盧揚帆，張悅琦，張紫燕

(華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510640)

一、問題提出與概念解析

大半個世紀(jì)以來，公共政策執(zhí)行分析始終是政策科學(xué)研究的重點。政策執(zhí)行被認(rèn)為是鏈接政策方案設(shè)計與政策效益發(fā)揮的中間環(huán)節(jié)。這種表述內(nèi)嵌了政策結(jié)構(gòu)或政策過程作為政策分析的兩種操作性框架：前者將政策分解為目標(biāo)、主體、工具和程序等要素，后者將其分為決策—執(zhí)行—監(jiān)督—問責(zé)等環(huán)節(jié)。但綜觀兩者，政策執(zhí)行與政策本身的關(guān)系并未解釋清楚。現(xiàn)有研究通常認(rèn)為政策執(zhí)行系統(tǒng)包括執(zhí)行主體及其行動、執(zhí)行客體(目標(biāo)群體)、執(zhí)行資源保障與溝通協(xié)調(diào)等部分；另一與之關(guān)聯(lián)的概念是政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)，主要涉及執(zhí)行主體間的分工關(guān)系[1]。由此，政策執(zhí)行是否包含在政策體系之內(nèi)就存在爭議。一說發(fā)布的政策方案已對政策執(zhí)行系統(tǒng)進(jìn)行了完善部署，但執(zhí)行系統(tǒng)運作又有其自主理性，或使真實執(zhí)行的政策不完全等同于設(shè)計理想。政策執(zhí)行與公共政策的關(guān)系未厘清給兩者的深化研究帶來困擾。如果政策失效或偏離預(yù)期，到底應(yīng)歸因于執(zhí)行系統(tǒng)還是政策設(shè)計？

進(jìn)一步地，組織學(xué)派傾向于把政策當(dāng)作正式的法令和制度，強(qiáng)調(diào)既定方案對政策執(zhí)行的指導(dǎo)及約束性；行為學(xué)派則主張政策是系列行動者的目的性行為，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行系統(tǒng)的主觀能動性。這兩種思想把分歧的關(guān)鍵引向“何為公共政策”的本質(zhì)主義界定。其實，將兩者融合更加貼近大多數(shù)政策解析的需求。為此我們提出政策績效生產(chǎn)的概念，嘗試探索政策(執(zhí)行)分析的第三類視角。政策績效生產(chǎn)是將公共政策視作執(zhí)行主體，在考慮政策架構(gòu)、自身需要與環(huán)境因素后，自主確定(選擇)政策目標(biāo)并引導(dǎo)相應(yīng)行為，從而產(chǎn)出政策結(jié)果(滿足需要并發(fā)揮效益)的機(jī)制。這一視角不僅肯定了政策方案的法定和權(quán)威效應(yīng)，而且充分尊重執(zhí)行系統(tǒng)的主觀理性。政策績效生產(chǎn)研究契合了公共政策科學(xué)與心理—行為科學(xué)交融的前沿趨勢，有助于推動政策執(zhí)行分析的敘事主義乃至建構(gòu)主義發(fā)展[2]。

關(guān)于從政策方案到政策結(jié)果的過程，既有討論主要分成兩類：一是政策文本與執(zhí)行分析。學(xué)者們要么聚焦政策文書進(jìn)行挖掘和闡釋，要么開發(fā)各種理論模型以探究影響政策執(zhí)行的因素(解釋執(zhí)行偏離的原因)，如所謂第一代“自上而下”、第二代“自下而上”和第三代“整合視域”等模型。二是政策評估或績效評估。前者往往利用回歸分析等統(tǒng)計技術(shù)對特定政策要素或工具是否發(fā)揮作用進(jìn)行檢驗，后者通過構(gòu)建綜合指標(biāo)體系來獲得政策整體效應(yīng)的結(jié)構(gòu)化衡量。遺憾的是，這兩類研究基本獨立，以致從政策配置到其結(jié)果表現(xiàn)的中間原理仍甚少被揭示，成為“缺環(huán)”，帶來的后果則是評估的政策業(yè)績很難歸功于某項政策要素作用，對政策改進(jìn)的啟示不夠直接。就政策績效評估而言，還存在一種過度抽象而忽略本體、事實衡量與價值判斷相分離的偏向，難以為政策要素銜接和執(zhí)行系統(tǒng)優(yōu)化提供幫助。

政策績效生產(chǎn)視角的創(chuàng)建為現(xiàn)有政策科學(xué)分析中三組核心關(guān)系的理清帶來助益：一是政策體系與執(zhí)行系統(tǒng)的關(guān)系，二是政策構(gòu)成分析與政策績效評估的關(guān)系，三是(在方法論上)事實描述與價值判斷的關(guān)系。政策績效生產(chǎn)作為一種本體論(政策內(nèi)容)指向認(rèn)識論(政策效果)的關(guān)聯(lián)機(jī)制[3]97，同時囊括了公共政策內(nèi)在結(jié)構(gòu)與關(guān)聯(lián)主體理性行為兩重邏輯，相應(yīng)可用“(政策)需求—目標(biāo)—責(zé)任—評價”和“(主體)動機(jī)—資源—行為—結(jié)果”的路徑來描述，故能在一定程度上兼容前述各類研究的功能。

產(chǎn)業(yè)政策作為公共政策的重要類型，它的制定依賴于政府、市場及社會力量的合作共識，它的執(zhí)行系統(tǒng)往往在政策發(fā)布后組建(兼顧權(quán)威性與靈活性)。讀取產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用機(jī)理十分必要，顯然它不能簡單沿用傳統(tǒng)的政策文本或執(zhí)行評估思路，而必須把政策約束性與執(zhí)行能動性結(jié)合起來。本文選擇產(chǎn)業(yè)政策中的先進(jìn)制造業(yè)政策作為典型，在政策績效生產(chǎn)視域下重點關(guān)注各地該類政策的決策依據(jù)、目標(biāo)責(zé)任、主體關(guān)系、行動資源等要素組合，力求回答兩個層次的問題：一是特定區(qū)域的不同政策內(nèi)容之間如何相互引導(dǎo)并有機(jī)銜接，二是執(zhí)行主體的理性行動(方案選擇)如何導(dǎo)向迥異的政策績效。

二、文獻(xiàn)綜述與評析

政策績效生產(chǎn)機(jī)制在現(xiàn)有文獻(xiàn)中沒有完全對應(yīng)的概念。但是圍繞所需回答的兩重問題，可從以下三個方面來梳理有價值的參考。

(一)如何解析公共政策的內(nèi)容維度及相互關(guān)系？

20世紀(jì)下葉以來，政策科學(xué)的理性主義思維強(qiáng)調(diào)政策實施路徑或結(jié)果跟預(yù)期的一致性，建構(gòu)主義思維則主張公共政策是一個協(xié)商行動的進(jìn)程，甚至否認(rèn)政策設(shè)計[4]。前沿的成果對“政策情境”議題展開探討，希望了解政策如何在績效生產(chǎn)中被塑形。結(jié)合產(chǎn)業(yè)政策實踐來看，首先關(guān)于政策主體的構(gòu)成，早期的政策基本由政府職能部門制定，隨后公共組織、專家乃至公眾等社會力量越發(fā)參與進(jìn)來[5]。政策主體擴(kuò)張對政策措施選擇有重要影響，是后者趨于多樣化的關(guān)鍵動因[6]。其次關(guān)于政策工具的使用，迄今多數(shù)討論都基于Rothwell和Zegveld提出的供給型、環(huán)境型、需求型框架[7]10，也有根據(jù)Howlett和Ramesh開發(fā)的自愿性、混合性與強(qiáng)制性分類模型[8]。產(chǎn)業(yè)政策工具在不同國家和地區(qū)存在共性并需適時調(diào)整，但目前分析主要針對國家層面的特定文件，難以提供政策工具總體使用狀況的概覽[9]。再次關(guān)于政策的形式結(jié)構(gòu)，各國產(chǎn)業(yè)政策大致可分成戰(zhàn)略規(guī)劃、組織保障、具體措施和財政扶持四個層次，在地域上分別凸顯全面發(fā)展、重點支持和個別關(guān)照三種取向[10]。

可見，現(xiàn)有公共政策解析基本遵循了政策結(jié)構(gòu)而非政策過程的思路，對應(yīng)政策實施環(huán)節(jié)來界定和闡釋的比較少。即使在政策結(jié)構(gòu)中，也主要聚焦于政策主體、政策工具和政策形式的探究，提供了分類框架和應(yīng)用經(jīng)驗，并初步涉及政策主體對政策工具選擇的影響。然而，針對政策目標(biāo)和程序兩類要素構(gòu)成及其關(guān)聯(lián)的討論匱乏，研究顯得零散，整體性與功能性欠佳。本文提煉政策內(nèi)容的共性維度和相互關(guān)系盡管可從中獲得啟發(fā)，但是對于政策績效生產(chǎn)的條件變量定義和有效測量則無法獲得成熟的參照。

(二)如何檢驗特定政策要素或工具類型的作用？

關(guān)于在定量范疇內(nèi)評估公共政策(產(chǎn)業(yè)政策)的特定要素或工具是否有效，從研究者關(guān)注的內(nèi)容來看，首先最受歡迎的是財政和稅收政策。討論的焦點在于財政補貼或稅收激勵的規(guī)模以及由此帶來的政府監(jiān)管措施產(chǎn)生何種影響，其因變量包括產(chǎn)業(yè)研發(fā)投入、產(chǎn)能負(fù)荷、利潤率和長期發(fā)展等，以識別出積極影響的結(jié)論居多[11]。其次，中觀的創(chuàng)新與資源配置、土地供給與環(huán)境適配、空間集聚等方面的政策也是熱門，如研究發(fā)現(xiàn)供給型政策抑制了產(chǎn)業(yè)綜合績效提升，需求型政策有利于資源高效配置等[12]。再次，一些學(xué)者也關(guān)注政策體系綜合特征的影響，包括政策不確定性或調(diào)整頻次將會抑制企業(yè)投資行為[13]。

這些研究廣泛使用的是多元回歸分析方法，在方程形式與估計技術(shù)上不限于OLS、DID和GMM等選擇。少數(shù)文獻(xiàn)進(jìn)一步涉及到DEA、PSM、合成控制與社會實驗等進(jìn)階工具，則主要是為了獲得對產(chǎn)業(yè)績效的更加全面、精確的衡量?；氐秸呖冃ёR別的核心要旨，這些方法功能限于從事后檢驗特定政策的單一要素實施效果，不僅無法將多個政策內(nèi)容維度進(jìn)行組合分析(幫助政策系統(tǒng)優(yōu)化)，而且其結(jié)論固定為“是或否”的一維判斷，很難回答它在哪些方面或多大程度上是有效的。

(三)如何挖掘和呈現(xiàn)公共政策績效管理機(jī)制？

關(guān)于公共政策的績效運行主要呈現(xiàn)出三種分析思路，分別為政策目標(biāo)管理、政策要素匹配和政策執(zhí)行偏差。政策目標(biāo)管理視角重點考察既定的政策目標(biāo)對政策執(zhí)行有何影響。不同國家和地區(qū)的經(jīng)驗證明，設(shè)置完善的目標(biāo)可以顯著提升政策績效；而目標(biāo)的難度、是否清晰和相互協(xié)調(diào)等特征也會產(chǎn)生復(fù)雜的影響[14]。政策要素匹配考察的是政策目標(biāo)與工具之間、不同政策主體行為之間的協(xié)調(diào)性。前一方面在環(huán)境政策中研究最多，后一方面研究指出中央和地方層面的規(guī)劃與行動協(xié)調(diào)對產(chǎn)業(yè)政策有序推進(jìn)尤為重要[15]。政策執(zhí)行偏差包括其執(zhí)行路徑偏離設(shè)計方案或結(jié)果未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)等情形，它可能是政策實踐的常態(tài)，具有中性和負(fù)面雙重效應(yīng)[16]。從體制環(huán)境來講，政策組織系統(tǒng)“條塊分割”與“層級脫嵌”、政策資源分散與信息不對稱、官員考核壓力與自由裁量權(quán)等，都是引起政策“失范”的可能原因[17]。

上述三類研究從不同側(cè)面闡釋了政策績效生產(chǎn)機(jī)制的有關(guān)特征，但沒有清晰回答政策績效生產(chǎn)機(jī)制究竟是什么，尤其沒有直接揭示政策要素及其組合的形態(tài)怎么樣就會導(dǎo)向怎樣的政策績效結(jié)果，所以政策結(jié)構(gòu)配置與政策績效評估兩個系統(tǒng)基本維持獨立，其鏈接原理至今仍為“黑箱”。究其根源，這些研究都偏于定性，沒能建立針對政策內(nèi)容組態(tài)的科學(xué)測量方案，故無法對其績效生產(chǎn)的典型路徑作出模擬。

三、案例與研究方法

(一)案例選擇與資料收集

在地方層面，先進(jìn)制造業(yè)政策的范圍比較模糊。目前多數(shù)研究僅采集正式出臺的該產(chǎn)業(yè)發(fā)展三年或五年規(guī)劃。但規(guī)劃本身的內(nèi)容有限，其實施更依賴于相關(guān)配套政策出臺。籍此，我們采取一種“窮盡”式思維，即設(shè)法查找各地通過公開渠道能夠獲得的全部相關(guān)政策文件，打包成區(qū)域政策體系進(jìn)行研究?？紤]到研究的時效性和資料易得性，本文以“十三五”為周期收集省級先進(jìn)制造業(yè)政策文件。之所以針對省級分析：一是產(chǎn)業(yè)政策以省政府為決策主體，各省在設(shè)計思路和內(nèi)容取舍上彰顯個性；二是中國先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展不平衡，該層次的產(chǎn)業(yè)體量和增速的個體差異適中，方便觀察。

通過省級政府及其職能部門官方網(wǎng)站、“北大法寶”政策文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫以及百度、搜狐等主流搜索引擎進(jìn)行政策數(shù)據(jù)收集，最終選入的分析案例必須滿足三項標(biāo)準(zhǔn)：一是省級層面在“十三五”期間至少正式印發(fā)了1份先進(jìn)制造業(yè)政策；二是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中至少有一類進(jìn)入了先進(jìn)制造業(yè)統(tǒng)計目錄；三是相應(yīng)年度體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心指標(biāo)數(shù)據(jù)完整公開。31個省(直轄市、自治區(qū))均符合條件。我們將收集到的140份政策文件分省進(jìn)行打包(平均每省4.5份)，建立fsQCA的基礎(chǔ)資料庫(見表1)。

表1 “十三五”時期省級先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展政策文件

(二)fsQCA方法

本文選擇fsQCA方法探討產(chǎn)業(yè)政策部署對先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的影響。fsQCA跟傳統(tǒng)回歸分析相比的優(yōu)點：一是側(cè)重分析條件組合的影響而不是單個因素，二是通過模糊集計算有助于減少多重共線性，三是可應(yīng)用于中小樣本分析[18]。因為先進(jìn)制造業(yè)政策體系的內(nèi)容要素都很難簡單測量，引入部分隸屬度的fsQCA更加符合真相。同類文獻(xiàn)一般將該方法操作分解為條件篩選、案例采集、條件變量測量和校準(zhǔn)、條件必要性及其組態(tài)的充分性分析、結(jié)果闡釋6個步驟。為確保分析可靠，還需明確其中關(guān)鍵參數(shù)的設(shè)定。首先是一致性。充分條件的一致性等于條件變量隸屬集合(X)與結(jié)果變量隸屬集合(Y)的交集占X的比例，必要條件的一致性等于X與Y的交集占Y的比例。一致性得分越接近于1越好，其中充分條件一致性一般要求在0.75或0.8以上，本文設(shè)為0.8；必要條件一致性的閾值相對統(tǒng)一，要求大于0.9[19]。其次，覆蓋率用于評估條件隸屬集合X在物理上覆蓋結(jié)果隸屬集合Y的程度。fsQCA在獲得解的同時會顯示原始覆蓋率、凈覆蓋率和整體解的覆蓋率3個指標(biāo)；覆蓋率并無明確的最低標(biāo)準(zhǔn)，主要用于比較若干等效解對于結(jié)果的解釋力存在差異。再次，跟覆蓋率關(guān)聯(lián)的還有兩個指標(biāo)。一為最小案例頻數(shù)，分析要求通過每種條件組態(tài)得出結(jié)果的案例數(shù)不能太少，通?？紤]1或2，本文設(shè)定為1。二是不一致性減少的比例，為避免所有條件組態(tài)的結(jié)果一致，在根據(jù)最小案例頻數(shù)進(jìn)行篩選后，我們將PRI<0.7的真值表行手動調(diào)整其結(jié)果為0[20]。

四、變量測量與校準(zhǔn)

(一)條件變量構(gòu)造與校準(zhǔn)

QCA方法通常使用四種主流策略進(jìn)行條件變量的篩選：一是從理論知識中獲得啟發(fā)，二是考慮條件組合的現(xiàn)實意義，三是以測量技術(shù)來排除部分條件，四是全面包含[21]87。本文組合前兩種策略，嘗試通過理論演繹和經(jīng)驗歸納互相印證來建立政策績效生產(chǎn)機(jī)制的分析模型。政策情境相關(guān)文獻(xiàn)及采集的政策文本內(nèi)容解析一致確定了先進(jìn)制造業(yè)政策績效生產(chǎn)的條件變量包括5個，依次為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)分析、政策目標(biāo)設(shè)置、重點任務(wù)部署、統(tǒng)籌分工機(jī)制和政策資源保障。接下來對各變量進(jìn)行校準(zhǔn)。到目前為止，絕大多數(shù)QCA的研究都使用Rihoux和Ragin提出的直接或間接校準(zhǔn)法[21]87，它的前提是已得到每個變量的量化測量結(jié)果；Basurto和Speer開發(fā)了一套專門針對定性資料的結(jié)構(gòu)化校準(zhǔn)程序，能夠在保證系統(tǒng)性與透明度的情況下把文本數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為QCA的模糊集，從而克服以往研究中該類變量測量模糊、不可檢驗等缺陷[22]。本文借鑒該方法，但由于該方法初創(chuàng)時以訪談數(shù)據(jù)為例證，我們的原始資料則來自于政策文件，轉(zhuǎn)換時不需圍繞變量測量來設(shè)計訪談提綱，所以簡化成以下三個步驟。

1.提出初始的測量方案和意向錨點，即構(gòu)建對各條件變量的初始測量方案及進(jìn)行定性錨點的意向選擇。這一環(huán)節(jié)純基于理論知識和研究者對概念的理解，需要決定每個變量之下的測量點及具體觀察內(nèi)容，在進(jìn)入樣本后它們可能被調(diào)整。

產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)分析中對政策績效生產(chǎn)最有價值的內(nèi)容：一是歸納往期產(chǎn)業(yè)發(fā)展亮點，通常圍繞產(chǎn)業(yè)規(guī)模、布局結(jié)構(gòu)、重大項目、創(chuàng)新能力等維度闡述，以提供政策目標(biāo)選擇的指引；二是嵌入相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，提供關(guān)鍵指標(biāo)、量化數(shù)據(jù)、變化方向和優(yōu)劣比較等信息，作為未來目標(biāo)值的參考；三是識別存在問題，比如在核心技術(shù)、價值層次、生產(chǎn)要素、產(chǎn)業(yè)配套等方面，提示政策重點任務(wù)和資源投入的方向[23]。針對該變量建立由上述3個測量點共16項觀察內(nèi)容(每個觀察點4項)所組成的初步測量方案。雖然每項觀察內(nèi)容在政策中出現(xiàn)的概率不完全隨機(jī)，但任何一項對特定地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)分析來講都有可能是最重要的；經(jīng)綜合權(quán)衡，將各項觀察內(nèi)容取相等權(quán)重。進(jìn)行校準(zhǔn)時，初設(shè)每個測量點覆蓋所有的觀察內(nèi)容為完全隸屬于“產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)分析深入”集合的錨點，沒有覆蓋任何觀察內(nèi)容為非隸屬于該條件集合的錨點，覆蓋一半內(nèi)容為交叉點。

政策目標(biāo)設(shè)置是政策文本對未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出的要求，各級政策通常會設(shè)置產(chǎn)業(yè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)效益與創(chuàng)新能力三個方面的量化目標(biāo)。其中產(chǎn)業(yè)規(guī)模往往對特定產(chǎn)業(yè)增加值、增速和占比提出要求，結(jié)構(gòu)效益對行業(yè)比例、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、龍頭產(chǎn)業(yè)和企業(yè)等提出要求，創(chuàng)新能力對研發(fā)投入、高技術(shù)企業(yè)與研發(fā)平臺數(shù)量等提出要求。該變量可建立由3個測量點共14項觀察內(nèi)容組成的測量方案，并按照跟上一條件一致的邏輯取相等權(quán)重。在校準(zhǔn)時，依次將每個測量點覆蓋所有觀察內(nèi)容、覆蓋一半觀察內(nèi)容和沒有覆蓋任何觀察內(nèi)容初設(shè)為完全隸屬點、交叉點和非隸屬點。

重點任務(wù)部署是政策指出當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展所要實施的主要工作，基本圍繞技術(shù)、人才、市場和管理四項因素展開[24]。技術(shù)性任務(wù)一般涉及網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)機(jī)器人、數(shù)字化與智能化技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用；人才性任務(wù)需要培養(yǎng)高端人才、孵化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊、持續(xù)提升人員素質(zhì)和產(chǎn)學(xué)研協(xié)同；市場性任務(wù)通過樹立品牌與標(biāo)桿、加快成果轉(zhuǎn)移擴(kuò)散、增加行業(yè)公共服務(wù)與國際交流合作等促進(jìn)需求擴(kuò)張；管理性任務(wù)要求改進(jìn)治理結(jié)構(gòu)，提升考核激勵、行政審批與知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等效能。據(jù)此建立由4個測量點共16項觀察內(nèi)容組成的變量測量方案，每項觀察內(nèi)容取相等權(quán)重。同樣將每個測量點覆蓋所有觀察內(nèi)容、覆蓋一半觀察內(nèi)容和沒有覆蓋任何觀察內(nèi)容設(shè)為完全隸屬點、交叉點和非隸屬點。

統(tǒng)籌分工機(jī)制是在政策中指定促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項工作如何組織落實，重點明確誰來領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌，哪些政策任務(wù)由什么部門負(fù)責(zé)，以及部門之間如何溝通協(xié)調(diào)。該變量測量將建立領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)、明確部門分工機(jī)制、形成協(xié)調(diào)溝通機(jī)制三者作為測量點，下設(shè)共8項觀察內(nèi)容并取相等權(quán)重，也按一致邏輯初步選擇各測量點校準(zhǔn)的定性錨點。

政策資源保障是政策中規(guī)定公共財政資源投入以扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體方式，按現(xiàn)行理論可將財政補貼、稅收優(yōu)惠、金融扶持和市場投資4種方式作為測量點[25]。財政補貼包含設(shè)立財政專項資金、提升資助額度、政府統(tǒng)一采購與劃撥國有資產(chǎn)等形式；稅收優(yōu)惠包括對特定市場主體進(jìn)行稅費減免、加計扣除等；金融扶持包括給予企業(yè)貸款貼息和專屬的信貸產(chǎn)品；市場投資包括政府與社會資本合作、設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金與股權(quán)投資。據(jù)此建立4個測量點共11項觀察內(nèi)容(取相等權(quán)重)組成的測量方案，并按一致邏輯選擇校準(zhǔn)的定性錨點。

2.政策文本編碼與測量方案修正。進(jìn)入所收集資料，通過政策文本編碼及其分類總結(jié)來獲得對測量方案的校正。一是檢視每個初始編碼(觀察內(nèi)容)在所有案例中出現(xiàn)的情況，根據(jù)信息充分性、可靠性和變異性來決定是否刪除或調(diào)整該編碼；二是檢視案例中出現(xiàn)不能被已有編碼涵蓋的信息及其類別，概括并補充為新的編碼。經(jīng)此操作后，對5個條件變量的原始測量方案所做的調(diào)整：一是在1個測量點“財政補貼方式”中刪除了“資產(chǎn)劃撥”1項觀察內(nèi)容，在1個測量點“明確部門分工機(jī)制”中將2項觀察內(nèi)容合并為“牽頭單位或協(xié)辦單位”，因其測量值在案例中沒有變異或變異較小；二是在2個條件中各增加了1個測量點，在部分測量點增加了相應(yīng)的觀察內(nèi)容，如“政策目標(biāo)設(shè)置”條件，一些省份政策提出“培育/引進(jìn)高層次人才”“突破關(guān)鍵技術(shù)”“創(chuàng)建示范應(yīng)用區(qū)”等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的量化指標(biāo)，不能歸入預(yù)設(shè)的3個測量點，即總結(jié)為新的測量點“量化要素涵育目標(biāo)”；三是根據(jù)各測量點的取值范圍變化重新選擇校準(zhǔn)錨點。

3.確定模糊集的尺度、錨點以及案例賦值。以修正的測量方案為基礎(chǔ)確定各條件的模糊集尺度與定性錨點。我們對2項內(nèi)容的測量點選用三值模糊集，3項內(nèi)容的選用四值模糊集。若觀察內(nèi)容大于等于4項，則進(jìn)一步分析其相互關(guān)系。如“嵌入統(tǒng)計指標(biāo)和數(shù)據(jù)”測量點中，雖然包含了4項觀察內(nèi)容，但案例幾乎不可能忽略“關(guān)鍵指標(biāo)”而出現(xiàn)另外3項內(nèi)容。實際上，本文5個條件共19個測量點中，觀察內(nèi)容在4～5項的有8個，均可采用四值模糊集；僅2個觀察內(nèi)容有6項的測量點，有必要使用五值模糊集。由于預(yù)設(shè)了各觀察內(nèi)容權(quán)重相等，不同錨點基本按照平均間隔設(shè)定取值。根據(jù)政策文本編碼過程中確定的每個案例涉及的觀察內(nèi)容數(shù)量，選擇其最接近的定性錨點進(jìn)行校準(zhǔn)，即得到案例在各測量點上的模糊隸屬度，然后通過算術(shù)平均值綜合測量點的情況，獲得條件變量的取值。

(二)結(jié)果變量測量與校準(zhǔn)

結(jié)果變量的目的是衡量各省先進(jìn)制造業(yè)在“十三五”時期的發(fā)展績效?，F(xiàn)有文獻(xiàn)主要有三種方案：一是從上市公司披露的報告中提煉指標(biāo)，二是利用中國工業(yè)普查數(shù)據(jù)庫來甄選行業(yè)樣本，三是用高技術(shù)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來代替[26]。因為上市公司只是小部分的市場主體(用于微觀企業(yè)分析)，工業(yè)普查對每個省域只涉及部分城市且難以識別先進(jìn)制造業(yè)行業(yè)，本文選擇第三種方案，因各省現(xiàn)有高技術(shù)服務(wù)業(yè)的規(guī)模不大，高技術(shù)制造業(yè)仍是統(tǒng)計的主體。將《中國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計年鑒》中的“高技術(shù)產(chǎn)業(yè)營業(yè)收入”作為數(shù)據(jù)來源，先計算各省2020年比2015年高技術(shù)產(chǎn)業(yè)營業(yè)收入的增長比例，得到一個介于-64.8%(最小值)與153.2%(最大值)之間的定距變量；然后采用直接校準(zhǔn)法，關(guān)鍵也是定性錨點的選擇。

在理論上，我們無法得到先進(jìn)制造業(yè)五年增速達(dá)到多少算是“高增速”。Rihoux和Ragin提出了向更大數(shù)據(jù)集尋找參照的思維，不少文獻(xiàn)是通過比較先進(jìn)制造業(yè)與工業(yè)(或GDP)增長率的關(guān)系來判定其高低，如認(rèn)為先進(jìn)制造業(yè)投資或營收增速超過工業(yè)投資或增加值增速3倍以上即屬“快速增長”，低于工業(yè)投資或增加值增速的30%屬于“不景氣”[27]。本文設(shè)定“十三五”時期先進(jìn)制造業(yè)營業(yè)收入增速超過工業(yè)增加值增速3倍為完全隸屬點，設(shè)其增速低于工業(yè)增加值增速的30%為非隸屬點，與工業(yè)增速值相同為交叉點。這樣即用五值模糊集來測量產(chǎn)出變量，對完全隸屬點以上案例賦予隸屬度1，對非隸屬點以下的案例賦予隸屬度0，對非隸屬點到交叉點、交叉點到完全隸屬點之間的案例分別賦予隸屬度0.25和0.75。

五、結(jié)果分析與發(fā)現(xiàn)

(一)必要條件分析

第一步是檢驗單個條件的必要性，包括其存在或缺失狀態(tài)。表2列出了fsQCA3.0軟件的分析結(jié)果：“政策目標(biāo)設(shè)置”的一致性評分為0.9173，“政策資源保障”的一致性評分為0.9068。兩者均達(dá)到設(shè)定的門檻。也就是說，政策目標(biāo)設(shè)置和政策資源保障單獨都是省級先進(jìn)制造業(yè)高績效的必要條件。其他條件的正反兩面一致性均未達(dá)標(biāo)，對實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高績效而言不是必要的。

表2 必要條件分析

正因為目標(biāo)設(shè)置完善、資源保障充分都是必要條件，仍需對兩者的實證相關(guān)性進(jìn)行評估。我們借鑒Schneider等的方法，通過比較2個必要條件的覆蓋率來判斷其相關(guān)性或瑣碎性[28]。目標(biāo)設(shè)置的覆蓋率為0.6674，略低于資源保障的覆蓋率(0.6748)。這一方面說明2個必要條件都不是瑣碎的，因為它們既未在所有案例中出現(xiàn)，也未完全獨立于結(jié)果；另一方面，2個條件與結(jié)果的集合都不是很大或接近于常數(shù)，覆蓋率提示具備“目標(biāo)設(shè)置完善”條件但未能實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)高績效”的省域比例稍高，即“資源保障充分”條件相對于“產(chǎn)業(yè)高績效”結(jié)果的獲得更為必要(更加相關(guān))。

(二)條件組合的充分性分析

第二步是檢驗不同條件組態(tài)對于結(jié)果生成的充分性?；跇?biāo)準(zhǔn)化分析和fsQCA輸出的三種解，按照在簡約解和中間解中同時出現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定核心條件，按照只在中間解中出現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定邊緣條件，必要條件也認(rèn)為是核心條件。

表3 省級先進(jìn)制造業(yè)高績效生產(chǎn)條件的組態(tài)

表3總結(jié)了有效的條件組態(tài)，并分別顯示其核心條件、補充條件以及一致性、覆蓋率。從核心條件差異來考慮，這些解形成了省域政策績效生產(chǎn)的三條典型路徑：路徑1提供了省域根據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)分析來選擇設(shè)置有限的政策目標(biāo)，進(jìn)而引導(dǎo)公共資源傾斜性投入的模式示范，可稱為政策績效生產(chǎn)的“有限適配”路徑。路徑2提供了省域自主設(shè)置政策目標(biāo)、圍繞目標(biāo)來部署重點任務(wù)并針對任務(wù)投入資源的模式示范，可稱為政策績效生產(chǎn)的“行動銜接”路徑。路徑3提供了省域在深入分析產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之上設(shè)置政策目標(biāo)、根據(jù)目標(biāo)來部署重點任務(wù)、明確統(tǒng)籌分工以及投入資源的模式示范，這是一種產(chǎn)業(yè)政策運行前后銜接、逐層引導(dǎo)的系統(tǒng)思維，可稱為政策績效生產(chǎn)的“系統(tǒng)完善”路徑。

上述解的形態(tài)證明了省級先進(jìn)制造業(yè)政策績效生產(chǎn)蘊含多重因果機(jī)制，同時fsQCA有助于加深政策內(nèi)容跟產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)果之間的聯(lián)系。一方面，每條路徑的一致性都比較高，符合充分條件的一致性標(biāo)準(zhǔn)，所以它們具有充足的現(xiàn)實解釋力。其中第二條路徑的唯一覆蓋率達(dá)到0.1899，反映其解釋力最強(qiáng)。另一方面，總體解的一致性評分是0.8223，即在三種條件組態(tài)覆蓋的所有案例中擁有先進(jìn)制造業(yè)高績效的省域占82.23%?？傮w解的覆蓋率為0.6804，這表示三種組態(tài)合并起來能夠解釋68.04%的案例。

(三)穩(wěn)健性檢驗

第三步是檢驗上述條件組態(tài)的穩(wěn)健性。本文主要采用兩種方案進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗。一是通過構(gòu)造省域產(chǎn)業(yè)發(fā)展“非高績效”結(jié)果來進(jìn)行反事實推斷?；谛?zhǔn)設(shè)定，“非高績效”組有兩條典型路徑，顯示在同時缺失產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、目標(biāo)設(shè)置和統(tǒng)籌分工的情況下，或同時缺失目標(biāo)設(shè)置、統(tǒng)籌分工與資源保障，均無法支持省域政策實施獲得高績效。這兩條路徑的核心條件與邊緣條件都跟“高績效”組截然不同，說明前文所做的必要條件和充分條件分析是可靠的。二是對變量進(jìn)行重新校準(zhǔn)或調(diào)整相關(guān)參數(shù)設(shè)定。由于本文的條件均為定性變量，其政策文本編碼具有高度的結(jié)構(gòu)性，難以重置，僅對產(chǎn)出進(jìn)行重新校準(zhǔn)。把完全隸屬、交叉點和完全不隸屬3個錨點依次調(diào)整為先進(jìn)制造業(yè)營業(yè)收入增速是工業(yè)增加值增速的4倍、1倍和10%，重復(fù)分析后仍識別出一樣的條件組態(tài)。另外，借鑒Schneider和Wagemann的操作提高了充分條件的一致性門檻(分別提高到0.83和0.85)[29]131，輸出的路徑跟前文沒有明顯區(qū)別。綜合判斷，本文對政策績效生產(chǎn)的路徑擬合具有穩(wěn)健性。

(四)公共政策績效生產(chǎn)典型路徑闡釋

1.“有限適配”路徑。此路徑的關(guān)鍵是通過分析產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)來選擇和設(shè)定有限的政策目標(biāo)，籍此指引公共資源做出傾斜性投資。一些省份在發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)方面取得了成功，主要是得益于它們的政策體系突出了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)分析、目標(biāo)設(shè)定和資源保障三項內(nèi)容。它們的政策目標(biāo)并非輕易設(shè)置，而是基于對該省產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的科學(xué)分析，尋求關(guān)鍵點的突破，比如將產(chǎn)業(yè)鏈的薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵挑戰(zhàn)定為目標(biāo)。同時，在剛性評估機(jī)制和量化指標(biāo)的指導(dǎo)下，產(chǎn)業(yè)政策相應(yīng)的資源投入自然會向目標(biāo)領(lǐng)域傾斜，甚至出現(xiàn)“不受目標(biāo)約束的工作就少做或不做”的極端情況。事實上，一個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)應(yīng)該成為一個體系，比如可以分成產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)分布和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等維度，各含多個衡量指標(biāo)。但是考慮到政府權(quán)力和責(zé)任存在邊界、政策信息相對缺乏和資源總量有限，選擇幾個有限的目標(biāo)來部署行動尤為重要，這更有利于政策績效的集中生產(chǎn)。這正是目標(biāo)管理和注意力分配研究者長期關(guān)注并深入探討的范疇。

“有限適配”路徑以山東和重慶等省市為代表。它們是國內(nèi)先進(jìn)制造業(yè)“次發(fā)達(dá)梯隊”中具有亮點的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模處于中上水平。山東突出了產(chǎn)業(yè)集聚與行業(yè)之間的差距兩項指標(biāo)優(yōu)勢(甚至超越全國領(lǐng)先省份)。重慶以創(chuàng)新投入—產(chǎn)出比例衡量的先進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新效率幾乎是同級別省份的兩倍(2019年數(shù)據(jù))。隨著時間的推移，可以預(yù)見這些省市將以比較優(yōu)勢為基礎(chǔ)，推動先進(jìn)制造業(yè)實現(xiàn)快速發(fā)展。具體分析其省級產(chǎn)業(yè)政策文件，它們沒有圍繞技術(shù)、人才、市場和管理四個要素進(jìn)行全面的動員部署，卻立足于本省產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的充分摸底和深層解析，山東側(cè)重于產(chǎn)業(yè)布局、重慶側(cè)重于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新來規(guī)劃目標(biāo)行動。與其他省份相比，它們的政策對責(zé)任分工與統(tǒng)籌機(jī)制也不甚重視。這類省級經(jīng)驗提供了一種模式，即在缺乏關(guān)鍵任務(wù)和責(zé)任分配相對弱化的情況下充分依靠產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)分析來指導(dǎo)目標(biāo)制定和資源投入，也可以獲得良好的政策績效。

2.“行動銜接”路徑。此路徑的關(guān)鍵在于充分發(fā)揮自主性設(shè)定政策目標(biāo)，然后基于目標(biāo)進(jìn)行重點任務(wù)部署并投入相應(yīng)的政策資源。一些省級政策沒有對過去產(chǎn)業(yè)發(fā)展的利弊進(jìn)行分析，而是采用一種客觀邏輯直接設(shè)定績效目標(biāo)，比如目標(biāo)力求完整的邏輯、突出工作重點的邏輯、因地制宜發(fā)展的邏輯等。在政策目標(biāo)的指導(dǎo)下，具體任務(wù)和行動的重心乃至有針對性的資源投入被確定下來，以獲得政策績效的成功。目標(biāo)管理理論提示：每個政策主體都是理性的自為行動者；他們會根據(jù)自身需要設(shè)定績效目標(biāo)，以之引導(dǎo)績效產(chǎn)生行為，包括籌集相應(yīng)的資源和反饋(調(diào)節(jié))下一階段工作。因此，圍繞績效目標(biāo)的政策任務(wù)選擇和資源分配被視為績效生產(chǎn)主體間關(guān)系動態(tài)調(diào)適的過程。符合這一路徑的省份，其產(chǎn)業(yè)政策可能缺乏統(tǒng)籌分工方面內(nèi)容，它們要么納入到“關(guān)鍵任務(wù)”中闡述，要么成為一種“理性與自覺”。

山西、云南等省份代表了“行動銜接”路徑的原型。這些屬于國內(nèi)先進(jìn)制造業(yè)的“欠發(fā)達(dá)階層”，早期的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)甚至可用“全方位薄弱”來形容，產(chǎn)業(yè)規(guī)模、集聚力和創(chuàng)新效率等維度都是如此。然而，在“十三五”期間，山西的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)年均增速達(dá)到13%，云南的年均增速達(dá)到22%，顯示其先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展引擎已經(jīng)“完全激活”。從省級產(chǎn)業(yè)政策來看，它們并沒有過多分析當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)(或分析簡單而籠統(tǒng))，產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的設(shè)定則基本涵蓋產(chǎn)業(yè)規(guī)模、分布和創(chuàng)新三個領(lǐng)域。特別是兩個省級政府都將加快先進(jìn)制造業(yè)擴(kuò)張(“做大做強(qiáng)”)擺在突出位置，明確設(shè)置了產(chǎn)業(yè)規(guī)模和增速方面的量化考核指標(biāo)，核心任務(wù)及資源投入也集中在這條主線上展開。該路徑“錨定重點而努力”的特點十分鮮明，其政策設(shè)計無需特定的參考和顧慮，只要立足實際大膽行動。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)落后的地區(qū)如何鞏固其比較優(yōu)勢、通過目標(biāo)選擇與資源導(dǎo)向來實現(xiàn)趕超，即可將之作為有益參照。

3.“系統(tǒng)完善”路徑。此路徑的關(guān)鍵是先對自身產(chǎn)業(yè)進(jìn)行全面分析，然后制定政策目標(biāo)并延伸形成關(guān)鍵任務(wù)、明確責(zé)任分工與協(xié)調(diào)機(jī)制并投入跟任務(wù)相適應(yīng)的政策資源。其經(jīng)驗主要來自國內(nèi)幾個先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的先進(jìn)省份。從比較的角度看，它們的政策體系中與五個條件變量相關(guān)聯(lián)的模塊內(nèi)容都闡述全面。也就是說，跟其他省份相比，其政策部署整體都有優(yōu)勢。盡管在政策績效生產(chǎn)的條件配置上，目標(biāo)設(shè)定和資源保障始終是核心要素，但產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)分析、重點任務(wù)部署、統(tǒng)籌分工機(jī)制也承擔(dān)著必不可少的導(dǎo)向與銜接功能。所以綜合起來，符合這一路徑的省域政策體現(xiàn)出“漸進(jìn)式演繹”的特點。它們利用產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)來刺激目標(biāo)設(shè)定，圍繞目標(biāo)指標(biāo)安排具體行動，并基于任務(wù)明確劃分責(zé)任和保障資源供給，這樣的政策無疑更加合乎邏輯、擁有更強(qiáng)的科學(xué)性依據(jù)。

“系統(tǒng)完善”路徑主要以廣東和江蘇兩個省份為樣本，兩者作為我國先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展當(dāng)之無愧的“領(lǐng)頭羊”，除了一些具體指標(biāo)(如不穩(wěn)定的增速)外，產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)幾乎全面占優(yōu)，而且各個維度也較為平衡。相比之下，廣東的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢又更加彰顯。具體分析兩省的產(chǎn)業(yè)政策體系，可見兩套文件在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上完整性強(qiáng)(如政策數(shù)量及篇幅都超出其他省域許多)。以先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃為例，從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)到目標(biāo)設(shè)定、重點任務(wù)再到責(zé)任劃分與資源保障，每一部分都是在上一部分的基礎(chǔ)上進(jìn)行的針對性設(shè)計和順序部署。這樣的經(jīng)驗可為全國其他地區(qū)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策的系統(tǒng)設(shè)計以指導(dǎo)先進(jìn)制造業(yè)績效生產(chǎn)提供示范。

六、結(jié)論與啟示

本文針對現(xiàn)有公共政策分析中尚未理清或存在割裂的三組重要關(guān)系，嘗試提出政策績效生產(chǎn)作為一種新的超越型思路，并搜集了31個省域“十三五”期間的先進(jìn)制造業(yè)政策文本數(shù)據(jù)，通過結(jié)構(gòu)化的校準(zhǔn)程序把定性資料轉(zhuǎn)化為變量測量，然后采用fsQCA模擬出政策績效生產(chǎn)的三條典型路徑。

本研究在理論上回避了政策執(zhí)行是內(nèi)含還是獨立于政策體系的爭論，嘗試在政策文本/執(zhí)行分析與政策(績效)評估之間搭起一座橋，使政策問題診斷建立在政策績效表現(xiàn)之上，有助于彌合政策事實描述與價值判斷的割裂。在方法上，除了應(yīng)用fsQCA進(jìn)行多維政策內(nèi)容的組合影響機(jī)制探究、超越了傳統(tǒng)回歸分析(僅關(guān)注單一政策要素、要求大樣本)之外，還專門針對政策文本類定性資料的校準(zhǔn)程序進(jìn)行演繹，給出相應(yīng)例證。在實踐層面，通過產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容之間交互關(guān)系和績效生產(chǎn)路徑的梳理，可為各地差異化的政策設(shè)計與執(zhí)行帶來示范。

本文發(fā)現(xiàn)的三條典型路徑真實還原了區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策生效的多重因果邏輯。如前所述，既有關(guān)聯(lián)文獻(xiàn)并未直接討論政策績效生產(chǎn)機(jī)制，而主要關(guān)注的是政策績效管理，比如政策目標(biāo)管理的視角，它們研究了目標(biāo)設(shè)置的不同形態(tài)對政策實施效果有何影響。本文的分析則進(jìn)一步揭示了它是如何發(fā)生影響的，如圍繞設(shè)置的量化目標(biāo)來部署重點任務(wù)和給予資源保障(“行動銜接”路徑)。政策要素協(xié)同的研究多數(shù)停留在闡述要素之間協(xié)同的可能性，或是測量協(xié)同水平。但本文進(jìn)一步呈現(xiàn)了不同要素相互引導(dǎo)協(xié)同作用的現(xiàn)實機(jī)制，如根據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)分析來選擇政策目標(biāo)并將公共資源定向投放(“有限適配”路徑)。政策執(zhí)行偏離一般透過政策執(zhí)行者、體制環(huán)境或信息資源來查找其原因，本文補充了從政策與執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)在互動角度的分析，比如政策內(nèi)容序貫銜接、明確統(tǒng)籌分工更有助于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高績效(“系統(tǒng)完善”路徑)。