朱宏偉+米月新

摘 要：從包容性增長(zhǎng)的視角，研究民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理問(wèn)題。針對(duì)民族地區(qū)文化建設(shè)落后和宗族勢(shì)力對(duì)鄉(xiāng)村治理影響過(guò)大、村民參與度不高、經(jīng)濟(jì)建設(shè)落后和鄉(xiāng)村治理效率低、鄉(xiāng)村治理的公平性不足、經(jīng)濟(jì)成果分享滿意度不高等問(wèn)題，根據(jù)包容性增長(zhǎng)的特點(diǎn)，提出提高民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的公平性、參與性、利貧性、可持續(xù)性的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：包容性增長(zhǎng)；民族地區(qū)；鄉(xiāng)村治理

中圖分類(lèi)號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）24-0033-05

鄉(xiāng)村治理通常是指以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國(guó)家機(jī)構(gòu)和村民自治委員會(huì)等鄉(xiāng)村其他權(quán)威機(jī)構(gòu)，為了維持鄉(xiāng)村的正常秩序，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，依據(jù)法律、法規(guī)和鄉(xiāng)規(guī)民約以及歷史經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)習(xí)俗等，為鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共服務(wù)的活動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)村多元主體共同公共管理鄉(xiāng)村事務(wù)的過(guò)程。鄉(xiāng)村治理的好壞體現(xiàn)了政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的動(dòng)員和管理能力，關(guān)系到鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展、繁榮和穩(wěn)定。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容?，F(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理模式無(wú)法適應(yīng)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以致使很多問(wèn)題滋生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能條塊分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大無(wú)實(shí)質(zhì)權(quán)力，政府工作人員數(shù)量太大，財(cái)政難以負(fù)擔(dān)；而且他們綜合素質(zhì)低，工作效率差，制度化程度低，工作熱情不高，體現(xiàn)出尋租性的特點(diǎn)[1]。

在現(xiàn)有條件下，由于民族地區(qū)沒(méi)有特殊優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，是亟待破解的重大難題。由于我國(guó)民族地區(qū)民族、歷史以及特殊的地理位置等原因，造成了大部分地區(qū)都處于欠發(fā)達(dá)待開(kāi)發(fā)區(qū)域。再加之遺留下來(lái)的人口素質(zhì)、要素稟賦問(wèn)題以及國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略等前因的影響，民族鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展十分落后，人民生活貧困，社會(huì)利益分配不均，區(qū)域之間差距擴(kuò)大，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理面臨更嚴(yán)重的困境。本文試圖從包容性增長(zhǎng)的視角，探討民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化問(wèn)題。

一、包容性增長(zhǎng)與民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理

1.包容性增長(zhǎng)。包容性增長(zhǎng)的理念是亞洲開(kāi)發(fā)銀行在2007年提出的，近十年國(guó)內(nèi)學(xué)者已對(duì)包容性增長(zhǎng)進(jìn)行了較多的探討，朱宏偉、米月新、汪雪陽(yáng)對(duì)包容性增長(zhǎng)提出的背景、概念和內(nèi)涵、包容性增長(zhǎng)的意義、面臨的問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)的路徑以及包容性增長(zhǎng)與當(dāng)代中國(guó)發(fā)展的關(guān)系的論述進(jìn)行了較全面的梳理[2]。包容性增長(zhǎng)的內(nèi)涵十分豐富，總的來(lái)說(shuō)，包容性增長(zhǎng)具有公平性、參與性、利貧性和可持續(xù)性的特點(diǎn)[3]。包容性增長(zhǎng)其實(shí)質(zhì)就是一種全新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，它不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的數(shù)量，而且更加重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。增長(zhǎng)不僅應(yīng)該持續(xù)快速，而且應(yīng)該建立在更加廣泛的基礎(chǔ)上，建立在基于大多數(shù)勞動(dòng)力并且惠及大多數(shù)勞動(dòng)者的基礎(chǔ)之上，尤其是關(guān)注貧困人群和弱勢(shì)群體。包容實(shí)質(zhì)就是要更加注重公平、共享，給予所有社會(huì)成員利用發(fā)展機(jī)會(huì)的權(quán)利，賦予全體公民參加增長(zhǎng)過(guò)程，并得到合理社會(huì)福利的增長(zhǎng)方式。而安全則指的是改善因?yàn)榘l(fā)展干預(yù)政策而在發(fā)展過(guò)程中遇到風(fēng)險(xiǎn)管理。劉長(zhǎng)庚、田龍鵬、陳彬認(rèn)為，基本經(jīng)濟(jì)制度、市場(chǎng)化改革和對(duì)外開(kāi)放均能顯著提高中國(guó)的包容性增長(zhǎng)水平[4]。文雁兵提出了制度性貧困概念，構(gòu)建了包容性增長(zhǎng)減貧模式。應(yīng)對(duì)依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入分配“從上而下”的傳統(tǒng)減貧思路進(jìn)行拓展，充分重視依靠自生能力和社會(huì)流動(dòng)“自下而上”的減貧新思路，兩種減貧思路相結(jié)合的包容性增長(zhǎng)減貧新模式是緩解制度性貧困的有效途徑。需加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，提高科學(xué)管理水平，構(gòu)建具有包容性的包容型政府[5]。

2.民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理已進(jìn)行了較多有益的探討。彭國(guó)勝認(rèn)為，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)取決于民族地區(qū)農(nóng)村的基本社會(huì)結(jié)構(gòu)，正是民族地區(qū)農(nóng)村的基本社會(huì)結(jié)構(gòu)最終決定著民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理模式的選擇和鄉(xiāng)村治理功能的實(shí)現(xiàn)。但是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民族地區(qū)農(nóng)村的基本社會(huì)結(jié)構(gòu)已隨著社會(huì)的變遷而發(fā)生巨大的改變。社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，應(yīng)該全面提高我國(guó)民族地區(qū)鄉(xiāng)村政府的執(zhí)政能力和社會(huì)治理能力[6]。

張昆從大眾傳媒的角度，對(duì)我國(guó)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新性提出了新的意見(jiàn)。他認(rèn)為，信息傳播是政治社會(huì)產(chǎn)生的前提，它為政治的發(fā)展提供著必不可少的信息資源，它能夠促進(jìn)公民政治意識(shí)的形成，調(diào)整公民的政治行為。所以，信息媒介可以被看作政治文明的重要指標(biāo)[7]。

鄭茂剛指出，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理應(yīng)該建立在尊重當(dāng)?shù)孛褡寰用袷讋?chuàng)精神的基礎(chǔ)之上，才能促使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民接受基層民主的推廣。另外，必須注意到村民在鄉(xiāng)村治理中的主導(dǎo)地位，才能充分調(diào)動(dòng)村民積極地參與到基層民主中來(lái)。而且，我們還應(yīng)該重視當(dāng)?shù)孛褡彘L(zhǎng)期的治理實(shí)踐，理論聯(lián)系實(shí)際，因地制宜發(fā)展當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)民族。最后，絕對(duì)不能忽視當(dāng)?shù)卮逡?guī)民約的傳統(tǒng)，尤其民族村落更有其獨(dú)特性。只有這樣，我們才能切實(shí)適應(yīng)當(dāng)?shù)匦枰?，改善民族鄉(xiāng)村基層民主形式[8]。

張巨成以新疆維吾爾自治區(qū)昌吉回族自治州奇臺(tái)縣大泉塔塔爾族鄉(xiāng)、黑溝村為例，研究了西部少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理問(wèn)題。文中指出現(xiàn)今解決民族鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村建設(shè)問(wèn)題，一定要建立在重視當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)形態(tài)的基礎(chǔ)上。必須切實(shí)推行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，堅(jiān)持公平、公正的原則，克服部分民族鄉(xiāng)村中存在的腐敗現(xiàn)象，并且要善于運(yùn)用“激勵(lì)”“約束”這兩種手段治理民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)。文中還提到，現(xiàn)在有些民族鄉(xiāng)村已經(jīng)采用簽訂責(zé)任狀（書(shū)）的辦法。所謂責(zé)任狀（書(shū)），就是上級(jí)與下級(jí)、治理者與被治理者之間簽訂契約來(lái)約束彼此行為的一種治理方式。這是一種全新的“數(shù)字化”的管理方式，通過(guò)數(shù)字來(lái)控制，形成契約約束彼此的行為[9]。

聶軍濤以苗族為例，研究了民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理問(wèn)題。他指出，要對(duì)苗族鄉(xiāng)村治理進(jìn)行變革，我們應(yīng)該兼顧國(guó)家、地方兩個(gè)方面。一方面，要加大民族地區(qū)的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)力度，我們應(yīng)該通過(guò)改革國(guó)家的基層行政體制推動(dòng)民族地區(qū)的“鄉(xiāng)村治理”；另一方面，改革應(yīng)該基于當(dāng)?shù)氐臍v史現(xiàn)實(shí)，基于民族地區(qū)特殊的歷史與文化傳統(tǒng)，基于當(dāng)?shù)貍鞒幸丫玫奶厥馍鐣?huì)結(jié)構(gòu)。面對(duì)基層行政體制改革與苗族民間社會(huì)資本雙重力量，應(yīng)該協(xié)調(diào)好基層行政體制與民族的民間傳統(tǒng)社會(huì)模式，最終實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的改善[10]。

閆麗娟、王麗霞以甘青保安族、撒拉族人口較少民族聚居地區(qū)為例，研究了清真聚居區(qū)的民族鄉(xiāng)村治理問(wèn)題。他們?cè)谖闹兄赋?，現(xiàn)在民族地區(qū)的鄉(xiāng)村社會(huì)處于分化、轉(zhuǎn)型時(shí)期，鄉(xiāng)村治理還存有較多問(wèn)題，村民的主體地位、主導(dǎo)作用還并未被真正落實(shí)。而且，不同民族地區(qū)的鄉(xiāng)村社會(huì)都存在其特殊性，不同的少數(shù)民族都有其獨(dú)特的傳統(tǒng)習(xí)俗和宗教信仰，這也同樣是治理民族地區(qū)鄉(xiāng)村區(qū)別于其他廣大農(nóng)村地區(qū)的主要特點(diǎn)。在文中，他們特別強(qiáng)調(diào)要想真正有效改善民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀，我們就必須尊重當(dāng)?shù)孛褡宓膫鹘y(tǒng)宗教信仰[11]。

李志農(nóng)、喬文紅對(duì)云南邊區(qū)的藏族地區(qū)鄉(xiāng)村治理進(jìn)行了研究，他們指出，倫理控制方式是傳統(tǒng)社會(huì)主要治理方法。但是目前，這一方式在廣大民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)中所起到的作用越來(lái)越小，村中村民法律接受度很低，村中自發(fā)形成的組織權(quán)威性不高，村民發(fā)展自主性很低，總是處于被動(dòng)接受境遇?；谏鲜鰡?wèn)題，他們提出在改革民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中，應(yīng)該更加關(guān)注開(kāi)放、民主等要素，注重村民決策、全民參與的貫徹落實(shí)[12]。

張斌以侗瑤少數(shù)名族村寨為例，指出大眾傳媒對(duì)村寨治理既有積極影響，也有消極的影響。在民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理中，媒體信息被用來(lái)作為與村中管理者博弈的手段，會(huì)給管理工作帶來(lái)困難。另一方面，管理者也可以物盡其用，通過(guò)大眾傳媒的信息傳遞能力，提高村民的政治修養(yǎng)和民主意識(shí)。他指出，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理合理化變革應(yīng)該充分重視并發(fā)揮大眾傳媒的作用，對(duì)村民進(jìn)行積極的引導(dǎo)[13]。

韋小雯以金秀瑤族自治縣瑤族石牌制個(gè)案為例，研究瑤族的鄉(xiāng)村政治管理。認(rèn)為民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理應(yīng)該重視當(dāng)?shù)孛褡遄陨淼膫鹘y(tǒng)管理理論及歷史經(jīng)驗(yàn)，將當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)的管理模式與國(guó)家政策相融合，重視解決各民族地區(qū)普遍存在的鄉(xiāng)村治理模式不合時(shí)宜、水平效率相對(duì)低下等問(wèn)題。而且，他著重指出研究少數(shù)民族的鄉(xiāng)村治理核心和根本，要立足于當(dāng)?shù)孛褡宓膶?shí)際基礎(chǔ)之上，應(yīng)該做到理論與實(shí)際相結(jié)合，實(shí)事求是地運(yùn)用更加靈活的思維方式和研究方法，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡逄厥馇闆r，提出符合當(dāng)?shù)孛褡鍖?shí)際的民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理模式，使之為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政治、文化全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力[14]。

譚新雨以河口縣一村老年協(xié)會(huì)為例，探究了邊疆民族地區(qū)民間組織在鄉(xiāng)村治理中的作用，她著重提出了民間組織這一概念。所謂民間組織，其實(shí)是指一種村民自發(fā)形成的不以營(yíng)利為目的，以組織成員共同決策、參與協(xié)作的方式運(yùn)行，目的是為保障農(nóng)民自身利益及實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自我管理和農(nóng)村自發(fā)建設(shè)服務(wù)的一種社會(huì)組織。她認(rèn)為，民族地區(qū)的民間組織是在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展以及民族地區(qū)特殊性的基礎(chǔ)上形成的。民族鄉(xiāng)村地區(qū)有其獨(dú)特的傳統(tǒng)文化背景，鄉(xiāng)村民間組織是在改善現(xiàn)有民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的強(qiáng)烈要求下產(chǎn)生的。而另一方面，它也促進(jìn)了公平、民主、效率在村政中的貫徹，對(duì)政府管理起到輔助、監(jiān)督的作用，為鄉(xiāng)村治理模式的日趨合理化奠定了基礎(chǔ)[15]。

饒義軍指出，現(xiàn)存的民族鄉(xiāng)政村治模式中存在的問(wèn)題會(huì)對(duì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。改革民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理模式，擺脫鄉(xiāng)村治理現(xiàn)在的困境，不僅有益于民族地區(qū)的發(fā)展，也會(huì)對(duì)國(guó)家的政治穩(wěn)定產(chǎn)生積極的作用。他以貴州的民族地區(qū)為例，并指出，貴州民族地區(qū)當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理模式是一種民族區(qū)域自治制度下的雙重村民自治模式，它與一般意義上的村民自治模式有顯著不同。文中還以凱佐鄉(xiāng)“參與式”治理為例，提出了民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的理想模式[16]。

鐘紅艷、莫德建也同樣從法制角度對(duì)少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理問(wèn)題進(jìn)行研究。少數(shù)民族地區(qū)基層群眾的綜合素養(yǎng)普遍偏低，而且由于家族、宗族觀念的影響，民族地區(qū)鄉(xiāng)村群眾參與鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程不完善且發(fā)展緩慢。指出應(yīng)該建立健全相關(guān)的法律體系，提高基層群眾文化素質(zhì)，增強(qiáng)基層群眾民主意識(shí)，從而提高基層群眾有序參與鄉(xiāng)村治理的參與度。這不僅有利于促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，而且更加有利于維護(hù)民族鄉(xiāng)村的穩(wěn)定，有利于加快建立和諧鄉(xiāng)村的步伐[17]。

徐健對(duì)西部少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行合理的分析，并提出建議：通過(guò)農(nóng)民主體地位建設(shè)，保證村委會(huì)相對(duì)獨(dú)立；加強(qiáng)村委會(huì)的監(jiān)督管理；完善村級(jí)民主決策進(jìn)程等措施完善村民自治制度以及基礎(chǔ)政府的行政能力[18]。

向建華從法制化的角度探討了民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的問(wèn)題，他通過(guò)分析民族地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較慢，自然環(huán)境和民族之間的關(guān)系以及自治過(guò)程中存在的問(wèn)題，從當(dāng)前少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題著手，并對(duì)少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理法治化提出一些可行的建議[19]。

從上述的研究可以看出，由于民族地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距一步擴(kuò)大，民族地區(qū)的文化背景具有多元性，宗教勢(shì)力對(duì)民族地區(qū)還有較大影響、外國(guó)敵對(duì)勢(shì)力對(duì)民族地區(qū)在滲透等，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理具有風(fēng)險(xiǎn)性、復(fù)雜性和國(guó)際性的特點(diǎn)。因此，應(yīng)從包容性增長(zhǎng)視角來(lái)開(kāi)展民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理工作，而鄉(xiāng)村治理也應(yīng)有助于民族地區(qū)的包容性增長(zhǎng)。

二、基于包容性增長(zhǎng)視角下的民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

民族地區(qū)現(xiàn)在的鄉(xiāng)村治理可以說(shuō)是民族區(qū)域自治制度背景下的村民自治，它區(qū)別于其他農(nóng)村的村民自治的重要特點(diǎn)就是實(shí)際上自身為一種雙重自治。雖然，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，自身得到不斷完善，民主、平等的觀念已經(jīng)在一定程度上得以普及，如村委會(huì)選舉制度更加公平、村民民主和權(quán)利意識(shí)不斷提高、參政熱情不斷升華。但是，由于全國(guó)大背景下市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不斷發(fā)展，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理仍然面臨以下問(wèn)題：

1.文化建設(shè)落后，宗族勢(shì)力對(duì)鄉(xiāng)村治理影響過(guò)大。民族地區(qū)獨(dú)有鄉(xiāng)村文化并未被很好地珍視保存，很多優(yōu)秀的民族文化已瀕臨滅絕。由于民族地區(qū)多在邊遠(yuǎn)山區(qū)，村民與外來(lái)地區(qū)交流較少，長(zhǎng)期處于半封閉狀態(tài)，村民普遍文化程度不高，對(duì)新事物、新思想的接受度較低，受宗教影響較大，直接影響到鄉(xiāng)村治理。

2.村民參與度不高。村民缺乏參政治熱情，認(rèn)為村政事不關(guān)己。民族地區(qū)的貧困狀態(tài)導(dǎo)致大量勞動(dòng)力流出務(wù)工，這就使得本地鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏勞動(dòng)力、支持人員，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村社會(huì)的正常運(yùn)作，不利于村民自治的開(kāi)展。少數(shù)民族地區(qū)，由于基層群眾有序參與鄉(xiāng)村治理的相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善，基層群眾的綜合素養(yǎng)普遍偏低，參與鄉(xiāng)村治理的積極性不高，并且因?yàn)榧易?、宗族觀念的影響，基層群眾有序參與鄉(xiāng)村治理的過(guò)程不順暢。

3.經(jīng)濟(jì)建設(shè)落后，鄉(xiāng)村治理效率低。國(guó)家政策雖然著重扶持，資金供給雖然不斷促進(jìn)，但是由于各種歷史、地理等客觀因素的限制，與全國(guó)平均水平相比，民族地區(qū)仍然處于落后貧困的狀態(tài)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱。交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得不到完善，不僅阻礙了當(dāng)?shù)貙?duì)于新思想、新技術(shù)、新知識(shí)的接受交流，也使當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)品無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)促進(jìn)貿(mào)易的發(fā)展。很多村民仍然堅(jiān)持最原始的生產(chǎn)方式，新農(nóng)村建設(shè)舉步維艱，城鎮(zhèn)化建設(shè)也面臨重重困難，生產(chǎn)技術(shù)難以推廣，貧窮與落后狀態(tài)仍然廣泛存在。

4.鄉(xiāng)村治理的公平性不足。主要表現(xiàn)在村委會(huì)行政化，村民基本權(quán)利得不到保障。村民的自由權(quán)利意識(shí)雖然有所提高，期望能夠真正做到自主、自治，反對(duì)任何形式的政府干預(yù)； 但另一方面，因?yàn)樽陨砟芰Φ南拗?，貧窮落后的村莊，他們又迫切希望在政府的領(lǐng)導(dǎo)、扶持下脫貧致富，導(dǎo)致了村委會(huì)行政化，出現(xiàn)很多鄉(xiāng)村治理不公平現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)性太強(qiáng)，政策制定缺乏與實(shí)際的聯(lián)系。多種問(wèn)題阻礙了村民自治的推行實(shí)施，公平公正難以貫徹落實(shí)。

5.經(jīng)濟(jì)成果分享滿意度不高。主要表現(xiàn)在公共服務(wù)不均等和社會(huì)福利不平均，特別是民族地區(qū)教育和醫(yī)療事業(yè)仍然落后。居民受教育程度普遍不高，人本資源稀缺的問(wèn)題，嚴(yán)重制約著民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理。

三、創(chuàng)新民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的途徑

從包容性增長(zhǎng)的角度完善民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的途徑，包括提高民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的公平性、參與性、利貧性和可持續(xù)性。

1.提高民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的公平性。首先，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。應(yīng)該改善政府的觀念，管理與服務(wù)相結(jié)合，弘揚(yáng)“公民本位”的觀點(diǎn)。要將村民的利益、需要作為工作的出發(fā)點(diǎn)，將為民眾服務(wù)作為政府存在的合法性前提，為全體村民提供公平、平等、一視同仁的服務(wù)；應(yīng)該注重提高政府提供公共服務(wù)的能力。應(yīng)該加強(qiáng)廉政建設(shè)、提高管理者政治素質(zhì)、弘揚(yáng)民本、高效、廉潔的行政文化。應(yīng)該努力促進(jìn)政府與村民在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的合作；應(yīng)該大力發(fā)展教育加大對(duì)教育事業(yè)的投入力度，重視培養(yǎng)符合民族地區(qū)發(fā)展需要的高素質(zhì)人才。通過(guò)賦予村民公平的受教育的權(quán)利，提高他們的素質(zhì)，從而達(dá)到改變民族地區(qū)貧困、落后現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。其次，要促進(jìn)村民福利均等化。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著民族地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和支柱產(chǎn)業(yè)的不斷形成，民族地區(qū)鄉(xiāng)村已有一定積累，民族地區(qū)鄉(xiāng)村應(yīng)該更加重視經(jīng)濟(jì)成果的分配，改善當(dāng)?shù)孛裆?yīng)該在堅(jiān)持公平、公正的分配原則的基礎(chǔ)上，重視改善民族地區(qū)鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)村民福利均等化，提高全體村民的生活水平和幸福指數(shù)。最后，要尊重村民民主權(quán)利。民族地區(qū)鄉(xiāng)村政府要用群眾思維考慮問(wèn)題，尊重村民的自主權(quán)，堅(jiān)持走村民自治的道路。尊重村民意愿，使村民享有知情權(quán)；堅(jiān)持村務(wù)公開(kāi)，使村民享有充分的參與權(quán)；實(shí)行全程和全員參與，讓村民享有自主決策權(quán)。

2.提高民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的參與性。在改革民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理模式過(guò)程中，我們應(yīng)該加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村社會(huì)的互相配合，在治理民族地區(qū)鄉(xiāng)村問(wèn)題的過(guò)程中能夠協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織、全體民眾的多元化的模式，堅(jiān)持村民自治，增強(qiáng)民眾的社會(huì)力量，轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府引導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)各方利益。堅(jiān)持包容性增長(zhǎng)理念指導(dǎo)，堅(jiān)持村民自治，努力加強(qiáng)村民的權(quán)利和權(quán)力貫徹力度。不僅可以提高政府的工作效率，減少人力、物力資源的浪費(fèi)，還可以避免不必要的社會(huì)矛盾產(chǎn)生，政府與村民關(guān)系的惡化，以及由此引起的群體性事件及上訪事件的發(fā)生。另一方面，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理堅(jiān)持村民自治實(shí)現(xiàn)了真正意義上的還政于民。社會(huì)群眾參與當(dāng)?shù)刂卫?，增?qiáng)了政策執(zhí)行力度，居民接受能力，以及社會(huì)的自我調(diào)節(jié)能力。社會(huì)權(quán)利與政府權(quán)力相互影響、相互制約，加強(qiáng)了兩者的包容度，增強(qiáng)了社會(huì)和諧性、穩(wěn)定性。此外，還要堅(jiān)持多元主體共同治理，增加鄉(xiāng)村治理的參與度。既要充分發(fā)揮村黨支部、村委會(huì)的主導(dǎo)作用，還要讓村民廣泛參與。要聯(lián)系對(duì)口的發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行幫扶，讓民族地區(qū)農(nóng)業(yè)合作社、土地合作社以及資金合作社等也參與到鄉(xiāng)村治理中來(lái)，并互相配合，起到組織和凝聚民族地區(qū)村民的作用。

3.提高民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的利貧性。由于我國(guó)民族鄉(xiāng)村地區(qū)獨(dú)特的地理、地貌、人文等特征。決定了一般意義上利用第一二產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的方式行不通，再加上人力、物力、財(cái)力等發(fā)展所需基本要素資源的匱乏更是讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展變得困難重重。所以，我們要想改變民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，就更該從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際出發(fā)進(jìn)行鄉(xiāng)村治理。民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理要有利于村民脫貧，必須找到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，民族鄉(xiāng)村文化旅游等可以增加就業(yè)機(jī)會(huì)，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的充分利用，提高農(nóng)民收入。

4.提高民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的可持續(xù)性。民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理要有利于民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。民族地區(qū)具有氣候宜人、風(fēng)光優(yōu)美、資源豐富、地域獨(dú)特等發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的潛在優(yōu)勢(shì)。我國(guó)民族鄉(xiāng)村地區(qū)擁有豐富的自然資源和民族文化和民族風(fēng)情資源，民族地區(qū)的高山、峽谷、森林等是很好的自然風(fēng)景旅游資源，而文化古跡、古建筑、民族風(fēng)情、民族歌舞，民族服飾等又是很好的人文景觀旅游資源，應(yīng)大力發(fā)展民族鄉(xiāng)村旅游。民族地區(qū)很多位于邊遠(yuǎn)山區(qū)，還應(yīng)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，建立生態(tài)博物館。因此，應(yīng)該利用民族地區(qū)農(nóng)村的資源優(yōu)勢(shì)來(lái)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，這樣既可以減少對(duì)環(huán)境的破壞，又可以因地致宜，發(fā)揮民族地區(qū)自己的資源優(yōu)勢(shì)，還可以提高少數(shù)民族的收入，使鄉(xiāng)村治理具有可持續(xù)性。

四、結(jié)語(yǔ)

民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理必須能夠適應(yīng)時(shí)代變遷，民族地區(qū)鄉(xiāng)村的現(xiàn)狀的變化，并隨之改變。針對(duì)民族地區(qū)文化建設(shè)落后，宗族勢(shì)力對(duì)鄉(xiāng)村治理影響過(guò)大；村民參與度不高；經(jīng)濟(jì)建設(shè)落后，鄉(xiāng)村治理效率低；鄉(xiāng)村治理的公平性不足；經(jīng)濟(jì)成果分享滿意度不高等問(wèn)題。根據(jù)包容性增長(zhǎng)的特點(diǎn)，必須提高民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的公平性、參與性、利貧性、可持續(xù)性?；诎菪栽鲩L(zhǎng)的民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理在治理主體，治理形式，治理基礎(chǔ)和治理目標(biāo)上都要與傳統(tǒng)的民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理有所創(chuàng)新（見(jiàn)下表）。

基于包容性視角的民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理其治理主體應(yīng)該是強(qiáng)調(diào)包括鄉(xiāng)政府、村民自治委員會(huì)、村民、村辦企業(yè)、村辦合作社等在內(nèi)的多元主體，而不僅僅強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)政府或村民；其治理形式應(yīng)選擇參與式，而不是“統(tǒng)治”或“自治”；其治理基礎(chǔ)應(yīng)該是法制和契約，而不是行政干預(yù)、鄉(xiāng)規(guī)民約和歷史經(jīng)驗(yàn)；其治理的目標(biāo)，既要有利于民族地區(qū)政治、社會(huì)穩(wěn)定，又要有利于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的包容性增長(zhǎng)。

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