彭德雷 孫安藝

[摘要] 跨境服務(wù)貿(mào)易制度型開放的核心是立足中國實際，建立健全與國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則相銜接的服務(wù)業(yè)開放制度體系，通過持續(xù)深化規(guī)則、規(guī)制、管理和標(biāo)準(zhǔn)的開放，提升服務(wù)貿(mào)易自由化和便利化水平。當(dāng)前，我國以梯度開放為特征的跨境服務(wù)貿(mào)易自主開放實踐，為服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了可預(yù)期的制度供給。然而，服務(wù)貿(mào)易高水平對外開放的規(guī)制需求、市場準(zhǔn)入模式的國際差異以及日益嚴(yán)峻的外部環(huán)境，對我國跨境服務(wù)貿(mào)易制度型開放構(gòu)成諸多挑戰(zhàn)。需強(qiáng)化風(fēng)險意識，結(jié)合改革經(jīng)驗和地方需求，順應(yīng)服務(wù)貿(mào)易數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨勢，聚焦新一代國際服務(wù)貿(mào)易規(guī)則關(guān)鍵議題，關(guān)注服務(wù)貿(mào)易數(shù)字化趨勢，持續(xù)加大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開放壓力測試，提高國內(nèi)監(jiān)管透明度和可預(yù)期性；不斷優(yōu)化服務(wù)貿(mào)易開放談判模式，有序推進(jìn)跨境服務(wù)貿(mào)易高水平對外開放；善用國際輿論與法律工具，營造跨境服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的良性制度環(huán)境。

[關(guān)鍵詞] 制度型開放? ? 跨境服務(wù)貿(mào)易? ? 負(fù)面清單? ? 自貿(mào)試驗區(qū)? ? 國內(nèi)規(guī)制

[中圖分類號] F752.1? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? [文章編號]? 1004-6623（2024）01-0051-09

[作者簡介] 彭德雷，華東理工大學(xué)法學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：國際貿(mào)易法、國際投資法等；孫安藝（通訊作者），上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士研究生，研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法。

近年來，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則與全球經(jīng)濟(jì)治理發(fā)生深刻變革。在新形勢和新挑戰(zhàn)下，我國堅定貫徹對外開放基本國策，推動構(gòu)建多元穩(wěn)定與互利共贏的全球發(fā)展格局。黨的二十大報告提出，要“穩(wěn)步擴(kuò)大規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放”。2023年6月29日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在有條件的自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港試點對接國際高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)制度型開放的若干措施》，為我國主動對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，實行更大程度的開放壓力測試提出了新要求，展現(xiàn)了中國以制度創(chuàng)新推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的決心。服務(wù)貿(mào)易作為國際貿(mào)易發(fā)展的重要引擎，已成為我國制度型開放的重點領(lǐng)域。2023年9月2日，習(xí)近平主席在中國國際服務(wù)貿(mào)易交易會全球服務(wù)貿(mào)易峰會上指出，中國將“積極開展服務(wù)貿(mào)易和投資負(fù)面清單談判”，優(yōu)化服務(wù)貿(mào)易結(jié)構(gòu)，促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化和綠色化轉(zhuǎn)型，穩(wěn)步擴(kuò)大制度型開放①。國務(wù)院相繼印發(fā)《支持北京深化國家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)建設(shè)工作方案》《全面對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進(jìn)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)高水平制度型開放總體方案》等文件，對北京和上海在電信、金融等服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)大開放提出了先行先試的具體任務(wù)部署，進(jìn)一步加快我國服務(wù)貿(mào)易制度型開放步伐。跨境服務(wù)貿(mào)易作為服務(wù)貿(mào)易的核心組成，研究其制度型開放是我國推進(jìn)高水平對外開放的焦點問題。

一、跨境服務(wù)貿(mào)易制度型開放發(fā)展趨勢：

以對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則為導(dǎo)向

跨境服務(wù)貿(mào)易制度型開放是我國推進(jìn)高水平開放的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其核心在于構(gòu)建與國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則相銜接的服務(wù)業(yè)開放制度體系，通過系統(tǒng)性、深層次的規(guī)則開放和國內(nèi)外規(guī)制融合，提升跨境服務(wù)貿(mào)易自由化和便利化水平。

1. WTO框架下的跨境服務(wù)貿(mào)易制度型開放

《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）是WTO一攬子協(xié)定的重要組成部分，其首次將服務(wù)貿(mào)易規(guī)則納入多邊貿(mào)易協(xié)定，率先引領(lǐng)了成員方的跨境服務(wù)貿(mào)易開放制度體系建設(shè)。依據(jù)GATS，服務(wù)貿(mào)易被劃分為跨境交付（模式1）、境外消費（模式2）、商業(yè)存在（模式3）和自然人流動（模式4）四種模式，服務(wù)行業(yè)涵蓋12大部門和約160個分部門。在GATS框架下，我國明確承諾開放其中9個主要部門約100個分部門的服務(wù)貿(mào)易市場，對娛樂文化服務(wù)、健康與社會服務(wù)，以及兜底性的其他服務(wù)類別沒有作出開放承諾（馬靜和逯宇鐸，2013）。依據(jù)入世需求，我國開展了大規(guī)模的服務(wù)業(yè)立法與修法工作，《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》《外國律師事務(wù)所駐華代表機(jī)構(gòu)管理條例》《外資銀行管理條例》等相繼出臺，初步建立起以符合WTO要求為導(dǎo)向的跨境服務(wù)貿(mào)易開放制度體系。

雖然GATS對促進(jìn)跨境服務(wù)貿(mào)易自由化具有里程碑式意義，但其規(guī)則設(shè)置存在諸多不足，無力推動更廣泛的服務(wù)貿(mào)易市場開放。首先，GATS較為寬松的最惠國待遇豁免條款，一定程度上抵消了服務(wù)貿(mào)易市場開放承諾的益處。根據(jù)GATS第2.2條，“一成員可以維持不一致的措施，只要該措施已列入第二條豁免附件并符合該附件的條件”。其次，成員方對市場準(zhǔn)入和國民待遇采取正面清單承諾形式，任何進(jìn)一步的市場開放均需進(jìn)行新的談判，開放程度較為有限。再次，當(dāng)前數(shù)字貿(mào)易極大提升了服務(wù)貿(mào)易的交易效率，但GATS文本制定于20世紀(jì)80年代，無論是文本內(nèi)容還是成員方所作的開放承諾，都對電子商務(wù)和數(shù)字貿(mào)易的迅猛增長認(rèn)識不足，難以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)變革帶來的商業(yè)模式變化和數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代全球一體化的發(fā)展（彭德雷，2014）。復(fù)次，因成員方利益矛盾加深，WTO多哈回合談判陷入僵局，GATS希望實現(xiàn)的服務(wù)貿(mào)易自由化幾乎停滯。

為推動多邊服務(wù)貿(mào)易規(guī)則革新，一方面，美國、澳大利亞和歐盟等發(fā)達(dá)成員方于2013年牽頭啟動了《國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》（TiSA）談判，試圖在GATS文本和跨境服務(wù)貿(mào)易實踐的基礎(chǔ)上，建立適應(yīng)時代發(fā)展的新的跨境服務(wù)貿(mào)易規(guī)則，進(jìn)一步削減服務(wù)貿(mào)易壁壘。中國曾于2013年申請加入TiSA談判。最新一輪TiSA談判于2016年12月舉行，此后由于各方分歧較大，談判被擱置至今，但其中諸多開創(chuàng)性規(guī)則被后續(xù)雙多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定所吸收。

另一方面，部分成員方以GATS框架為基礎(chǔ)，為成員已承諾開放的服務(wù)業(yè)的進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)化和便利化發(fā)展，作出了有益努力。2021年12月，中國、歐盟、澳大利亞等WTO成員方宣布結(jié)束《服務(wù)貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制參考文件》的談判，并陸續(xù)啟動國內(nèi)批約程序。目前，《服務(wù)貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制參考文件》已經(jīng)開啟WTO生效程序，參與方擴(kuò)展到70個成員。WTO電子商務(wù)開放式諸邊談判（90個成員方參加）仍在進(jìn)行中，談判各方在2023年底已就電子簽名、無紙貿(mào)易和電子交易框架等基礎(chǔ)議題達(dá)成共識。這兩份協(xié)定有助于成員方增強(qiáng)電子商務(wù)與服務(wù)貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制的透明度，提高對服務(wù)業(yè)市場經(jīng)營許可、從業(yè)資格和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等的行政審批效率與規(guī)范性，有效改善了服務(wù)業(yè)營商環(huán)境。此外，WTO《投資便利化協(xié)定》（112個成員方參加）已于2022年12月16日實質(zhì)性結(jié)束文本談判，有助于促進(jìn)成員方通過商業(yè)存在模式擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易往來。

總之，WTO框架下不斷豐富的服務(wù)貿(mào)易談判倡議與成果將協(xié)同發(fā)揮作用，為成員方深化服務(wù)貿(mào)易規(guī)制改革與國際監(jiān)管合作提出要求，助推數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代更加透明、穩(wěn)定的服務(wù)貿(mào)易制度型開放。

2. 區(qū)域貿(mào)易協(xié)定下的跨境服務(wù)貿(mào)易制度型開放新要求

WTO改革艱難推進(jìn)的同時，對GATS規(guī)則進(jìn)行革新的雙邊與區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定迅速興起，更大程度削減了跨境服務(wù)貿(mào)易市場準(zhǔn)入限制與國內(nèi)規(guī)制壁壘。

《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）是目前我國簽訂且生效實施的開放水平最高的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，為成員方在金融、法律、建筑、醫(yī)療、運輸?shù)戎攸c服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域相互開放市場奠定了制度基礎(chǔ)（孟夏和孫祿，2021）。與GATS正面清單的有限開放相比，RCEP在“服務(wù)業(yè)投資”（商業(yè)存在）和其他三種模式下的跨境服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域采用了正面清單（“具體承諾表”）與負(fù)面清單（“不符措施承諾表”）相混合的兩張清單開放模式，締約方可根據(jù)實際情況選擇適用。日本、韓國、澳大利亞、新加坡、文萊、馬來西亞和印度尼西亞采用了負(fù)面清單進(jìn)行服務(wù)貿(mào)易市場開放，透明度和自由化水平整體更高；中國等其余8個成員方則立足本國發(fā)展現(xiàn)狀，采用正面清單進(jìn)行市場開放，并積極向高水平跨境服務(wù)貿(mào)易開放承諾形式靠攏，承諾在6年過渡期內(nèi)轉(zhuǎn)化為負(fù)面清單（老撾、柬埔寨、緬甸的過渡期為15年）。

目前，我國正申請加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）和《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA），以尋求更大的開放紅利和國際制度話語權(quán)。同RCEP、GATS文本相比，CPTPP在服務(wù)貿(mào)易自由化規(guī)則上實現(xiàn)了眾多突破，規(guī)定了最嚴(yán)格和最細(xì)致的服務(wù)業(yè)開放紀(jì)律要求（全毅，2021）。CPTPP反映了高標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)貿(mào)易協(xié)定的走勢，在以下幾方面指引著我國跨境服務(wù)貿(mào)易開放制度體系的建設(shè)：

第一，CPTPP明確將跨境交付、境外消費和自然人流動這三種模式的服務(wù)貿(mào)易歸入第10章跨境服務(wù)貿(mào)易章節(jié)，商業(yè)存在模式下的服務(wù)貿(mào)易則單獨納入第9章投資章節(jié)予以規(guī)范，采用了《美墨加協(xié)定》（USMCA）創(chuàng)造的獨特的服務(wù)貿(mào)易國際規(guī)制體例。CPTPP不再以附件形式對金融服務(wù)和電信服務(wù)等開放風(fēng)險較大的服務(wù)部門進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定，而是單獨成章予以詳細(xì)和全面的規(guī)范，并對電子支付卡、投資組合管理等金融業(yè)務(wù)及其他專業(yè)服務(wù)提出了較GATS和RCEP更高的開放要求，表明對關(guān)鍵服務(wù)貿(mào)易市場開放和相關(guān)規(guī)則談判的重視。

第二，CPTPP要求成員方采用投資和跨境服務(wù)貿(mào)易一體化負(fù)面清單（跨境交付模式下的金融服務(wù)除外），并嚴(yán)格實施保障成員方開放水平只進(jìn)不退的“棘輪機(jī)制”，開放水平極大提升。根據(jù)CPTPP附件10—C對棘輪機(jī)制的具體規(guī)定，只有越南可以在一定條件下豁免適用棘輪規(guī)則。負(fù)面清單外的服務(wù)業(yè)必須向其他成員方完全開放，不得以任何形式限制服務(wù)提供者數(shù)量、業(yè)務(wù)總量、董事會成員和高管國籍等企業(yè)經(jīng)營方式和人員安排，不得將設(shè)立代表處等形式或成為居民作為跨境提供服務(wù)的條件，不得限制資本自由流動等。

第三，CPTPP更加重視對“邊境內(nèi)”措施的規(guī)制，提高了對貿(mào)易便利化和監(jiān)管一致性的要求，涉及政策透明度、資格承認(rèn)、自然人流動和支付轉(zhuǎn)移等諸多內(nèi)容。CPTPP還專門設(shè)置了監(jiān)管一致性章節(jié)（第25章），以促進(jìn)成員方開展監(jiān)管合作和監(jiān)管能力建設(shè)。同時，CPTPP首次將環(huán)境、衛(wèi)生和企業(yè)社會責(zé)任等議題（第20章）全面納入?yún)^(qū)域服務(wù)貿(mào)易規(guī)則，要求投資者和服務(wù)貿(mào)易提供者遵守東道國相關(guān)政策措施，對欠發(fā)達(dá)國家拓展海外服務(wù)貿(mào)易市場提出了挑戰(zhàn)。

第四，CPTPP認(rèn)識到數(shù)字經(jīng)濟(jì)與服務(wù)貿(mào)易的融合發(fā)展趨勢，其規(guī)則涵蓋數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)的非歧視待遇、跨境數(shù)據(jù)自由流動、電子傳輸免關(guān)稅、禁止計算設(shè)施本地化和源代碼保護(hù)等數(shù)字服務(wù)貿(mào)易市場開放的爭議焦點，限縮了成員方對跨境數(shù)字服務(wù)貿(mào)易的規(guī)制權(quán)。DEPA作為全球首份數(shù)字經(jīng)濟(jì)區(qū)域協(xié)定，在CPTPP數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的基礎(chǔ)上，針對電子發(fā)票、電子支付、數(shù)字身份和金融科技等數(shù)字貿(mào)易議題提出了更多創(chuàng)新性規(guī)范，著眼于數(shù)字包容性發(fā)展。有效對接CPTPP和DEPA中的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，與他國進(jìn)行數(shù)字系統(tǒng)互操作性建設(shè)和數(shù)據(jù)監(jiān)管合作，是推動我國服務(wù)貿(mào)易高質(zhì)量對外開放，深度融入數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的關(guān)鍵。

二、我國跨境服務(wù)貿(mào)易制度型

開放的實踐特征

黨的十八屆三中全會以來，我國持續(xù)推動服務(wù)型經(jīng)濟(jì)建設(shè)和服務(wù)貿(mào)易提質(zhì)升級。2022年全年我國服務(wù)進(jìn)出口總額近6萬億元，其中可數(shù)字化交付的服務(wù)貿(mào)易進(jìn)出口增速明顯，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)吸收外商投資的占比也在10年間翻番①。以差異化改革探索和梯度開放為主要特征的跨境服務(wù)貿(mào)易自主開放實踐，為我國服務(wù)業(yè)市場繁榮發(fā)展和進(jìn)一步對外開放提供了可預(yù)期的制度供給。

1. 以“先行先試”為基礎(chǔ)的漸進(jìn)式梯度開放

依托陸續(xù)成立的22個自貿(mào)試驗區(qū)（港）和11個服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點，我國在風(fēng)險可控的范圍內(nèi)不斷加大服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的開放壓力測試。北京和上海等第一梯度試點地區(qū)依托本地技術(shù)、人才、資金和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，先行對標(biāo)CPTPP等協(xié)定的跨境服務(wù)貿(mào)易開放新要求，逐步放寬金融、電信、互聯(lián)網(wǎng)、生物醫(yī)藥、專業(yè)服務(wù)等部門的市場準(zhǔn)入與當(dāng)?shù)卮嬖谙拗?，并積極探索配套的商務(wù)人員流動、專業(yè)資格認(rèn)證、資金支付轉(zhuǎn)移、數(shù)據(jù)安全流動、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等制度安排，實現(xiàn)了較高的服務(wù)業(yè)開放試驗水平。率先在上海實施的外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單管理模式已推廣至全國，并有全面修訂的《中華人民共和國外商投資法》作為基礎(chǔ)立法支撐，使商業(yè)存在模式的服務(wù)貿(mào)易開放取得了顯著成效。北京已在全市范圍內(nèi)允許外商獨資開辦職業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)校，引入了全國首家外商獨資保險資管公司，還將取消互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用商店等增值電信業(yè)務(wù)的外資股比限制，推廣電子簽名互認(rèn)證書在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的應(yīng)用等。2021年，海南自貿(mào)港出臺《海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負(fù)面清單）（2021年版）》，將上海自貿(mào)試驗區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的159項措施壓縮至70項，在運輸、金融和專業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域作出了更高水平的主動開放安排，為我國全面深化跨境交付、境外消費和自然人流動模式下的跨境服務(wù)貿(mào)易對外開放探路。廣東依托地緣優(yōu)勢，著重于推進(jìn)粵港澳服務(wù)貿(mào)易一體化制度型開放，在法律、會計、工程、金融、保險、運輸?shù)戎匾?wù)領(lǐng)域逐步削減了橫亙在三地的諸多貿(mào)易壁壘。隨著2023年底《支持北京深化國家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)建設(shè)工作方案》《全面對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進(jìn)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)高水平制度型開放總體方案》《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》等國家戰(zhàn)略性文件的接連出臺，我國現(xiàn)代服務(wù)業(yè)較為發(fā)達(dá)的東部特大城市在跨境服務(wù)貿(mào)易制度型開放方面的先導(dǎo)地位更加明顯，引領(lǐng)著后發(fā)地區(qū)的特色服務(wù)貿(mào)易對外開放步伐。

2. 以自主開放推動更高水平的協(xié)定簽署

我國的服務(wù)貿(mào)易市場開放探索是在國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則驅(qū)動下主動作出的單邊開放舉措，為我國參與更高水平的自貿(mào)協(xié)定談判積累了豐富的經(jīng)驗和策略主動權(quán)，體現(xiàn)了以自主開放引領(lǐng)協(xié)定開放的鮮明實踐特征。目前，我國已簽署建立了20個自貿(mào)協(xié)定，另有10個自貿(mào)協(xié)定處于談判之中。2023年4月1日，我國與新加坡宣布實質(zhì)性完成兩國自貿(mào)協(xié)定再升級談判，并于同年12月簽署了升級議定書，開始推進(jìn)各自的國內(nèi)條約批準(zhǔn)程序。在該升級議定書中，我國首次采用國際法意義上的負(fù)面清單進(jìn)行投資與跨境服務(wù)貿(mào)易開放承諾，并確立“凍結(jié)條款”和“棘輪機(jī)制”，保障服務(wù)業(yè)開放只進(jìn)不退（石靜霞，2023）。雙方還進(jìn)一步拓展了數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新興領(lǐng)域的合作。中國—新西蘭自貿(mào)區(qū)聯(lián)委會同樣將服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單開放的談判提上日程。在尚未完成的中韓自貿(mào)協(xié)定第二階段談判中，我國也承諾采用負(fù)面清單方式對投資與服務(wù)市場開放作出承諾。此外，我國在2020年底完成談判的《中歐投資協(xié)定》中，即承諾以負(fù)面清單形式對包括服務(wù)業(yè)和非服務(wù)業(yè)在內(nèi)的投資市場開放作出全面安排，若該協(xié)定生效，將顯著提升我國商業(yè)存在模式的跨境服務(wù)貿(mào)易開放水平。前述協(xié)定的談判與簽署是我國堅持?jǐn)U大開放的重要行動與表態(tài)，也是我國在跨境服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域自主開放成果的條約化表現(xiàn)，反映了國內(nèi)制度改革與國際法的良性互動。

三、我國跨境服務(wù)貿(mào)易制度型

開放面臨的主要挑戰(zhàn)

經(jīng)過多維度改革創(chuàng)新，我國服務(wù)貿(mào)易市場開放程度不斷向中等發(fā)達(dá)國家的水平靠近，但與國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則要求的服務(wù)業(yè)開放與管理水平仍存在一定差距。由于金融、保險、知識產(chǎn)權(quán)等具有高附加值的資本和技術(shù)密集型服務(wù)貿(mào)易發(fā)展滯后，我國服務(wù)貿(mào)易長期處于逆差狀態(tài)，占對外貿(mào)易的比重不足13%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平①。新形勢下，服務(wù)貿(mào)易高水平對外開放的新需求以及日益嚴(yán)峻的外部環(huán)境，對我國跨境服務(wù)貿(mào)易制度型開放構(gòu)成諸多挑戰(zhàn)。

（一）國內(nèi)規(guī)制短板

跨境服務(wù)貿(mào)易涵蓋眾多行業(yè)領(lǐng)域和細(xì)分部門，不僅涉及服務(wù)商品的自由流動，還要求勞動力市場和資本市場等同步開放，其無形性跨境特征將給國內(nèi)監(jiān)管部門和缺乏國際競爭力的中小企業(yè)帶來較大的開放風(fēng)險和壓力（太平和釗陽，2022）。整體看來，我國《對外貿(mào)易法》對跨境服務(wù)貿(mào)易的關(guān)注不足，規(guī)定偏原則性和框架性。已出臺的《保險法》《律師法》《外資金融機(jī)構(gòu)管理條例》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》等服務(wù)行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)，在透明度和國民待遇等方面與國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則存在差距。國內(nèi)一些服務(wù)行業(yè)的壟斷經(jīng)營現(xiàn)象較為嚴(yán)重，缺乏市場競爭壓力，既不符合CPTPP的反壟斷和非商業(yè)援助要求，也削弱了行業(yè)內(nèi)經(jīng)營者的開放意愿，可能對相關(guān)制度改革造成阻礙。各服務(wù)行業(yè)主管部門的分業(yè)監(jiān)管亦導(dǎo)致政府部門職能不明確或交叉重疊，服務(wù)業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作不統(tǒng)一，不利于協(xié)同構(gòu)建與國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則接軌的服務(wù)業(yè)開放制度體系。

具體而言，我國在線上跨境提供服務(wù)、數(shù)據(jù)跨境流動、自然人流動，以及環(huán)境、社會、治理（以下簡稱ESG）等CPTPP關(guān)鍵議題上的規(guī)制能力，均不同程度存在制約服務(wù)貿(mào)易自由化的現(xiàn)象。

首先，立法較為滯后。數(shù)字服務(wù)貿(mào)易已成為最活躍的服務(wù)貿(mào)易形態(tài)，遠(yuǎn)程教育、遠(yuǎn)程醫(yī)療、在線咨詢、數(shù)字金融等依托互聯(lián)網(wǎng)平臺進(jìn)行的跨境交付模式的服務(wù)貿(mào)易日益興盛，對監(jiān)管的需求急劇增長。世界主要經(jīng)濟(jì)體在開放數(shù)字服務(wù)貿(mào)易市場的基礎(chǔ)上，紛紛加強(qiáng)審慎監(jiān)管。歐盟已出臺《數(shù)字服務(wù)法》《數(shù)字市場法》等多部數(shù)字立法，為社交媒體、在線消費平臺等數(shù)字服務(wù)中介施加了一系列義務(wù)要求，涵蓋與政府的數(shù)據(jù)共享義務(wù)、透明度義務(wù)、通知與報告義務(wù)、投訴與爭議處理義務(wù)、風(fēng)險防范和應(yīng)對義務(wù)等。英國、法國和以色列等多國已開始征收數(shù)字服務(wù)稅，強(qiáng)化對數(shù)字跨境服務(wù)貿(mào)易的單邊調(diào)控。但我國對跨境遠(yuǎn)程提供服務(wù)和數(shù)字服務(wù)稅等重要問題的國內(nèi)立法規(guī)制明顯滯后于實踐發(fā)展，監(jiān)管范圍、監(jiān)管對象和監(jiān)管模式等尚無定論，規(guī)范性和透明度不足。為便于監(jiān)管，我國對跨境服務(wù)貿(mào)易施加了眾多當(dāng)?shù)卮嬖谙拗?。最新出臺的《非銀行支付機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理條例》也要求擬為境內(nèi)用戶提供跨境支付服務(wù)的境外非銀行機(jī)構(gòu)在境內(nèi)設(shè)立非銀行支付機(jī)構(gòu)。

其次，對數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管研究處于起步階段。盡管已頒布《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》《規(guī)范和促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定（征求意見稿）》等法律法規(guī)，監(jiān)管部門對于重要數(shù)據(jù)的界定、數(shù)據(jù)分級分類監(jiān)管和數(shù)據(jù)出境負(fù)面清單編制等新問題仍缺乏清晰的解決方案，數(shù)據(jù)流動難以與國際接軌。

再次，在從業(yè)資格認(rèn)證和商務(wù)人員臨時入境等方面的國內(nèi)規(guī)制實踐處于模糊和混亂狀態(tài)。目前，我國僅在部分自貿(mào)協(xié)定中針對商務(wù)人員臨時入境作出具體承諾，例如在《中國—澳大利亞自貿(mào)協(xié)定》中，我國承諾醫(yī)療、工程、計算機(jī)、旅游等10類服務(wù)部門下的合同服務(wù)提供者可根據(jù)有關(guān)合同條款獲得居留許可，或首期居留不超過1年；公司內(nèi)部調(diào)任人員首期入境可以停留3年等。但就國內(nèi)法依據(jù)而言，我國對自然人服務(wù)提供者的概念范圍、細(xì)分類別與界定、不同類別服務(wù)提供者的入境停留期限等缺乏普遍適用的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，有礙自然人流動模式下的服務(wù)貿(mào)易擴(kuò)大開放。較復(fù)雜的簽證手續(xù)等也不利于吸引境外專業(yè)人才。

復(fù)次，法規(guī)和制度尚未形成體系。ESG水平與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)息息相關(guān)，是影響國際貿(mào)易發(fā)展?jié)摿Φ闹匾蛩兀彩菍?biāo)CPTPP第20.11條“提高環(huán)境績效的自愿性機(jī)制”和第20.10條“企業(yè)社會責(zé)任”的關(guān)鍵內(nèi)容。但我國目前尚未形成系統(tǒng)的ESG法規(guī)和制度體系，企業(yè)的ESG披露透明度低，可能制約跨境服務(wù)貿(mào)易的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）市場準(zhǔn)入模式差異

首先，負(fù)面清單管理尚未到位。在CPTPP等新一代區(qū)域貿(mào)易協(xié)定下，成員方普遍采用負(fù)面清單進(jìn)行服務(wù)貿(mào)易市場開放承諾。服務(wù)業(yè)開放負(fù)面清單通常包含附件I和附件II，附件I列明中央和地方層級的現(xiàn)行不符措施，依據(jù)“棘輪條款”，不符措施的限制程度只能保持不變或降低；附件II列明成員方可以在未來維持或采取新限制措施的領(lǐng)域。但我國尚未在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中普遍采用負(fù)面清單模式管理跨境服務(wù)貿(mào)易，以負(fù)面清單形式進(jìn)行服務(wù)貿(mào)易開放談判的經(jīng)驗不足。除了前述《中國—新加坡自貿(mào)協(xié)定》升級談判外，我國在已簽署生效的雙多邊貿(mào)易協(xié)定中均采取正面清單方式對跨境服務(wù)貿(mào)易開放作出承諾，開放安排相對有限。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織統(tǒng)計的2022年服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)顯示，中國在會計、法律、動畫設(shè)計等專業(yè)服務(wù)和廣播、電視、錄像等文化娛樂服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的服務(wù)貿(mào)易壁壘大大高于平均值，抑制了相關(guān)服務(wù)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展①。盡管海南自貿(mào)港已施行針對跨境交付、境外消費和自然人流動的跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，但數(shù)目相對較多，禁止類措施占比較大，且該負(fù)面清單管理模式尚未推廣至全國。鑒于我國各地服務(wù)業(yè)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不同，部分省份的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展較為落后，若推廣至全國，負(fù)面清單條目縮減的分歧和難度勢必增大。

其次，現(xiàn)行自貿(mào)試驗區(qū)（港）跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單形式與國際法意義上負(fù)面清單的通行慣例存在差異。一是僅列出現(xiàn)行特別管理措施（清單說明和1個列表），沒有明確未來可能保留或加強(qiáng)的限制措施。實踐中除負(fù)面清單列出的特別管理措施外，還存在大量分散于不同層級、不同效力的法律法規(guī)和政策文件中的限制措施，政策可預(yù)期性偏弱，易打擊服務(wù)提供者對中國市場的信心，增加談判和締約的阻力。二是僅作特征性描述，未包含違背正面義務(wù)的類型、政府層級和具體國內(nèi)法律依據(jù)等國際通行的負(fù)面清單結(jié)構(gòu)要件，規(guī)范性和透明度有待提高。這也反映出國內(nèi)與跨境服務(wù)貿(mào)易相關(guān)的法律法規(guī)不健全等問題。三是僅依據(jù)我國《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類（2017）》列明建筑業(yè)、金融業(yè)、教育業(yè)等12個行業(yè)大類，未繼續(xù)作部門細(xì)分，導(dǎo)致限制措施的適用范圍和條件不夠清晰，無法適應(yīng)中國加入CPTPP談判的需要。當(dāng)前國際協(xié)定下的負(fù)面清單通常依據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計司《產(chǎn)品總分類》，對服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域進(jìn)行部門、分部門、產(chǎn)業(yè)分類等具體層次的詳細(xì)界分。四是針對金融服務(wù)的限制措施一并列入跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，未作體系化的單獨規(guī)范。在新一代區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中，關(guān)涉國家安全和國計民生的金融服務(wù)基本單獨成章進(jìn)行規(guī)定，成員方對四種模式的金融服務(wù)開放承諾也在獨立的金融服務(wù)開放清單中列出。

再次，制度“輸出”能力有欠。跨境服務(wù)貿(mào)易制度型開放不僅要實現(xiàn)國際高標(biāo)準(zhǔn)要求的“引進(jìn)來”，也要實現(xiàn)國內(nèi)制度和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的“走出去”（郭貝貝和董小君，2022）。當(dāng)前我國在制度“輸出”方面整體能力欠缺，在金融、保險等不具競爭優(yōu)勢的服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域和數(shù)字服務(wù)貿(mào)易等新興領(lǐng)域的國際規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)制定上往往受制于西方，不僅長期處于被動接受狀態(tài)，還面臨著被集團(tuán)化排擠的風(fēng)險。無論是GATS還是CPTPP，都是美國等發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)制定的產(chǎn)物，其中的服務(wù)貿(mào)易市場開放與治理規(guī)則更大程度上反映了發(fā)達(dá)國家在特定發(fā)展階段的利益需要。GATS時期，發(fā)達(dá)國家著重推動服務(wù)業(yè)投資與資本流動自由化，以促進(jìn)本國基于商業(yè)存在模式的服務(wù)商品輸出；隨著服務(wù)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，為以更低成本參與國際服務(wù)貿(mào)易市場競爭，發(fā)達(dá)國家的關(guān)注重點轉(zhuǎn)向脫離地理環(huán)境及商業(yè)實體束縛的跨境提供服務(wù)市場的擴(kuò)大開放，數(shù)據(jù)跨境自由流動、禁止計算設(shè)施本地化、禁止當(dāng)?shù)卮嬖诘葟?qiáng)制性規(guī)定被納入USMCA和CPTPP等新一代區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（屠新泉和王禹，2023）。而發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體在此類新興國際規(guī)則談判與制定上的話語權(quán)非常有限。

（三）外部環(huán)境挑戰(zhàn)

地緣政治博弈加劇的時代背景下，國際貿(mào)易與投資規(guī)則正發(fā)生一系列變革，全球經(jīng)濟(jì)治理赤字愈發(fā)突出。美歐等主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在供應(yīng)鏈安全、跨境數(shù)據(jù)流動、外資安全審查、政府補(bǔ)貼、核心技術(shù)遏制等議題上持續(xù)革新相關(guān)立法，不斷以維護(hù)“國家安全”為名實施歧視性貿(mào)易政策，并加快構(gòu)筑“小多邊”規(guī)則體系和所謂的“民主同盟”關(guān)系，使全球供應(yīng)鏈遭受嚴(yán)重沖擊，國際貿(mào)易環(huán)境的不確定性惡化。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議《2022年世界投資報告》統(tǒng)計，全球共36個國家已建立起外國投資安全審查制度，合計占全球外國直接投資流入量的63%①。美國于2018年修改其《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》，擴(kuò)展監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審查權(quán)，強(qiáng)化對“關(guān)鍵技術(shù)”和“敏感信息”等關(guān)鍵領(lǐng)域外國投資的安全審查力度。中國企業(yè)赴美投資首當(dāng)其沖受到傷害，直接影響商業(yè)存在模式的服務(wù)貿(mào)易發(fā)展。這一強(qiáng)化外資安全審查的趨勢也反映在新近區(qū)域貿(mào)易協(xié)定下的服務(wù)業(yè)開放負(fù)面清單中。如日本依據(jù)其《外匯和對外貿(mào)易法》和《關(guān)于外國直接投資的內(nèi)閣令》第3條，在CPTPP下對其國內(nèi)電信和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)領(lǐng)域的開放作出如下限制：電信和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的外國投資者需適用事先通知和投資審查程序；投資審查聚焦于該投資是否可能損害國家安全或干擾公共秩序、公共安全；根據(jù)審查結(jié)果，投資者可能會被要求改變或停止投資。此外，由于數(shù)字技術(shù)已成為新型戰(zhàn)略資源，美國亦大幅提升核心數(shù)字技術(shù)、產(chǎn)品及相關(guān)研發(fā)、制造與維護(hù)等服務(wù)的貿(mào)易壁壘，積極推動半導(dǎo)體等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈回流與重組，并憑借立法域外適用條款和自身技術(shù)與金融主導(dǎo)優(yōu)勢，聯(lián)合盟友制裁中國高科技企業(yè)，強(qiáng)勢干預(yù)市場導(dǎo)向的國際貿(mào)易環(huán)境，對我國企業(yè)拓展海外服務(wù)貿(mào)易市場和引進(jìn)所需的高精尖產(chǎn)業(yè)服務(wù)構(gòu)成極大挑戰(zhàn)，容易對跨境服務(wù)市場造成不利影響。

四、推進(jìn)我國跨境服務(wù)貿(mào)易制度型

開放的路徑選擇

在國際關(guān)系格局深刻變革的背景下，我國需立足實際需求，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，充分發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)等試點的制度創(chuàng)新引領(lǐng)優(yōu)勢，構(gòu)建與國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則相銜接的跨境服務(wù)貿(mào)易開放制度體系，通過提升國內(nèi)規(guī)制能力和國際規(guī)則制定與運用水平，主動適應(yīng)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的時代需求，防范日益復(fù)雜的開放風(fēng)險與應(yīng)對外部挑戰(zhàn)。

（一）聚焦新一代國際服務(wù)貿(mào)易規(guī)則關(guān)鍵議題，關(guān)注服務(wù)貿(mào)易數(shù)字化趨勢

近年來，服務(wù)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型加快，服務(wù)貿(mào)易市場開放重點由商業(yè)存在模式向壁壘仍然較高的跨境交付、境外消費和自然人流動模式轉(zhuǎn)變，與之相關(guān)的數(shù)據(jù)跨境流動、專業(yè)資格認(rèn)證和商務(wù)人員臨時入境等議題成為CPTPP和DEPA等新一代區(qū)域貿(mào)易協(xié)定有所突破的關(guān)鍵內(nèi)容。我國服務(wù)貿(mào)易管理體系一方面應(yīng)持續(xù)擴(kuò)大服務(wù)業(yè)外商投資準(zhǔn)入，簡化外商經(jīng)營許可審批流程，縮短行政審查時限；另一方面也應(yīng)順應(yīng)國際服務(wù)貿(mào)易走勢，聚焦新形勢下的跨境服務(wù)貿(mào)易重點問題，建立健全對跨境交付和自然人流動等模式服務(wù)貿(mào)易的政策激勵與法律保障機(jī)制，推動實現(xiàn)市場與規(guī)則導(dǎo)向的國內(nèi)監(jiān)管環(huán)境。

以自然人流動管理為例，國務(wù)院《關(guān)于在有條件的自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港試點對接國際高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)制度型開放的若干措施》的第18條，積極對接CPTPP第12章（商務(wù)人員臨時入境）的具體要求，將試點地區(qū)外商投資企業(yè)“相關(guān)高級管理人員”的臨時入境停留有效期放寬至2年，并允許隨行配偶和家屬享有相同的入境和臨時停留期限。未來，應(yīng)以規(guī)則形式明確“相關(guān)高級管理人員”的范圍以及其他類型商務(wù)人員的入境停留條件和標(biāo)準(zhǔn)，為跨境提供各類服務(wù)的自然人和外資企業(yè)內(nèi)部調(diào)動人員提供穩(wěn)定的政策預(yù)期。對于專業(yè)資格認(rèn)證，北京和上海等地已建立起“境外職業(yè)資格證書認(rèn)可清單”和配套的查詢驗證平臺。應(yīng)盡快制定清單管理細(xì)則，明確相關(guān)政策保障，如海外員工薪酬結(jié)匯便利化、合法收入自由匯出、享受口岸簽證辦理和停居留便利、保障子女教育供給等。對確有風(fēng)險、不宜大范圍推廣的職業(yè)資格證書，可限定在特定區(qū)域?qū)嵤Ｍ瑫r，應(yīng)積極與外國政府談判，推動專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)要求的銜接互認(rèn)，在加大力度引進(jìn)人才的同時，也助推我國專業(yè)人才跨境提供服務(wù)，擴(kuò)大優(yōu)勢服務(wù)出口。

同時，關(guān)注服務(wù)貿(mào)易的數(shù)字化發(fā)展趨勢。在數(shù)字服務(wù)貿(mào)易發(fā)展與跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)制方面，一是研究梳理服務(wù)行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實際需求，分行業(yè)或分部門出臺針對性的數(shù)字化戰(zhàn)略指引，推動服務(wù)貿(mào)易與數(shù)字經(jīng)濟(jì)深度融合。二是積極培養(yǎng)和引進(jìn)契合數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的人才，如人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及數(shù)據(jù)咨詢、審計與管理等數(shù)字時代新興服務(wù)領(lǐng)域人才。三是對我國先進(jìn)制造業(yè)急需的研發(fā)、設(shè)計等高端服務(wù)和關(guān)鍵技術(shù)的進(jìn)口，優(yōu)化審批流程，探索線上備案制度。四是大力培育數(shù)字文化、數(shù)字教育、數(shù)字金融、虛擬旅游、遠(yuǎn)程醫(yī)療及相關(guān)專業(yè)服務(wù)等知識與技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化發(fā)展，逐步減少特定跨境遠(yuǎn)程服務(wù)的外資股比和當(dāng)?shù)卮嬖谙拗?，在擴(kuò)大準(zhǔn)入的基礎(chǔ)上加強(qiáng)審慎監(jiān)管，研究出臺系統(tǒng)的數(shù)字服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管立法。此外，服務(wù)業(yè)的擴(kuò)大開放將催生大量數(shù)據(jù)跨境流通，應(yīng)借鑒國內(nèi)既有的三類負(fù)面清單，結(jié)合數(shù)據(jù)類型和數(shù)據(jù)量級等核心因素，將既有負(fù)面清單中列明的禁止投資、禁止提供跨境服務(wù)和禁止準(zhǔn)入的業(yè)務(wù)領(lǐng)域中包含的重要和敏感數(shù)據(jù)納入數(shù)據(jù)出境負(fù)面清單，完善數(shù)據(jù)分類分級管理制度。

主管部門在進(jìn)行相關(guān)立法修法時，應(yīng)考慮引入CPTPP要求的預(yù)先立法協(xié)商機(jī)制，允許利害關(guān)系方參與、評議立法草案，對重要和實質(zhì)性意見予以回復(fù)，增強(qiáng)立法和決策程序的透明度。為防范擴(kuò)大開放給國內(nèi)中小企業(yè)和勞動力市場帶來的負(fù)面沖擊，建議設(shè)立服務(wù)貿(mào)易綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，避免分業(yè)監(jiān)管模式造成的管理交叉與資源浪費，并完善服務(wù)貿(mào)易統(tǒng)計分析與風(fēng)險評價機(jī)制，將貿(mào)易調(diào)整援助制度的覆蓋范圍由貨物貿(mào)易拓展至服務(wù)貿(mào)易。

（二）不斷優(yōu)化服務(wù)貿(mào)易開放談判模式，有序推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易更高水平開放

首先，以國際通行慣例為標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化我國現(xiàn)有的跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單模式。在特征性描述外，納入國內(nèi)法律依據(jù)和未來可能保留或加強(qiáng)的限制措施等關(guān)鍵內(nèi)容，并列明特別管理措施具體適用的行業(yè)部門范圍和對應(yīng)的義務(wù)（如國民待遇、最惠國待遇、市場準(zhǔn)入、當(dāng)?shù)卮嬖诘龋?，提高?fù)面清單管理的規(guī)范性和透明度，更好適應(yīng)RCEP將正面清單轉(zhuǎn)換為負(fù)面清單的要求和中國加入CPTPP談判的需要。在形式優(yōu)化的基礎(chǔ)上，適時將跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理模式由海南自貿(mào)港拓展至全國所有服務(wù)業(yè)開放試點地區(qū)，進(jìn)而推廣至全國，為我國在自貿(mào)協(xié)定中采取負(fù)面清單開放服務(wù)貿(mào)易市場奠定更廣泛的實踐基礎(chǔ)。各試點地區(qū)應(yīng)結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢與弱點，在“量身定制”負(fù)面清單特別管理措施的基礎(chǔ)上實現(xiàn)循序漸進(jìn)地“松綁”。

其次，以適當(dāng)形式對部分服務(wù)業(yè)予以特殊保護(hù)?？疾彀l(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定下的負(fù)面清單開放經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，美國對限制措施和相關(guān)法律概念的描述非常詳細(xì)，在負(fù)面清單制定中還考慮其各州政府的服務(wù)業(yè)發(fā)展情況與利益訴求，明確列出屬于地方政府的不符措施（集中于法律、會計、建筑等專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域），針對性和可操作性更強(qiáng)，體現(xiàn)了較高的締約水平和立法技術(shù)。美國在TPP（CPTPP前身）下的負(fù)面清單中，特別以附件形式對其州政府的額外限制措施予以列明，例如，在哥倫比亞特區(qū)、印第安納州、密歇根州和明尼蘇達(dá)州等九個州從事美國國內(nèi)法相關(guān)的法律服務(wù)，需在該州設(shè)立辦公室。鑒于我國各地服務(wù)業(yè)發(fā)展水平和地方政府監(jiān)管經(jīng)驗存在較大差距，未來我國以負(fù)面清單形式進(jìn)行服務(wù)貿(mào)易開放談判時，應(yīng)考慮以除外條款或附件形式對部分省份的服務(wù)業(yè)予以特殊保護(hù)。

再次，加強(qiáng)負(fù)面清單管理。從CPTPP成員的普遍做法看，涉及國家安全、重大民生和核心技術(shù)的服務(wù)領(lǐng)域受到最多開放限制，如社會公共服務(wù)（就業(yè)、供電等）、專業(yè)服務(wù)（專利代理、公證、法律服務(wù)等）、教育服務(wù)（義務(wù)教育和宗教教育等）、運輸服務(wù)（郵政、陸運、水運、空運服務(wù)等）、通信服務(wù)和關(guān)鍵設(shè)施制造與維修服務(wù)等。金融、電信等關(guān)鍵領(lǐng)域的市場開放限制也較多。部分成員明確在其跨境服務(wù)貿(mào)易與投資負(fù)面清單中將“經(jīng)濟(jì)需求測試”列為經(jīng)營許可證簽發(fā)的條件。因此，我國在加大服務(wù)業(yè)開放的同時，應(yīng)將國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中的“一般例外條款”“安全例外條款”“保障條款”“國際收支條款”“金融審慎條款”等例外規(guī)定載入負(fù)面清單，避免出現(xiàn)在WTO框架下因未在入世承諾中載明可以援引例外條款，而無法對國內(nèi)市場和企業(yè)進(jìn)行合理保護(hù)的被動局面。

復(fù)次，積極參與國際服務(wù)貿(mào)易規(guī)則治理，為中外監(jiān)管部門與企業(yè)提供溝通交流平臺，將改革開放和“一帶一路”建設(shè)等實踐過程中形成的制度經(jīng)驗與各國分享（梁丹和陳晨，2023），不斷積累和強(qiáng)化主動引領(lǐng)國際規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)制定所需的人才、經(jīng)驗和技術(shù)，聯(lián)合發(fā)展中國家爭取更大的國際制度建構(gòu)話語權(quán)。在跨境電商、電子支付、郵政快遞和國際陸運等我國具有發(fā)展優(yōu)勢的領(lǐng)域，尤其應(yīng)發(fā)揮規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)制定的引領(lǐng)作用。

（三）善用國際輿論與法律工具，營造跨境服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的良性制度環(huán)境

面對部分國家的貿(mào)易政策意識形態(tài)化走向，我國應(yīng)始終反對“脫鉤斷鏈”和地緣政治博弈，堅持推進(jìn)互利合作與共同繁榮的跨境服務(wù)貿(mào)易制度型開放進(jìn)程。一方面，應(yīng)依托服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放試點戰(zhàn)略和眾多中外合作論壇，吸引服務(wù)貿(mào)易企業(yè)集聚，與伙伴國簽署合作協(xié)定，共建“服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放合作示范區(qū)”或“服務(wù)貿(mào)易國際合作園區(qū)”，在資源、人才、資本、技術(shù)等要素優(yōu)勢互補(bǔ)和聯(lián)動作用的基礎(chǔ)上，深化雙邊和區(qū)域服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展，縮小與發(fā)達(dá)國家的差距（李俊，2023）。同時，提升我國仲裁與司法機(jī)構(gòu)的國際糾紛解決能力，與國際主要仲裁機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)保持協(xié)調(diào)與合作，就對外投資和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的民商事糾紛提供高效、公正的處理渠道，保障中外當(dāng)事人進(jìn)行財產(chǎn)保全、證據(jù)保全等臨時措施的申請和執(zhí)行。另一方面，應(yīng)利用亞太經(jīng)合組織和WTO等區(qū)域和多邊經(jīng)貿(mào)平臺，就技術(shù)遏制、外資安全審查、數(shù)字服務(wù)貿(mào)易發(fā)展等議題開展對話，完善跨境服務(wù)貿(mào)易治理的法律框架，推動大國關(guān)系重回健康穩(wěn)定的發(fā)展軌道。必要時，我國政府應(yīng)協(xié)調(diào)和支持企業(yè)等私有制主體利用他國國內(nèi)司法或國際爭端解決程序進(jìn)行的維權(quán)行動，最大程度減輕企業(yè)面臨的服務(wù)貿(mào)易政策合規(guī)風(fēng)險與不確定性。

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① 參見《習(xí)近平向2023年中國國際服務(wù)貿(mào)易交易會全球服務(wù)貿(mào)易峰會發(fā)表視頻致辭》，中華人民共和國中央人民政府，https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202309/content_6901654.htm。

① 參見《中華人民共和國2022年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，國家統(tǒng)計局，https：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230228_1919011.html。

① 參見中華人民共和國商務(wù)部：《中國服務(wù)貿(mào)易發(fā)展報告（2022）》，第8頁，http：//images.mofcom.gov.cn/fms/202309/20230919162325485.pdf。

① 參見OECD， “Services Trade Restrictiveness Index”， https：//stats.oecd.org/Index.aspx？DataSetCode=STRI#。

① 參見UNCTAD《2022年世界投資報告》，https：//unctad.org/system/files/official-document/wir2022_overview_ch.pdf.。

Institutional Opening in Cross-border Service Trade： Trends， Characteristics and Strategies

Peng Delei， Sun Anyi

（East China University of Science and Technology; Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030）

Abstract： The core of institutional opening in cross-border service trade is grounded in the realities of China， focusing on establishing and improving a service industry opening system that is in line with international high-standard economic and trade rules. This involves an ongoing deepening of the opening up of rules， regulations， management， and standards， aiming to enhance the level of liberalization and facilitation of service trade. At present， China’s independent opening practice of cross-border service trade， characterized by a graded approach， provides a predictable institutional supply for high-quality development in the service industry. However， the regulatory demands for high-level service trade opening， the international differences in market access modes， and the increasingly severe external environment pose many challenges to China’s institutional opening in cross-border service trade. It is necessary to strengthen risk awareness， aligning reform experience with local needs， and adapting to the digital transformation trend in service trade. Emphasis should be placed on the key issues of the new generation of international service trade rules and the trend towards digitalization in service trade. There is a need to continuously intensify stress tests for the modern service industry’s opening， enhancing domestic regulatory transparency and predictability. We must also continue to improve the negotiation mode for service trade opening and promote high-level opening up of cross-border service trade in an orderly manner. Effectively utilizing international public opinion and legal tools to create a conducive institutional environment for the development of cross-border service trade is equally essential.

Key words： Institutional Opening; Cross-border Service Trade; Negative List; Free Trade Pilot Zones; Domestic Regulation

（收稿日期：2024-01-05? ?責(zé)任編輯：賴芳穎）