陳 芳，劉 艷

（1.南京郵電大學(xué)人口研究院，江蘇南京 210042；2.江蘇省衛(wèi)生健康發(fā)展研究中心，江蘇南京 210003）

一、問(wèn)題提出

2022年中國(guó)少兒人口比重已下降至16.90%，已處于嚴(yán)重少子化階段①。一方面，兒童照護(hù)赤字是少子化的原因之一，截至2022 年底，全國(guó)每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)達(dá)到2.5個(gè)，距《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》提出的2025年達(dá)到4.5個(gè)的預(yù)期性指標(biāo)值尚有較大缺口。另一方面，出生人口持續(xù)下降將為托育服務(wù)機(jī)構(gòu)帶來(lái)生源壓力，調(diào)查顯示，2022 年北京托位使用率僅35.4%，部分精細(xì)化育兒觀念下對(duì)高質(zhì)量托育服務(wù)的需求尚待釋放。2019年以來(lái)，國(guó)家層面通過(guò)完善政策法規(guī)、建立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、開展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)等不斷推進(jìn)托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，地方層面通過(guò)政策創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新等積極探索托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展新路徑。但托位總量不足與空置率較高并存的現(xiàn)狀倒逼托育服務(wù)機(jī)構(gòu)支持政策持續(xù)優(yōu)化，尤其考慮全球經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)和各級(jí)政府財(cái)政壓力，如何實(shí)現(xiàn)支持政策的供需匹配成為需要學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界回應(yīng)的議題。

2019年被視為托育元年，此后托育服務(wù)相關(guān)研究呈爆發(fā)式增長(zhǎng)，學(xué)者們梳理了國(guó)家層面嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的發(fā)展歷程并分析了地方層面的落實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前仍存在政策措施不完善、人才建設(shè)狹義化等問(wèn)題［1］，認(rèn)為政府應(yīng)在托育服務(wù)供給中擔(dān)任“掌舵人”“領(lǐng)航人”“教練員”“裁判員”等多重角色［2］，“中央應(yīng)通過(guò)完善地方政策考核機(jī)制積極促進(jìn)地方政策協(xié)同”［3］。此外，學(xué)者們不僅從核心理念、籌資機(jī)制、服務(wù)體系、實(shí)施效果等方面對(duì)不同國(guó)家的托育服務(wù)進(jìn)行整體比較分析，還對(duì)從業(yè)人員資格準(zhǔn)入、機(jī)構(gòu)質(zhì)量評(píng)價(jià)等標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，以及家庭式托育、企業(yè)主導(dǎo)型托育等新模式進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)借鑒［4-7］，認(rèn)為“托育服務(wù)具有準(zhǔn)基本公共服務(wù)的性質(zhì)”［8］，提出我國(guó)托育服務(wù)“適度普惠”供給模式和建設(shè)路徑［9］。

托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)具有“高投入、低回報(bào)、高風(fēng)險(xiǎn)、周期長(zhǎng)等特點(diǎn)”［10］，理論和實(shí)證研究均認(rèn)為托育服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展離不開政策支持，并從財(cái)政投入、人才供給、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等各個(gè)方面提出政策建議，但或基于現(xiàn)實(shí)困境或基于他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，鮮有研究立足托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的具體需求。本文擬基于Kano模型，科學(xué)分析托育服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)支持政策的需求類型與優(yōu)先順序以明晰政策重點(diǎn)，厘清現(xiàn)有政策中的“漏點(diǎn)”以及政策執(zhí)行中的“堵點(diǎn)”，并針對(duì)性地提出支持政策完善策略。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

托育服務(wù)屬于地方事權(quán)，各地在不斷探索中形成了不同的發(fā)展模式，并且隨著政策的不斷完善，提供托育服務(wù)的機(jī)構(gòu)不再局限于托育機(jī)構(gòu)，還包括幼兒園托班、家庭托育點(diǎn)等，統(tǒng)稱托育服務(wù)機(jī)構(gòu)。本文所用數(shù)據(jù)來(lái)自2022 年在X市開展的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)調(diào)查，X 市在托育服務(wù)領(lǐng)域已探索了十余年，入選首批全國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)示范城市，近十年，X 市已出臺(tái)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)相關(guān)文件近20 個(gè)；成立嬰幼兒早期發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組及嬰幼兒照護(hù)服務(wù)聯(lián)席會(huì)議；連續(xù)多年將普惠托育服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目列為民生實(shí)事項(xiàng)目，已基本建成“1+1+1+N”的服務(wù)體系，即每個(gè)區(qū)一個(gè)指導(dǎo)中心、每個(gè)街（鎮(zhèn)）一個(gè)指導(dǎo)站、每個(gè)社區(qū)一個(gè)社區(qū)親子室、轄區(qū)建設(shè)N 家托育機(jī)構(gòu)；投入資金給予普惠機(jī)構(gòu)年補(bǔ)助1000 元/每個(gè)托位，給予新建、改擴(kuò)建、備案、示范機(jī)構(gòu)補(bǔ)助6—30 萬(wàn)/每個(gè)機(jī)構(gòu)；大力扶持發(fā)展中高職院校嬰幼兒照護(hù)服務(wù)專業(yè)；聯(lián)合高校為省級(jí)普惠托育機(jī)構(gòu)開展免費(fèi)培訓(xùn)；免費(fèi)發(fā)放《嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)實(shí)用指南》至備案托育機(jī)構(gòu)等，2022 年全市每千人口托位數(shù)達(dá)到3.9 個(gè)。

調(diào)查方法具體為：一是通過(guò)問(wèn)卷星向全市托育服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，結(jié)構(gòu)式問(wèn)卷內(nèi)容涉及機(jī)構(gòu)基本信息、參與保險(xiǎn)情況、政策享受情況、政策需求情況、發(fā)展制約因素等多個(gè)方面，開放式問(wèn)卷設(shè)置了問(wèn)題“您對(duì)促進(jìn)托育服務(wù)發(fā)展有哪些建議”。為提高問(wèn)卷調(diào)查的準(zhǔn)確性，在相關(guān)政府部門支持下獲得了全市托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的基本信息統(tǒng)計(jì)表，主要用來(lái)對(duì)問(wèn)卷調(diào)查獲得的機(jī)構(gòu)基本信息二次核對(duì)，經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)清理，共獲得有效問(wèn)卷630份，覆蓋了全市90%左右的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)；二是對(duì)5家不同類型托育服務(wù)機(jī)構(gòu)（1家公辦公營(yíng)機(jī)構(gòu)，1家民辦營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，1家民辦非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，1 家民辦蒙氏機(jī)構(gòu)，1 家民辦連鎖機(jī)構(gòu)）的負(fù)責(zé)人進(jìn)行一對(duì)一訪談，重點(diǎn)詢問(wèn)機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨的困境和對(duì)支持政策的需求。

（二）研究方法

為獲得更具廣度和深度的研究結(jié)論，本文一是基于結(jié)構(gòu)式問(wèn)卷調(diào)查，利用Kano模型分析托育服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)支持政策的需求類型和優(yōu)先順序；二是基于開放式問(wèn)卷調(diào)查，利用Nvivo 軟件進(jìn)行詞頻分析并對(duì)政策需求情況進(jìn)行補(bǔ)充；三是基于半結(jié)構(gòu)式訪談，分析托育服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)支持政策需求的形成邏輯。

Kano 模型是日本學(xué)者狩野紀(jì)昭（Noriaki Kano）及其同事提出的對(duì)用戶需求分類和優(yōu)先排序的工具，他們?cè)诿绹?guó)學(xué)者赫茨伯格（Fredrick Herzberg）雙因素激勵(lì)理論基礎(chǔ)上提出魅力理論，根據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量特征和用戶滿意度之間的關(guān)系，將產(chǎn)品質(zhì)量特征按提供優(yōu)先度由高到低分為5 類：必備型（Must-be），即當(dāng)提供該特征時(shí)，用戶滿意度不會(huì)明顯提高，當(dāng)不提供該特征時(shí)，用戶滿意度會(huì)大幅下降；期望型（One-dimensional），即當(dāng)提供該特征時(shí)，用戶滿意度會(huì)提高，當(dāng)不提供該特征時(shí)，用戶滿意度會(huì)下降；魅力型（Attractive），即當(dāng)提供該特征時(shí)，用戶滿意度會(huì)大幅提高，當(dāng)不提供該特征時(shí)，用戶滿意度不會(huì)明顯下降；無(wú)差異型（Indifferent），即無(wú)論是否提供該特征，用戶滿意度都不會(huì)有明顯變化；反向型（Questionable），即當(dāng)提供該特征時(shí)，用戶滿意度會(huì)下降，當(dāng)不提供該特征時(shí)，用戶滿意度會(huì)提高［11］。具體操作方法是，在結(jié)構(gòu)式問(wèn)卷中針對(duì)每項(xiàng)產(chǎn)品質(zhì)量特征設(shè)置正反兩個(gè)問(wèn)題，詢問(wèn)用戶對(duì)提供與不提供該產(chǎn)品質(zhì)量特征兩種情況下的態(tài)度，將用戶的回答按照表1 計(jì)算5 類特征的總百分比，總百分比最高的類型即是該產(chǎn)品質(zhì)量特征的類型，一般情況下，優(yōu)先性排序遵循：必備型（M）＞期望型（O）＞魅力型（A）＞無(wú)差異型（I）。

表1 Kano模型評(píng)判表

為進(jìn)一步判斷同一個(gè)類型中的不同產(chǎn)品質(zhì)量特征的優(yōu)先順序，美國(guó)學(xué)者博格爾（Charles Berger）等基于Kano 模型提出Better-Worse系數(shù)，計(jì)算方法如公式（1）和公式（2）所示，Better系數(shù)表示提供該產(chǎn)品質(zhì)量特征時(shí)用戶滿意度的提高程度，Worse系數(shù)表示不提供該產(chǎn)品質(zhì)量特征時(shí)用戶滿意度的下降程度，應(yīng)優(yōu)先考慮Better系數(shù)和Worse系數(shù)絕對(duì)值更高的產(chǎn)品質(zhì)量特征［12］。在此基礎(chǔ)上，為更加直觀地對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量特征進(jìn)行優(yōu)先性排序，韓國(guó)學(xué)者Heung-Yeop Jang 等提出指標(biāo)ASC（Average Satisfaction Coefficient），計(jì)算方法如公式（3）所示，表示如果提供該產(chǎn)品質(zhì)量特征，能在多大程度上提高用戶滿意度以及在多大程度上避免用戶滿意度下降，ASC值越高代表優(yōu)先性越高［13］。

雖然Kano模型發(fā)端于企業(yè)管理領(lǐng)域，但是近年來(lái)越來(lái)越多學(xué)者將之用于公共產(chǎn)品、服務(wù)、政策的需求研究，Kano 模型在養(yǎng)老服務(wù)、兒童照顧政策、農(nóng)村公共產(chǎn)品、信息公開等相關(guān)研究中均表現(xiàn)出良好的適用性。本文旨在系統(tǒng)理解托育服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)支持政策的需求，利用Kano模型識(shí)別資源約束條件下政策供給的重點(diǎn)。

二、研究結(jié)果與簡(jiǎn)要討論

（一）托育服務(wù)機(jī)構(gòu)支持政策供給狀況分析與討論

通過(guò)梳理國(guó)家和地方政策，政府對(duì)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持政策涉及了錢、地、人等各個(gè)方面，但如表2 所示，當(dāng)前托育服務(wù)機(jī)構(gòu)中享受過(guò)各項(xiàng)支持政策的比例均不高，沒有一項(xiàng)支持政策有超過(guò)10%的機(jī)構(gòu)享受過(guò)，普惠機(jī)構(gòu)中享受過(guò)各項(xiàng)支持政策的比例要略高于非普惠機(jī)構(gòu)，但也沒有一項(xiàng)支持政策有超過(guò)20%的普惠機(jī)構(gòu)享受過(guò)。可見，現(xiàn)有支持政策享受率低是政策“堵點(diǎn)”。結(jié)合訪談資料，政策享受率低的原因來(lái)自多個(gè)方面。

表2 政策的享受情況、Kano模型判定結(jié)果和Better-Worse系數(shù)

首先，部分托育服務(wù)機(jī)構(gòu)無(wú)法備案。按照政策，進(jìn)行備案是托育服務(wù)機(jī)構(gòu)合法化的基礎(chǔ)，也是享受各項(xiàng)支持政策的前提條件。雖然樣本中99.21%的機(jī)構(gòu)完成了登記，但備案率只有66.67%，未備案原因主要包括未取得消防安全檢查合格證明（50.72%）、未取得托幼機(jī)構(gòu)衛(wèi)生評(píng)價(jià)報(bào)告（33.01%）、未取得食品經(jīng)營(yíng)許可證（21.05%），部分機(jī)構(gòu)由于開辦時(shí)間早于2022 年《托育機(jī)構(gòu)消防安全指南（試行）》，自身?xiàng)l件難以達(dá)到備案要求。

其次，部分托育服務(wù)機(jī)構(gòu)不愿?jìng)浒?。一方面是備案成本高，部分機(jī)構(gòu)為達(dá)到備案要求需要在消防改造等方面投入大量資金，申請(qǐng)成為普惠機(jī)構(gòu)還需要接受政府指導(dǎo)價(jià)；另一方面是備案收益低，各類補(bǔ)貼政策呈現(xiàn)明顯的頭部效應(yīng)，主要向省級(jí)或市級(jí)普惠機(jī)構(gòu)傾斜，且其運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和托位補(bǔ)貼也遠(yuǎn)低于幼兒園補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；再一方面是不備案代價(jià)低，由于托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的登記部門和備案部門分離，權(quán)責(zé)不一致使得不備案對(duì)正常經(jīng)營(yíng)影響小，托育服務(wù)市場(chǎng)存在“劣幣驅(qū)逐良幣”風(fēng)險(xiǎn)。

再次，部分政策落地面臨現(xiàn)實(shí)困難。房租減免政策方面，很多機(jī)構(gòu)承租的是非國(guó)有房屋，租金減免政策對(duì)出租方并沒有約束性；用房支持政策方面，部分社區(qū)閑置房由于沒有房產(chǎn)證不符合備案要求而無(wú)法用于舉辦托育機(jī)構(gòu)；享受居民生活類水、電、氣價(jià)格政策方面，部分機(jī)構(gòu)需要自己承擔(dān)高額的線路改造和設(shè)備更換成本；用地支持政策方面，托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（如面積、師生比等）比幼兒園更高，人口密度更高的城區(qū)很難找到可利用的土地資源。

（二）托育服務(wù)機(jī)構(gòu)支持政策需求狀況分析與討論

當(dāng)前我國(guó)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)主要是托育機(jī)構(gòu)和幼兒園托班，樣本中兩者占比合計(jì)達(dá)99.68%，而托育機(jī)構(gòu)和幼兒園的主管部門分別是衛(wèi)生健康部門和教育部門，國(guó)家層面的支持政策主要針對(duì)托育機(jī)構(gòu)，地方層面針對(duì)幼兒園托班的支持政策存在一定的差異。因此，本文除對(duì)總體情況進(jìn)行分析外，還對(duì)比分析托育機(jī)構(gòu)和幼兒園托班的政策需求。

本文對(duì)12 項(xiàng)現(xiàn)有支持政策進(jìn)行了需求測(cè)試。以托位補(bǔ)貼政策為例，首先分別詢問(wèn)：“如果政府提供托育服務(wù)機(jī)構(gòu)托位補(bǔ)貼政策，您的態(tài)度是？”（提供“很喜歡”“理應(yīng)如此”“無(wú)所謂”“勉強(qiáng)接受”“很不喜歡”5 個(gè)選項(xiàng)）和“如果政府不提供托育服務(wù)機(jī)構(gòu)托位補(bǔ)貼政策，您的態(tài)度是？”（提供“很喜歡”“理應(yīng)如此”“無(wú)所謂”“勉強(qiáng)接受”“很不喜歡”5個(gè)選項(xiàng)）；其次根據(jù)統(tǒng)計(jì)百分比按照表1評(píng)判托位補(bǔ)貼政策屬于必備型（M）、期望型（O）、魅力型（A）、無(wú)差異型（I）中的哪一種；再次根據(jù)公式1-3 計(jì)算Worse系數(shù)、Better系數(shù)、ASC的值。政策需求優(yōu)先順序分析主要遵循以下原則：首先，基于Kano模型對(duì)12項(xiàng)政策的分類結(jié)果，按照“必備型（M）＞期望型（O）＞魅力型（A）＞無(wú)差異型（I）”的順序進(jìn)行排序；其次，基于Better-Worse系數(shù)的計(jì)算結(jié)果，按ASC值大小進(jìn)行排序；再次，基于開放式問(wèn)題“您對(duì)促進(jìn)托育服務(wù)發(fā)展有哪些建議”回答、機(jī)構(gòu)訪談資料、機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨的制約因素，驗(yàn)證前述兩步驟的結(jié)論，并發(fā)現(xiàn)12 項(xiàng)政策之外的強(qiáng)烈的政策需求，為政策創(chuàng)新提供證據(jù)。

從Kano 模型對(duì)12 項(xiàng)政策的分類結(jié)果來(lái)看（見表2），房租減免屬于期望型政策（總百分比最高，為47.14%），其他政策均屬于魅力型政策（總百分比均在50%-60%），但對(duì)幼兒園托班來(lái)說(shuō)，所有政策均屬于魅力型政策，沒有必備型政策也沒有無(wú)差異型政策。從Better-Worse系數(shù)的計(jì)算結(jié)果來(lái)看，總樣本和托育機(jī)構(gòu)情況相似，房租減免的Worse系數(shù)絕對(duì)值（0.49）和ASC值（0.72）相對(duì)更高，屬于第一層次的政策需求；托位補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、享受居民生活類水電氣價(jià)格、建設(shè)補(bǔ)貼、設(shè)備購(gòu)置補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)減免/補(bǔ)貼、衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)支持協(xié)助、職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼的ASC值（0.65-0.69）也較高，屬于第二層次的政策需求；土地劃撥、稅費(fèi)優(yōu)惠、貼息貸款的ASC值（0.5-0.6）相對(duì)更低，屬于第三層次的政策需求；幼兒園托班對(duì)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、托位補(bǔ)貼、建設(shè)補(bǔ)貼、設(shè)備購(gòu)置補(bǔ)貼、享受居民生活類水電氣價(jià)格的政策需求要強(qiáng)于對(duì)房租減免的政策需求。

從托育服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨的制約因素來(lái)看（見表3），64.29%的機(jī)構(gòu)認(rèn)為最重要的制約因素是“招生難，生源不穩(wěn)定”，而且托育機(jī)構(gòu)和幼兒園托班在這一比例上差別不大，“資金短缺”（33.65%）、“政府支持不夠”（39.84%）、“家長(zhǎng)對(duì)托育不夠重視”（31.90%）也是相對(duì)重要的制約因素。

從開放式問(wèn)題“您對(duì)促進(jìn)托育服務(wù)發(fā)展有哪些建議”的詞頻分析結(jié)果來(lái)看（見圖1），“補(bǔ)貼”“培訓(xùn)”“疫情”“宣傳”的出現(xiàn)頻率較高。

圖1 政策需求詞語(yǔ)云

一方面，需求型政策是政策“漏點(diǎn)”。當(dāng)前主要的12 項(xiàng)支持政策對(duì)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)均不是其發(fā)展的必要條件，畢竟托育服務(wù)在政策中的定位是“非基本公共服務(wù)”“社會(huì)化發(fā)展” X市托育服務(wù)機(jī)構(gòu)中93.49%為民辦，屬于自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體。但是，托育服務(wù)機(jī)構(gòu)認(rèn)為，招生難的原因除來(lái)自托育服務(wù)供需不匹配、新冠肺炎疫情沖擊、托育市場(chǎng)擴(kuò)張、出生人口下降等方面，還與家庭科學(xué)育兒意識(shí)不強(qiáng)有關(guān)，托育服務(wù)對(duì)有隔代照護(hù)條件的家庭來(lái)說(shuō)并非剛需，因此希望政府能加大對(duì)托育服務(wù)的宣傳，畢竟建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、托位補(bǔ)貼等支持政策也與實(shí)際收托數(shù)直接掛鉤，訪談中的民辦營(yíng)利性機(jī)構(gòu)表示現(xiàn)在招生比十年前開業(yè)時(shí)還要難。

另一方面，用房支持是政策“重點(diǎn)”。面對(duì)“起步期”和“少子化”的疊加困境，托育服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)各項(xiàng)支持政策仍然有需求，尤其是房租減免、各種補(bǔ)貼、享受居民生活類水電氣價(jià)格、衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)支持協(xié)助，相較于大多數(shù)本身具備場(chǎng)地條件的幼兒園托班，托育機(jī)構(gòu)尤其期望能享受房租減免。X 市90.21%的托育機(jī)構(gòu)的用房來(lái)自租賃，《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》規(guī)定“托育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有自有場(chǎng)地或租賃期不少于3 年的場(chǎng)地”，《X 市0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)設(shè)施建設(shè)實(shí)施方案》規(guī)定“每個(gè)托育機(jī)構(gòu)面積不低于500 平方米”，房租屬于固定成本，訪談中的民辦蒙氏機(jī)構(gòu)和民辦非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)在滿班情況下依然僅勉強(qiáng)維持收支平衡，主要原因就是房租和物業(yè)費(fèi)過(guò)高。

四、政策建議

美國(guó)學(xué)者羅斯威爾（Roy Rothwell）和澤格威爾德（Walter Zegveld）根據(jù)政策工具的作用對(duì)象將其分為環(huán)境型政策工具、供給型政策工具和需求型政策工具［14］。這一政策工具分類方法具有明顯的市場(chǎng)化取向，符合當(dāng)前托育服務(wù)的發(fā)展方向。從2019 年以來(lái)國(guó)家層面托育服務(wù)政策的發(fā)展來(lái)看，首先是通過(guò)環(huán)境型政策工具影響托育服務(wù)發(fā)展，比如2019 年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》等方向性政策和2019年《國(guó)家衛(wèi)生健康委關(guān)于印發(fā)托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）和托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）的通知》等規(guī)范性政策的出臺(tái)；其次是通過(guò)供給型政策工具推動(dòng)托育服務(wù)發(fā)展，比如2022 年《國(guó)家發(fā)展改革委等部門印發(fā)〈養(yǎng)老托育服務(wù)業(yè)紓困扶持若干政策措施＞的通知》等人、財(cái)、物支持政策；但是缺少需求型政策工具拉動(dòng)托育服務(wù)發(fā)展，反應(yīng)到現(xiàn)實(shí)中就是公辦機(jī)構(gòu)占比少以及“招生難”。因此，針對(duì)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)支持政策的需求情況，并結(jié)合現(xiàn)有政策的供給情況，本文認(rèn)為現(xiàn)有支持政策享受率低是政策“堵點(diǎn)”，需求型政策是政策“漏點(diǎn)”，用房支持是政策“重點(diǎn)”，政策完善策略應(yīng)重點(diǎn)考慮以下幾個(gè)方面。

（一）提高現(xiàn)有支持政策有效性，樹立行業(yè)信心

一是完善托育機(jī)構(gòu)備案管理，開展未備案托育機(jī)構(gòu)整治工作，對(duì)未備案且拒不改正的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰。二是加大財(cái)政投入，一方面應(yīng)大幅增加中央預(yù)算內(nèi)投資、擴(kuò)大支持范圍、提高支持標(biāo)準(zhǔn)，以帶動(dòng)地方政府基建投資和社會(huì)投資；另一方面地方政府逐步將托育服務(wù)經(jīng)費(fèi)列入公共衛(wèi)生服務(wù)和教育經(jīng)費(fèi)，如武漢市提出普惠托育機(jī)構(gòu)財(cái)政補(bǔ)助比例到2025 年要達(dá)到10%。三是設(shè)置差異化財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，根據(jù)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)類型、規(guī)模等設(shè)置不同比例的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，可借鑒的經(jīng)驗(yàn)有日本對(duì)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的財(cái)政補(bǔ)貼按招收嬰幼兒年齡和數(shù)量而定。四是引入“一事一議”等柔性政策，探索在符合建筑安全標(biāo)準(zhǔn)前提下，相關(guān)部門對(duì)托育機(jī)構(gòu)資質(zhì)辦理提供便捷有利的支持，如北京市對(duì)消防設(shè)施不達(dá)標(biāo)但開辦時(shí)間較長(zhǎng)、托位利用率較高的托育機(jī)構(gòu)，適當(dāng)給予一定消防整改補(bǔ)貼。五是探索“以評(píng)定補(bǔ)”，依據(jù)《托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》，定期對(duì)全國(guó)各類托育服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，并將考評(píng)結(jié)果作為申請(qǐng)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、普惠托育機(jī)構(gòu)示范點(diǎn)遴選等的重要依據(jù)。六是創(chuàng)新解決托育高質(zhì)量發(fā)展“卡脖子”問(wèn)題，可推廣部分地方正在實(shí)施的將托育從業(yè)人員列入急需緊缺職業(yè)（工種）目錄并落實(shí)相關(guān)補(bǔ)貼等政策。

（二）鼓勵(lì)探索需求型支持政策，培育消費(fèi)市場(chǎng)

一是充分發(fā)揮托育綜合服務(wù)指導(dǎo)中心、托育服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)、各級(jí)示范性托育機(jī)構(gòu)在宣傳指導(dǎo)等方面的功能，通過(guò)入戶指導(dǎo)、親子活動(dòng)、家長(zhǎng)課堂、互聯(lián)網(wǎng)直播、發(fā)放托育消費(fèi)券等多種形式，引導(dǎo)嬰幼兒家庭形成對(duì)托育服務(wù)的正確認(rèn)知。二是持續(xù)通過(guò)公建公營(yíng)、公建國(guó)營(yíng)、公建民營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)等方式提高公辦機(jī)構(gòu)占比，尤其在社會(huì)資本不愿意進(jìn)入的區(qū)域增加供給，滿足家庭對(duì)公辦機(jī)構(gòu)的偏好，同時(shí)創(chuàng)新發(fā)展模式以鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入，如成都新鴻社區(qū)嬰幼兒成長(zhǎng)中心以社區(qū)持股成立社會(huì)企業(yè)的方式探索“公益載體+企業(yè)化運(yùn)營(yíng)”模式。三是通過(guò)建設(shè)智慧托育系統(tǒng)提供信息支持，托育機(jī)構(gòu)結(jié)合輻射區(qū)域內(nèi)人口發(fā)展趨勢(shì)和嬰幼兒家庭需求，提供針對(duì)各月齡嬰幼兒、不同托育時(shí)間段、服務(wù)項(xiàng)目可自由組合等差異化服務(wù)。四是結(jié)合地方實(shí)際規(guī)范托育服務(wù)機(jī)構(gòu)課程，回應(yīng)家庭對(duì)課程的關(guān)注，機(jī)構(gòu)采用得到政府認(rèn)可的課程不僅能成為招生中的吸引點(diǎn)也能降低課程開發(fā)的成本，如山西省衛(wèi)生健康委員會(huì)向社會(huì)公開征集、選用托育機(jī)構(gòu)課程類資源。五是將托育服務(wù)納入國(guó)家基本公共服務(wù)范疇，滿足困難家庭的托育需求，具體為在《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》中“幼有所育”部分增加“托育服務(wù)嬰幼兒資助”項(xiàng)目，可借鑒的經(jīng)驗(yàn)包括低收入家庭享受托育費(fèi)用減免、設(shè)置托育支出占家庭收入比例上限、托育費(fèi)用按孩次遞減等。

（三）建立用房支持的長(zhǎng)效機(jī)制，降低運(yùn)營(yíng)成本

一是支持幼兒園“托幼一體化”，發(fā)揮幼兒園辦托班的場(chǎng)地優(yōu)勢(shì)，實(shí)施路徑方面，鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際選擇幼兒園整體轉(zhuǎn)制為托育機(jī)構(gòu)（招收0-2歲嬰幼兒）、幼兒園同時(shí)備案托育機(jī)構(gòu)（招收0-6歲嬰幼兒）、幼兒園舉辦托班（招收2-6歲幼兒）等；經(jīng)費(fèi)保障方面，可借鑒部分地方已明確的符合條件的“托幼一體化”幼兒園優(yōu)先申請(qǐng)中央預(yù)算內(nèi)資金支持和普惠托育機(jī)構(gòu)示范點(diǎn)遴選、按幼兒園生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)補(bǔ)助、與托育機(jī)構(gòu)享受同等建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等。二是盤活社區(qū)公共設(shè)施資源，打造“15分鐘嬰幼兒照護(hù)服務(wù)圈”，可充分利用閑置或利用率不高的社區(qū)用房，在不改變房屋性質(zhì)的情況下，規(guī)范簡(jiǎn)化舉辦托育機(jī)構(gòu)的審批手續(xù)；可合理利用物業(yè)管理用房，在不損害業(yè)主利益的基礎(chǔ)上，支持物業(yè)綜合服務(wù)方舉辦托育機(jī)構(gòu)；可打通“一老一小”社區(qū)照護(hù)資源，對(duì)為老服務(wù)中心、黨群服務(wù)中心等重新進(jìn)行功能定位；可打造社區(qū)托育點(diǎn)品牌，杭州“小樹苗”和上?！皩殞毼荨笨商峁┙?jīng)驗(yàn)借鑒。三是扶持在產(chǎn)業(yè)園區(qū)辦托育，營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境，一方面可引入專業(yè)的第三方為園內(nèi)企業(yè)提供單獨(dú)或聯(lián)合托育服務(wù)，日本保育集團(tuán)Kids Corporation Holdings、美國(guó)托幼集團(tuán)Bright Horizon 等可提供經(jīng)驗(yàn)借鑒；另一方面可鼓勵(lì)、支持園內(nèi)企業(yè)自建托育機(jī)構(gòu)，并輻射園內(nèi)其他企業(yè)。

［注釋］

①少兒人口比重處于18%-20%之間為初始少子化，少兒人口比重處于15%-18%之間為嚴(yán)重少子化，少兒人口比重處于15%以下為超少子化。參考：穆光宗，茆長(zhǎng)寶，吳金晶等.鄉(xiāng)土中國(guó)的人口弱化和優(yōu)化研究［J］.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，30（3）:61-71.