趙靖　毛海霖

摘 要：構(gòu)建輕罪治理體系，是新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)檢察工作現(xiàn)代化建設(shè)的重要課題之一。通過(guò)起訴裁量權(quán)的運(yùn)用對(duì)案件進(jìn)行分流處理，在不起訴案件中適用非刑罰措施，是輕罪治理體系的重要一環(huán)。通過(guò)不起訴與非刑罰措施的銜接適用，可以提升不起訴的政治效果、社會(huì)效果和法律效果。應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法完善非刑罰措施的結(jié)構(gòu)體系闡釋?zhuān)?guī)范非刑罰措施的適用范圍、條件和程序，并探索新型社會(huì)共治機(jī)制、形成系統(tǒng)治理合力，逐步形成輕罪治理體系，打造輕罪治理方略。通過(guò)檢察維度促進(jìn)社會(huì)治理，為中國(guó)式現(xiàn)代化提供法治保障。

關(guān)鍵詞：檢察工作現(xiàn)代化 輕罪治理體系 不起訴 非刑罰措施

一、不起訴案件適用非刑罰措施的現(xiàn)狀考查

“刑法的謙抑性和刑罰的輕緩化，已經(jīng)成為我國(guó)在相當(dāng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)的發(fā)展方向?！保?］不起訴案件適用非刑罰措施，是檢察機(jī)關(guān)在辦案中兼顧刑法謙抑性和刑罰輕緩化的重要表現(xiàn)之一。具體而言，不起訴案件適用非刑罰措施，是指對(duì)符合刑法第37條規(guī)定的情形，綜合案件的具體情況和犯罪嫌疑人的人身危險(xiǎn)性、社會(huì)危害性等因素，依據(jù)刑事訴訟法第177條第2款的規(guī)定，選擇適用訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、賠禮道歉、賠償損失、行政處分、行政處罰等實(shí)體刑罰以外的處罰措施。由此可見(jiàn)，非刑罰措施的案件適用類(lèi)型是酌定不起訴案件。刑事司法實(shí)踐表明，不起訴案件適用非刑罰措施，在懲治預(yù)防犯罪、提升法律監(jiān)督質(zhì)效、修復(fù)受損法益及社會(huì)關(guān)系等方面的作用舉足輕重。本文以C市B區(qū)人民檢察院不起訴案件適用非刑罰措施的案例［2］為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，剖析不起訴案件的類(lèi)別與具體情況，研究非刑罰措施適用的司法現(xiàn)狀。

2023年C市B區(qū)人民檢察院不起訴案件中，酌定不起訴94人，占不起訴總?cè)藬?shù)的83.9%；存疑不起訴12人，占不起訴總?cè)藬?shù)的10.7%；法定不起訴6人，占不起訴總?cè)藬?shù)的5.4%。

這表明，在刑事案件的辦理過(guò)程中，當(dāng)檢察官認(rèn)為案件滿足犯罪情節(jié)輕微、社會(huì)危害性不大的條件時(shí)，可以根據(jù)案件類(lèi)型、犯罪成因、危害后果等要素，從修復(fù)社會(huì)關(guān)系、保護(hù)受損法益、保障司法人權(quán)以及維護(hù)司法公信力角度出發(fā)，充分行使自由裁量權(quán)，對(duì)案件作出酌定不起訴處理。

如表1所示，酌定不起訴的適用主要集中在詐騙、盜竊以及危險(xiǎn)駕駛等三類(lèi)案件中，三者在所有酌定不起訴案件中的人數(shù)占比分別為36.2%、30.9%、11.7%，累計(jì)超過(guò)酌定不起訴總?cè)藬?shù)的75%以上。

如表2所示，訓(xùn)誡是酌定不起訴案件中最常用的非刑罰措施，其適用率為55.3%。適用訓(xùn)誡，通常表現(xiàn)為檢察官直接向被不起訴人宣告訓(xùn)誡詞，并聽(tīng)取其意見(jiàn)。在酌定不起訴案件中，建議行政處罰的適用率僅次于訓(xùn)誡，通常表現(xiàn)為檢察官向有關(guān)主管機(jī)關(guān)送達(dá)檢察意見(jiàn)書(shū)，建議由主管機(jī)關(guān)追究被不起訴人的行政責(zé)任，其適用率為12.8%?？梢钥闯?，該院當(dāng)前不起訴案件適用的非刑罰措施主要有決定型、建議型、承諾型三種類(lèi)型。決定型非刑罰措施包含訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、責(zé)令賠禮道歉、責(zé)令賠償損失；建議型非刑罰措施包含建議行政處罰、建議行政處分、建議黨紀(jì)處分、建議政務(wù)處分；承諾型非刑罰措施包含建議開(kāi)展公益服務(wù)和建議開(kāi)展企業(yè)合規(guī)，以自愿參與為前提，前者主要針對(duì)自然人，后者則針對(duì)市場(chǎng)主體。

二、不起訴案件適用非刑罰措施存在的主要問(wèn)題

（一）立法規(guī)定較為粗疏，尚無(wú)統(tǒng)一適用規(guī)范

刑法第37條和刑事訴訟法第177條第3款對(duì)非刑罰措施的適用程序、范圍以及條件等方面未進(jìn)行明確規(guī)定，當(dāng)前對(duì)于非刑罰措施具體適用的指導(dǎo)意見(jiàn)，散見(jiàn)于針對(duì)某些具體案件類(lèi)型的司法解釋中，缺乏體系化的非刑罰措施適用規(guī)范。如最高檢、公安部2022年12月22日印發(fā)的《關(guān)于依法妥善辦理輕傷害案件的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在第18條中對(duì)落實(shí)不起訴后的非刑罰責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于適用酌定不起訴的輕傷害案件，可以結(jié)合案件的具體情況，對(duì)被不起訴人適用訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、賠禮道歉、賠償損失等非刑罰措施；對(duì)于不起訴前先行刑事拘留、逮捕的，或者刑事和解中的民事賠償責(zé)任得到實(shí)質(zhì)履行的，一般不再提出行政拘留的檢察意見(jiàn)。

2021年10月，最高檢制發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》，旨在解決當(dāng)前“以罰代刑”“不刑不罰”等現(xiàn)象，推進(jìn)輕罪治理體系的構(gòu)建。在最高檢的宏觀指導(dǎo)下，各地檢察機(jī)關(guān)立足地域特點(diǎn)，結(jié)合法律、司法解釋以及刑事司法政策的相關(guān)規(guī)定，陸續(xù)出臺(tái)本地區(qū)不起訴案件適用非刑罰措施工作指引，強(qiáng)化行刑銜接，規(guī)范不起訴案件中非刑罰措施的司法適用。例如，甘肅省張掖市人民檢察院出臺(tái)《不起訴案件適用非刑罰性處置措施工作指引（試行）》［4］，明確對(duì)擬作酌定不起訴的案件，非刑罰措施應(yīng)當(dāng)“應(yīng)用盡用”，不適用的需要說(shuō)明理由；在需要對(duì)被不起訴人給予行政處罰、政務(wù)處分或其他處分，以及沒(méi)收違法所得的案件中，應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)制發(fā)檢察意見(jiàn)書(shū)，送達(dá)主管部門(mén)；另外，還積極探索建立“不起訴+社會(huì)公益服務(wù)”制度，以及賠償保證金制度。又如，重慶市人民檢察院出臺(tái)《重慶市人民檢察院不起訴案件適用非刑罰措施工作指引》和《重慶市人民檢察院不起訴案件刑事司法與行政執(zhí)法銜接工作指引》，細(xì)化不起訴案件非刑罰措施操作規(guī)程，完善刑事行政兩法銜接。

（二）非刑罰措施在司法實(shí)踐中存在不規(guī)范現(xiàn)象

第一，在承諾型非刑罰措施的適用中，賦予非刑罰措施一定懲戒內(nèi)容。例如，通過(guò)制發(fā)“公益服務(wù)令”“社會(huì)服務(wù)令”等法律文書(shū)，要求擬不起訴的犯罪嫌疑人強(qiáng)制性參與社會(huì)公益服務(wù)，從而考察其服務(wù)質(zhì)效，決定不起訴是否適用。類(lèi)似做法實(shí)質(zhì)上違反了承諾型非刑罰措施適用的自愿性前提，越權(quán)賦予其一定的懲戒內(nèi)容，可能導(dǎo)致非刑罰措施在適用中面臨“于法無(wú)據(jù)”的窘境，犯罪嫌疑人亦可能為達(dá)到不起訴的條件而被迫參加社會(huì)公益服務(wù)，不能從根本上降低再犯罪的風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)非刑罰措施適用的犯罪預(yù)防目的。之所以將社會(huì)公益服務(wù)納入承諾型非刑罰措施的范圍，目的在于通過(guò)建議、引導(dǎo)擬不起訴的犯罪嫌疑人承擔(dān)一定社會(huì)責(zé)任，從而使其深刻認(rèn)識(shí)到自身行為的危害，真正認(rèn)罪悔罪、改過(guò)自新，實(shí)現(xiàn)“治罪”與“治理”的耦合。第二，未在非刑罰措施的適用中運(yùn)用比例原則，導(dǎo)致重復(fù)處罰。例如，在一些侵財(cái)類(lèi)犯罪案件中，被不起訴人已經(jīng)與被害人達(dá)成刑事和解協(xié)議，且民事賠償責(zé)任已經(jīng)得到實(shí)質(zhì)履行，但檢察機(jī)關(guān)在宣布不起訴決定的同時(shí)，又責(zé)令被不起訴人賠償損失。重復(fù)處罰，有激化矛盾、消解非刑罰措施功能和效果的可能。第三，對(duì)非刑罰措施做片面解讀，機(jī)械司法。例如，將訓(xùn)誡、具結(jié)悔過(guò)機(jī)械地理解為一般性法治教育，只要求被不起訴人在訓(xùn)誡書(shū)、具結(jié)悔過(guò)書(shū)上簽字即可，忽視司法教育應(yīng)有的“儀式性”程序；又如，將賠償損失、行政處罰理解為一般意義上民事責(zé)任、行政責(zé)任，“一宣了之”“一送了之”，未予跟進(jìn)監(jiān)督。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種機(jī)械司法的現(xiàn)象有礙輕罪治理體系的構(gòu)建。

（三）非刑罰措施適用存在局限，效果發(fā)揮不充分

其一，就處罰措施而言，現(xiàn)有非刑罰措施缺乏周備性。因立法僅規(guī)定訓(xùn)誡、具結(jié)悔過(guò)、賠償損失等非刑罰措施，對(duì)于案件中出現(xiàn)的特殊情況可能無(wú)法有效應(yīng)對(duì)。如遺棄未成年人案件，對(duì)擬不起訴犯罪嫌疑人可以進(jìn)行訓(xùn)誡、具結(jié)悔過(guò)、賠禮道歉等非刑罰措施，但從兒童利益最大化原則角度出發(fā)，需要形成對(duì)擬不起訴犯罪嫌疑人長(zhǎng)期切實(shí)履行撫養(yǎng)義務(wù)的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，而現(xiàn)有非刑罰措施無(wú)法兼顧該實(shí)際需求，也難以防范再犯罪的風(fēng)險(xiǎn)。其二，就適用對(duì)象而言，非刑罰措施只適用于酌定不起訴案件。被不起訴人需要滿足犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的規(guī)定，對(duì)于一些罪行不輕微，但采用社會(huì)公益服務(wù)、恢復(fù)性司法修復(fù)等措施可以修復(fù)受損法益和社會(huì)關(guān)系的案件，適用非刑罰措施則存在制度障礙。其三，就個(gè)性化適用而言，非刑罰措施缺乏考驗(yàn)期的規(guī)定。因檢察機(jī)關(guān)必須在法定審查起訴期限內(nèi)作出不起訴決定，而被不起訴人履行預(yù)防性抑或修復(fù)性非刑罰措施賦予的義務(wù)往往需要較長(zhǎng)時(shí)間，考驗(yàn)期限的闕如，導(dǎo)致無(wú)法對(duì)被不起訴人是否最終全部履行義務(wù)進(jìn)行跟進(jìn)監(jiān)督，非刑罰措施的應(yīng)然功能和效果發(fā)揮不充分。

三、不起訴案件適用非刑罰措施的完善對(duì)策

（一）法律解釋維度：完善非刑罰措施體系的闡釋

在輕罪治理的背景下，通過(guò)法律解釋方法對(duì)非刑罰措施體系進(jìn)行系統(tǒng)闡釋?zhuān)梢詮浹a(bǔ)立法闕如產(chǎn)生的適用障礙。對(duì)非刑罰措施體系的理解和解釋?zhuān)仨毾薅ㄔ诜梢?guī)則的內(nèi)涵之中。具體而言，應(yīng)結(jié)合法律解釋的方法予以適用。

1.通過(guò)文意解釋理解非刑罰措施的適用范圍、適用條件以及程序。根據(jù)刑法第37條和刑事訴訟法第177條的規(guī)定，非刑罰措施包含了不需要判處刑罰或者免除刑罰、適用于酌定不起訴案件兩個(gè)維度，二者相互依托、同時(shí)適用。其中“不需要判處刑罰”“免除處罰”應(yīng)作狹義解釋?zhuān)瑢⒋祟?lèi)處罰限定在檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)，即檢察機(jī)關(guān)可以行使起訴裁量權(quán)對(duì)涉及的刑事案件進(jìn)行審前分流。在適用條件上，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到并非所有的酌定不起訴案件都可以適用非刑罰措施，需對(duì)具體案件事實(shí)情節(jié)、犯罪預(yù)防、社會(huì)公益恢復(fù)、再犯罪可能性等進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，確有必要處罰的方可適用。在適用程序上，應(yīng)當(dāng)形成具有“儀式感”的非刑罰措施適用程序，提升犯罪預(yù)防的效果?？赏ㄟ^(guò)檢察公開(kāi)聽(tīng)證、建立不起訴宣布與書(shū)面訓(xùn)誡相結(jié)合的機(jī)制等方式，保證適用程序的規(guī)范、嚴(yán)格。應(yīng)規(guī)范線索移送、檢察意見(jiàn)制作程序，在不起訴宣布后的一定期限內(nèi)移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)。

2.通過(guò)目的解釋的方法規(guī)范承諾型非刑罰措施的適用。刑法對(duì)非刑罰措施作出規(guī)定有其特定的立法目的，在司法適用時(shí)應(yīng)采取目的解釋的方法解釋相關(guān)規(guī)定。立法用專(zhuān)門(mén)條文對(duì)非刑罰措施作出規(guī)定，但并未排斥在不起訴案件中適用社會(huì)服務(wù)、企業(yè)合規(guī)等承諾型非刑罰措施，顯示立法者對(duì)于犯罪預(yù)防的重視，以及對(duì)被不起訴人真誠(chéng)悔過(guò)、回歸社會(huì)價(jià)值導(dǎo)向的偏重。檢察機(jī)關(guān)根據(jù)案件具體情況，可以建議擬不起訴犯罪嫌疑人參與社會(huì)公共服務(wù)，建議涉案企業(yè)進(jìn)行企業(yè)合規(guī)建設(shè)，但應(yīng)以主動(dòng)承諾、自愿參與為前提，不得違反法律強(qiáng)制性規(guī)定越權(quán)賦予其一定的懲戒性?xún)?nèi)容，并符合非刑罰措施的立法目的，最后再根據(jù)犯罪嫌疑人履行社會(huì)公益服務(wù)情況、涉案企業(yè)合規(guī)評(píng)估結(jié)果，決定是否作出不起訴。

3.通過(guò)體系解釋的方法保障非刑罰措施的規(guī)范適用。法律規(guī)定的六種非刑罰措施，即訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、責(zé)令賠禮道歉、責(zé)令賠償損失、建議行政處罰、建議行政處分，與司法實(shí)踐中逐步探索的建議黨紀(jì)處分、政務(wù)處分，以及社會(huì)公益服務(wù)、建議開(kāi)展企業(yè)合規(guī)等承諾型非刑罰措施，共同構(gòu)成了非刑罰措施的內(nèi)容。從規(guī)范行刑銜接的角度出發(fā)，在法律規(guī)則之下通過(guò)對(duì)非刑罰措施進(jìn)行體系解釋?zhuān)瑢?shí)現(xiàn)非刑罰措施引入不起訴案件處理的目的，完成非刑罰措施司法適用的規(guī)范性表達(dá)。在明確被不起訴人有罪、但可以酌定不起訴的前提下，基于預(yù)防犯罪、打擊犯罪的雙重目的，合理選擇決定型、建議型以及承諾型非刑罰措施的適用。由于訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過(guò)這兩種非刑罰措施本身具有法治教育屬性，本質(zhì)上是被不起訴人承擔(dān)刑事責(zé)任的具體方式，二者在不起訴案件適用非刑罰措施時(shí)，可單獨(dú)適用，也可擇其一與其他類(lèi)型的非刑罰措施并用?；诒壤瓌t的考量，責(zé)令賠償損失與建議行政處罰、建議行政處分等三種非刑罰措施，應(yīng)當(dāng)充分評(píng)估適用的必要性。

（二）功能主義維度：發(fā)揮偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的實(shí)效

基于不起訴案件中非刑罰措施適用功能上的差異，為保障非刑罰措施適用的效果，檢察機(jī)關(guān)在行使起訴裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)重視推動(dòng)形成共治的犯罪治理現(xiàn)代化格局。對(duì)標(biāo)非刑罰措施的懲治與預(yù)防犯罪、教育矯正功能，探索共治機(jī)制應(yīng)著力于行刑銜接方面。當(dāng)前需要特別重視發(fā)揮偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的實(shí)效，檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)形成偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制，有助于協(xié)同構(gòu)建以證據(jù)為中心的刑事指控體系，全面提升刑事案件辦理質(zhì)效。應(yīng)充分利用現(xiàn)有的偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制，積極推進(jìn)行政處罰和刑事處罰的緊密銜接，發(fā)揮機(jī)制的應(yīng)然作用。在需要向偵查機(jī)關(guān)提出給予被不起訴人行政處罰、沒(méi)收違法所得意見(jiàn)的不起訴案件中，需在不起訴決定作出之日起的規(guī)定期限內(nèi)提出檢察意見(jiàn)，連同不起訴決定書(shū)一并移送偵查機(jī)關(guān)，并要求偵查機(jī)關(guān)自收到檢察意見(jiàn)書(shū)之日起的規(guī)定期限內(nèi)將處理結(jié)果、辦理情況作出書(shū)面回復(fù)。在此基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)可吸收偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的有益經(jīng)驗(yàn)，打造犯罪治理現(xiàn)代化的共治方略，就地區(qū)常見(jiàn)的輕罪案件與有關(guān)行政部門(mén)形成協(xié)作文件，實(shí)現(xiàn)非刑罰措施在刑法規(guī)范內(nèi)運(yùn)行，形成犯罪治理的合力。

（三）恢復(fù)性司法維度：探索“非刑罰處罰措施+社會(huì)幫扶”機(jī)制

在判處管制、緩刑的刑事案件中，社區(qū)矯正制度的運(yùn)行在犯罪矯治、促進(jìn)被矯治對(duì)象復(fù)歸社會(huì)等方面起到積極作用，實(shí)現(xiàn)了矯正、教育和再社會(huì)化目標(biāo)，達(dá)到抑制和預(yù)防犯罪的目的，體現(xiàn)了行刑社會(huì)化和恢復(fù)性司法理念的內(nèi)在價(jià)值。參考社區(qū)矯正實(shí)施過(guò)程中的機(jī)制和做法，可探索“非刑罰處罰措施+社會(huì)幫扶”機(jī)制，在不起訴案件適用非刑罰措施的過(guò)程中，運(yùn)用社會(huì)幫扶機(jī)制。通過(guò)與街道社區(qū)、公益組織、社會(huì)團(tuán)體等組織進(jìn)行會(huì)商，簽訂社會(huì)幫扶文件，幫助被不起訴人真誠(chéng)認(rèn)罪悔罪、積極改過(guò)自新，提升自身勞動(dòng)技能和文化素養(yǎng)。在此基礎(chǔ)上，激活不起訴以及非刑罰措施的內(nèi)在功能，實(shí)現(xiàn)非刑罰措施在刑法規(guī)范內(nèi)運(yùn)行，達(dá)到非刑罰措施適用的政治效果、社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一，以檢察工作現(xiàn)代化更好服務(wù)中國(guó)式現(xiàn)代化。

*重慶市北碚區(qū)人民檢察院檢察委員會(huì)委員、研究室主任、四級(jí)高級(jí)檢察官［400700］

**重慶市北碚區(qū)人民檢察院三級(jí)檢察官助理［400700］

［1］ 陳興良：《輕罪治理的理論思考》，《中國(guó)刑事法雜志》2023年第3期。

［2］ 該院所在省市從2023年開(kāi)始在不起訴案件中適用非刑罰措施。

［3］ 參見(jiàn)南茂林、趙元桂、寇海華：《如何做好不起訴案件“后半篇文章” 甘肅張掖：出臺(tái)不起訴案件適用非刑罰性處置措施工作指引》，《檢察日?qǐng)?bào)》2023年4月24日。