摘要：本文從公益二類科研事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀進(jìn)行闡述，分析目前公益二類科研事業(yè)單位在實(shí)行預(yù)算管理中存在的困境，包括預(yù)算編制難度高、預(yù)算執(zhí)行限制多、內(nèi)部控制缺失。這些困境的主要源于宏觀政策要求與單位現(xiàn)狀相沖突、缺乏有效的內(nèi)部控制機(jī)制、業(yè)財(cái)融合不足。針對(duì)這些問題，本文提出了若干建議，如通過業(yè)務(wù)宣貫、加快信息化建設(shè)促進(jìn)業(yè)財(cái)融合、采用更為科學(xué)的預(yù)算編制方法提升預(yù)算管理效果，以及建立規(guī)范的預(yù)算編制流程、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行過程的控制和完善預(yù)算考核機(jī)制，從而優(yōu)化內(nèi)部機(jī)制，進(jìn)而提升公益二類科研事業(yè)單位預(yù)算管理水平。

關(guān)鍵詞：公益二類；科研事業(yè)單位；全面預(yù)算管理

DOI：10.12433/zgkjtz.20243131

一、公益二類科研事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀

與完全依賴財(cái)政撥款的公益一類科研事業(yè)單位不同，公益二類科研事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來源更為多元化，包括財(cái)政撥款、事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入以及其他各類收入。這些單位的經(jīng)營(yíng)狀況和財(cái)務(wù)狀況緊密相連，因此，如何恰當(dāng)?shù)仄胶馄涔嫘再|(zhì)與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)屬性成為了一個(gè)關(guān)鍵問題。在當(dāng)前財(cái)政政策的指導(dǎo)下，即“無預(yù)算不支出、無項(xiàng)目不預(yù)算”，公益二類科研事業(yè)單位的項(xiàng)目支出被細(xì)分為三類：人員項(xiàng)目支出、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目支出和特定目標(biāo)類項(xiàng)目支出。

科研項(xiàng)目管理具有其獨(dú)特性，各類科研管理課題亦遵循不同的管理規(guī)范。例如，國家自然科學(xué)基金、國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃、省部級(jí)課題以及開放基金類課題等，各自適應(yīng)不同的管理辦法。這些課題可能涉及來自不同渠道的配套資金，因此，即便是名稱相同的課題，若資金來源不同，也需遵循相應(yīng)的管理規(guī)定。此外，課題間的資源共享以及不同管理要求之間的協(xié)調(diào)平衡，也是管理過程中需要考慮的重要方面。

二、公益二類事業(yè)單位預(yù)算管理困境

（一）預(yù)算編制有難度

一是客觀上收支存在預(yù)估難度。公益二類事業(yè)單位的預(yù)算編制方法，與其他事業(yè)單位相同，遵循傳統(tǒng)的以收定支原則。然而，由于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的存在波動(dòng)性，經(jīng)營(yíng)收入與支出往往難以精確預(yù)測(cè)。同樣，在預(yù)算編制過程中，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)也面臨課題立項(xiàng)的不確定性以及課題金額的難以預(yù)估，這迫使預(yù)算編制只能依賴于估算，從而導(dǎo)致預(yù)算不夠精準(zhǔn)。

二是主觀上缺乏全面預(yù)算管理意識(shí)。在預(yù)算編制的過程中，部分科研事業(yè)單位傾向于依賴財(cái)務(wù)人員以及部分業(yè)務(wù)人員以過去的數(shù)據(jù)作為主要編制參考，沒有投入足夠的精力去深入分析當(dāng)前的工作計(jì)劃和未來的工作需求。這種做法雖然簡(jiǎn)化了預(yù)算編制的流程，但可能會(huì)導(dǎo)致預(yù)算方案缺乏必要的前瞻性，無法準(zhǔn)確反映來年可能出現(xiàn)的變化和挑戰(zhàn)。

三是技術(shù)上預(yù)算編制方法不夠科學(xué)。部分科研事業(yè)單位存在財(cái)務(wù)人員專業(yè)素養(yǎng)不夠，對(duì)全面預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不到位，預(yù)算編制方法落后的現(xiàn)象，如未能有效結(jié)合彈性預(yù)算法、滾動(dòng)預(yù)算法等先進(jìn)工具，此外，部分單位在預(yù)算編制方面似乎還缺乏一些基本的常識(shí)，對(duì)預(yù)算編制的范圍和科目認(rèn)識(shí)不清，大大降低了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和全面性。在這樣的情況下，預(yù)算無法有效指導(dǎo)未來的財(cái)務(wù)規(guī)劃和資源分配，從而影響整個(gè)單位的運(yùn)營(yíng)效率和科研工作的順利進(jìn)行。

（二）預(yù)算執(zhí)行有限制

一是相關(guān)政策規(guī)定影響預(yù)算執(zhí)行速度。公益二類事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行中須遵守資金管理、采購以及資產(chǎn)管理等相關(guān)規(guī)定，確保合規(guī)使用。預(yù)算執(zhí)行需符合法規(guī)政策，限制資金使用范圍、目的和時(shí)限，以高效透明地服務(wù)于公益。同時(shí)，須接受監(jiān)督和審計(jì)，保證預(yù)算合規(guī)有效。如公開招標(biāo)類項(xiàng)目必須向社會(huì)公開采購意向一個(gè)月后履行招投標(biāo)程序，預(yù)算支出的合規(guī)性要求使得預(yù)算執(zhí)行的速度較慢。

二是行業(yè)特點(diǎn)影響預(yù)算執(zhí)行效率。行業(yè)特性與預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度之間也存在勾稽關(guān)系，例如，水利業(yè)務(wù)開展存在季節(jié)性和集中性的特點(diǎn)，如防汛和抗旱業(yè)務(wù)的相關(guān)支出集中在汛期及旱期發(fā)生，大壩安全管理考核、水資源管理等工作開展需要根據(jù)上級(jí)部門要求在一定期間內(nèi)集中開展，導(dǎo)致資金執(zhí)行存在集中性的特點(diǎn)，與財(cái)政一體化系統(tǒng)項(xiàng)目績(jī)效考核的序時(shí)進(jìn)度要求相沖突，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度顯得較為緩慢。

（三）內(nèi)部控制存在缺陷

一是缺乏資金執(zhí)行約束機(jī)制。一些科研事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中，由于缺乏有效的過程監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致執(zhí)行效果不盡如人意，例如，出現(xiàn)用錯(cuò)預(yù)算或新增的無預(yù)算支出擠占原有預(yù)算安排的現(xiàn)象以及執(zhí)行進(jìn)度慢或者不執(zhí)行的現(xiàn)象。同時(shí)，有些單位在執(zhí)行預(yù)算時(shí)，反饋機(jī)制不夠完善，無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問題，從而影響預(yù)算的整體管理效果。

二是缺乏預(yù)算管理流程規(guī)劃。部分科研事業(yè)單位在預(yù)算管理的全過程中，從立項(xiàng)、編制、執(zhí)行到調(diào)整和反饋，沒有建立一套完善的管理制度和明確的流程規(guī)劃，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制之間存在嚴(yán)重脫節(jié)的現(xiàn)象。在一些單位中，由于預(yù)算編制階段的梳理工作不夠細(xì)致和全面，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行過程中頻繁出現(xiàn)對(duì)經(jīng)費(fèi)科目的調(diào)整。這種情況往往是由于在編制預(yù)算時(shí)未能充分考慮實(shí)際需求和可能出現(xiàn)的變化，從而在實(shí)際操作中不得不進(jìn)行多次調(diào)整。這種脫節(jié)不僅削弱了預(yù)算的控制力，還可能帶來一系列問題。此外，還可能出現(xiàn)一種現(xiàn)象，即在預(yù)算周期的末尾，為了盡快進(jìn)行資金支付，各部門可能會(huì)倉促地進(jìn)行支出，這種“期末突擊花錢”的行為不僅浪費(fèi)了資源，也失去了預(yù)算管理應(yīng)有的嚴(yán)謹(jǐn)性和前瞻性。

三、產(chǎn)生困境的原因

（一）政策層面

科研事業(yè)單位的預(yù)算管理往往受到政府的預(yù)算編制要求和科研項(xiàng)目管理要求等因素的雙重制約。盡管政府已經(jīng)放寬了對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制和使用的控制，但仍要求編制詳細(xì)的預(yù)算支出明細(xì)科目，這種反差導(dǎo)致了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性降低，以及執(zhí)行過程中科目的多次調(diào)整。

公益二類事業(yè)單位往往存在需要用經(jīng)營(yíng)收入安排資金支出的需求，由于經(jīng)營(yíng)收入存在波動(dòng)性，公益二類事業(yè)單位希望每年能盡量保有經(jīng)營(yíng)結(jié)余好以豐補(bǔ)歉，這與財(cái)政部門倡導(dǎo)的“收支大致相等，略有盈余”的預(yù)算理念背道而馳，結(jié)余資金過多會(huì)加大預(yù)決算差異，預(yù)算執(zhí)行力度不足的現(xiàn)象。此外，財(cái)政規(guī)定的預(yù)算編制方法是“以收定支，收支相等”，但財(cái)政規(guī)定所有財(cái)政性資金均需要編制預(yù)算，所以科研事業(yè)單位即使是經(jīng)營(yíng)收支存在一定的不可預(yù)測(cè)性，也必須要編制預(yù)算支出明細(xì)科目。

（二）內(nèi)控制度層面

在預(yù)算編制方面，部分單位沒有成體系的從預(yù)算編制到執(zhí)行到調(diào)劑最后到考核的制度規(guī)定，在預(yù)算編制時(shí)往往由各科室自行申報(bào)，最后院里匯總后上報(bào)的情況，由于缺乏預(yù)算考核方案，預(yù)算執(zhí)行率低也沒有相應(yīng)的懲處措施，各科室往往傾向于盡量多報(bào)預(yù)算，院本級(jí)在出現(xiàn)收入預(yù)算覆蓋不了支出預(yù)算的狀況時(shí)，也沒有相應(yīng)的預(yù)算審批程序，往往采用直接刪減預(yù)算的方式，容易出現(xiàn)資源分配不均或不合理的現(xiàn)象，無法根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行科學(xué)的資源分配，從而導(dǎo)致預(yù)算編制的準(zhǔn)確性降低 。

在預(yù)算執(zhí)行方面，公益二類科研事業(yè)單位正面臨日益復(fù)雜的執(zhí)行環(huán)境，這要求預(yù)算執(zhí)行過程必須具備更高的透明度和支付效率。然而，在實(shí)際操作中，資源配置過程往往缺乏必要的透明性，導(dǎo)致資金流向和使用情況不明確。此外，預(yù)算執(zhí)行中缺乏具體明晰的計(jì)劃，使得單位難以及時(shí)了解預(yù)算執(zhí)行的具體情況。由于內(nèi)部控制薄弱和監(jiān)督機(jī)制不健全，部分資金被挪作他用。缺乏嚴(yán)格的成本控制和績(jī)效考核，常出現(xiàn)資金浪費(fèi)的情況[1]。

在預(yù)算調(diào)劑方面，由于缺乏預(yù)算調(diào)整的制度和辦法，容易出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中多次調(diào)劑的現(xiàn)象，沒有對(duì)預(yù)算執(zhí)行效率和預(yù)算調(diào)劑次數(shù)進(jìn)行考核，進(jìn)一步加劇了預(yù)算調(diào)劑的高頻次和低效率。

在預(yù)算考核方面，對(duì)于已經(jīng)結(jié)束的預(yù)算年度的預(yù)算執(zhí)行情況沒有進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)決算分析，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果對(duì)下一年度的預(yù)算編制無法起到參考作用。

（三）業(yè)財(cái)融合層面

科研事業(yè)單位多以科研立院，對(duì)科研成果和學(xué)術(shù)交流特別重視，經(jīng)常舉辦或參與各類學(xué)術(shù)會(huì)議及講座，但卻鮮少舉辦財(cái)務(wù)相關(guān)培訓(xùn)會(huì)，科研工作者在科研項(xiàng)目的推進(jìn)中，更多關(guān)注的是項(xiàng)目的進(jìn)展和成果，對(duì)于預(yù)算管理的相關(guān)知識(shí)卻了解不多，對(duì)于預(yù)算的編制以及執(zhí)行的規(guī)定、設(shè)備購置所涉及的政府采購規(guī)定知之甚少，財(cái)務(wù)人員對(duì)于業(yè)務(wù)知識(shí)也是不甚了解，缺乏基本的科研知識(shí)，以及對(duì)科研項(xiàng)目從立項(xiàng)到預(yù)算編制再到資金執(zhí)行最后結(jié)題驗(yàn)收的全流程跟蹤實(shí)操，財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)融合不足。

四、解決措施

（一）加強(qiáng)業(yè)財(cái)融合

一是要加強(qiáng)財(cái)務(wù)宣貫，提升全員參與意識(shí)。通過開展培訓(xùn)會(huì)及座談會(huì)等形式，強(qiáng)化單位人員預(yù)算意識(shí)，強(qiáng)調(diào)全員參與預(yù)算管理過程，提升全員預(yù)算基礎(chǔ)知識(shí)，通過提供關(guān)于預(yù)算編制內(nèi)容、范圍、要求以及預(yù)算執(zhí)行要求和績(jī)效考核要求等全流程，覆蓋項(xiàng)目入庫、資產(chǎn)配置、政府采購全方位的預(yù)算培訓(xùn)，同時(shí)建議財(cái)務(wù)人員多聽科研科普類講座，或者科研人員向單位管理部門工作人員宣貫與科研業(yè)務(wù)相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，并就科研業(yè)務(wù)開展與預(yù)算管理之間的矛盾沖突展開交流探討，加強(qiáng)業(yè)財(cái)融合，將預(yù)算管理深入融入科研活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層級(jí)以及所有環(huán)節(jié)，以提高預(yù)算編制的精確度和業(yè)務(wù)活動(dòng)的精細(xì)化管理水平。

二是要加快業(yè)財(cái)融合的信息化建設(shè)。可以建立智慧平臺(tái)，將項(xiàng)目管理、預(yù)算管理以及資產(chǎn)管理相貫通，建立從項(xiàng)目申報(bào)管理、項(xiàng)目合同管理、執(zhí)行進(jìn)度管理、項(xiàng)目變更管理到項(xiàng)目驗(yàn)收管理的科研項(xiàng)目全流程預(yù)算管理模式，對(duì)管理中發(fā)現(xiàn)的異常情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和追蹤監(jiān)控，加強(qiáng)分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行全過程的監(jiān)控，進(jìn)一步加強(qiáng)資金管理及資料整理歸檔的時(shí)效，不斷增強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和約束力，促進(jìn)科研項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度及績(jī)效目標(biāo)的完成，充分利用績(jī)效評(píng)價(jià)分析結(jié)果。指導(dǎo)預(yù)算單位做好項(xiàng)目管理工作，提高資金使用效益。

（二）采用科學(xué)方法，提高預(yù)算管理水平

一是要靈活運(yùn)用多種預(yù)算編制方法。新形勢(shì)下，公益二類事業(yè)單位可以創(chuàng)新其預(yù)算編制方法，以滿足管理需求。預(yù)算編制應(yīng)遵循以收入確定支出、統(tǒng)籌兼顧、確保重點(diǎn)的原則，同時(shí)結(jié)合單位的發(fā)展方向、運(yùn)營(yíng)狀況、資金運(yùn)用以及環(huán)境因素。通過運(yùn)用零基預(yù)算法、彈性預(yù)算法、滾動(dòng)預(yù)算法等科學(xué)方法，全面規(guī)劃業(yè)務(wù)開展、資源分配、資金投入和收支情況，從而提高預(yù)算的精確性、合理性和全面性[2]。單位應(yīng)當(dāng)對(duì)中長(zhǎng)期及跨年度項(xiàng)目，例如科研課題，實(shí)施滾動(dòng)式預(yù)算管理。在管理過程中，基于科學(xué)的預(yù)測(cè)，制定恰當(dāng)?shù)闹虚L(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃，從而進(jìn)一步加強(qiáng)年度預(yù)算安排的連貫性。經(jīng)營(yíng)收支預(yù)算應(yīng)結(jié)合彈性與滾動(dòng)預(yù)算法，將確定的收支視為固定部分，變動(dòng)部分按預(yù)計(jì)比率結(jié)合加權(quán)計(jì)算方式計(jì)算。盡管新項(xiàng)目資金需求難以精確預(yù)測(cè)，但合同尾款的支付是明確的。因此可以使用滾動(dòng)預(yù)算法規(guī)劃支出，將未預(yù)見費(fèi)用納入次年預(yù)算。

二是要提高預(yù)算執(zhí)行透明度，提升預(yù)算執(zhí)行效率。制定預(yù)算執(zhí)行明細(xì)表時(shí)，務(wù)必在每個(gè)經(jīng)濟(jì)分類中詳細(xì)列出所需資金，使預(yù)算資金的分配可視化。按照既定計(jì)劃引導(dǎo)資金流向，通過這種方式，部門的每位成員都能全面了解預(yù)算安排的概況，而不僅僅局限于自己的工作職責(zé)。財(cái)務(wù)人員亦可依據(jù)預(yù)算執(zhí)行明細(xì)表來核查憑證，確保非預(yù)算編制人員同樣能夠掌握其工作職責(zé)范圍內(nèi)的預(yù)算安排，從而保障資金?？顚Ｓ?，并提升資金運(yùn)用的效率。

（三）完善內(nèi)控機(jī)制

一是要建立預(yù)算編制流程。建立科學(xué)的預(yù)算制度和流程規(guī)劃，確保預(yù)算執(zhí)行與編制的連貫性，提高資金使用效率，保障財(cái)務(wù)健康和戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。改進(jìn)預(yù)算編制流程，從部門集中編報(bào)轉(zhuǎn)向個(gè)人預(yù)算編制。明確預(yù)算編制各環(huán)節(jié)責(zé)任，詳細(xì)梳理預(yù)算需求，考慮各種情況和需求，減少執(zhí)行調(diào)整次數(shù)，提升預(yù)算管理效率和效果。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在預(yù)算編制時(shí)需準(zhǔn)確填報(bào)預(yù)算，并明確政策、測(cè)算依據(jù)及績(jī)效目標(biāo)。財(cái)務(wù)和科管部門應(yīng)共同審核預(yù)算，確保其合理性；科室預(yù)算應(yīng)由科室負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)部門共同審核，保證預(yù)算合理科學(xué)。院級(jí)在預(yù)算編制時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)資金統(tǒng)籌，減少非必要開支。加強(qiáng)預(yù)算編制與資產(chǎn)配置一體化管理，在政策范圍內(nèi)合理、科學(xué)配置資產(chǎn)，有效調(diào)配閑置資產(chǎn)，充分發(fā)揮資產(chǎn)價(jià)值，為科研工作服務(wù)，提高資產(chǎn)使用效率并節(jié)約設(shè)備購置資金[3]。

二是要加強(qiáng)預(yù)算過程控制。精簡(jiǎn)預(yù)算執(zhí)行流程，界定權(quán)責(zé)，完善審批監(jiān)督體系，保障規(guī)范透明。確立預(yù)算目標(biāo)與績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施目標(biāo)化管理，規(guī)范操作流程。構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行反饋機(jī)制，定期審查，適時(shí)調(diào)整，促進(jìn)管理動(dòng)態(tài)優(yōu)化。開設(shè)線上線下審批通道，借助信息技術(shù)提升效率與透明度，確保流程順暢且可控，強(qiáng)化監(jiān)督與反饋。

三是完善預(yù)算考核機(jī)制。將預(yù)算管理與年終考核、績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)緊密結(jié)合起來，充分激發(fā)員工參與預(yù)算管理的積極性，從而提高整體的工作效率。具體來說，預(yù)算監(jiān)督管理制度應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的項(xiàng)目支出類型設(shè)定相應(yīng)的考核辦法，確保每一項(xiàng)支出都有明確的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，必須嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律和相關(guān)法規(guī)，以確保管理制度得到有效執(zhí)行。此外，加強(qiáng)內(nèi)部管理也是至關(guān)重要的，應(yīng)當(dāng)明確每一項(xiàng)任務(wù)的責(zé)任人，確保每個(gè)人都清楚自己的職責(zé)所在。通過這樣的措施，可以進(jìn)一步提升整個(gè)組織的管理水平和工作效率。

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（作者單位：江西省水利科學(xué)院）