羅紀(jì)昀

［摘 要］農(nóng)村糾紛調(diào)解水平關(guān)乎鄉(xiāng)村治理的有效性，影響國(guó)家治理整體效益。面對(duì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村矛盾糾紛的復(fù)雜化情形，福建省云霄縣創(chuàng)設(shè)農(nóng)村糾紛移動(dòng)調(diào)解模式，通過(guò)抓隊(duì)伍、促規(guī)范、暢機(jī)制，推動(dòng)調(diào)解服務(wù)關(guān)口前移，讓基層群眾在家門(mén)口即可得到優(yōu)質(zhì)高效的調(diào)解服務(wù)。作為一種治理機(jī)制，移動(dòng)調(diào)解建構(gòu)了基層矛盾糾紛調(diào)解的空間場(chǎng)域，促使地方性知識(shí)與現(xiàn)代化資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，達(dá)至糾紛治理合力。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村糾紛；移動(dòng)調(diào)解；鄉(xiāng)村治理；人民調(diào)解

黨的十九屆五中全會(huì)明確提出了“基層治理水平明顯提高”的戰(zhàn)略目標(biāo)，并指出應(yīng)“認(rèn)知基層治理在黨的事業(yè)發(fā)展、國(guó)家長(zhǎng)治久安、社會(huì)和諧穩(wěn)定、人民幸福安康中的功能定位” ①?；鶎又卫砭哂絮r明的時(shí)代性特色與地方性導(dǎo)向。時(shí)代性凸顯基層治理方式、模式、機(jī)制以及體制的政治性訴求，要求基層治理的愿景目標(biāo)與國(guó)家治理的價(jià)值追求保持方向一致性；地方性則要求基層治理必須遵循地方社會(huì)實(shí)際，以回應(yīng)地方社會(huì)的復(fù)雜化與多樣化需求，并提供及時(shí)、便捷、高效的公共服務(wù)。時(shí)代性與地方性的疊合邏輯倒逼基層不斷創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，以回應(yīng)不確定性和復(fù)雜化的公共治理情境。農(nóng)村社會(huì)糾紛的調(diào)解成效，影響基層社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)乎國(guó)家治理效能的實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，在黨的二十大會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記深刻指出，要在社會(huì)基層堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。 ②這一深刻論述為當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)糾紛調(diào)解提供了根本遵循，指明了行動(dòng)方向。

一、福建省云霄縣農(nóng)村糾紛移動(dòng)調(diào)解的探索實(shí)踐

由于歷史文化、城鄉(xiāng)地域、現(xiàn)實(shí)情形的分殊，福建省各地農(nóng)村社會(huì)糾紛調(diào)解模式存在鮮明的差異性。近年來(lái)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、山林海界土地糾紛等頻發(fā)，已成為群眾急難愁盼的民生難題。對(duì)此，福建云霄縣司法局選取該縣下河鄉(xiāng)為試點(diǎn)，率先創(chuàng)立“移動(dòng)調(diào)解室”，通過(guò)抓隊(duì)伍、促規(guī)范、暢機(jī)制、優(yōu)服務(wù)等方式構(gòu)建“移動(dòng)調(diào)解”糾紛治理模式，一改以往等案上門(mén)和坐堂辦案的方式，實(shí)現(xiàn)調(diào)解服務(wù)關(guān)口前移，把調(diào)解桌搬到糾紛現(xiàn)場(chǎng)，將調(diào)解室落戶(hù)田間地頭、宅前巷尾，讓群眾在家門(mén)口即可得到優(yōu)質(zhì)高效的調(diào)解服務(wù)。

（一）做法

1. 打造三支隊(duì)伍，集聚調(diào)解合力

一是專(zhuān)職調(diào)解隊(duì)伍。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等形式，嚴(yán)格選任條件，配強(qiáng)調(diào)解“精兵”，聘用熱心人民調(diào)解工作、社會(huì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較為豐富且具備相關(guān)法律政策知識(shí)的專(zhuān)職人民調(diào)解員，由縣司法局培訓(xùn)后專(zhuān)職從事調(diào)解工作。同時(shí)，為專(zhuān)職調(diào)解隊(duì)伍配備移動(dòng)專(zhuān)車(chē)、調(diào)解橫幅、移動(dòng)電源、記錄儀、手提電腦、打印機(jī)、信號(hào)接收器、礦泉水、方便面等。二是信息排查隊(duì)伍?？v向貫通鄉(xiāng)鎮(zhèn)村（居）各級(jí)調(diào)委會(huì)和各類(lèi)專(zhuān)（兼）職調(diào)解員排查調(diào)處信息網(wǎng)絡(luò)，組建以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）調(diào)解員、法律明白人為主，村民小組長(zhǎng)為輔的矛盾糾紛信息排查隊(duì)伍，經(jīng)常性深入群眾之中，排查發(fā)現(xiàn)各類(lèi)矛盾隱患，為移動(dòng)調(diào)解隊(duì)提供糾紛線索。矛盾信息排查有助于基層矛盾糾紛早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早介入，并且能最大程度保證基層矛盾糾紛不擴(kuò)大、不出村（社區(qū)），就地及時(shí)有效解決糾紛。三是法律咨詢(xún)隊(duì)伍。積極引導(dǎo)律師、基層法律服務(wù)工作者等專(zhuān)業(yè)法律服務(wù)力量共同參與矛盾糾紛調(diào)處化解。與律師事務(wù)所、法律服務(wù)所等公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，組建法律咨詢(xún)隊(duì)伍，遇到重大疑難糾紛，實(shí)行集體會(huì)商，構(gòu)筑工作合力。專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)隊(duì)伍是“移動(dòng)調(diào)解室”的“智囊團(tuán)”，為化解矛盾糾紛提供強(qiáng)大專(zhuān)業(yè)法律基礎(chǔ)和辦案經(jīng)驗(yàn)。三支隊(duì)伍構(gòu)成“一體兩翼”格局，以專(zhuān)職調(diào)解隊(duì)伍為調(diào)解主體，信息排查隊(duì)伍和法律咨詢(xún)隊(duì)伍為兩翼，為基層社會(huì)糾紛化解奠定堅(jiān)實(shí)力量。

2. 健全三個(gè)機(jī)制，夯實(shí)調(diào)解基礎(chǔ)

一是信息排查機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)設(shè)立專(zhuān)門(mén)值班室，落實(shí) 24 小時(shí)調(diào)解員值班制度，及時(shí)整理、匯總、研判來(lái)訪來(lái)電群眾有關(guān)糾紛事實(shí)信息。同時(shí)，通過(guò)信息排查隊(duì)伍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每月、村每周組織法律顧問(wèn)、法律明白人等進(jìn)村入戶(hù)開(kāi)展排查走訪，摸排各類(lèi)矛盾糾紛信息。二是部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。云霄縣司法局與縣公安局建立非警務(wù)公調(diào)對(duì)接機(jī)制，通過(guò) 12348 法律服務(wù)熱線平臺(tái)流轉(zhuǎn)非警務(wù)矛盾糾紛，最大限度避免了警力資源浪費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)積極與派出所、法院對(duì)接聯(lián)動(dòng)，建立健全對(duì)接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)疑難復(fù)雜糾紛預(yù)防化解工作“零距離”溝通。三是考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。云霄縣司法局聯(lián)合財(cái)政局將人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，制定本地區(qū)人民調(diào)解員“一案一補(bǔ)”“以案定補(bǔ)”的標(biāo)準(zhǔn)及發(fā)放辦法，并動(dòng)態(tài)提升補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，依托縣級(jí)人民調(diào)解協(xié)會(huì)，每年安排一定經(jīng)費(fèi)，對(duì)成效顯著的移動(dòng)調(diào)解片區(qū)和有突出貢獻(xiàn)的移動(dòng)調(diào)解員按照有關(guān)規(guī)定給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，增強(qiáng)人民調(diào)解員職業(yè)榮譽(yù)感和自豪感。

3. 創(chuàng)新三種模式，提高調(diào)解質(zhì)效

一是時(shí)效追求“零時(shí)差”。打造調(diào)解“110”，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛早發(fā)現(xiàn)、早介入、早處置。建立矛盾糾紛排查預(yù)防、定期分析、上報(bào)調(diào)處等工作機(jī)制。各支移動(dòng)調(diào)解隊(duì)伍下移重心、前置防范，超前獲取掌握矛盾糾紛信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛和可能引發(fā)矛盾糾紛的線索，研判本轄區(qū)矛盾糾紛發(fā)生發(fā)展的特點(diǎn)、規(guī)律和趨勢(shì)，向相關(guān)負(fù)責(zé)人提出具有前瞻性的預(yù)防化解矛盾糾紛意見(jiàn)建議。初步實(shí)現(xiàn)服務(wù)群眾零距離，矛盾化解在基層。二是跟進(jìn)追求“零距離”。針對(duì)村民之間有矛盾糾紛不想“跑腿”，不愿到司法所調(diào)解的情況，云霄縣為片區(qū)調(diào)解室配優(yōu)法律資源，配齊電腦、彩印機(jī)、執(zhí)法記錄儀、移動(dòng)電源等現(xiàn)代化辦公設(shè)備，為調(diào)解前移提供必要條件，做到哪里有矛盾糾紛，“移動(dòng)調(diào)解室”就可落戶(hù)哪里，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)登記、現(xiàn)場(chǎng)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)辦結(jié)，及時(shí)將矛盾糾紛化解在百姓家門(mén)口，將法律服務(wù)觸角延伸到村到戶(hù)，真正做到“哪里有矛盾糾紛，哪里就有人民調(diào)解力量”，切實(shí)筑牢維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的第一道防線。三是效果追求“零失誤”。在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)雙方當(dāng)事人和解，達(dá)成調(diào)解協(xié)議，對(duì)調(diào)解員是個(gè)不小的考驗(yàn)。調(diào)解過(guò)程中，注重把握調(diào)解糾紛黃金30秒，做到耐心聽(tīng)、恰當(dāng)勸、公正調(diào)，認(rèn)真傾聽(tīng)雙方當(dāng)事人反映的問(wèn)題，厘清矛盾糾紛的來(lái)龍去脈，開(kāi)導(dǎo)他們換位思考，曉之以理，動(dòng)之以情，徹底化解糾紛。

（二）成效與啟示

福建云霄縣所創(chuàng)設(shè)的“移動(dòng)調(diào)解”是基層政法系統(tǒng)深入貫徹黨的群眾路線，踐行新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)新舉措。作為應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛的創(chuàng)新機(jī)制，云霄縣移動(dòng)調(diào)解模式以“尚和”為價(jià)值追求 ③，通過(guò)調(diào)解端口前移，將調(diào)解服務(wù)觸角延伸到村（居）到戶(hù)，促使群眾在家門(mén)口即可就地調(diào)解、就地和解，從細(xì)微處創(chuàng)建定分止?fàn)幍慕饧姍C(jī)制，從源頭預(yù)防矛盾，在基層化解糾紛。一是發(fā)揮空間治理優(yōu)勢(shì)，踐行群眾路線?？臻g是社會(huì)關(guān)系的衍生物，在鄉(xiāng)村糾紛治理過(guò)程中，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解空間中的行動(dòng)者及其資源，服務(wù)于鄉(xiāng)村糾紛化解。云霄“移動(dòng)調(diào)解”模式借助空間賦能鄉(xiāng)村糾紛治理優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持現(xiàn)場(chǎng)主義、引導(dǎo)群眾參與、喚起社會(huì)認(rèn)同等調(diào)解法，深入落實(shí)“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的工作方法，有效定紛止?fàn)帲饧娀?。二是訴諸情理有機(jī)融合，引導(dǎo)換位共鳴。云霄移動(dòng)調(diào)解員深入融入鄉(xiāng)村社會(huì)，潛移默化中轉(zhuǎn)變村外人身份符號(hào)，削弱解紛行動(dòng)中的陌生感與距離感。在糾紛現(xiàn)場(chǎng)善用調(diào)解技藝，以理服人，以情動(dòng)人，訴諸情理有機(jī)融合，引導(dǎo)換位共鳴。 ④三是以法律規(guī)范為標(biāo)尺解紛，凝聚共識(shí)。法律規(guī)范構(gòu)成移動(dòng)調(diào)解員必須倚重的底線性的治理規(guī)則與資源。云霄縣移動(dòng)調(diào)解員在充分運(yùn)用情理資源的同時(shí)，更加注重法律規(guī)范對(duì)鄉(xiāng)村糾紛治理的標(biāo)尺效用，彰顯法律規(guī)范的行為指引—評(píng)價(jià)功能，為徹底的“案結(jié)事了人和”構(gòu)筑制度對(duì)話空間。四是適時(shí)推進(jìn)普法宣傳教育，送法上門(mén)。鄉(xiāng)村糾紛化解既是一項(xiàng)事關(guān)地方社會(huì)穩(wěn)定與生活生產(chǎn)的民生工程，又是一堂面對(duì)村民群眾的普法教育規(guī)訓(xùn)的公開(kāi)課。云霄移動(dòng)調(diào)解模式注重證據(jù)溯源與現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解環(huán)節(jié)中普法教育規(guī)訓(xùn)效能，通過(guò)村民觀看、旁聽(tīng)、參與現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解，既有助于調(diào)解員收集、掌握與案情相關(guān)信息，又可第一時(shí)間傳達(dá)法律精神，使聽(tīng)眾情景化知法、學(xué)法、用法。

二、農(nóng)村糾紛移動(dòng)調(diào)解的優(yōu)化對(duì)策

首先，挖掘推介移動(dòng)調(diào)解經(jīng)驗(yàn)做法。鄉(xiāng)村糾紛治理的復(fù)雜化催生地方治理政策創(chuàng)新實(shí)踐，而只有對(duì)這些政策創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行升級(jí)再造，才能顯示地方政策創(chuàng)新的生命力與適應(yīng)力?？梢詮囊韵路矫嬷郑阂皇切５毓步??？膳c高校、社科研究單位合作共建，成立社會(huì)矛盾糾紛治理研究中心，設(shè)立若干實(shí)踐調(diào)研基地，組織專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)深入移動(dòng)調(diào)解一線，凝練移動(dòng)調(diào)解經(jīng)驗(yàn)做法，推進(jìn)移動(dòng)調(diào)解案例匯編與出版。二是加快轉(zhuǎn)化。移動(dòng)調(diào)解模式蘊(yùn)含著諸如解紛維穩(wěn)的政治功能、關(guān)系修復(fù)的社會(huì)功能、普法宣傳的教育功能等，需要在實(shí)踐中加以總結(jié)提升，促使移動(dòng)調(diào)解經(jīng)驗(yàn)做法轉(zhuǎn)化成地方政府規(guī)范性文件。

其次，開(kāi)展移動(dòng)調(diào)解員的表彰宣傳。作為一種激勵(lì)機(jī)制，表彰宣傳具有無(wú)形感召力，能夠觸及行為者的心靈深處，繼而產(chǎn)生榮譽(yù)感、責(zé)任感、使命感，最終轉(zhuǎn)化為具體行為動(dòng)能。一是給予先進(jìn)表彰。開(kāi)展“優(yōu)秀人民調(diào)解員”“優(yōu)秀人民調(diào)解委員會(huì)”評(píng)選活動(dòng)，將移動(dòng)調(diào)解中涌現(xiàn)的模范典型、先進(jìn)人物予以表彰，授予特定層級(jí)的榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。探索建立“優(yōu)秀人民調(diào)解員”進(jìn)入縣級(jí)以上優(yōu)秀人才項(xiàng)目政策，增強(qiáng)人民調(diào)解工作的社會(huì)認(rèn)同。二是宣傳先進(jìn)事跡。要樹(shù)典型，對(duì)移動(dòng)調(diào)解員的先進(jìn)事跡及時(shí)總結(jié)提煉，在媒體平臺(tái)常態(tài)化宣傳推廣，提高人民調(diào)解員的公共聲譽(yù)，提升人民調(diào)解工作的社會(huì)影響力。這既能增強(qiáng)調(diào)解隊(duì)伍歸屬感榮譽(yù)感，又可增進(jìn)人民群眾對(duì)“人民調(diào)解為人民”的認(rèn)同感信任感。

再次，完善移動(dòng)調(diào)解運(yùn)行保障機(jī)制。一是健全移動(dòng)調(diào)解運(yùn)行保障機(jī)制，在經(jīng)費(fèi)保障上給予支持，以“小成本”換“大平安”。財(cái)政口依法保障人民調(diào)解工作“三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”（即指導(dǎo)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解委員會(huì)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)），妥善解決移動(dòng)調(diào)解員“私車(chē)公用”、辦公通信、人身安全保險(xiǎn)等方面困難，適度減輕移動(dòng)調(diào)解員生活壓力。同時(shí)司法口聯(lián)合財(cái)政口完善案件補(bǔ)助動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制，聯(lián)合行文區(qū)分重大疑難案件和普通案件的調(diào)解補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用，充分激活移動(dòng)調(diào)解員的工作積極性。二是完善移動(dòng)調(diào)解員培訓(xùn)機(jī)制。開(kāi)展定期培訓(xùn)，依托各級(jí)人民調(diào)解員協(xié)會(huì)，組織調(diào)解員學(xué)習(xí)法律知識(shí)，著重進(jìn)行調(diào)解技能培訓(xùn)，提升移動(dòng)調(diào)解員理論水平與調(diào)解技藝。開(kāi)展交流體驗(yàn)，通過(guò)聘請(qǐng)社會(huì)工作者、心理咨詢(xún)師、律師等對(duì)移動(dòng)調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)授課，兄弟縣（區(qū)）調(diào)解員互相學(xué)習(xí)，優(yōu)秀調(diào)解員介紹經(jīng)驗(yàn)等方式，增強(qiáng)移動(dòng)調(diào)解員依法調(diào)解的能力和水平。組織法庭觀摩，聯(lián)合人民法院，組織移動(dòng)調(diào)解員觀摩民事案件庭審，通過(guò)以案釋法、以案助學(xué)，拓寬移動(dòng)調(diào)解員的工作思路，提高人民調(diào)解工作的質(zhì)量。

最后，創(chuàng)新發(fā)展新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)。移動(dòng)調(diào)解模式既是以楓橋經(jīng)驗(yàn)為指導(dǎo)，積極應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛的治理創(chuàng)新，又在實(shí)踐中不斷解構(gòu)與重組，為創(chuàng)新發(fā)展新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)累積經(jīng)驗(yàn)知識(shí)。一是堅(jiān)持糾紛化解中的黨領(lǐng)共治格局。 ⑤黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，只有加強(qiáng)黨建統(tǒng)領(lǐng)功能，才能為基層社會(huì)糾紛化解提供堅(jiān)實(shí)的組織保障。同時(shí)，在黨建統(tǒng)領(lǐng)下，要強(qiáng)化協(xié)同治理，識(shí)別、動(dòng)員、整合差異化的解紛主體或村民群眾，明晰各方權(quán)責(zé)利，促成多元主體參與社會(huì)糾紛治理，構(gòu)筑基層糾紛化解的治理合力。二是完善全過(guò)程糾紛調(diào)解機(jī)制。社會(huì)矛盾糾紛遵循時(shí)間序列動(dòng)態(tài)演進(jìn)，因此，化解社會(huì)糾紛也需要構(gòu)建一種能夠有效應(yīng)對(duì)不同階段糾紛的全過(guò)程治理機(jī)制。即通過(guò)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)工程，依托數(shù)字信息網(wǎng)絡(luò)，賦能社會(huì)糾紛發(fā)生前的信息排查與研判機(jī)制，遏制社會(huì)糾紛的苗頭；要充分發(fā)揮移動(dòng)調(diào)解員對(duì)解紛現(xiàn)場(chǎng)的主導(dǎo)權(quán)，引導(dǎo)糾紛利益相關(guān)方參與調(diào)解，低成本高效益地化解社會(huì)糾紛；要重視建設(shè)糾紛調(diào)解后的回訪制度與關(guān)系修復(fù)制度。同時(shí)，試點(diǎn)開(kāi)展糾紛調(diào)解后的社會(huì)關(guān)系修復(fù)制度，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)或項(xiàng)目合作等方式，吸納社會(huì)工作者、心理咨詢(xún)師等專(zhuān)業(yè)群體介入結(jié)案后的社會(huì)關(guān)系修復(fù)，適當(dāng)組織喜聞樂(lè)見(jiàn)的群眾性、專(zhuān)業(yè)性主題活動(dòng)，調(diào)適緊張的社會(huì)關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了人和”的社會(huì)糾紛治理目標(biāo)。

注釋?zhuān)?/p>

①《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，人民出版社，2021年版，第1頁(yè)。

②習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗》，人民出版社，2022年版，第54頁(yè)。

③熊浩：《認(rèn)真對(duì)待情緒：論糾紛化解的感性向度》，《政治與法律》2023第5期。

④吳元元：《人民調(diào)解制度的技藝實(shí)踐考》，《法學(xué)》2022年第9期。

⑤朱健剛、王瀚：《黨領(lǐng)共治：社區(qū)實(shí)驗(yàn)視域下基層社會(huì)治理格局的再生產(chǎn)》，《中國(guó)行政管理》2021年第5期。

作者單位：外交學(xué)院研究生部

（責(zé)任編輯 矯海霞）