劉中一

(中國(guó)人口與發(fā)展研究中心, 北京 100081)

托育服務(wù)本質(zhì)上是一種由國(guó)家、社會(huì)或個(gè)體提供的補(bǔ)充性兒童照顧服務(wù)。在社會(huì)政策語(yǔ)境下,托育服務(wù)是指由于各種主客觀因素造成父母正常的兒童照顧功能不足,3歲以下嬰幼兒必須于一天當(dāng)中的某段時(shí)間離開(kāi)父母,由社會(huì)組織或其他個(gè)人提供衣食照料和安全看護(hù)等。原則上,只要不是由父母親自照顧,由其他主體提供的兒童照顧都屬于托育服務(wù)的范疇。從概念內(nèi)涵上看,人們很難簡(jiǎn)單地判斷某項(xiàng)托育服務(wù)屬于公領(lǐng)域還是私領(lǐng)域。不過(guò),為了更準(zhǔn)確地認(rèn)知托育服務(wù),人們習(xí)慣根據(jù)托育服務(wù)供給主體的屬性將托育服務(wù)劃分為私人托育和公共托育。這樣的劃分雖然突出了不同托育服務(wù)主體間的異質(zhì)性,但卻忽略了不同托育服務(wù)主體之間的協(xié)同性。在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)中,私人托育和公共托育之間并不一定是非此即彼或此長(zhǎng)彼消的關(guān)系,相反,二者在很多時(shí)候相互交織、相互嵌入。只是在不同的國(guó)家和地區(qū)或在不同的歷史時(shí)期,兩者的地位及其相互之間的關(guān)系有所不同,由此,形成了不同特色、不同風(fēng)格的托育服務(wù)供給理念,其主導(dǎo)或決定了一個(gè)國(guó)家和地區(qū)托育服務(wù)供給的性質(zhì)。進(jìn)一步講,公共托育與私人托育在托育服務(wù)體系中的比重和角色地位的排列組合不同形成了一個(gè)國(guó)家或地區(qū)不同的托育服務(wù)供給范式。(1)范式本意是指自然科學(xué)中的知識(shí)生產(chǎn)模式,后來(lái)被引入公共政策研究之中,強(qiáng)調(diào)政策過(guò)程中存在的信念和表征。與模式相比較,范式具有更為明確的實(shí)踐邏輯和運(yùn)行機(jī)制。

目前,在大力發(fā)展普惠托育服務(wù)體系的政策背景下,我國(guó)政府提倡構(gòu)建的普惠托育服務(wù)體系大多以公共托育為主,主要涉及增加公共托育設(shè)施、降低托育服務(wù)價(jià)格、推動(dòng)專業(yè)托育的師資建設(shè)等一系列與公共托育密切相關(guān)的問(wèn)題。由此,有人將目前的托育服務(wù)直接等同于公共托育。比較而言,學(xué)界對(duì)私人托育的關(guān)注很少。事實(shí)上,公共托育與私人托育的合理發(fā)展對(duì)于托育服務(wù)體系的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要影響。近年來(lái),對(duì)于二者究竟在托育服務(wù)體系當(dāng)中應(yīng)當(dāng)扮演何種角色,經(jīng)過(guò)多年的辯證,已發(fā)展為各自具有無(wú)數(shù)擁躉的供給范式,并對(duì)托育服務(wù)實(shí)踐發(fā)揮著重要的指導(dǎo)作用。一種范式認(rèn)為,政府基于維系國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的考量,應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展公共托育,以協(xié)助父母解決育兒?jiǎn)栴};另一種范式認(rèn)為,生育子女屬于家庭事務(wù),政府不應(yīng)過(guò)度介入家庭在托育方面的選擇。在建立健全托育服務(wù)體系的大前提下,如何正確地認(rèn)識(shí)這兩種范式,即如何正確認(rèn)識(shí)公共托育與私人托育在托育服務(wù)體系中的地位角色是一個(gè)值得深入探討的話題。

一、公共托育的優(yōu)缺點(diǎn)及現(xiàn)實(shí)狀況

公共托育是指政府部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)與非營(yíng)利組織等提供的托育服務(wù)供給,一般具有嚴(yán)密的組織性和規(guī)范的制度性,在大多數(shù)情況下更加注重投入產(chǎn)出比和效率。公共托育在政策意識(shí)形態(tài)或價(jià)值取向上強(qiáng)調(diào)托育服務(wù)屬于公共領(lǐng)域,由政府全部承擔(dān)或由政府與家庭共同分擔(dān)3歲以下嬰幼兒的托育責(zé)任,主張政府應(yīng)投入適當(dāng)額度的公共資源于托育供給端。［1］按照運(yùn)行邏輯劃分,公共托育有兩種實(shí)現(xiàn)路徑。一是政府主導(dǎo)的公共托育,托育被提升到國(guó)家福利產(chǎn)品的層次;二是市場(chǎng)(社會(huì))主導(dǎo)的公共托育,托育被視為一種商業(yè)化的市場(chǎng)機(jī)制。二者共同成為公共托育的資源配置方式和邏輯起點(diǎn)。

(一)政府主導(dǎo)的公共托育

政府主導(dǎo)的公共托育指的是由政府部門主導(dǎo)或者直接生產(chǎn)和供給托育服務(wù)產(chǎn)品。對(duì)個(gè)體來(lái)說(shuō),政府主導(dǎo)的公共托育可以減輕家庭的照顧負(fù)擔(dān),保障女性參與勞動(dòng)力市場(chǎng)的權(quán)利,有利于兩性平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因此,為了保障托育供給的公正性和公平性,政府的積極干預(yù)成為必然。［2］進(jìn)一步講,政府主導(dǎo)的公共托育實(shí)踐邏輯包括四個(gè)方面。其一,政府部門的性質(zhì)與職能決定了其在公共托育供給中的主體地位;其二,政府有責(zé)任維系托育中的公平與正義,為弱勢(shì)群體提供托底保障的福利性托育;其三,政府除了直接生產(chǎn)公共托育服務(wù)之外,還通過(guò)在宏觀上制定法律法規(guī)政策等手段發(fā)揮規(guī)范作用,為公共托育提供法律保障和合法性依據(jù);其四,政府通過(guò)建立健全托育服務(wù)體系的架構(gòu)和平臺(tái),將相關(guān)非政府行動(dòng)主體引入公共托育的生產(chǎn)過(guò)程,以達(dá)到托育服務(wù)資源最大限度的優(yōu)化配置。此外,對(duì)于多樣化、個(gè)性化、付費(fèi)高的高端托育,公共托育要求政府制定一定的規(guī)則并優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,以確保相關(guān)托育服務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

政府主導(dǎo)的公共托育旨在構(gòu)筑一個(gè)優(yōu)質(zhì)的兒童托育環(huán)境,以提供免費(fèi)的或平價(jià)的托育。有些北歐福利國(guó)家明文規(guī)定,接受普惠托育是所有兒童的權(quán)利。然而,實(shí)踐中,政府主導(dǎo)的托育運(yùn)營(yíng)成本是否應(yīng)當(dāng)或者能夠一直由政府承擔(dān)卻是一個(gè)爭(zhēng)論不休的話題。在一些人看來(lái),政府主導(dǎo)的公共托育容易模糊托育的結(jié)構(gòu)成本,助長(zhǎng)部分享受到服務(wù)的家庭的“中簽”或“揀便宜”心態(tài),以至于將其視為一種低廉且平價(jià)的公共產(chǎn)品而不珍惜、不接受。同時(shí),雖然政府在提供公共托育時(shí)具有一定的合法性優(yōu)勢(shì)和財(cái)政資金保障,但在實(shí)際操作過(guò)程中,由于缺乏必要的監(jiān)督和適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)關(guān)系,難免會(huì)造成公共服務(wù)資源浪費(fèi)、服務(wù)效能低下等困境。常見(jiàn)的情況是,無(wú)論一個(gè)地區(qū)的實(shí)際托育需求如何,都會(huì)按照國(guó)家規(guī)劃的千人托位數(shù)而設(shè)計(jì)和提供公共托育資源。并且,在缺乏有效管理和監(jiān)督的情況下,還可能會(huì)導(dǎo)致不必要的投資或建設(shè),從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)資源的合理、有效配置?？傊?高額的財(cái)政投入和部分低效的公共托育之間不平衡的矛盾已經(jīng)成為政府主導(dǎo)的公共托育發(fā)展壯大的主要掣肘。［3］

20世紀(jì) 80年代前,我國(guó)政府主導(dǎo)的公共托育作為一種職工福利表達(dá),獲得了政策支持并付諸兒童福利體系建設(shè)的實(shí)踐;20世紀(jì)80年代后,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育和單位福利制的式微,政府主導(dǎo)的公共托育逐步退出了社會(huì)政策范疇和歷史舞臺(tái),市場(chǎng)(社會(huì))主導(dǎo)的公共托育登場(chǎng)并不斷發(fā)展。在市場(chǎng)(社會(huì))主導(dǎo)的公共托育中,國(guó)家或政府不再是托育的主要提供者,其在托育輸送過(guò)程中不再大規(guī)模地供給托育,而是扮演規(guī)范者的角色,支持和鼓勵(lì)市場(chǎng)(社會(huì))、私有部門及志愿部門提供托育,以矯正政府主導(dǎo)的公共托育的不適當(dāng)與低質(zhì)量、減少無(wú)法滿足人們多元化托育服務(wù)需求現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(二)市場(chǎng)(社會(huì))主導(dǎo)的公共托育

市場(chǎng)(社會(huì))主導(dǎo)的公共托育是指通過(guò)市場(chǎng)化或商品化的手段,由社會(huì)組織或社會(huì)機(jī)構(gòu)等提供公共托育產(chǎn)品。其邏輯前提是,在托育需求量日益增加的壓力下,單純依靠政府往往難以提供充足的公共托育。市場(chǎng)(社會(huì))層面的社會(huì)組織或社會(huì)機(jī)構(gòu)往往具有充足的物力資源和人力儲(chǔ)備,且具有靈活的運(yùn)作機(jī)制。因此,市場(chǎng)(社會(huì))主導(dǎo)的公共托育成為政府主導(dǎo)的公共托育的重要補(bǔ)充。為了提高效率,政府實(shí)際上時(shí)常有意無(wú)意地將市場(chǎng)(社會(huì))主導(dǎo)的公共托育推向營(yíng)利化、商品化、產(chǎn)業(yè)化的方向,甚至將托育服務(wù)視為一個(gè)商機(jī)無(wú)限的新興照顧產(chǎn)業(yè)。

除了個(gè)別由非營(yíng)利組織運(yùn)行的托育服務(wù)外,市場(chǎng)(社會(huì))主導(dǎo)的托育基本上遵循自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)運(yùn)作邏輯。這在一定程度上對(duì)提高公共托育的質(zhì)量是有幫助的,但公共托育并不是普通的商品或物品,如果將公共托育放入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境使其完全市場(chǎng)化和商品化,就會(huì)造成一系列的弊端。其一,完美的市場(chǎng)環(huán)境并不存在,如果發(fā)生信息不對(duì)稱、外部成本、市場(chǎng)獨(dú)占等問(wèn)題,就會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。換言之,市場(chǎng)上真正可及的公共托育設(shè)施非常有限,并且他們彼此之間未必會(huì)形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,反而可能會(huì)為了壟斷市場(chǎng)而形成攻守同盟。例如,多家托育機(jī)構(gòu)可能會(huì)擬訂共同的服務(wù)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),以保持利潤(rùn)或應(yīng)對(duì)政府的限價(jià)政策。其二,出于效率和投入產(chǎn)出比的考慮,市場(chǎng)(社會(huì))主導(dǎo)的公共托育會(huì)傾向于高效率或高獲利的服務(wù)對(duì)象。公共托育設(shè)施的設(shè)置地點(diǎn)容易向嬰幼兒人口集中、家庭經(jīng)濟(jì)能力較高的地區(qū)集聚。這就使得一些弱勢(shì)家庭或弱勢(shì)兒童以及偏遠(yuǎn)地區(qū)受限于家庭經(jīng)濟(jì)能力或者居住環(huán)境,其附近的公共托育設(shè)施較少,最終會(huì)造成公共托育的白領(lǐng)化或中產(chǎn)階級(jí)化。其三,公共托育具有明顯的公共性特征,而市場(chǎng)(社會(huì))卻沒(méi)有足夠的動(dòng)力介入公共托育。雖然政府會(huì)通過(guò)政策傾斜、財(cái)政補(bǔ)貼等措施鼓勵(lì)社會(huì)力量投入到公共托育之中,但是補(bǔ)貼的有限性并不能保障供給和需求的一致性和可持續(xù)性。因此,市場(chǎng)主導(dǎo)的公共托育在實(shí)踐中經(jīng)常遭遇困境。

我國(guó)公共托育的發(fā)展路徑比較復(fù)雜,經(jīng)歷了從單純的政府主導(dǎo)的公共托育到市場(chǎng)(社會(huì))主導(dǎo)的公共托育,再到二者混合發(fā)展的多個(gè)歷史階段。20 世紀(jì) 50 年代至 80 年代初期,在大力發(fā)展政府主導(dǎo)的公共托育民生建設(shè)原則的指導(dǎo)下,我國(guó)形成了獨(dú)特的“單位制”背景下的集體福利式托育,并為增加社會(huì)主義建設(shè)勞動(dòng)力的供給與婦女解放發(fā)揮了重要作用。后來(lái),隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育,市場(chǎng)(社會(huì))主導(dǎo)的公共托育邏輯逐步占上風(fēng)。直到2016年,隨著計(jì)劃生育政策的轉(zhuǎn)型,在解決少子化和提高生育率的社會(huì)背景下,政府主導(dǎo)的公共托育作為一項(xiàng)工具性政策產(chǎn)品重新進(jìn)入社會(huì)公共政策的視野。

二、私人托育的優(yōu)缺點(diǎn)及現(xiàn)實(shí)狀況

私人托育是指?jìng)€(gè)人(含祖輩及其他具有親緣的個(gè)人)或保姆等提供的托育。私人托育的特征是其與嬰幼兒之間有著各種各樣的社會(huì)關(guān)系聯(lián)結(jié)(例如血親關(guān)系、共同生命經(jīng)驗(yàn)和居住鄰近性),且具有親近性、靈活性和私密性等特點(diǎn),私人托育在政策意識(shí)形態(tài)或價(jià)值取向上注重情感、責(zé)任和義務(wù),強(qiáng)調(diào)三親等之內(nèi)家庭成員的互濟(jì)責(zé)任。在絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū),當(dāng)家庭遭遇兒童照顧服務(wù)危機(jī)時(shí),不論有沒(méi)有公共托育,家庭和親屬所提供的私人托育絕對(duì)是個(gè)人在產(chǎn)生照顧需求時(shí)優(yōu)先考慮的資源。［4］

目前,私人托育仍然是我國(guó)廣大家庭最普遍的選擇。四川省婦聯(lián)對(duì)省內(nèi)十個(gè)市州5000 多個(gè)擁有3歲以下嬰幼兒的家庭的調(diào)查發(fā)現(xiàn),近八成的家庭由祖輩進(jìn)行托育。［5］私人托育在我國(guó)之所以長(zhǎng)盛不衰,主要有三個(gè)方面的原因。

其一,我國(guó)傳統(tǒng)文化對(duì)于祖輩的角色扮演常常有文化或習(xí)俗的形態(tài)混雜其中,這使得祖輩對(duì)孫子女的照顧帶有一層割舍不下的情懷與責(zé)任。而當(dāng)父母親自照顧子女出現(xiàn)困難或缺席時(shí),傳統(tǒng)社會(huì)規(guī)范與輿論壓力使得祖父母會(huì)義無(wú)反顧地接下照顧孫子的“工作”。祖父母的照顧不但減省了托育費(fèi)用的支出,而且增加了托育的便利性與可及性,托育的品質(zhì)也讓父母放心,并且由于這種照顧行為包含多層面的情感責(zé)任,因而托育質(zhì)量是一般公共托育難以比擬的。其二,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和國(guó)民文化程度的提升,人民群眾對(duì)于生活品質(zhì)的需求層次逐步提高,在托育方面,民眾的需求日益多樣化、層次化、個(gè)性化和精準(zhǔn)化。相較于公共托育,各種祖輩托育、保姆托育等私人托育具有更多的比較優(yōu)勢(shì)和發(fā)展理由,無(wú)論是祖輩托育、親屬托育還是保姆托育都更有利于3歲以下嬰幼兒的身心發(fā)展。此外,在受托的嬰幼兒人數(shù)有限的前提下,私人托育可使嬰幼兒獲得較多的關(guān)注和人際互動(dòng)的機(jī)會(huì),從而有助于嬰幼兒與外部世界建立起穩(wěn)固的聯(lián)系。因此,在重視兒童的早期發(fā)展理念不斷被強(qiáng)調(diào)的背景下,私人托育的重要性與必要性與日俱增。其三,面對(duì)日益增長(zhǎng)的公共托育需求,無(wú)論是政府主導(dǎo)的還是市場(chǎng)(社會(huì))主導(dǎo)的公共托育都可能會(huì)產(chǎn)生力有不逮的情況。如前所述,有時(shí)單憑政府或市場(chǎng)(社會(huì))的力量很難解決所有的問(wèn)題,包含資源、資金及人力等方面都可能存在掣肘。如果私人托育可以順應(yīng)形勢(shì),那么,就能為民眾提供更多的選擇(不管是主動(dòng)的還是被動(dòng)的),由此私人托育擁有了更大的發(fā)展空間。

雖然近年來(lái)我國(guó)出臺(tái)的國(guó)家戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃已明確要求構(gòu)建家庭托育支持體系,以支持家庭承擔(dān)兒童照護(hù)的責(zé)任,但具體制度安排的缺失使對(duì)私人托育的支持更多地停留在政策層面。在一些研究者和政策制定者的認(rèn)知中,一提到托育基本上就單純指公共托育。所謂完善0～3歲兒童托育模式,就是要將公共托育納入公共服務(wù)范疇并作為健全托育服務(wù)體系的主要追求。［6］實(shí)踐中,關(guān)注度的缺乏使私人托育的發(fā)展在整體上處于不利地位。此外,不同于公共托育的運(yùn)作邏輯,私人托育的運(yùn)作空間存在于私領(lǐng)域而非公領(lǐng)域,并不簡(jiǎn)單地依循質(zhì)量管控和公益原則。由于私人托育往往基于道義倫理或利他原則,其在相互信任和彼此理解的基礎(chǔ)上被提供,因此私人托育容易缺少穩(wěn)定性和制度保障?，F(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展和變遷面臨著很多不確定性因素,家庭也面臨著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn),家庭經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定因素逐漸增多,失業(yè)、災(zāi)害、疾病都可能使私人托育受到影響。此外,建立在單個(gè)家庭和道德水平基礎(chǔ)上的私人托育的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平差距較大。與全控式的機(jī)構(gòu)化公共托育不同,私人托育無(wú)法保證每個(gè)家庭的照顧環(huán)境都相同,也無(wú)法確定每個(gè)被照顧者所身處的照顧環(huán)境都是妥善無(wú)虞的。由于私人托育本身具有非正式、彈性大、靈活性強(qiáng)等特性,因此無(wú)可避免地會(huì)面臨社會(huì)對(duì)于私人托育服務(wù)品質(zhì)的懷疑。特別是隨著公眾對(duì)托育服務(wù)質(zhì)量期望值的提高,傳統(tǒng)的祖輩托育經(jīng)常會(huì)因此遭到不同程度的質(zhì)疑。［7］

我國(guó)在討論私人托育問(wèn)題時(shí),不能忽視家庭規(guī)模已呈現(xiàn)出明顯縮小的趨勢(shì)。一對(duì)夫婦加一個(gè)或兩個(gè)子女構(gòu)成的核心家庭是我國(guó)主要的家庭模式,且家庭小型化、核心化的程度越來(lái)越高。然而,我國(guó)家庭所特有的互助、共濟(jì)的代際關(guān)系并不會(huì)因統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上家庭規(guī)模的縮小而消失。無(wú)論托育服務(wù)范式如何發(fā)展,在可以預(yù)見(jiàn)的相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi),私人托育仍將是我國(guó)托育服務(wù)的重要組成部分。不同于傳統(tǒng)意義上的私人托育,現(xiàn)代社會(huì)家庭除了選擇傳統(tǒng)祖輩托育之外,更多地會(huì)選擇保姆托育的形式,即為了滿足家庭更高層次的托育需求而選擇商品化的形式。另外,隨著社會(huì)的變遷,家庭托育的服務(wù)能力日趨衰弱,家庭本身也就成為需要協(xié)助的服務(wù)使用者。因此,無(wú)論私人托育多么富有彈性且符合人性化,社會(huì)對(duì)公共托育的需求仍然強(qiáng)勁。當(dāng)政府致力于追求促進(jìn)私人托育發(fā)展的同時(shí),仍須體認(rèn)公共托育的重要性和必要性。否則,單純地強(qiáng)調(diào)私人托育,將國(guó)家的不干預(yù)、不作為正當(dāng)化將會(huì)導(dǎo)致托育服務(wù)的發(fā)展滯后。

由于文化背景、家庭制度與社會(huì)福利政策的導(dǎo)向相去甚遠(yuǎn),不同國(guó)家和地區(qū)對(duì)于私人托育的態(tài)度有很大差異。在有些國(guó)家或地區(qū),社會(huì)支持政策(如私人托育津貼等)被普遍運(yùn)用。［8］例如,為了鼓勵(lì)和倡導(dǎo)私人托育的健康發(fā)展,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)從2012 年開(kāi)始逐步試行保姆托育費(fèi)用補(bǔ)助政策,規(guī)定凡是臺(tái)灣本土地區(qū)育有 2 歲以下幼兒的家庭,只要將2 歲以下的幼兒交給祖父母或其他三等親親屬(三等親親屬既包括二等親中的爺爺奶奶、外公外婆和兄弟姐妹,也包括三等親中伯、叔、姑、姨等)照顧,并符合相應(yīng)的政策規(guī)定,就可以領(lǐng)取一定的托育津貼。［9］在一定程度上,如果通過(guò)托育津貼或者兒童家庭托育者津貼把原來(lái)私人提供的托育納入公共財(cái)政支持的給付系統(tǒng),就相當(dāng)于把私人托育轉(zhuǎn)化為特殊形式的公共托育。因此,我們應(yīng)當(dāng)重新思考我國(guó)普惠托育服務(wù)供給范式,從其他國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)中獲得有益的啟示,以重新思考與建構(gòu)私人托育與公共托育之間的互動(dòng)關(guān)系和福利組合。

三、公共托育與私人托育之間的關(guān)系類型

如前所述,如果國(guó)家借助政策和行政的力量介入和推進(jìn)私人托育的發(fā)展,那么公共托育與私人托育的邊界就可能模糊難辨。由此,對(duì)于托育服務(wù)體系供給范式議題,不應(yīng)當(dāng)再以公共和私人二元界線來(lái)進(jìn)行非此即彼的討論。社會(huì)發(fā)展已將私人托育服務(wù)產(chǎn)品化和商品化,無(wú)論是祖輩托育還是保姆托育都已經(jīng)無(wú)法被定義為私領(lǐng)域單純的家務(wù)勞動(dòng)。同時(shí),將私人托育置于社會(huì)公共政策與制度文化脈絡(luò)之中進(jìn)行討論,可以了解傳統(tǒng)私人托育如何作為權(quán)力沖突的場(chǎng)域、如何重新形塑托育服務(wù)的公共政策和制度安排。因?yàn)槲覈?guó)普惠托育服務(wù)體系正在建構(gòu)過(guò)程中,所以應(yīng)當(dāng)切實(shí)思考如何在私人托育和公共托育的光譜間找準(zhǔn)適合目前托育服務(wù)體系供給的定位。否則,普惠托育服務(wù)體系的構(gòu)建將異常艱難。

公共托育與私人托育之間的關(guān)系究竟是彼此替代抑或是彼此互補(bǔ)?對(duì)于公共托育與私人托育之間是替代還是互補(bǔ)關(guān)系的確認(rèn)具有重要的政策意涵,這關(guān)系到什么樣的供給范式會(huì)得到政府的優(yōu)先支持。例如,如果優(yōu)先考慮實(shí)現(xiàn)目標(biāo)人群全覆蓋、投入有保障,以達(dá)到托育普惠性和均等化的目標(biāo),那么政府主導(dǎo)的公共托育肯定是優(yōu)先選擇。雖然在探討托育服務(wù)供給范式議題的文獻(xiàn)中有不少實(shí)證研究對(duì)私人托育與公共托育之間的關(guān)系進(jìn)行檢驗(yàn),但對(duì)于兩者之間究竟是互補(bǔ)關(guān)系還是替代關(guān)系,至今尚無(wú)一致的結(jié)論。根據(jù)既有文獻(xiàn),可將私人托育與公共托育的關(guān)系區(qū)分為層級(jí)彌補(bǔ)、特定的任務(wù)分工、替代和補(bǔ)充四種類型,其中,特定的任務(wù)分工和替代偏向于競(jìng)合關(guān)系,而層級(jí)彌補(bǔ)和補(bǔ)充兩種類型則偏向于相輔相成關(guān)系。

第一,層級(jí)彌補(bǔ)。受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化因素的影響,某個(gè)國(guó)家或地區(qū)對(duì)私人托育或者公共托育存在優(yōu)先偏好。例如,在一些國(guó)家和地區(qū),由于受到傳統(tǒng)文化和社會(huì)結(jié)構(gòu)方面的限制,只有當(dāng)缺乏私人托育時(shí),家庭才會(huì)選擇公共托育。此觀點(diǎn)受到批評(píng)是因?yàn)?前述偏好順序并未考究托育工作內(nèi)容的差異,除了不同托育可能有其擅長(zhǎng)的托育內(nèi)容之外,對(duì)于私人托育和公共托育的偏好不應(yīng)僅僅進(jìn)行單向的、不可逆的線性思考,在多數(shù)情況下,即使是在一些托育服務(wù)已經(jīng)得到高度發(fā)展的國(guó)家和地區(qū),私人托育與公共托育也是同時(shí)空存在的。

第二,特定的任務(wù)分工。私人托育和公共托育具有不同的托育功能,私人托育主要提供不需要專業(yè)知識(shí)及技術(shù)的日常生活照料與情感交流,公共托育主要提供需要專業(yè)技巧的個(gè)人發(fā)展策略,以促進(jìn)兒童的早期發(fā)展。此關(guān)系類型受到批評(píng)是因?yàn)槠洳⒉淮嬖卺槍?duì)私人托育與公共托育的分工,或者說(shuō)沒(méi)人能夠?qū)λ饺送杏c公共托育的內(nèi)容提出明確的界定。實(shí)踐中,公共托育經(jīng)由專業(yè)培訓(xùn)可以提供具有專業(yè)技巧的托育,相對(duì)地,私人托育具備情感交流的功能。因此,真實(shí)的情況是,私人托育與公共托育相互補(bǔ)充,共同承擔(dān)托育任務(wù)。

第三,替代。在這種關(guān)系類型中,人們認(rèn)為公共托育會(huì)使私人托育減少或中斷,而私人托育會(huì)影響公共托育的發(fā)展。具體而言,一方面,人們擔(dān)憂公共托育會(huì)危害家庭倫理等傳統(tǒng)美德;另一方面,人們認(rèn)為公共托育因私人托育的存在而不能得到充分發(fā)展。依此邏輯,在托育的資源分配上,公共部門與私人部門存在相互排擠的情況。對(duì)此,批評(píng)者認(rèn)為,此種關(guān)系類型未能解釋公共托育提供何種服務(wù)以及服務(wù)到何種程度能產(chǎn)生替代的效果,并且現(xiàn)實(shí)情況中家庭同時(shí)獲得私人托育與公共托育的情形較為常見(jiàn),因而不應(yīng)存在一些家庭僅由或者僅能由私人部門或公共部門提供托育的情況。

第四,補(bǔ)充。在這種關(guān)系類型中,公共托育不會(huì)取代私人托育,私人托育也不會(huì)妨礙公共托育的發(fā)展,兩者之間不具有特定的任務(wù)分工,只是相互輔助和相互支持的關(guān)系。私人托育的發(fā)展可以減輕公共托育的負(fù)擔(dān),而公共托育的發(fā)展則可以促進(jìn)私人托育質(zhì)量的提升。兩者的配合能夠促進(jìn)托育供給范式的完善。對(duì)此關(guān)系類型的批評(píng)者認(rèn)為,此種關(guān)系類型屬于內(nèi)含高度殘補(bǔ)式福利的意識(shí)形態(tài),并且兩者的合作與促進(jìn)很可能因認(rèn)知的局限以及行動(dòng)者的操作失誤而失敗。

原則上,我們主張公共托育與私人托育在托育資源配置過(guò)程中是一種協(xié)力關(guān)系。協(xié)力用于描述公、私部門之間的互動(dòng)關(guān)系通常是指公共部門與私人部門之間是一種合伙關(guān)系。在公私協(xié)力的過(guò)程中,托育供給范式不再單純地強(qiáng)調(diào)公共托育或者私人托育,而是轉(zhuǎn)變成兩者共同合作的新服務(wù)形態(tài)。

進(jìn)一步講,私人托育與公共托育是完全兼容的。不僅私人托育與公共托育之間存在內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性,而且在不同的年齡階段或不同的嬰幼兒個(gè)體在某一階段都可能會(huì)偏重于其中一種托育,而在另一階段則依賴另一種托育。在我國(guó)大力發(fā)展普惠托育服務(wù)體系的前提下,越來(lái)越多的3歲以下的嬰幼兒可能會(huì)同時(shí)接受公共托育與私人托育所提供的服務(wù)。實(shí)踐中,各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的托育服務(wù)表現(xiàn)出的關(guān)系類型不盡相同。在丹麥、瑞典及荷蘭等國(guó)家的雙薪家庭中,接受或者接受過(guò)公共托育和機(jī)構(gòu)托育的比重較高,基本上可達(dá)30%以上。而在西班牙、意大利、希臘等國(guó)家的雙薪家庭中,接受公共托育的比重則相對(duì)較低,很多3歲以下的嬰幼兒都是由祖輩、親屬或者保姆托育照顧。同時(shí),政府的制度政策對(duì)不同的關(guān)系類型也有所影響。例如,當(dāng)政府大力支持公共托育時(shí),人們對(duì)于公共托育的需求會(huì)因此大幅增加,而較少使用私人托育;當(dāng)政府對(duì)私人托育給予補(bǔ)助時(shí),情況則正相反。雖然在不同國(guó)家的托育服務(wù)體系中,私人托育與公共托育所扮演的角色不盡相同,但因受到人口、家庭和勞動(dòng)力市場(chǎng)等結(jié)構(gòu)因素的影響,協(xié)同發(fā)展的大方向是一致的。

四、建構(gòu)合理托育服務(wù)供給范式的指導(dǎo)原則

托育服務(wù)供給范式應(yīng)當(dāng)是公共托育與私人托育互動(dòng)關(guān)系的再造以及家庭與政府之間在兒童照顧問(wèn)題上權(quán)責(zé)的再厘清?？茖W(xué)合理的供給范式將有助于促進(jìn)托育服務(wù)體系的建立健全;相反,不合時(shí)宜的供給范式會(huì)影響托育服務(wù)體系的構(gòu)建。比如,高度商品化的公共托育服務(wù)市場(chǎng)在一些城市已經(jīng)呈現(xiàn)供過(guò)于求的狀態(tài)。如果仍然執(zhí)著于大力發(fā)展市場(chǎng)(社會(huì))主導(dǎo)的公共托育,并以此作為原則指導(dǎo)當(dāng)?shù)赝杏?wù)體系的建構(gòu),那么就很可能會(huì)造成誤導(dǎo)。因此,建構(gòu)合理的托育服務(wù)供給范式,必須遵循四個(gè)原則。

第一,以踐行兒童福利本位為基準(zhǔn)。托育服務(wù)對(duì)象主要是3歲以下的嬰幼兒及其家庭,托育本質(zhì)上是一種兒童福利。換言之,無(wú)論是公共部門還是私人部門,只要其提供的托育具有兒童福利的特征,這種服務(wù)就應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦膭?lì)和提倡。然而,目前存在的問(wèn)題恰恰是因?yàn)閷?duì)托育作為兒童福利的認(rèn)識(shí)不足,所以會(huì)導(dǎo)致在處理私人托育和公共托育之間的關(guān)系上的一些做法與維護(hù)兒童福利的本位導(dǎo)向相脫節(jié),甚至背道而馳。典型的表現(xiàn)是,幾乎所有的以促進(jìn)托育發(fā)展為目標(biāo)的政策都以公共托育為政策工具,而很少關(guān)注同樣可以解決問(wèn)題的私人托育。因此,要將家長(zhǎng)的滿意度作為衡量?jī)烧咧g的關(guān)系以及配置比例的核心指標(biāo)。到底是需要私人托育還是公共托育,不應(yīng)當(dāng)由專家或者外人來(lái)評(píng)價(jià),而應(yīng)當(dāng)由嬰幼兒家長(zhǎng)來(lái)評(píng)定。目前,存在一個(gè)認(rèn)知誤區(qū),即用專家的判斷取代家長(zhǎng)的看法,過(guò)于強(qiáng)調(diào)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)性和客觀性。雖然專家的判斷有其合理的地方,但到底是選擇公共托育還是私人托育,應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人的實(shí)際獲益和主觀感受作為核心指標(biāo)。

第二,以兼顧多重價(jià)值為根本。不同托育服務(wù)范式的背后隱藏了對(duì)某種特定價(jià)值的默認(rèn)。托育范式實(shí)質(zhì)上是社會(huì)福利制度設(shè)計(jì)的結(jié)果。如果不考慮對(duì)嬰幼兒精神與生理需求的響應(yīng)等因素,那么任何形式的托育方式都有其優(yōu)勢(shì),也有其短板。我們并不是要對(duì)各種托育方式從制度優(yōu)劣上進(jìn)行區(qū)分,也不是要把某種托育方式作為單一的理想型,而是提倡各種托育方式共同發(fā)展,即包括祖輩托育、保姆托育、互助托育等與公共托育共同發(fā)展,以構(gòu)建托育的復(fù)合體系,為家庭提供多種托育選擇。例如,講求效率是市場(chǎng)(社會(huì))主導(dǎo)的公共托育所追求的價(jià)值之一,講求有效運(yùn)用有限資源的經(jīng)濟(jì)效益預(yù)設(shè)具有合理性。然而,把價(jià)值目標(biāo)無(wú)限運(yùn)用在托育上容易消弭家庭間的生命經(jīng)驗(yàn)與脈絡(luò),導(dǎo)致托育供給與需求之間的斷裂。因此,既要著眼于社會(huì)總體目標(biāo)來(lái)定位托育的發(fā)展重心,又要兼顧不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下促進(jìn)托育發(fā)展的各種價(jià)值目標(biāo)。

第三,以堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)為引領(lǐng)。托育保障范式的選擇不以人們的意志為轉(zhuǎn)移,各種托育范式的出現(xiàn)取決于特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件。實(shí)踐中,托育范式變遷的內(nèi)在邏輯啟示我們,當(dāng)客觀條件發(fā)生變化時(shí),政府和決策部門應(yīng)順應(yīng)時(shí)勢(shì),主動(dòng)選擇相應(yīng)的保障手段。當(dāng)一種公共服務(wù)需求未能通過(guò)其他部門的供給來(lái)滿足時(shí),政府有責(zé)任出面“兜底”;當(dāng)其他部門可以通過(guò)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)滿足這種需求時(shí),政府就應(yīng)當(dāng)調(diào)整自身的角色。［10］例如,隨著工業(yè)化和城市化以及家庭小型化的推進(jìn),代際家庭關(guān)系中的托育保障功能逐漸弱化,因而客觀上呼喚相應(yīng)的補(bǔ)充或替代方案,而不應(yīng)當(dāng)單純強(qiáng)調(diào)“以家庭為主”或以私人托育為主。

第四,以堅(jiān)持需求導(dǎo)向?yàn)樽裱?。從公共托育與私人托育的關(guān)系及其在特定托育范式中的地位的角度講,托育需求和托育供給是一個(gè)問(wèn)題的兩面。在以往的實(shí)踐中,出于公共服務(wù)均等化的考慮,政府在提供托育供給時(shí)總是考慮平衡,因而有時(shí)對(duì)托育普惠性的考量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)民眾對(duì)托育滿意度的追求。其直接的結(jié)果是,一方面從公共托育的普惠性供給中受惠,另一方面民眾自身的真實(shí)需求未得到滿足。因此,在托育資源有限的前提下,必須對(duì)有限的托育資源進(jìn)行選擇,在效用最大化的前提下,秉持“不同需求、差異供給”的思路,以不同地區(qū)、不同類型群體的現(xiàn)實(shí)需要為出發(fā)點(diǎn),在合理評(píng)估公共托育與私人托育需求的基礎(chǔ)上,對(duì)其配置比重進(jìn)行動(dòng)態(tài)規(guī)劃和調(diào)整,從而推動(dòng)托育供給的精準(zhǔn)化和高效化。因此,要將家庭從單純的消費(fèi)者或受惠者轉(zhuǎn)換成生產(chǎn)者,并在共同的生產(chǎn)機(jī)制中要求其不斷地表達(dá)需求,從而使托育服務(wù)供給與需求無(wú)縫銜接。

五、現(xiàn)階段構(gòu)建托育服務(wù)供給范式的合理化建議

2023年3月,為了規(guī)范發(fā)展多種形式的托育服務(wù),促進(jìn)托育服務(wù)體系的建立健全,國(guó)家衛(wèi)健委人口家庭司發(fā)布了《家庭托育點(diǎn)管理辦法(試行)(征求意見(jiàn)稿)》。該辦法指出,家庭托育點(diǎn)是指利用家庭住宅,為3歲以下嬰幼兒提供全日托、半日托、計(jì)時(shí)托、臨時(shí)托等托育服務(wù)場(chǎng)所,且收托人數(shù)不應(yīng)超過(guò)5人,每一名照護(hù)人員最多看護(hù)3名嬰幼兒。作為一種包含公共托育與私人托育雙重特點(diǎn)的兒童照護(hù)方式,家庭托育點(diǎn)結(jié)合了公共托育與私人托育各自的優(yōu)勢(shì),盡力彌補(bǔ)或者避免了私人托育和公共托育各自的缺陷。從推進(jìn)托育服務(wù)供給范式合理化的角度講,家庭托育點(diǎn)是公共托育與私人托育協(xié)同發(fā)展的創(chuàng)新性實(shí)踐。換句話說(shuō),家庭托育點(diǎn)不僅突顯了政府與家庭之間在促進(jìn)托育服務(wù)發(fā)展方面的相互依存與互動(dòng)關(guān)系,而且隱含著重新考量普惠托育服務(wù)供給范式中私人托育與公共托育的關(guān)系的內(nèi)在要求。

自2019年以來(lái),國(guó)家先后出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》和《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見(jiàn)》等,明確了部門協(xié)同工作機(jī)制,提出托育服務(wù)體系的構(gòu)建原則、方向和任務(wù)。《人口與計(jì)劃生育法》將“推動(dòng)建立普惠托育服務(wù)體系”等5條法規(guī)納入新修訂的內(nèi)容,為推動(dòng)普惠托育服務(wù)體系的建立提供了重要依據(jù)?，F(xiàn)階段我國(guó)正處于大力推進(jìn)普惠托育服務(wù)體系建設(shè)的歷史時(shí)期,推進(jìn)托育服務(wù)范式合理化不僅重要,而且必要。

第一,著力發(fā)揮公共托育的基礎(chǔ)性作用。一直以來(lái),我國(guó)的托育服務(wù)體系突出普惠性,強(qiáng)調(diào)托育服務(wù)具有公共服務(wù)屬性。因此,公共托育在可以預(yù)見(jiàn)的一定時(shí)期內(nèi)注定是我國(guó)普惠托育服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)組成部分。雖然不能簡(jiǎn)單地將公共托育等同于公立或任何形式的公私協(xié)力(公辦民營(yíng)的托育機(jī)構(gòu)以及政府向家庭購(gòu)買托育服務(wù)等),但是,供給結(jié)構(gòu)中的公、私托育提供的服務(wù)數(shù)量占比仍是衡量運(yùn)行范式性質(zhì)的主要指標(biāo)。換句話說(shuō),設(shè)立公立托育服務(wù)機(jī)構(gòu)、國(guó)家財(cái)政維持相關(guān)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行等是公共托育強(qiáng)度占比最高的供給范式,也是最接近普惠托育服務(wù)體系目標(biāo)的。如果這樣的供給范式在實(shí)踐中因資金等的限制而不可持續(xù),那么采取引入私人托育、公私協(xié)力或許是完善普惠托育服務(wù)體系的切實(shí)選擇。換言之,由于現(xiàn)實(shí)國(guó)情無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)讓所有家庭的公共托育需求都得到滿足,因此,國(guó)家在借助市場(chǎng)化手段的同時(shí)應(yīng)彌合制度張力,打通私人托育與公共托育之間的壁壘,為私人托育保留一席之地就成為構(gòu)建普惠托育服務(wù)體系的現(xiàn)實(shí)選擇。

第二,充分承認(rèn)私人托育的地位和作用。按照寬泛的托育服務(wù)的內(nèi)涵,目前我國(guó)絕大多數(shù)托育服務(wù)都是以私人托育的形式存在的。如果不發(fā)生顛覆性的變革,在未來(lái)的一段時(shí)期內(nèi),私人托育仍將是我國(guó)托育服務(wù)供給范式重要的組成部分和影響因素。傳統(tǒng)社會(huì)對(duì)家庭育兒責(zé)任倫理的強(qiáng)調(diào),使得私人托育被視為免費(fèi)資源,因而缺少對(duì)私人托育的社會(huì)支持。正確地看待私人托育,應(yīng)跳出家庭責(zé)任義務(wù)的窠臼,把私人托育放到更宏大的社會(huì)再生產(chǎn)體系中,在法律層面充分肯定私人托育的地位與角色,對(duì)私人托育人員承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任予以認(rèn)可,肯定其貢獻(xiàn)和價(jià)值,保障其社會(huì)地位。同時(shí),應(yīng)當(dāng)通過(guò)外部資源的協(xié)助和協(xié)調(diào)來(lái)支持私人托育,以維持私人托育發(fā)展的可持續(xù)性。目前,各國(guó)出臺(tái)的私人托育扶持政策主要分為經(jīng)濟(jì)支持、服務(wù)支持和政策法律支持三類,其中,經(jīng)濟(jì)支持主要采用托育者津貼的方式,服務(wù)支持包含為家庭托育者提供信息和咨詢、教育和培訓(xùn)托育技能、通過(guò)互助組織提供精神慰藉和喘息服務(wù)。

第三,注重加強(qiáng)私人托育與公共托育之間資源的分享與整合。在合理化的托育服務(wù)供給范式中,除了廣設(shè)公共托育機(jī)構(gòu)以外,政府部門可以向私人購(gòu)買托育或鼓勵(lì)私人部門與政府部門合作來(lái)擴(kuò)大托育供給。具體而言,就是要以公眾托育服務(wù)需求的差異性為基點(diǎn),通過(guò)集約化的資源共享與資源整合,突破私人托育與公共托育在設(shè)施、人員、功能以及空間上相互獨(dú)立、在運(yùn)行上相互割裂、在產(chǎn)品供需上存在錯(cuò)配的困境,實(shí)現(xiàn)私人托育與公共托育之間的協(xié)力、互補(bǔ)與適配。通過(guò)私人托育與公共托育的合作,實(shí)現(xiàn)嬰幼兒照護(hù)資源的最佳配置。當(dāng)然,如果公共托育與私人托育之間的聯(lián)系過(guò)緊,就可能會(huì)因資源依賴而使得兩者失去各自本應(yīng)擁有的自主性。因此,在注重加強(qiáng)私人托育與公共托育之間的資源分享與整合的同時(shí),還要注重保持公共托育與私人托育各自的獨(dú)立性,從而防止托育服務(wù)供給范式的同一化和固定化。