詹國輝　魏海濤

〔摘要〕政府治理現(xiàn)代化是推進中國式現(xiàn)代化的重要一環(huán)，數(shù)字賦能政府治理現(xiàn)代化已然型塑為中國式現(xiàn)代化實踐過程中的重要現(xiàn)實課題之一。數(shù)字賦能政府治理現(xiàn)代化實質(zhì)上映射出“高效化、科學化、智能化以及精細化”等四維特征。本體性視角觀之，數(shù)字賦能行動內(nèi)生出多重價值行動，讓政府治理更精準高效，讓公共服務(wù)更便捷可及，讓公共安全防線更加堅固，讓數(shù)字經(jīng)濟更活力迸發(fā)。但在數(shù)字賦能政府治理的地方性實踐中，存在數(shù)治體系融合不暢、數(shù)治場景應(yīng)用不足、數(shù)治人才缺口凸顯、數(shù)治風險激增等多維制約因素，引致了數(shù)字賦能政府治理現(xiàn)代化的實踐限度。對此，通過構(gòu)建“數(shù)智融合”的三維體系，構(gòu)筑數(shù)字治理多元化場景，培育數(shù)治現(xiàn)代化高素質(zhì)人才隊伍，完善保障機制，以期構(gòu)建數(shù)字賦能政府治理現(xiàn)代化的路徑體系，旨在推進政府治理的全面現(xiàn)代化。

〔關(guān)鍵詞〕中國式現(xiàn)代化；政府治理現(xiàn)代化；數(shù)字賦能；數(shù)字治理

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2024）02-0047-09

一、研究緣起

當今中國正處于數(shù)字化的大變革與大發(fā)展時代，數(shù)字技術(shù)的飛速發(fā)展為社會生產(chǎn)力水平的巨大躍升帶來了強大動力。正是數(shù)字技術(shù)的廣泛嵌入，為重塑政府治理的理念、制度與運作方式提供了行動可能。由此而來的網(wǎng)絡(luò)社會治理、數(shù)據(jù)治理、數(shù)字治理、數(shù)字政府等領(lǐng)域的實踐愈發(fā)顯現(xiàn)出磅礴的學術(shù)生機。縱觀世界場域會發(fā)現(xiàn)，許多發(fā)達國家正在加速推進數(shù)字賦能政府治理現(xiàn)代化，塑造國家競爭新的非對稱優(yōu)勢。因此，通過數(shù)字技術(shù)賦能政府治理，提升政府治理能力與政府治理效能，最終得以實現(xiàn)政府治理體系的現(xiàn)代化，亦是我國在未來的國際競爭中保持競爭力和穩(wěn)定性的重要抓手之一。傳統(tǒng)意蘊的觀點認為，政府主體總是呈現(xiàn)出理性保守的邏輯，因而其治理行動往往顯現(xiàn)出惰性和路徑依賴的特征，而非權(quán)變主義變革。依托于數(shù)字技術(shù)推動政府組織架構(gòu)的有效重塑，這既需大量的財政資金投入，又需對以往制度安排進行解構(gòu)，再得以重構(gòu)。由此看出，地方政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型本身就是一個高風險、高成本的治理行動?？陀^來說，正是數(shù)字技術(shù)的迅猛發(fā)展，使得經(jīng)濟社會更加充滿了諸多靈動性，自然就會延展出社會民眾的多樣化訴求。但因數(shù)字技術(shù)的異化，使得基層政府監(jiān)管機制不健全、數(shù)字利維坦等問題日益顯現(xiàn)。由此，在政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程中，如何推動政府治理現(xiàn)代化成為一個亟待解決的現(xiàn)實課題之一。

在面向數(shù)字時代，關(guān)于數(shù)字政府的研究逐漸映入人們的討論視野中。對此，學者們主要從如下多重視角得以開展研討，具體來說：一是技術(shù)治理視角的相關(guān)研究主要集中在數(shù)據(jù)的治理〔1〕；數(shù)字用戶的素養(yǎng)提升〔2〕；應(yīng)用場景的開發(fā)與限度〔3〕等議題。二是公共政策視角的相關(guān)研究主要集中在數(shù)字政府內(nèi)容在各國之間的差異〔4〕；數(shù)字政府政策創(chuàng)新擴散機制〔5〕；數(shù)字政府政策執(zhí)行過程〔6〕；數(shù)字政府政策評估〔7〕等議題。三是組織運行視角的研究關(guān)注點主要集中在數(shù)字技術(shù)對組織結(jié)構(gòu)的影響〔8〕；差異化的數(shù)據(jù)治理機構(gòu)在推動數(shù)字政府戰(zhàn)略上的績效差異〔9〕等方面的研究。盡管對數(shù)字政府既有研究較為繁復(fù)，然其未能系統(tǒng)性闡釋數(shù)字政府面向治理現(xiàn)代化進程中應(yīng)該呈現(xiàn)何種現(xiàn)實樣態(tài)以及所面臨的治理限度。

基于上述實踐與理論背景，那么問題得以顯見，何謂數(shù)字賦能政府治理現(xiàn)代化？其內(nèi)在有何價值行動？在推進數(shù)字政府治理現(xiàn)代化實踐中，面臨何種治理限度？對此，本研究嘗試回應(yīng)上述追問，希冀通過厘清數(shù)字賦能政府現(xiàn)代化的多重內(nèi)涵和價值行動，并進一步探究數(shù)字賦能政府現(xiàn)代化實踐中所面臨的治理限度，旨在構(gòu)建多維路徑體系，以最大化促成數(shù)字賦能政府治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。

二、數(shù)字賦能政府治理現(xiàn)代化：一個概念譜系的延展

從辯證唯物主義視角觀之，生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系顯然是一對互構(gòu)關(guān)系。正因如此，數(shù)字技術(shù)籍此重塑數(shù)據(jù)的收集、傳遞和處理方式，從而促使數(shù)字生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)型，并進一步催生了原先治理體系中所構(gòu)建的多元組織形態(tài)與組織關(guān)系的斷裂與重塑。事實上，將數(shù)字技術(shù)嵌入到國家治理行動中，有助于把治理行動演化為一個服務(wù)增量的過程?！?0〕這就意味著“數(shù)據(jù)是技術(shù)治理的生命”，因而如何夯實數(shù)字賦能行動的根基就顯得尤為關(guān)鍵。在此之中，跨層級、跨部門、跨行業(yè)的數(shù)據(jù)的歸集、交換、共享等互構(gòu)行動，是促成數(shù)字賦能政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)在驅(qū)動力之一。換言之，構(gòu)建數(shù)字政務(wù)應(yīng)用平臺必然是實現(xiàn)政府的“以數(shù)據(jù)促對話、以數(shù)據(jù)促管理、以數(shù)據(jù)促決策、以數(shù)據(jù)促創(chuàng)新”的現(xiàn)實邏輯，進而得以促成政府治理現(xiàn)代化能力體系的整體性構(gòu)建〔11〕。由此可見，通過架構(gòu)數(shù)字平臺，以數(shù)據(jù)為治理媒介，推動治理主體間的有效共享與協(xié)調(diào)，實現(xiàn)整體智治〔12〕。

事實上，國家治理現(xiàn)代化本質(zhì)上就需要整體性促進國家和社會上的各項事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化、程序化，進而得以型塑出集成式的治理體系。這就客觀層面上要求國家主體尤其是政府層面應(yīng)將中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為有效治理效能。對此，以系統(tǒng)論視角觀之，數(shù)字賦能政府治理現(xiàn)代化顯然是一個以智能化實驗為主體邏輯的社會系統(tǒng)工程。其對國家與社會的互構(gòu)生成與發(fā)展的影響亦呈現(xiàn)出系統(tǒng)性效應(yīng)。由此可見，依托于數(shù)字技術(shù)，進一步重構(gòu)出新的治理技術(shù)，尤其是要推動治理的轉(zhuǎn)向，逐漸轉(zhuǎn)到“以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)、以算法為核心、以算力為支撐”的新型治理形態(tài)。在構(gòu)筑治理形態(tài)的基礎(chǔ)上，強化數(shù)字賦能效應(yīng)，力圖提升政府治理能力，促進政府治理現(xiàn)代化的全面實現(xiàn)?！?3〕在此之中，應(yīng)當言明數(shù)字賦能政府現(xiàn)代化的特征（見圖1），詮釋其內(nèi)涵。

其一，數(shù)字賦能政府治理的“高效化”。要促成政府治理的現(xiàn)代化，顯然需嵌入數(shù)字技術(shù)，并有效地激發(fā)出治理主體的活力，從而使數(shù)字賦能政府治理效能得到有序提升。由此應(yīng)當看到的是數(shù)字賦能政府治理的高效化特征，體現(xiàn)在以下三個方面。一是數(shù)字賦能多主體的高效互動。面向數(shù)字社會，強調(diào)各級政府職能的數(shù)字化轉(zhuǎn)變，這不但有效增進了頂層設(shè)計（中央政府層面）與在地化實踐（地方政府層面）的雙向互動，而且最大化增強了企業(yè)的自主權(quán)和市場的活力。〔14〕正因如此，其更有助于實現(xiàn)數(shù)字賦能多主體的高效互動。二是數(shù)字賦能體制機制安排的高效協(xié)同?；跀?shù)字政府的重塑與制度再設(shè)計，使得一系列資源（人、財、物），以及要素（數(shù)據(jù)、技術(shù)、流程、組織等）能夠型構(gòu)為一個整體治理單元，進而達成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)同創(chuàng)新和優(yōu)化配置等共同再生產(chǎn)的行動，意在實現(xiàn)數(shù)字賦能體制機制安排的高效協(xié)同。三是賦能行動能力的高效治理。在推進政府治理現(xiàn)代化實踐進程中，凸顯數(shù)字技術(shù)功能（數(shù)據(jù)挖掘、機器學習、可視化預(yù)測、廣義診斷）的廣泛應(yīng)用，力圖促進政府的有效決策分析（收益分析、成本分析以及風險分析）行動能力，這無疑從全局觀念為政府治理在多元行動目標中探尋動態(tài)平衡的科學決策支持，最終得以數(shù)字賦能行動能力的高效治理。

其二，數(shù)字賦能政府治理的“科學化”。伴隨以大數(shù)據(jù)、人工智能等為主的數(shù)字技術(shù)迭新，尤其是以ChatGPT為代表的的新一代人工智能技術(shù)的突破性進展，進一步促進數(shù)字技術(shù)分析能力有序提升。其中內(nèi)含了自然語言處理、視頻圖像解析、數(shù)據(jù)挖掘分析、數(shù)據(jù)融合計算等多元化功能。正因其數(shù)字技術(shù)的智能化治理方案得以構(gòu)建，進一步有效表征出數(shù)字賦能政府治理的科學化。首先，健全數(shù)據(jù)支持技術(shù)賦能政府決策的科學化。以大數(shù)據(jù)監(jiān)測分析為基礎(chǔ)，提高數(shù)據(jù)的整合匯集以及分析能力，以便于保障數(shù)據(jù)監(jiān)測與預(yù)警能力，進一步全面提升算力的準確性和及時性，旨在數(shù)字賦能政府決策的科學化。其次，優(yōu)化數(shù)字手段賦能監(jiān)管機制的科學化。通過數(shù)字化追溯手段，進一步構(gòu)建出政府監(jiān)管的新型機制，實現(xiàn)政府治理全領(lǐng)域的全過程監(jiān)管（事前—事中—事后），力圖全面且廣泛地提升政府監(jiān)管機制的科學化能力。〔15〕最后，搭建數(shù)字創(chuàng)新平臺賦能政府治理流程的科學化。通過搭建全國數(shù)字政務(wù)服務(wù)一體化的廣義創(chuàng)新平臺，有序地推進政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)全域且有序的流動，意在發(fā)揮出高效共享效應(yīng)，從而使得其能更好地高質(zhì)量賦能政府治理流程。

其三，數(shù)字賦能政府治理的“智能化”。當前，數(shù)字治理的三要素即為數(shù)據(jù)、算法、算力，由此得以促成政府治理行動的智能化。首先，要“以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)”賦能政府治理的智能化行動。夯實數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的底層邏輯，強化采集、存儲、處理和分析等大數(shù)據(jù)技術(shù)效能，使得其更廣域地滿足政府治理的即時需求，在此中獲取大樣本的有效數(shù)據(jù)，并從中挖掘用于政府治理任務(wù)所內(nèi)嵌的多元化信息。其次，要“以算法為核心”賦能政府治理的智能化行動。依托于算法，型塑出數(shù)字技術(shù)的強學習效應(yīng)，且這種學習多顯現(xiàn)在無監(jiān)督情境之中，進而培育出一種自主行為能力，使之優(yōu)化政府治理的手段和提升政府治理的效能。最后，要“以算力為支撐”賦能政府治理的智能化行動。正是得益于數(shù)據(jù)和算法的技術(shù)優(yōu)勢，得以型構(gòu)出強大計算能力的支撐效應(yīng)，進一步以實現(xiàn)快速、準確、自動地完成對政府治理過程中海量數(shù)據(jù)的處理與分析，以便能從其中提取出一系列有效數(shù)據(jù)來輔助政府治理任務(wù)的完成。

其四，數(shù)字賦能政府治理的“精細化”。在“海量數(shù)據(jù)”基礎(chǔ)上的數(shù)字技術(shù)驅(qū)動下，有助于實現(xiàn)主體間數(shù)據(jù)的有效調(diào)配和廣泛使用，從而提升其他主體在治理行動中的主動性與精準回應(yīng)性，尤其是實現(xiàn)了各方主體的多向度互動，最終促成精細化治理能力的有序提升?！?6〕由此可以認為，數(shù)字賦能政府治理現(xiàn)代化的又一特征顯現(xiàn)為“精細化”。這就要求，一方面，“推進高效的人機協(xié)同治理”，以達到賦能政府治理的精細化行動。數(shù)字技術(shù)在社會大樣本場域空間中的智能化應(yīng)用，無疑有助于構(gòu)建出高效的人機協(xié)同治理體系，實現(xiàn)治理體系的跨部門、跨層級、跨地域的綜合效應(yīng)，從而達成政府治理的精細化行動。另一方面，“深入融合各領(lǐng)域的治理事項”，以達到賦能政府治理的精細化行動。通過構(gòu)筑出全面、全量、實時的多源大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的數(shù)字底座技術(shù)，強化在教育、房產(chǎn)、醫(yī)療、人口、交通、生態(tài)、文化、城鄉(xiāng)關(guān)系以及社區(qū)治理等多維領(lǐng)域的深入融合，力圖促成各領(lǐng)域的精細化治理邏輯，持續(xù)推進政府有效治理。

三、數(shù)字賦能行動內(nèi)生出的多重價值行動

面向數(shù)智時代，數(shù)字技術(shù)正以全新模式進駐到社會生活與生產(chǎn)的各個場域空間中，植根于數(shù)字賦能政府治理的行動，得以構(gòu)筑為政府治理現(xiàn)代化體系的必要構(gòu)件之一。對此，各級地方政府立足本地實際的資源稟賦，聚焦“政府治理、公共服務(wù)、公共安全、數(shù)字經(jīng)濟”的四維領(lǐng)域，依托智慧城市運行體系，為打造“整體協(xié)同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠”的數(shù)字治理現(xiàn)代化體系提供了重要的支撐。

（一）數(shù)字賦能行動，讓政府治理更加精準高效

事實上，政府治理水平直接關(guān)系社會公眾的獲得感、幸福感、安全感。數(shù)字賦能效應(yīng)的發(fā)揮，無疑可以促成政府治理更加精準和高效。其一，高效“處置一件事”。依托智慧城市的運行管理體系——“三級平臺、五級應(yīng)用”，通過構(gòu)筑出市域數(shù)字感知平臺，廣域地接入寬口徑的感知源，從而構(gòu)建出市級部門內(nèi)蘊的數(shù)萬項海量異構(gòu)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)絡(luò)，型塑出全域覆蓋的城市“一件事”的高效處置體系，以便于快速精準地實現(xiàn)“一屏觀樣態(tài)、一網(wǎng)管全城”?！?7〕其二，高效“辦成一件事”。通過以“12345”為政務(wù)事項的基礎(chǔ)牽引，專線專班夯實功能基座，構(gòu)建市域政務(wù)事項云平臺，深化多客戶端的持續(xù)應(yīng)用，尤其建立健全城市通辦事項的標準體系，力圖促成政務(wù)服務(wù)的標準化、規(guī)范化、便利化的集成改革，為地方政府改革減負增效。

（二）數(shù)字賦能行動，讓公共服務(wù)更便捷可及

人是城市的尺度，是數(shù)字政府建設(shè)的主客體。凸顯數(shù)字賦能政府治理的“人民性”，客觀上要讓公共服務(wù)供給變得更便捷與可及，從而提升人民滿意度。由此，著重于“數(shù)字普惠、場景營造、模式創(chuàng)新”上用功，有序提升數(shù)字賦能政府治理行動的內(nèi)在價值。具體來看主要體現(xiàn)在以下兩個方面。一是顯在“普惠服務(wù)”。依托于“12345”熱線，進一步挖掘其內(nèi)在的數(shù)據(jù)價值，從而在最大范圍上繪制出社會民眾的“訴求地圖”“訴求畫像”等，力圖能夠高效地實現(xiàn)人民訴求和服務(wù)資源的有機鏈接，直接促成“接訴即辦”向“未訴先辦”的快速轉(zhuǎn)變。除此之外，在部分區(qū)域地方政府還面向老年人和殘障人士推進適應(yīng)性的數(shù)字化改造，盡最大范圍地讓市民均等化享受“普惠服務(wù)”所衍生的“數(shù)字紅利”。二是強在“場景營造”。一個場景的營造無疑有助于提升人民群眾享受公共服務(wù)的便捷程度與體驗度。在新技術(shù)的加持下，構(gòu)筑出新的制度供給和公共服務(wù)形態(tài)，從而搭建出諸如數(shù)字醫(yī)院、數(shù)字校園、智慧家居、數(shù)字交通、數(shù)字農(nóng)業(yè)等一系列數(shù)字化的應(yīng)用場景，引領(lǐng)促進公共服務(wù)（公共衛(wèi)生、健康、教育、就業(yè)、社保等）更精準、更充分。

（三）數(shù)字賦能行動，讓公共安全防線更堅固

依托于數(shù)字賦能行動，使得技術(shù)賦能效應(yīng)得到有力發(fā)揮，使得基層治理更加的敏捷且科學，尤其提升安全治理效能，讓公共安全的防線更為堅固，并進一步夯實地方政府的安全治理體系。一方面，強化“城市智理”。依托于“城市大腦”，著眼于疏通城市治理末端的“神經(jīng)”，同時基于地理信息系統(tǒng)（GIS）地圖，以及城市信息模型（CIM）平臺，有助于型構(gòu)出人、物、財?shù)榷辔灰惑w的數(shù)據(jù)立方體，進而得以促成對市域范圍內(nèi)的精準感知，最終實現(xiàn)“城市智理”。另一方面，強化“應(yīng)急智理”。面向不確定的突發(fā)公共事件，建立在大數(shù)據(jù)輔助和智能算法支持的技術(shù)基礎(chǔ)之上，從而綜合研判突發(fā)公共事件的風險及其發(fā)展態(tài)勢，以便于從整體層面上制定出應(yīng)急處置的措施、動態(tài)優(yōu)化突發(fā)應(yīng)對的調(diào)度，最大程度地型塑出突發(fā)公共風險的“發(fā)現(xiàn)、解決、評估到反饋”的全過程閉環(huán)應(yīng)急體系，最終構(gòu)筑出數(shù)字驅(qū)動的應(yīng)急治理“事前預(yù)防”模式?！?8〕此外，還應(yīng)強化“數(shù)智治理”，有序構(gòu)筑社會治安的智慧化防控體系，以便于廣泛地提升各類突發(fā)公共風險的預(yù)測預(yù)警預(yù)防能力。

（四）數(shù)字賦能行動，讓數(shù)字經(jīng)濟更活力迸發(fā)

通過數(shù)字賦能行動，讓數(shù)字經(jīng)濟更具有活力，這也是高質(zhì)量發(fā)展目標下提升全要素生產(chǎn)率的重要推動力之一。其內(nèi)在關(guān)鍵在于：其一，激發(fā)數(shù)據(jù)市場活力。依托于數(shù)據(jù)要素市場的資源配置作用，嘗試構(gòu)建出數(shù)據(jù)資源的確權(quán)、流通以及交易規(guī)則，從而優(yōu)化數(shù)據(jù)市場化機制和運營流程。其二，強化產(chǎn)業(yè)數(shù)字化。堅持產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，推動有條件的地方超算中心納入國家超算網(wǎng)絡(luò)工程之中，以便于構(gòu)建出工業(yè)數(shù)字化平臺體系，同時實施企業(yè)“云上賦智”行動，推動數(shù)字信息制造業(yè)集群、區(qū)塊鏈創(chuàng)新應(yīng)用等集成試點。其三，夯實數(shù)字產(chǎn)業(yè)化。充分依托數(shù)字經(jīng)濟的各試驗區(qū)，積極構(gòu)建數(shù)實融合的平臺應(yīng)用場景，強調(diào)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的線上線下（O2O）的深度耦合發(fā)展，有力探索傳統(tǒng)優(yōu)勢行業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

四、數(shù)字賦能政府治理實踐中的治理限度

數(shù)字技術(shù)體系本身顯現(xiàn)為一種高效的治理工具。一旦其賦能于政府治理的實踐，無疑會快速推動現(xiàn)行政府治理體系的變革。在地方性治理的實踐中，雖然凸顯數(shù)字賦能政府治理的顯著效能，但仍然還存在一定的治理限度，制約了數(shù)字賦能政府治理現(xiàn)代化的進程。

（一）數(shù)治體系融合不暢

數(shù)字技術(shù)有效驅(qū)動了政府治理體系的快速轉(zhuǎn)型，但是數(shù)字賦能政府治理的深度融合不暢，進而影響到其他領(lǐng)域的治理現(xiàn)代化進程。其一，政府與數(shù)實經(jīng)濟的融合偏弱。當前政務(wù)服務(wù)與政務(wù)產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型仍然處在初步階段，數(shù)實經(jīng)濟的融合難度偏低，甚至造成部分數(shù)字企業(yè)“望而生畏”，限制了經(jīng)濟治理體系的現(xiàn)代化發(fā)展水平。其二，政企數(shù)據(jù)的開放共享水平偏低。應(yīng)然意義下的數(shù)據(jù)開放與共享，有助于提高政企各環(huán)節(jié)各部門之間的協(xié)同與合作行動質(zhì)量。然而，在實踐中，往往由于有的層級行政壁壘的存在，導(dǎo)致了部分地方政府、數(shù)字技術(shù)類企業(yè)的數(shù)據(jù)開放性不足，難以形成高水平的數(shù)據(jù)共享行動，大大增加了數(shù)據(jù)體系的治理難度?！?9〕其三，與治理實踐的需求非均衡匹配。部分地方政府和企事業(yè)單位搭建出數(shù)字化辦公平臺，為人民群眾辦事或業(yè)務(wù)提供了極大便利。但面對充斥不確定性的突發(fā)應(yīng)急事件之時，亦因某些行政壁壘和協(xié)同惰性而顯現(xiàn)出系統(tǒng)分隔、“信息孤島”、業(yè)務(wù)區(qū)隔管理等諸多難題，與數(shù)字治理實踐邏輯（精準識別、按需管控、靶向治理）要求仍然存有一定的偏差。

（二）數(shù)治場景應(yīng)用不足

事實上，伴隨著大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)在政府治理應(yīng)用不斷加深，其內(nèi)在的治理場景仍亟待拓展。其一，“數(shù)字法治”場景亟待拓展。一方面，數(shù)字證據(jù)的合法性和可信度難以保障，難以確保數(shù)字證據(jù)的完整性和真實性，且不容易規(guī)范數(shù)字證據(jù)的收集、存儲和使用，以及在某種程度上降低數(shù)字證據(jù)在法律訴訟中的采信度。另一方面，難以型塑出法律規(guī)范效應(yīng)。其難以保障人工智能的安全和隱私，數(shù)字版權(quán)難以得到最大程度的保護，無法有效型塑出數(shù)字法治的規(guī)范效應(yīng)。其二，“數(shù)據(jù)治理”場景亟待拓展。相較于傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)要素展現(xiàn)了部分排他性、非競爭性以及非稀缺性等獨特性質(zhì)。這些特性導(dǎo)致傳統(tǒng)治理模式無法有效應(yīng)對，進而引發(fā)了一系列問題，如數(shù)據(jù)資產(chǎn)的法律地位模糊不清、數(shù)據(jù)共享遭遇重重障礙，以及數(shù)據(jù)安全和隱私保護體系的不完善等。其三，“數(shù)字風險治理”場景應(yīng)用不足。網(wǎng)絡(luò)社會作為數(shù)字時代最顯著的特征，與傳統(tǒng)社會形態(tài)形成了鮮明對比。然而，這一轉(zhuǎn)型也伴隨著一系列挑戰(zhàn)，如大數(shù)據(jù)殺熟、算法歧視和數(shù)字鴻溝等問題，這些問題所蘊含的風險不僅多維度交織，還在多個領(lǐng)域產(chǎn)生疊加效應(yīng)。

（三）數(shù)治人才缺口凸顯

隨著數(shù)字中國戰(zhàn)略的深入推進，技術(shù)型、管理型和復(fù)合型人才的供給嚴重不足，這已成為制約數(shù)字賦能政府治理現(xiàn)代化實踐與發(fā)展的主要瓶頸。首先，新興技術(shù)人才的匱乏尤為突出。以人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等為代表的新興數(shù)字技術(shù)持續(xù)涌現(xiàn)，但掌握這些技術(shù)的人才供應(yīng)卻遠不能滿足需求。其次，復(fù)合型高端人才的不足也是一個亟待解決的問題。政府治理現(xiàn)代化需要融合多學科知識，如社會學、心理學、管理學等，同時還需要具備數(shù)字技術(shù)相關(guān)的專業(yè)技能，如計算機編程、數(shù)理統(tǒng)計、數(shù)據(jù)分析等。然而，目前能夠同時掌握這些知識和技能的復(fù)合型高端人才非常匱乏，這已成為制約數(shù)字技術(shù)與政府治理深度融合的關(guān)鍵因素。最后，技術(shù)型政府管理人才的短缺也不容忽視。數(shù)字技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用，要求政府管理人才具備一定的技術(shù)邏輯思維和判斷能力。然而，我們在這方面的人才儲備仍然不足，這已經(jīng)成為推進政府管理現(xiàn)代化進程中的又一重要障礙。

（四）數(shù)治復(fù)雜風險激增

數(shù)字技術(shù)在深度塑造政府治理形態(tài)的同時，亦衍生出治理的復(fù)雜性難題，進一步致使政府治理復(fù)雜風險激增。首先，數(shù)字技術(shù)的邊界模糊與動態(tài)性。數(shù)字技術(shù)的研發(fā)、數(shù)字產(chǎn)業(yè)鏈的形成以及數(shù)據(jù)的產(chǎn)生與使用，往往跨越了傳統(tǒng)的地域和行業(yè)界限，這導(dǎo)致司法管轄和執(zhí)法權(quán)力在數(shù)字領(lǐng)域出現(xiàn)碰撞。數(shù)字政府的界限也因此變得模糊和重疊，增加了治理的復(fù)雜性和不確定性?！?0〕同時，數(shù)字技術(shù)在各個領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用和相互聯(lián)系，使得數(shù)字安全問題呈現(xiàn)出動態(tài)的復(fù)雜性和深度的耦合性，這對政府治理現(xiàn)代化構(gòu)成了潛在風險。其次，數(shù)字治理力量的不對稱和競爭性。在數(shù)字賦能政府治理現(xiàn)代化的過程中，各個行動主體存在流散的趨勢。個別政府機構(gòu)出于本地化和區(qū)域化保護主義的考慮，限制了數(shù)據(jù)的跨區(qū)域流通，多采用數(shù)據(jù)本地化戰(zhàn)略。這種不平衡的競爭環(huán)境使得數(shù)字技術(shù)力量在結(jié)構(gòu)上更容易表現(xiàn)出一種“主宰”的態(tài)勢，對政府治理水平提出了挑戰(zhàn)。最后，政府治理體系中的技術(shù)和算法公平問題。在數(shù)字賦能政府治理的過程中，工作人員容易形成對數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)的依賴，這可能導(dǎo)致人淪為機器算法的工具。同時，部分利益機構(gòu)或群體的主觀偏見和利益訴求也可能通過各種方式融入機器算法之中，由此引發(fā)嚴重的算法公平問題，進一步可能導(dǎo)致群體歧視、信息繭房等現(xiàn)象的出現(xiàn)，為政府治理帶來諸多風險和挑戰(zhàn)。

五、數(shù)字賦能政府治理現(xiàn)代化的策略選擇

在推動數(shù)字賦能政府治理現(xiàn)代化的實踐過程中，面臨著技術(shù)和治理的雙重挑戰(zhàn)。為了有效應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，需要構(gòu)建有效路徑體系。

（一）構(gòu)建“數(shù)智融合”的三維體系

為了推動政府治理現(xiàn)代化，需要構(gòu)建“數(shù)智融合”的三維治理體系，從而實現(xiàn)“善治”與“善智”的互構(gòu)。首先，要加強技術(shù)支撐能力體系建設(shè)。數(shù)字治理是基于信息技術(shù)的治理新模式，因此我們需要持續(xù)提高科技支撐能力，提升數(shù)字治理的知識供給能力，加強數(shù)據(jù)搜集分析力度。同時，要推動科技治理體系建設(shè)，加深數(shù)字治理與科技治理的融合，保證數(shù)據(jù)的客觀準確，減少數(shù)據(jù)使用風險。此外，還要重視技術(shù)的韌性，正確處理“人治”與“技治”的關(guān)系，實現(xiàn)相互賦能〔21〕。其次，要構(gòu)建安全的基層數(shù)據(jù)開放共享體系。數(shù)據(jù)是智慧治理的關(guān)鍵，因此我們需要打破數(shù)據(jù)割據(jù)狀態(tài)，釋放基層數(shù)字紅利。要推動基層數(shù)據(jù)精準鏈接，減少數(shù)據(jù)“結(jié)節(jié)”，加速推動數(shù)據(jù)資源作為治理措施的科學依據(jù)。同時，要搭建基層信息整合與多元交互的數(shù)字治理平臺，從“碎片化”的基層治理轉(zhuǎn)向“整體性”的基層數(shù)字治理。此外，還要通過制度約束和社會監(jiān)督降低科技風險，保證數(shù)據(jù)資源的準確性與客觀性。最后，要構(gòu)建以人民為中心的“有溫度的數(shù)字治理體系”。我們要重視“人技共生”的生態(tài)建設(shè)，重塑技術(shù)作為基層數(shù)字治理的規(guī)則和價值取向的工具定位。要將“以人為本”理念貫穿于數(shù)字治理的頂層設(shè)計中，注重“人技共治”的重要價值內(nèi)核。同時，要充分調(diào)動社群成員的積極性，利用新興技術(shù)破除信息傳播邊界，建立共同信仰，推動構(gòu)建共建共治共享的數(shù)字治理新局面。

（二）構(gòu)筑數(shù)字治理的多元化場景

為了充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的支撐作用，需要打造多元化數(shù)字治理場景，并鞏固發(fā)展數(shù)字技術(shù)底座。其一，拓寬數(shù)字治理空間與應(yīng)用場景。基于政府治理的重點領(lǐng)域需求，積極拓寬數(shù)字治理空間與應(yīng)用場景。聚焦司法、醫(yī)療、科技、應(yīng)急管理、網(wǎng)絡(luò)社會等技術(shù)驅(qū)動效應(yīng)強的典型治理領(lǐng)域，深入梳理各領(lǐng)域信息技術(shù)支撐政府治理現(xiàn)代化的發(fā)展情況。通過從技術(shù)可行性、治理效果、技術(shù)風險與社會風險等多角度進行分析與梳理，明確信息技術(shù)支撐政府治理現(xiàn)代化的應(yīng)用場景需求。其二，強化關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。依托典型應(yīng)用場景需求，強化關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。針對政府治理現(xiàn)代化面臨的技術(shù)挑戰(zhàn)，集中力量突破一批關(guān)鍵核心技術(shù)，提升數(shù)字技術(shù)的自主創(chuàng)新能力和核心競爭力。其三，鞏固發(fā)展數(shù)字技術(shù)底座。綜合考慮政府治理在態(tài)勢感知、數(shù)據(jù)匯聚、智能研判、輔助決策、數(shù)據(jù)安全等方面的技術(shù)需求，鞏固發(fā)展數(shù)字技術(shù)底座。一方面，鞏固人工智能、云計算、超算等優(yōu)勢數(shù)字技術(shù)，持續(xù)提升其在政府治理領(lǐng)域的應(yīng)用能力和水平；另一方面，發(fā)展邊緣計算、先進計算、自主系統(tǒng)、人機交互、數(shù)據(jù)加密等前瞻數(shù)字技術(shù)，為政府治理現(xiàn)代化提供新的技術(shù)支撐。其四，構(gòu)建覆蓋數(shù)據(jù)全鏈條的數(shù)字技術(shù)體系。以提高數(shù)據(jù)治理技術(shù)突破和迭代速度為目標，構(gòu)建覆蓋數(shù)據(jù)采集、存儲、加工、服務(wù)、安全等數(shù)據(jù)應(yīng)用全鏈條的數(shù)字技術(shù)體系?！?2〕通過優(yōu)化數(shù)據(jù)治理流程、提升數(shù)據(jù)處理效率、保障數(shù)據(jù)安全可控等措施，推動數(shù)字應(yīng)用場景的高效運轉(zhuǎn)和持續(xù)創(chuàng)新。同時，加強數(shù)據(jù)治理技術(shù)與政府治理需求的對接，推動數(shù)據(jù)治理技術(shù)在政府治理領(lǐng)域的深入應(yīng)用。

（三）培育數(shù)治現(xiàn)代化高素質(zhì)人才隊伍

隨著數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，數(shù)字化治理已成為推動政府治理現(xiàn)代化的重要手段。而要實現(xiàn)數(shù)字化治理的高效運作，關(guān)鍵在于擁有一支高素質(zhì)的數(shù)字化治理人才隊伍。因此，培育數(shù)治現(xiàn)代化人才隊伍顯得尤為重要。其一，擴大高質(zhì)量數(shù)字化治理人才供給。為了增加數(shù)字化治理人才的供給，我們需要從多個方面入手。一方面，在教育領(lǐng)域，應(yīng)通過專業(yè)設(shè)置、招生人數(shù)、經(jīng)費劃撥、學科評估等方面的政策支持，鼓勵數(shù)字科技與政府治理相關(guān)專業(yè)的發(fā)展。這包括加強數(shù)字技術(shù)、數(shù)據(jù)科學、網(wǎng)絡(luò)安全等相關(guān)專業(yè)的建設(shè)，培養(yǎng)具備數(shù)字技能和政府治理知識的研究型人才。另一方面，面向政府部門、企業(yè)、高校院所及公眾的數(shù)據(jù)治理實踐需求，開展針對性的數(shù)字技能培訓。這些培訓應(yīng)涵蓋數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)使用、數(shù)據(jù)保護等方面的內(nèi)容，提升多元治理主體的數(shù)字素養(yǎng)和治理能力。其二，推動數(shù)字化人才與政府治理需求精準匹配。為了確保數(shù)字化人才能夠更好地服務(wù)于政府治理需求，我們需要建立有效的匹配機制。一是可以建立數(shù)字技術(shù)支撐政府治理現(xiàn)代化人才庫，通過人才管理平臺實時發(fā)布政府治理需求與數(shù)字化人才信息。如此，政府部門、企業(yè)、高校院所等治理主體可以更加方便地查尋到符合需求的數(shù)字化人才。二是應(yīng)提高對數(shù)字化治理人才的實時感知、追蹤監(jiān)測、智能管理水平。通過運用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，對數(shù)字化人才的能力、特長、經(jīng)驗等進行全面評估和分析，為其提供更加精準的職業(yè)規(guī)劃和發(fā)展建議。同時可以及時發(fā)現(xiàn)和挖掘潛在的數(shù)字化治理人才，為政府治理現(xiàn)代化提供源源不斷的人才支持。

（四）完善三重保障機制

在數(shù)字技術(shù)迅猛發(fā)展的當下，如何統(tǒng)籌效率、公平與安全等多元價值成為政府治理現(xiàn)代化面臨的實踐命題。對此，亟需從協(xié)調(diào)機制、倫理治理和風險監(jiān)管等三重機制入手。其一，建立數(shù)字賦能的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制。數(shù)字技術(shù)支撐政府治理現(xiàn)代化涉及多個部門和領(lǐng)域，需要建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制以實現(xiàn)對資源的有效整合和高效利用。首先，應(yīng)完善數(shù)字經(jīng)濟部際聯(lián)席會議等跨部門協(xié)調(diào)機制，確保各部門在政策制定、執(zhí)行和監(jiān)管過程中的密切合作與有效溝通?！?3〕其次，要統(tǒng)籌不同政府部門資源，研判數(shù)據(jù)技術(shù)支撐政府治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略優(yōu)先事項，確保各項工作有序推進。最后，要通過破解政府治理現(xiàn)代化面臨的部門分割、響應(yīng)不及時、信息泄露等問題，推動“整體智治”，提高政府治理體系整體效能。其二，加強數(shù)字技術(shù)發(fā)展的倫理治理體系建設(shè)。隨著數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用，其對社會倫理道德的影響也日益凸顯。為確保數(shù)字技術(shù)的健康發(fā)展，應(yīng)堅持以人為本、包容、可持續(xù)的數(shù)字化發(fā)展理念，制定數(shù)字技術(shù)支撐政府治理現(xiàn)代化的倫理治理原則。〔24〕這些原則應(yīng)涵蓋數(shù)據(jù)隱私保護、算法公正性、技術(shù)可及性等方面，確保數(shù)字技術(shù)在推動政府治理現(xiàn)代化的同時，不損害公眾利益和社會公正。此外，還應(yīng)增強公眾對數(shù)字技術(shù)發(fā)展的信任，通過加強科普宣傳和教育培訓，提高公眾的數(shù)字素養(yǎng)和倫理意識，實現(xiàn)人、技術(shù)、社會之間的良性互動。其三，推進數(shù)字技術(shù)風險監(jiān)管體系建設(shè)。數(shù)字技術(shù)帶來的風險不容忽視，需要構(gòu)建完善的風險監(jiān)管體系以防范潛在威脅。在政務(wù)、科技、經(jīng)濟、社會各個領(lǐng)域，應(yīng)構(gòu)建面向多維度、多尺度數(shù)據(jù)的風險感知平臺，實時監(jiān)測和預(yù)警可能出現(xiàn)的風險?！?5〕同時，要守住數(shù)字賦能政府治理現(xiàn)代化的安全底線，確保數(shù)字技術(shù)在提升治理效率的同時，不危及國家安全和社會穩(wěn)定。此外，還應(yīng)強化數(shù)字經(jīng)濟安全風險綜合研判，通過建立跨部門、跨領(lǐng)域的安全風險研判機制，及時發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對各類風險疊加可能引發(fā)的經(jīng)濟風險、技術(shù)風險和社會安全問題。

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【責任編輯：歐 露】

〔基金項目〕國家社科基金項目“基層社會治理中的‘數(shù)字官僚主義及其治理機制研究”（22CGL036）

〔作者簡介〕詹國輝，南京財經(jīng)大學政府管理研究中心副主任，研究員，碩士生導(dǎo)師；魏海濤，南京財經(jīng)大學政府管理研究中心研究助理，江蘇 南京 210023。