傅志明，李夢璐

(山東工商學(xué)院 東亞社會發(fā)展研究院，山東 煙臺 264005)

一、引言

社會保險管理體制在建立之初，便賦予了各級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)一定的行政管理職能。各省級行政區(qū)依據(jù)2006年頒布的《中華人民共和國公務(wù)員法》第一百零六條規(guī)定，不同程度地對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和人員實行參公管理。全國參公管理的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)比例在2011年曾經(jīng)達(dá)到53.9%，企業(yè)職工養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)參公管理比例在2016年曾經(jīng)達(dá)到68.3%。2018—2019年，全國仍有近一半的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)(只包括養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險)實行參公管理。省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)2018年參公管理比例高達(dá)97.5%，全國僅有1個省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)沒有實行參公管理。2019年，天津、海南、重慶、西藏、青海和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)參公管理比例都是100%，北京、廣東、廣西和新疆的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)參公管理比例在90%以上。32個省級行政區(qū)(含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))中，只有12個省級行政區(qū)的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)參公管理比例低于全國平均水平45.3%(如表1所示)。這說明社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不僅面向社會提供基本公益服務(wù)，而且也承擔(dān)了一定的行政管理職能。

表1 2018—2019年養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)參公管理情況

這一客觀事實也得到了學(xué)術(shù)界的普遍認(rèn)同。趙義濤認(rèn)為洛陽市社會保險事業(yè)管理局的職能定位就以行政職能為主導(dǎo)，其中擬定全市基本政策、對基金管理進(jìn)行行政監(jiān)督、負(fù)責(zé)稽核審計等就是行政職能[1]45。付奉義認(rèn)為法律規(guī)定社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對基金進(jìn)行行政管理的職能就應(yīng)歸為行政職能[2]。林毓銘則認(rèn)為社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是集行政管理、業(yè)務(wù)管理、基金管理和監(jiān)督等多種管理職能為一體的[3]64。王飛躍等認(rèn)為社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具有行政性職能、公益事業(yè)類職能和公共服務(wù)類職能，并提出實行“三分離”社會保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦運行機(jī)制的改革思路，將執(zhí)行社會保險相關(guān)法律法規(guī)的行政執(zhí)法職能和行政稽核職能交由政府承擔(dān)，公共服務(wù)職能可以通過服務(wù)外包交由市場組織機(jī)構(gòu)承擔(dān)[4]。

與此同時，在各省級行政區(qū)事業(yè)單位分類中，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)均被歸為公益一類事業(yè)單位。按照2011年《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》提出的對不同類型事業(yè)單位進(jìn)行“去行政化”“去企業(yè)化”改革總思路，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)該進(jìn)行“去行政化”改革，以不斷強(qiáng)化其公益屬性[5]。2020年2月《關(guān)于深化事業(yè)單位改革試點工作的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，應(yīng)鞏固前期事業(yè)單位“去行政化”改革成果，精簡整合機(jī)構(gòu)，優(yōu)化調(diào)整職能，不斷提高治理效能，開啟重塑性改革新局面[6]。此輪深化事業(yè)單位改革試點，正值國家醫(yī)療保障體制和社會保險費征收體制改革之時，各級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)面臨拆分重組，需重新確定職能職責(zé)。各省級行政區(qū)借此機(jī)會，按照中央深化事業(yè)單位改革要求，在拆分重組過程中盡可能對社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行了“去行政化”改革。但在省級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是否應(yīng)承擔(dān)行政管理職能上，各省級行政區(qū)的認(rèn)識很不一致，做法也不相同?？傮w上看，各省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都未真正做到“去行政化”，究其原因主要是受制于社會保險特殊的管理體制。本文從全國32個省級行政區(qū)(含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))人社廳網(wǎng)站，搜集省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)改革前后名稱變化及改革后的職責(zé)介紹等資料，梳理評估本輪改革的“去行政化”效果，并分析改革面臨的特殊管理體制困境及其影響，進(jìn)而探討突破困境實現(xiàn)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“去行政化”的思路。

二、改革前后名稱變化分析

雖然名稱并不能夠百分之百反映社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與職能職責(zé)，但是根據(jù)公共部門命名規(guī)則，不同的命名方式和具體稱謂，不僅反映出命名者對被命名機(jī)構(gòu)性質(zhì)與職能認(rèn)識的不同，往往也代表被命名機(jī)構(gòu)實際性質(zhì)與職能的不同。所以通過對全國各地省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)名稱變動的分析，可以直觀地反映各地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“去行政化”的效果。

(一)命名方式變化分析

全國共有32個設(shè)立省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的省級行政區(qū)(含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))。失業(yè)保險經(jīng)辦服務(wù)歸于就業(yè)部門，改革前部分地區(qū)還設(shè)有單獨的省級醫(yī)療保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，改革后都劃轉(zhuǎn)給了醫(yī)療保障局。除去這兩部分，2019年以前，全國省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)共有19種名稱，分別有“局”和“中心”兩種命名方式。其中，有26個省級行政區(qū)以“局”命名，共有11種名稱；有8個省級行政區(qū)以“中心”命名，共有8種名稱，其中福建省和湖南省較為特殊，既有以“局”命名，也有以“中心”命名；有12個名稱只有1個省級行政區(qū)單獨采用①(見表2)。

表2 2019年前省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)名稱

此輪改革后，省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的命名方式仍然有以“局”命名和以“中心”命名兩種，但具體名稱和采用的省級行政區(qū)有所變化(見表3)。以“局”命名的類型減少了4種，省級行政區(qū)數(shù)則由26個減少為14個。以“中心”命名的類型增加了6種，省級行政區(qū)數(shù)則由8個增加到了18個。其中，2019年前以“局”命名的省級行政區(qū)中，有10個名稱沒有改變，有4個改變了名稱但依然以“局”命名(河北、吉林、西藏、云南)，12個改為以“中心”命名。以“中心”命名的省級行政區(qū)中，6個名稱沒有改變。

表3 改革后省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)名稱

表4歸納了改革前后各省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)命名方式的變動情況?？傮w來看，省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“去行政化”改革取得了一定成效。以“局”命名的顯著減少，以“中心”命名的則顯著增加。有12個省級行政區(qū)的13個省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)由“局”改為“中心”，但沒有一個省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)由“中心”改為“局”。改革前，以“局”命名的機(jī)構(gòu)數(shù)占71.05%，以“中心”命名的僅占28.95%。改革后，以“局”命名的機(jī)構(gòu)數(shù)降至36.84%，以“中心”命名的則升至63.16%。但各地對省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職能職責(zé)的認(rèn)識還明顯存在差異，還有14個依然以“局”命名。

表4 改革前后省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)命名方式變動情況

(二)稱謂變動分析

全國38個省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，改革前有19種稱謂，改革后則有21種稱謂。在這些稱謂中，除界定服務(wù)對象范圍的社會保險、社會保障、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險等限定性名詞或詞組外，還有事業(yè)、基金、管理、服務(wù)、管理服務(wù)五個詞/詞組被用于命名社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。不包括專用名詞“機(jī)關(guān)事業(yè)”和“機(jī)關(guān)事業(yè)單位”中的“事業(yè)”一詞，改革前有3種、改革后有5種稱謂帶有“事業(yè)”一詞，這無疑是為了突出社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位性質(zhì)。帶“基金”一詞的稱謂改革前后都有4種，這是為了突出基金管理在社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職能中的重要性。真正反映經(jīng)辦機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)屬性的是管理、服務(wù)和管理服務(wù)三個詞，但它們也只具有強(qiáng)調(diào)的意義，是為了突出社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職能的這方面業(yè)務(wù)屬性，但是帶與不帶以及帶的是哪一個，卻反映出經(jīng)辦機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)屬性的差異。根據(jù)名稱中是否帶有及帶有哪一個關(guān)鍵詞，可以將社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按業(yè)務(wù)屬性劃分為四類：管理類、管理服務(wù)類、服務(wù)類和其他類(見表5)。

改革前，全國省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)屬性上普遍以“管理”為主，管理類稱謂機(jī)構(gòu)有10種20個，占比都是52.63%，管理服務(wù)類稱謂機(jī)構(gòu)有3種3個，分別占稱謂種類和機(jī)構(gòu)總數(shù)的15.79%和7.89%。服務(wù)類稱謂機(jī)構(gòu)只有1種1個。其余5種14個社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)稱謂都不含業(yè)務(wù)屬性關(guān)鍵詞。這14個社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都以體現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)性質(zhì)的“局”命名，這本身就說明其業(yè)務(wù)屬性也以“管理”為主。

改革后，省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)屬性有比較明顯的變化。這不僅體現(xiàn)在以“局”命名的省級行政區(qū)、機(jī)構(gòu)種類和數(shù)量明顯減少，以“中心”命名的則明顯增加，也體現(xiàn)在服務(wù)類機(jī)構(gòu)和不帶業(yè)務(wù)屬性類“中心”在省級行政區(qū)、種類和機(jī)構(gòu)數(shù)量上都明顯增加。服務(wù)類機(jī)構(gòu)和不帶業(yè)務(wù)屬性類“中心”在省級行政區(qū)、種類和機(jī)構(gòu)數(shù)量上都有所增加，分別增加了9個、6種和11個，占比分別提升至28.13%、28.57%和28.95%。管理類和不帶業(yè)務(wù)屬性類“局”在省級行政區(qū)、種類和機(jī)構(gòu)數(shù)量上都有所減少，分別減少了11個、3種和12個，占比分別降至40.63%、65.631%和34.21%。管理服務(wù)類稱謂機(jī)構(gòu)省級行政區(qū)數(shù)、種類和機(jī)構(gòu)數(shù)都沒有變化，種類占比下降為14.29%，省級行政區(qū)數(shù)和機(jī)構(gòu)數(shù)占比依然是3.13%和7.89%。

這些變化表明，至少從稱謂上看，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“去行政化”改革雖取得了一定成效，但尚未從根本上改變以“管理”為主的局面。以體現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)性質(zhì)的“局”命名的機(jī)構(gòu)還有7種，占全部種類的1/3，省級行政區(qū)數(shù)和機(jī)構(gòu)數(shù)都有14個，占比分別為43.75%和36.84%。除此之外，以“中心”命名的機(jī)構(gòu)中，管理類和管理服務(wù)類機(jī)構(gòu)有8種，占全部種類的57.10%；省級行政區(qū)數(shù)有9個，占比為28.13%；機(jī)構(gòu)數(shù)則有13個，占比也達(dá)34.21%。兩部分加在一起，改革后全國業(yè)務(wù)屬性上以“管理”為主的省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)種類、省級行政區(qū)和機(jī)構(gòu)數(shù)占比都超過2/3，約在72%左右。各省級行政區(qū)公布的省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職責(zé)也充分說明了這一點。

三、改革后省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職責(zé)分析

通過查詢各地人社廳網(wǎng)站上關(guān)于省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職責(zé)的最新介紹，將其進(jìn)行提煉匯總，結(jié)果如表6、表7所示，共有16項職責(zé)。但各省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)項數(shù)多少不一，而且差異比較大。最多的山東有10項，重慶、寧夏、西藏、河南和內(nèi)蒙古也都有9項，新疆、江西都只有3項。在全部16項職責(zé)中，有12項屬于管理職責(zé)，純粹的經(jīng)辦服務(wù)職責(zé)只有業(yè)務(wù)經(jīng)辦、稽核、咨詢服務(wù)和宣傳4項。這進(jìn)一步說明改革后的省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，在職能/職責(zé)上仍然是以“管理”為主。

表6 以局命名的省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職能

表7 以中心命名的省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職能

表中所列各項職責(zé)并不是完全獨立的，有些職責(zé)之間存在包含關(guān)系。這就很可能出現(xiàn)某些專項性職責(zé)被包含在了外延較寬的職責(zé)之中，沒有單獨進(jìn)行描述的情況。例如，凡是承擔(dān)省本級社會保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦職責(zé)的機(jī)構(gòu)，必定會有信息化建設(shè)、基金管理、咨詢服務(wù)、宣傳等職責(zé)，但是31個省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有業(yè)務(wù)經(jīng)辦職責(zé)，只有29個有基金管理職責(zé)，有信息化建設(shè)、咨詢服務(wù)和宣傳職責(zé)的分別只有20個、5個和3個。

12項管理職責(zé)又可以分為兩類：一類是屬于對全省(也包括省本級)社保經(jīng)辦業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范、指導(dǎo)和監(jiān)管的職責(zé)，包括擬定規(guī)程、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督和考核4項，屬于典型的行政管理職責(zé)?！叭耸鹿芾怼币矊儆谛姓芾砺氊?zé)，省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為省人社廳內(nèi)設(shè)事業(yè)單位，其人事任免、調(diào)動等職責(zé)應(yīng)屬于人社廳，只有實行垂直管理的陜西省是例外?！皠趧幽芰﹁b定”，絕大多數(shù)省級行政區(qū)都由人社廳行政管理部門負(fù)責(zé)，只有重慶市和山東省由省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。其余6項管理職責(zé)可能僅是針對省本級的，也可能同時針對地市級與縣級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，因此在性質(zhì)上就比較復(fù)雜。如果只是針對省本級的，都可以看成是經(jīng)辦服務(wù)的內(nèi)容。但如果不僅針對省本級，同時還針對市、縣兩級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，那就具有對下級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌管理和監(jiān)督的內(nèi)容，具有行政管理的性質(zhì)。

盡管12項管理職責(zé)中，有6項性質(zhì)比較復(fù)雜，不能完全確定是否屬于行政管理，但可以肯定的是，32個省級行政區(qū)(含新疆建設(shè)兵團(tuán))的省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，在此輪事業(yè)單位改革以后，依然具有行政管理職責(zé)。因為在4項行政性管理職責(zé)中，只有吉林省和甘肅省沒有，但吉林省社保局“負(fù)責(zé)全省城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險的經(jīng)辦管理工作”，甘肅省社會保險事業(yè)中心“主要承擔(dān)全省社會保險政策執(zhí)行落實、經(jīng)辦管理和基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷基金預(yù)決算、財務(wù)統(tǒng)計等工作”，都說明它們實際上承擔(dān)著對全省社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)。

表8 不同命名方式省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職責(zé)統(tǒng)計

另一方面，省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)和以“局”命名還是以“中心”命名并沒有直接聯(lián)系。如表8所示，以“局”命名的14個省級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)共有67項管理職責(zé)，平均4.79項；以“中心”命名的18個省級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)共有77項管理職責(zé)，平均4.28項。特別是9個名稱中不含“管理”一詞的“中心”，共有管理職責(zé)42項，平均4.67項。多數(shù)省級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都有“擬定規(guī)程”和“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”兩項主要行政管理職責(zé)，以“局”命名且有這兩項職責(zé)的機(jī)構(gòu)分別占71.29%和64.29%，以“中心”命名且有這兩項職責(zé)的機(jī)構(gòu)占比還更高，分別是66.67%和88.89%。

四、“去行政化”改革的體制困境

為什么作為公益一類的省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)如此難以“去行政化”呢？一方面，一些省級行政區(qū)堅持認(rèn)為省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)需承擔(dān)一定的行政職能，名稱仍以“局”命名。另一方面，一些省級行政區(qū)堅持按照事業(yè)單位分類改革原則，要求剝離省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的行政職能，有的甚至明確要求職責(zé)中不能包含“管理”“監(jiān)管”等字眼，也不得以“委、局”命名，機(jī)構(gòu)名稱中也不應(yīng)包含“管理”字樣，但并未從根本上改變省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具有行政職能的狀況。究其原因，則是在現(xiàn)行管理體制下，省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)面臨屬地管理和政事“分而不離”兩大體制困境。

(一)屬地管理困境

一些省級行政區(qū)之所以堅持認(rèn)為省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)一定的行政職能，主要是因為省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)需管理下級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。這種跨行政層級的管理，就屬于行政管理。如果下級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是其下屬單位，也就是地市級和縣級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是省級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在各地市和縣區(qū)等設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，省級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與它們之間就是直接的上下級關(guān)系，對它們的管理就屬于單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)管理，不屬于行政管理。

但目前只有陜西、吉林、北京、天津、重慶等少數(shù)省級行政區(qū)實行“垂直管理”，其余實行“屬地管理”，即各級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都是同級政府人社部門所屬事業(yè)單位，省級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與市、縣兩級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間不是上下級關(guān)系，省級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對這兩級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理不僅要跨行政層級，而且要跨市、縣兩級政府對其所屬經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。盡管省級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對市、縣兩級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只有業(yè)務(wù)管理權(quán)限，并沒有人員提拔、財務(wù)資金管理等典型行政管理職能[7]47，但這種業(yè)務(wù)管理與行政職能完全分離的狀況，只能說明其管理職能配置不合理，不能證明這種跨行政層級的管理不屬于行政管理。因為一個事業(yè)單位對下級政府行政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的管理，即使只涉及經(jīng)辦服務(wù)業(yè)務(wù)，那也是下級政府行政部門的業(yè)務(wù)，因而是對下級政府部門業(yè)務(wù)的管理。更重要的是，省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并不是獨立的單位，而是省級人社部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，代表的是省人社廳，是作為省級社會保障行政管理部門所屬機(jī)構(gòu)對下級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。這種管理顯然屬于行政職能范疇，而不是單純的業(yè)務(wù)管理。

省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)面臨的這種跨行政層級管理困境，還因基金統(tǒng)籌層次的提升變得更加突出。社會保險基金監(jiān)管職責(zé)是與統(tǒng)籌層次對應(yīng)的，特別是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)基金風(fēng)險內(nèi)控和監(jiān)管職能與統(tǒng)籌層次完全一致。伴隨著基金統(tǒng)籌層次的提升，監(jiān)管職責(zé)也一并向上集中。在社會保險制度建立初期，各險種基金主要實行的是縣級統(tǒng)籌，后來逐步提升為地市級統(tǒng)籌，市、縣兩級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)既是業(yè)務(wù)經(jīng)辦主體，也是基金風(fēng)險內(nèi)控與監(jiān)管主體。目前，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金正推進(jìn)全國統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和工傷保險都已經(jīng)或即將實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，基金管理權(quán)限與職責(zé)很自然地都集中到了省級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。市、縣兩級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)成了純粹的服務(wù)機(jī)構(gòu)，只具有經(jīng)辦服務(wù)職能。基金風(fēng)險內(nèi)控和監(jiān)管職能與經(jīng)辦服務(wù)職能出現(xiàn)了分離。這就需要省級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)跨層級對市、縣兩級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，否則就會出現(xiàn)基金風(fēng)險內(nèi)控與監(jiān)管主體缺位和職能缺失的問題，影響基金安全。

可見，在普遍實行屬地管理的情況下，跨層級管理問題已成為省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“去行政化”的一大困境。如何擺脫這一困境，無論是《關(guān)于開展承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點的指導(dǎo)意見》，還是2020年的《關(guān)于深化事業(yè)單位改革試點工作的指導(dǎo)意見》，都沒有提出明確的意見。事實上，這兩個文件對行政管理職能的界定都局限于同一行政層級，并未涉及跨行政層級管理問題。這或許是因為除社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之外，其他事業(yè)單位很少有這種跨行政層級對下級政府行政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的情況。

(二)政事“分而不離”困境

若全國社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都實行垂直管理，是否就能夠使省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“去行政化”呢？我們認(rèn)為也不能。因為即使是實行垂直管理的重慶市、陜西省和吉林省，以具有行政管理屬性的“局”命名省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，其職責(zé)中也包含行政管理職責(zé)。其他以“中心”命名的省級行政區(qū)，即使實行垂直管理，同樣也會像重慶市、陜西省和吉林省一樣，賦予一定的行政管理職能。這是我國社會保險政事“分而不離”的特殊管理體制決定的，使省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與政府行政“分而難離”。

我國社會保險管理體制雖然是參照發(fā)達(dá)國家普遍采用的“政事分離”原則建立的，但實際上“政”與“事”“分而不離”，表現(xiàn)在兩個方面：一方面，現(xiàn)行管理體制中的“政”太小，“事”太大?！罢眱H包括政策制訂和基金監(jiān)管，“事”則是除政策法律之外的全部社會保險事業(yè)，包含社會保險經(jīng)辦服務(wù)體系運行中除基金監(jiān)管之外的全部內(nèi)容，不僅包括直接面向參保對象、屬于公益性服務(wù)的經(jīng)辦服務(wù)職能，也包括屬于政府行政管理職能的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)運行規(guī)制與監(jiān)管。另一方面，管“事”的各級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并不完全獨立，而是管“政”的政府行政部門內(nèi)設(shè)事業(yè)單位，直接歸各級人社部門管理。這樣，“政”與“事”實際上都由政府所屬行政部門負(fù)責(zé)。無論在職能劃分上，還是在組織上，這種管理體制都沒有做到“政事分離”，而是“分而不離”。

由此帶來了兩個問題：一是承擔(dān)社會保險行政管理職能的政府部門，不具有對社會保險體系運行進(jìn)行規(guī)制與監(jiān)管的職能。上自人社部，下至各省、市、縣人社部門，都只有養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和工傷保險政策制訂和基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)與職能。這在承擔(dān)公共事業(yè)行政管理職能的政府部門中是很獨特的。難道政府不需要對關(guān)系到全體人民基本社會保障的社會保險經(jīng)辦服務(wù)體系的運行進(jìn)行規(guī)制和監(jiān)管嗎？顯然不是，政府是將這些職能交給了各級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。如果省級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不具有對市、縣兩級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)制與監(jiān)管的職能，那就只能由市縣兩級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自己規(guī)制自己、自己監(jiān)管自己。這顯然是不行的。由此可見，省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不僅是政事“分而不離”，而且也“分而難離”。

二是不同層級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)雖然都屬于公益一類事業(yè)單位，所承擔(dān)的行政職能卻有很大差別，政事“分而不離”的程度也有很大差別。部級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不履行具體經(jīng)辦服務(wù)職責(zé)，只有經(jīng)辦管理職能，是純粹的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對全國社保經(jīng)辦服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、能力建設(shè)以及運行規(guī)制和監(jiān)管。名為事業(yè)單位，實際承擔(dān)的是行政管理職能。省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也主要承擔(dān)經(jīng)辦管理職能，同時兼有省本級經(jīng)辦服務(wù)職能。地市級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)經(jīng)辦服務(wù)職能，也兼有對縣級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的職能，只有縣級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主要履行經(jīng)辦服務(wù)職能。

在社會保險基金實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，基金管理職能向上集中到省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以后，市、縣兩級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理職能進(jìn)一步減少，主要承擔(dān)面向參保對象的公益性經(jīng)辦服務(wù)職能，逐漸地“去行政化”了，但省級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理職能進(jìn)一步強(qiáng)化了，“去行政化”也更困難了。不先改變這種政事“分而不離”也“分而難離”的管理體制，強(qiáng)制性地對省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu) “去行政化”，必然會導(dǎo)致社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)運行規(guī)制與監(jiān)管主體缺位和職能缺失，給社保經(jīng)辦體系安全有效運行帶來威脅。這已經(jīng)在2020年發(fā)生的一起嚴(yán)重騙保大案中得到證實。這一起驚動中央的騙取城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金大案發(fā)生的省份，就對省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行了徹底的“去行政化”，將其職責(zé)中的“管理”“監(jiān)管”等字眼都全部去掉了。案發(fā)后省紀(jì)委調(diào)查組到省社保中心調(diào)查省社保中心瀆職失職情況，中心負(fù)責(zé)人直接告訴調(diào)查組，不存在瀆職失職問題，因為省社保中心沒有對下級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的職責(zé)，不能進(jìn)行監(jiān)管，否則就超越了職權(quán)范圍，并拿出了省編辦審批省級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職責(zé)的文件。調(diào)查組在反復(fù)看過文件后不得不停止調(diào)查。

五、突破體制困境的改革思路

幾十年的理論研究和實踐探索都證明，事業(yè)單位“去行政化”改革思路是正確的。省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為公益一類事業(yè)單位，應(yīng)該 “去行政化”。但要實現(xiàn)“去行政化”，必須突破屬地管理和政事“分而不離”兩大體制困境，因而需要對社會保險管理體制進(jìn)行改革。

1.健全政府行政部門的社會保險管理職能，實現(xiàn)職能去行政化。在人社部及各行政層級的人社部門設(shè)立社會保險管理局，并將人社部社會保險事業(yè)管理中心及省、市、縣社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)的經(jīng)辦服務(wù)體系運行規(guī)制和監(jiān)管職能劃轉(zhuǎn)給社會保險管理局?？紤]到社會保險基金實行省級統(tǒng)籌以后，市、縣兩級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)這方面職責(zé)已比較少，可以將有關(guān)職能并入基金監(jiān)管局，不再單獨設(shè)立社會保險管理局。

2.重新確定部、省、市、縣四級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職能職責(zé)并統(tǒng)一機(jī)構(gòu)名稱，實現(xiàn)職責(zé)名稱去行政化。部級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌基金管理職能，可以更名為社會保險基金管理中心。省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)職工養(yǎng)老保險基金省級管理、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和工傷保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支及職業(yè)年金投資運營管理職能，同時兼有省本級社會保險經(jīng)辦服務(wù)職能，可以更名為社會保險基金管理中心。市、縣兩級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)就是為參保對象提供經(jīng)辦服務(wù)，可以統(tǒng)一命名為社會保險服務(wù)中心。

3.構(gòu)建獨立的垂直管理社會保險經(jīng)辦服務(wù)體系，實現(xiàn)組織關(guān)系去行政化。將社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與各級人社部門剝離，變?yōu)楠毩⒂谡姓块T的事業(yè)單位，并實行垂直管理。一方面，從組織上與政府行政部門實現(xiàn)“政事分離”；另一方面，將上級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對下級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理內(nèi)部化，擺脫跨行政層級管理困境。有兩種垂直管理方案：一是省級垂直管理方案，即組建多險合一省級垂直管理經(jīng)辦服務(wù)體系。二是全國垂直管理與省級垂直管理并行方案。由于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實行全國統(tǒng)籌，其他各險種實行省級統(tǒng)籌，可以將城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務(wù)職能獨立出來，單獨建立全國垂直的經(jīng)辦服務(wù)體系。其他險種組建一個省級垂直管理的多險合一經(jīng)辦服務(wù)體系。但是這樣一來，會導(dǎo)致企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務(wù)職能分屬不同的體系，不僅會增加養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的困難，也不利于基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌發(fā)展?，F(xiàn)階段是否采用這一方案，需做進(jìn)一步的深入研究。

4.建立社保經(jīng)辦服務(wù)體系現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)治理模式去行政化。我國各級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都是從政府行政部門分離出來的，幾乎所有省級、2/3以上的地市級和近半數(shù)的縣級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都實行參公管理，基本上都沿襲政府行政部門的管理模式。作為政府行政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，可以這樣做，也很難不這樣做。但在經(jīng)辦服務(wù)體系獨立以后，必須建立符合社會保險事業(yè)特征和發(fā)展需要，政府、企業(yè)、個人和社會多方參與，權(quán)責(zé)明晰、管理科學(xué)且安全有效的現(xiàn)代治理體系，包括決策體系、管理運營體系和監(jiān)督體系。

5.建立有效激勵約束機(jī)制，實現(xiàn)用人機(jī)制去行政化。垂直管理的獨立社保經(jīng)辦服務(wù)體系不僅分支機(jī)構(gòu)眾多，而且與各級政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、基層服務(wù)平臺以及銀行等眾多組織有聯(lián)系，其安全有效運行必須建立在專業(yè)的經(jīng)辦服務(wù)隊伍和有效的激勵約束機(jī)制之上。省級垂直管理也為此創(chuàng)造了條件，不僅提高了市、縣兩級經(jīng)辦服務(wù)人員職業(yè)晉升的天花板，也拓展了他們職業(yè)發(fā)展的空間。關(guān)鍵是要引入市場競爭機(jī)制，在人事選拔任用、薪酬福利、職稱晉升、考核獎懲等方面，按照效率優(yōu)先、兼顧公平的市場化競爭原則，進(jìn)行制度改革與重構(gòu)，建立起人員能進(jìn)能出、能上能下、獎勤罰懶、優(yōu)勝劣汰的有效激勵約束機(jī)制。

注釋：

①社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只統(tǒng)計城鎮(zhèn)企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、工傷保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，不包括單獨設(shè)立的醫(yī)療和生育保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。省級行政區(qū)數(shù)是指采用各個名稱的省級行政區(qū)次數(shù)。因有的省級行政區(qū)有多個省級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，所以省級行政區(qū)數(shù)之和大于32。