20～24歲青年人群中，那些較早輟學(xué)或遠(yuǎn)離技能培訓(xùn)人員的勞動參與率僅為48%，低于平均水平10個百分點(diǎn)[16]。這些群體的潛在技能如果得不到激活，將較大影響技能總體供給水平。

此外，歐盟部分國家的教育體系改革落后、職業(yè)教育與市場需求脫節(jié)、移民政策對技能人才保護(hù)不足等現(xiàn)象也加劇了技能短缺，增加了技能短缺的治理難度。

三、歐洲技能年的行動方略：技能短缺的整體性治理

鑒于技能短缺的多維表征和復(fù)雜成因，需要將其作為一類社會風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行整體性治理，風(fēng)險(xiǎn)治理主要涉及制度建設(shè)、文化建構(gòu)、系統(tǒng)與環(huán)境關(guān)照三個維度[17]。首先，技能短缺引發(fā)不同形式的社會失范，需要建立一套有序的制度體系來提升相關(guān)主體對風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警能力和控制能力。其次，風(fēng)險(xiǎn)還被認(rèn)為是一種文化現(xiàn)象，不同風(fēng)險(xiǎn)文化中的不同主體對同一風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和處置是不同的，需要進(jìn)行利益協(xié)調(diào)與分配。再次，技能風(fēng)險(xiǎn)的影響因素眾多，需要觀照其宏觀環(huán)境并開展系統(tǒng)性治理。歐洲技能年的治理實(shí)踐契合了風(fēng)險(xiǎn)治理理念，不僅從制度層面尋求突破，而且積極建構(gòu)統(tǒng)合各方利益的技能風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知文化，并致力于探索多元治理舉措。

（一）推進(jìn)多層次治理，構(gòu)建技能短缺風(fēng)險(xiǎn)的全域治理體制

歐盟是兼有超國家層面（supra-national level）協(xié)調(diào)機(jī)制、國家層面（national level）合作機(jī)制和次國家層面（sub-national level）（地方政府、利益集團(tuán)、非政府組織等）協(xié)調(diào)機(jī)制的獨(dú)特政治體[18]，亦可視作一個謀求全域治理的政策共同體。基于共同體理念，第2023/936號決議規(guī)定歐洲技能年采取多層次共同參與的治理模式，從成員國、歐盟和國際三個層面進(jìn)行協(xié)調(diào)合作以實(shí)現(xiàn)全域治理[19]。

一是國家和地區(qū)層面的協(xié)調(diào)。成員國負(fù)責(zé)組織國家和地區(qū)層面的工作。每個成員國根據(jù)本國情況和慣例指定一名國家協(xié)調(diào)員或一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)勞工政策和技能領(lǐng)域的工作，并確保利益攸關(guān)方能夠參與其中。國家協(xié)調(diào)員或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是聯(lián)盟層次合作的聯(lián)絡(luò)節(jié)點(diǎn)。

二是聯(lián)盟層面的政府間合作和超國家協(xié)調(diào)。歐盟委員會進(jìn)行橫向協(xié)調(diào)，與聯(lián)盟其他專業(yè)性機(jī)構(gòu)協(xié)同推進(jìn)歐洲技能年的各項(xiàng)計(jì)劃和舉措。這些機(jī)構(gòu)包括歐洲職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心（Cedefop）、歐洲改善生活和工作條件基金會（European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions）、歐洲勞工局（European Labour Authority）、歐洲工作安全與健康局（European Agency for Safety and Health at Work）、歐洲培訓(xùn)基金會（European Training Foundation）和歐盟網(wǎng)絡(luò)安全局（European Union Agency for Cybersecurity）等。歐盟委員會負(fù)責(zé)召開國家協(xié)調(diào)員或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)代表會議，與社會合作伙伴、社會團(tuán)體、教育和培訓(xùn)提供者、勞動力市場機(jī)構(gòu)、學(xué)習(xí)者以及活躍在技能、教育、培訓(xùn)和持續(xù)學(xué)習(xí)領(lǐng)域的組織或機(jī)構(gòu)的代表密切接觸，以協(xié)助各主體順利推進(jìn)歐洲技能年在歐盟層面的各項(xiàng)工作。

三是國際層面的協(xié)作。歐盟委員會在必要時還要與非成員國以及與負(fù)責(zé)技能相關(guān)工作的國際組織合作，特別是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organisation for Economic Cooperation and Development）、聯(lián)合國教科文組織（United Nations Educational， Scientific and Cultural Organization）和國際勞工組織（International Labour Organization），以及其他國際層面的利益攸關(guān)方。

（二）動員利益相關(guān)方，建設(shè)技能短缺風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同治理文化

技能短缺的治理需要多元主體的共同參與，其過程實(shí)質(zhì)上是相互依存的風(fēng)險(xiǎn)治理主體通過資源交換、知識共享和利益談判而展開的集體行動過程[20]。政治體和政府等公共部門在風(fēng)險(xiǎn)治理中具有正規(guī)性和合法性，而市場和社會則對風(fēng)險(xiǎn)更為敏感且具有更強(qiáng)的治理彈性與創(chuàng)新精神。因此，在應(yīng)對技能短缺的過程中，歐盟積極動員利益相關(guān)主體參與并致力于創(chuàng)設(shè)協(xié)同治理的社會文化氛圍。

首先，召開專題研討會，論證推進(jìn)技能政策和技能工作的實(shí)施路徑與社會經(jīng)濟(jì)效益，為理論研究和政策制定提供參考。其核心議題主要涉及三方面：一是論證在人口變動、數(shù)字化和綠色轉(zhuǎn)型背景下，技能政策對經(jīng)濟(jì)體提升競爭力、保持可持續(xù)增長的作用和貢獻(xiàn)；二是探討促進(jìn)公民主動參與技能提升與再培訓(xùn)的有效路徑；三是向利益相關(guān)方提供經(jīng)驗(yàn)和建議，促使其通過行動切實(shí)讓人們充分參與到技能培訓(xùn)和學(xué)習(xí)中。

其次，搭建交流合作平臺，拓展社會對話形式④，為利益相關(guān)方開展技能治理與技能提升工作提供資源庫、信息源和方法指南。ReferNet是聯(lián)盟層面一個具有典型示范意義的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，它由Cedefop于2002年創(chuàng)建，其成員包括國家代表、社會伙伴、捐贈者等。ReferNet負(fù)責(zé)提供有關(guān)歐盟成員國以及冰島、挪威等國家職業(yè)教育和培訓(xùn)系統(tǒng)的運(yùn)行狀況與政策信息，網(wǎng)站細(xì)致的信息分類功能可幫助訪問者便捷獲取所需信息。此外，Cedefop播客系列是一個典型的社會對話平臺，節(jié)目邀請行業(yè)專家、決策者、社會合作伙伴、職業(yè)教育與培訓(xùn)從業(yè)者以及學(xué)習(xí)者參與討論，為與職業(yè)教育與培訓(xùn)的現(xiàn)在和未來發(fā)展相關(guān)的問題及應(yīng)對策略提供新視角。表1是部分Cedefop播客主題。

表1 歐洲技能年Cedefop播客系列

日期 主題

2023.02.22 在歐洲技能年聯(lián)合各方力量促進(jìn)勞動力流動

2023.03.09 Cedefop的歐洲技能和工作調(diào)查

2023.05.09 歐盟委員會副主席Margaritis Schinas談?wù)摎W洲技能年

2023.06.14 面向綠色和數(shù)字化的未來培訓(xùn)教師

2023.07.12 數(shù)字學(xué)徒：教育界與企業(yè)界的對話

2023.09.28 綠色能源部門的女性：未激活的人力資源

2023.10.29 彌合技能鴻溝

2023.11.12 歐洲議會如何推動技能革命

2023.12.13 微證書如何為你的工作助力

資料來源：根據(jù)Cedefop播客專欄整理，詳見https：//www.cedefop.europa.eu/en/podcasts

（三）采取多元化舉措，提升技能短缺風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)合治理效能

現(xiàn)代性的發(fā)展促使職業(yè)系統(tǒng)不斷分化，這種分化使得技能風(fēng)險(xiǎn)充滿復(fù)雜性和偶然性。技能短缺風(fēng)險(xiǎn)難以通過線性思維和單向度路徑解決，故而需要探索整體性、多元化治理方案。整體性是指全局性視野和全過程觀照，多元化是指差異性關(guān)涉和新動態(tài)捕捉。歐洲技能年提出了一系列應(yīng)對技能短缺風(fēng)險(xiǎn)的舉措。

首先，構(gòu)筑科學(xué)合理的運(yùn)行機(jī)制，把全域治理和協(xié)同治理落實(shí)到各級各類主體的具體工作中。一是組織公共部門、私營企業(yè)和其他利益攸關(guān)方交流協(xié)作，共同推進(jìn)歐洲技能年的方案制定、資金籌措、項(xiàng)目開發(fā)、行動實(shí)施、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建立與維護(hù)等；各方要通過增加對就業(yè)培訓(xùn)和技能提升的投資、對接勞動力市場需求、提升在職技能工人的福利和發(fā)展?jié)撃?、挖掘未就業(yè)者的就業(yè)潛力、吸引技術(shù)移民等方式實(shí)現(xiàn)歐洲技能年提出的目標(biāo)。二是對具有推廣價值的研究報(bào)告、活動方案、實(shí)施準(zhǔn)則以及其他輔助文件等成果進(jìn)行發(fā)布，供相關(guān)主體交流學(xué)習(xí)并運(yùn)用到工作中。表2為Cedefop在歐洲技能年發(fā)布的部分出版物情況。

表2 Cedefop在歐洲技能年發(fā)布的部分出版物

標(biāo)題 類型 發(fā)布時間

準(zhǔn)備，穩(wěn)住，出發(fā)！——Cedefop 2022—23活動助力啟動歐洲技能年 簡報(bào) 2023.01

共同努力，發(fā)展有吸引力、包容性、創(chuàng)新性、靈活且具有適應(yīng)性的職業(yè)教育 簡報(bào) 2023.01

走向綠色發(fā)展：職業(yè)教育和培訓(xùn)如何推動農(nóng)業(yè)食品的綠色轉(zhuǎn)型 政策簡報(bào) 2023.03

歐洲職業(yè)教育和培訓(xùn)的未來（第四卷） 研究成果 2023.04

面向殘障群體的終身指導(dǎo) 簡報(bào) 2023.07

歐洲職業(yè)教育和培訓(xùn)中的創(chuàng)業(yè)能力培養(yǎng) 綜合報(bào)告 2023.09

數(shù)字化呼喚數(shù)字技能：利用大數(shù)據(jù)追蹤新興數(shù)字技能需求 政策簡報(bào) 2023.10

力挽狂瀾：在危機(jī)時期應(yīng)對人們中途退出職業(yè)教育和培訓(xùn)項(xiàng)目的問題 調(diào)查報(bào)告 2023.12

資料來源：根據(jù)Cedefop網(wǎng)站的歐洲技能年專欄信息整理，詳見https：//www.cedefop.europa.eu/en/eys2023。

其次，統(tǒng)合協(xié)調(diào)雇主的技能需求與勞動者的技能供給，優(yōu)化供需匹配，增強(qiáng)技能體系的韌性。一是調(diào)研勞動力市場的技能需求，為技能教育和培訓(xùn)系統(tǒng)提供參考。例如，利用現(xiàn)有的或開發(fā)新的技能信息應(yīng)用平臺并對平臺進(jìn)行推廣傳播，讓相關(guān)部門和雇主可以通過平臺反饋當(dāng)前及未來的技能需求，尤其要識別那些與數(shù)字化和綠色轉(zhuǎn)型相關(guān)的技能需求。二是開展宣傳推廣工作，吸引更多人參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)。就歐盟提議的技能再培訓(xùn)、技能提升和持續(xù)學(xué)習(xí)等問題，與潛在受益者（尤其是技能弱勢人群）取得聯(lián)系，讓他們了解技能培訓(xùn)政策和就業(yè)扶助政策，提升自信心，愿意融入或重新融入勞動力市場。之后項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)個人情況和意愿，進(jìn)一步引導(dǎo)和幫助他們注冊培訓(xùn)項(xiàng)目，讓其切實(shí)參與到相關(guān)活動中。

再次，減少人們?nèi)谌雱趧恿κ袌龅恼咝哉系K，激活潛在技能，提高技能培訓(xùn)效率。一是加強(qiáng)對正規(guī)學(xué)習(xí)和非正規(guī)學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證。2023年5月，Cedefop發(fā)布《歐洲非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)認(rèn)證準(zhǔn)則（第三版）》，更新了資歷認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)、方法及流程[21]。二是提高資歷框架的透明度和包容性，做好對在歐盟以外國家和地區(qū)獲得技能資格的認(rèn)證工作，吸引全球技能人才，補(bǔ)償勞動力人口減少引發(fā)的技能風(fēng)險(xiǎn)。三是探索開發(fā)新的認(rèn)證途徑，靈活應(yīng)對新的技能需求。微證書（Microcredential）就是一個很好的例證，微證書能夠滿足學(xué)習(xí)者對短期課程的認(rèn)證需求，相關(guān)方面正在論證把微證書納入資歷認(rèn)證體系的可能性和必要性[22]。

最后，歐盟注重對技能年各項(xiàng)計(jì)劃與活動的監(jiān)測與評估，旨在督促各方關(guān)注活動的實(shí)效性，并為相關(guān)政策的持續(xù)推進(jìn)與優(yōu)化完善提供依據(jù)。第2023/936號決議規(guī)定，到2025年5月31日，歐盟委員會應(yīng)向歐洲議會、歐洲理事會、歐洲經(jīng)濟(jì)和社會委員會（European Economic and Social Committee）以及區(qū)域委員會（Committee of the Regions）提交一份報(bào)告，說明決議中規(guī)定的、整個歐盟及成員國各項(xiàng)舉措的實(shí)施情況、實(shí)施結(jié)果、總體評估以及推動技能領(lǐng)域進(jìn)步的努力方向和發(fā)展建議等。預(yù)期這些報(bào)告將對歐盟未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有極大的參考價值和指導(dǎo)意義，并將成為歐洲技能年的長期遺產(chǎn)。

四、歐盟技能短缺治理實(shí)踐對我國的啟示

我國已經(jīng)把建設(shè)技能型社會作為國家戰(zhàn)略，《“技能中國行動”實(shí)施方案》（人社部發(fā)[2021]48號）強(qiáng)調(diào)“技能是強(qiáng)國之基、立業(yè)之本，技能人才是支撐中國制造、中國創(chuàng)造的重要力量”。然而，當(dāng)前我國技能人才培養(yǎng)體系未能充分對接市場需求，再加上人口紅利消失、少子化與老齡化等社會問題，使得技能短缺問題嚴(yán)峻。截至2021年底，我國技能人才占就業(yè)總?cè)丝诘谋壤蛔?0%，而德國和日本的這一比例則達(dá)到70%～80%[23]。技能短缺將制約我國技能型社會的高質(zhì)量發(fā)展，影響制造業(yè)強(qiáng)國建設(shè)的步伐。因此，我國需要從歐盟的治理實(shí)踐中汲取經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)治理體制建設(shè)，形成協(xié)同治理文化，探索多元治理舉措。

第一，構(gòu)建“縱橫交錯”的治理體制，形成多層次技能短缺治理網(wǎng)絡(luò)。歐盟的超國家機(jī)制較好協(xié)調(diào)了成員國之間的共同利益，但在行業(yè)利益協(xié)調(diào)方面優(yōu)勢不足，仍主要依靠成員國自身力量。我國可在借鑒歐盟多層次治理的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“縱橫交錯”的多層次治理網(wǎng)絡(luò)。政策制定與決策主體在縱向上應(yīng)涵蓋全國、區(qū)域（如京津冀、長三角、珠三角、粵港澳等）、省/直轄市/自治區(qū)、地級市、縣、鄉(xiāng)等各級政府部門，在橫向上覆蓋不同產(chǎn)業(yè)行業(yè)。多層次治理網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的重點(diǎn)是理清行政協(xié)調(diào)關(guān)系、區(qū)域合作模式和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，為實(shí)現(xiàn)全域、全行業(yè)、全產(chǎn)業(yè)鏈的整體性技能治理提供體制保障。

第二，營造多元主體參與的治理文化，形成協(xié)同治理的理念共識。歐盟通過專題研討和平臺傳播來影響利益相關(guān)者參與技能工作，其工作形式、研討主題和平臺信息內(nèi)容均可為我國提供借鑒。我國應(yīng)進(jìn)一步動員利益相關(guān)方關(guān)注技能短缺問題，形成協(xié)同治理的共識。具體來說，各級政府應(yīng)組織專家學(xué)者研究當(dāng)前技能缺口和行業(yè)產(chǎn)業(yè)對未來技能的需求趨勢，形成科學(xué)治理和面向未來的理念；教育行政管理等部門應(yīng)探索更為科學(xué)的中高考升學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，消除對職業(yè)教育的歧視，提高職業(yè)教育生源質(zhì)量進(jìn)而提高技能供給質(zhì)量，形成勞動光榮、技能寶貴的理念；教育系統(tǒng)及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)依據(jù)市場需求進(jìn)行教育教學(xué)改革，形成市場導(dǎo)向理念；用人單位應(yīng)為技能人才提供培訓(xùn)和技能晉級機(jī)會，形成可持續(xù)發(fā)展理念；社會組織或團(tuán)體應(yīng)關(guān)注特定群體的技能扶助與技能培訓(xùn)需求，形成技能救助理念。

第三，創(chuàng)新全方位推進(jìn)的治理舉措，探索適應(yīng)性治理路徑。歐盟應(yīng)對技能短缺的多元舉措體現(xiàn)出開放、包容、務(wù)實(shí)的特征，我國的治理實(shí)踐同樣應(yīng)注重對不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同群體的適應(yīng)性，并通過監(jiān)測與評估確保各項(xiàng)措施的實(shí)效性。具體來說，應(yīng)以協(xié)同為目標(biāo)，做好政策規(guī)劃并搭建組織體系框架，厘清參與主體的責(zé)權(quán)利；以市場需求為導(dǎo)向，加快職業(yè)教育改革步伐，提升青年技能人才的職業(yè)適應(yīng)性；以人的終身發(fā)展為關(guān)照，健全就業(yè)人員再培訓(xùn)體系以適應(yīng)科技發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，完善失業(yè)人群和技能弱勢人員的技能扶助體系以激活潛在技能資源；以數(shù)智技術(shù)為支撐，完善國家和地方資歷框架，并開發(fā)技能供需監(jiān)測與評估平臺，促進(jìn)人才有序流動，提高技能匹配度，同時為政府完善技能政策，以及為教育/培訓(xùn)系統(tǒng)開展教育教學(xué)改革提供數(shù)據(jù)和信息支持。

再培訓(xùn)和技能提升（Reskilling and Upskilling）中，“再培訓(xùn)”指培訓(xùn)新技能，“技能提升”指提升原有技能或獲得更高級別的技能資格。

垂直技能不匹配是指教育資歷水平的供需不匹配，包括資歷過剩和資歷不足，前者指高技能人員從事低技能或中等技能職業(yè)，后者指工作人員的技能水平不能充分滿足崗位需要。與之相對應(yīng)的是橫向技能不匹配，指技能類型或技能結(jié)構(gòu)不匹配，即工人擁有的技能構(gòu)成與工作任務(wù)的技能內(nèi)容需求之間的不匹配。

依照國際通行劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個國家或地區(qū)65歲及以上人口占比超過7%，就進(jìn)入老齡化社會；達(dá)到14%，為深度老齡化社會；超過20%，則進(jìn)入超老齡化社會。

社會對話（Social Dialogue）是由國際勞工組織定義的，是指就社會經(jīng)濟(jì)政策和活動中涉及相關(guān)利益的議題，發(fā)生在政府、雇主和工人代表之間所有類型的談判（negotiation）、磋商（consultation）或信息交流（exchange of formation）。

參 考 文 獻(xiàn)

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Dilemma， Strategy and Enlightenment of Addressing Skill Shortages in the European Union： Analysis of EUs Governance Practice Path in the European Year of Skills

Huo Liting， Luo Yaocheng

Abstract? In recent years， the European Union （EU） has experienced increasingly severe skill shortages. The number of skilled talents， and types and levels of skills cannot meet the needs of the labor market well. Skill shortages to some extent constrain economic and social development. The EU regards 2023 as the European Year of Skills， aiming to systematically address skill shortages. In the European Skills Year， based on the characterization and causes of skill shortages， the EU is committed to building a multi-level governance system， promoting stakeholders to reach collaborative governance consensus through dialogue and communication， exploring scientific and reasonable operating mechanisms and work systems， monitoring and responding to market skill needs and individual skill training demands， and enhancing the inclusiveness and flexibility of qualification frameworks. The governance practices of the EU provide a reference for China to address skill shortages by building governance systems， creating a governance culture and innovating governance measures.

Key words? European Year of Skills; skill shortage; stakeholders; integrated governance

Author? Huo Liting， lecturer of Shanghai Publishing and Printing College （Shanghai 200093）

Corresponding author? Luo Yaocheng， professor of Shanghai Publishing and Printing College （Shanghai 200093）