藺兮浠,王金堂

(青島科技大學(xué) 法學(xué)院,山東 青島 266100)

海洋是當(dāng)代人類生存與發(fā)展的第二大空間,海洋生態(tài)補償是調(diào)節(jié)相關(guān)利益者收益的手段,是具有激勵功能的制度工具,也是協(xié)調(diào)海洋生態(tài)保護與社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實選擇。2020年,我國在聯(lián)合國大會上提出,努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。單純的硬性減排必然會犧牲經(jīng)濟發(fā)展速度和效率,增匯則可一舉兩得,實現(xiàn)在保持經(jīng)濟高速發(fā)展的同時解決環(huán)境問題的目的。我國藍(lán)碳發(fā)展的自然條件優(yōu)越且潛力巨大,發(fā)展藍(lán)碳能夠助力解決我國面臨的生態(tài)環(huán)境惡化及氣候惡化問題,對于我國減排增匯戰(zhàn)略的實現(xiàn)和生態(tài)文明建設(shè)均具有重大意義。因此,以碳中和為視角,從法律的層面完善海洋生態(tài)補償制度,有助于保護脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng),提升海洋碳匯能力,推動實現(xiàn)海洋資源可持續(xù)發(fā)展,進一步助力碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)。

一、碳中和視角下的海洋生態(tài)補償制度概述

《中華人民共和國憲法》對生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護提出了綱領(lǐng)性要求,協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的生態(tài)補償制度在生態(tài)文明建設(shè)過程中非常重要,為碳中和目標(biāo)的最終實現(xiàn)提供制度保障。本研究對碳中和、海洋生態(tài)補償制度等相關(guān)概念的法律內(nèi)涵進行厘定,并對制度完善之必要性進行初步探討,這是研究海洋生態(tài)補償制度完善路徑的基礎(chǔ)和前提。

(一)碳中和及海洋生態(tài)補償制度的法律內(nèi)涵

從碳中和的概念定位來看,目前學(xué)界認(rèn)可的碳中和指的是一種“零排放”的狀態(tài),即在一定時間內(nèi)人類生產(chǎn)和生活活動產(chǎn)生的二氧化碳等溫室氣體排放總量,通過植樹造林、節(jié)能減排等手段,以抵消自身產(chǎn)生的二氧化碳或溫室氣體排放量。在全球氣候變暖成為人類面臨的巨大環(huán)境挑戰(zhàn)的今天,為了減緩該趨勢,各個國家和地區(qū)都在積極踐行以“碳減排+碳吸收”為基礎(chǔ)的碳中和政策[1]。碳達峰與碳中和已經(jīng)成為全球協(xié)同治理和綠色轉(zhuǎn)型的共識,是構(gòu)建人類命運共同體的重要紐帶之一。2020年12月,我國中央經(jīng)濟工作會議提出:“做好碳達峰、碳中和工作。我國二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值,力爭2060年前實現(xiàn)碳中和”[2]。黨的二十大報告專章論述并專門部署了積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和、有計劃分步驟實施碳達峰行動、積極參與應(yīng)對氣候變化全球治理等工作[3]。從目前形勢來看,實現(xiàn)碳達峰與碳中和是著力解決資源環(huán)境約束問題、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的必然選擇,是構(gòu)建人類命運共同體的莊嚴(yán)承諾[4]。在碳中和工作的推進過程中,“碳匯”這一新興名詞常常出現(xiàn),主要指森林吸收并儲存二氧化碳的能力。海洋碳匯(藍(lán)色碳匯,簡稱藍(lán)碳)是碳匯的一種,是指利用海洋生態(tài)系統(tǒng)吸收大氣中的二氧化碳,并將其固定在海洋之中的過程、機制和活動[5]。海洋是吸收了工業(yè)革命以來由人類活動導(dǎo)致的碳排放總量三分之一的地球最大的長期碳匯,在實現(xiàn)碳中和過程中的重要性不容忽視。

關(guān)于生態(tài)補償,從其來源來看,并非某一學(xué)科獨創(chuàng)的單一概念,而是一個結(jié)合了社會學(xué)、倫理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、農(nóng)學(xué)、人類學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科的復(fù)合概念。我國關(guān)于生態(tài)補償方面的學(xué)術(shù)研究最早出現(xiàn)在1987年,張誠謙教授從農(nóng)學(xué)的角度出發(fā),將生態(tài)補償理解為保持生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)能量輸入、輸出動態(tài)平衡的特定手段,是一種生態(tài)環(huán)境保護方法[6]。隨著人們對生態(tài)環(huán)境保護的重視程度日益提高,學(xué)者開始探討經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系,生態(tài)補償?shù)母拍钪鸩较蛑贫葘用鏀U展,進入了法學(xué)研究的領(lǐng)域,法學(xué)學(xué)者開始嘗試進行法律制度、政策的設(shè)計,以達到利用國家強制力推動生態(tài)補償制度落實,進而提高環(huán)境保護效果的目的[7]。

法學(xué)研究視角下的生態(tài)補償是指對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響的相關(guān)主體在合法性的前提下,對恢復(fù)或治理受損生態(tài)環(huán)境的政府、組織或個人支付費用的行為,是一項需要法律規(guī)制的生態(tài)環(huán)境保護活動,是處理環(huán)境相關(guān)問題時對全部或部分相關(guān)利益者的權(quán)利與義務(wù)進行規(guī)范化調(diào)節(jié)和衡平的重要手段,也是一種兼具了協(xié)調(diào)平衡功能及激勵鼓勵功能的有效工具和制度安排。生態(tài)補償制度則是指調(diào)整生態(tài)補償過程中形成的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總和。海洋生態(tài)補償制度是以保護海洋生態(tài)環(huán)境、堅持海洋可持續(xù)發(fā)展為原則,利用法律、行政、市場等多手段結(jié)合的方式,調(diào)節(jié)海洋生態(tài)環(huán)境、利益相關(guān)人經(jīng)濟利益與社會、集體利益關(guān)系的制度。從制度的定位上看,《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》)將海洋生態(tài)補償制度確定為我國海洋生態(tài)環(huán)境保護的基本制度,是避免海洋生態(tài)環(huán)境進一步惡化的制度保障,也是沿海經(jīng)濟發(fā)展和海洋資源可持續(xù)利用的重要途徑[8]。

從制度的分類上來看,海洋生態(tài)補償制度主要包含人對海的補償和人對人的補償兩個部分。從這樣的分類中不難看出,海洋生態(tài)補償制度必然涉及多個主體之間的關(guān)系,因此在法律規(guī)范設(shè)置上也很難只涉及單個部門法,其法律關(guān)系的主體、客體及運行模式均會因具體案件的情況不同而有所變化。關(guān)于人對海的補償部分,其概念清晰、適用簡單,通常情況下矛盾也較少,一般指對海洋生態(tài)環(huán)境造成影響或破壞的相關(guān)主體通過人為的干預(yù)手段,對該海洋生態(tài)環(huán)境進行的修復(fù)活動,其目的是使受到影響或破壞的海洋生態(tài)環(huán)境恢復(fù)并維持動態(tài)平衡,主要受《海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國行政法》等法律的規(guī)制,矛盾的產(chǎn)生和解決多數(shù)集中在公法領(lǐng)域,涉及的是公共利益的考量與平衡。而人對人的補償則較為復(fù)雜,是對利益相關(guān)組織或相關(guān)人之付出進行的經(jīng)濟補償措施,是為了彌補保護者私人最優(yōu)海洋生態(tài)保護力度與社會公共最優(yōu)海洋生態(tài)保護力度之間存在的差額(外部收益)而進行的補償措施,本質(zhì)上是在追求私人最優(yōu)和社會最優(yōu)的平衡與一致,是一種外部性的內(nèi)部化,除《海洋環(huán)境保護法》外,通常還需要考慮《中華人民共和國民法典》的影響和規(guī)制,私法的色彩更為濃厚,此時的海洋生態(tài)補償制度是海洋生態(tài)損害者對因其損害行為導(dǎo)致的利益受損者進行補償以達到利益平衡的法律機制,是私人利益之間的衡平與矯正。

(二)碳中和視角下完善海洋生態(tài)補償制度的必要性

在海洋資源利用需求居高不下的今天,在開發(fā)利用海洋資源的同時注意加強海洋環(huán)境保護、實現(xiàn)碳中和是必要的,完善的海洋生態(tài)補償制度能夠幫助人們在海洋資源利用過程中實現(xiàn)經(jīng)濟利益與環(huán)境保護之間的平衡。因此,在碳中和視角下對現(xiàn)行海洋生態(tài)補償制度進行完善必不可少,其必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

首先,海洋生態(tài)補償制度的完善是我國沿海經(jīng)濟發(fā)展的保障。黨的二十大報告提出了綠色化、低碳化的經(jīng)濟發(fā)展原則,堅持在人與自然和諧共生的高度謀求經(jīng)濟發(fā)展。在沿海經(jīng)濟發(fā)展速率居高不下的我國,完善的海洋生態(tài)補償制度是進一步開發(fā)、利用海洋資源的制度保障。無論是在《中華人民共和國環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》等法律中,還是在其他規(guī)章及規(guī)范性文件中,海洋生態(tài)補償制度建設(shè)的需求都有所體現(xiàn),對該制度的進一步完善是現(xiàn)行政策的導(dǎo)向。

其次,海洋生態(tài)補償制度的完善是海洋生態(tài)補償制度的目的要求。盡管我國擁有分布廣泛且豐富的海洋資源,但囿于海洋資源單向性和海底能源不可再生性的限制,我們對海洋資源的利用必須是有限度的。海洋生態(tài)補償制度是我國海洋環(huán)境保護的主要制度手段,該制度的根本目的就是在保護海洋生態(tài)環(huán)境的同時,通過一定的外來人工干預(yù)手段,協(xié)助發(fā)揮海洋系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)功能,助推海洋生態(tài)服務(wù)功能的恢復(fù),以保障海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和資源的可持續(xù)利用,達到在海洋發(fā)展不減速的同時保護海洋環(huán)境、恢復(fù)海洋環(huán)境的最終目的[9]。因此,海洋生態(tài)補償?shù)氖侄问呛Ｑ蟓h(huán)境保護的重要途徑,只有將該制度落實到位,才能有效保證海洋資源的持續(xù)利用,最終實現(xiàn)海洋強國的目標(biāo)[10]。

最后,海洋生態(tài)補償制度的完善是實現(xiàn)碳中和目標(biāo)的重要途徑。海洋生態(tài)補償制度是海洋環(huán)境保護法律體系的重要組成部分,藍(lán)碳增匯對碳中和目標(biāo)的最終實現(xiàn)起到重要作用,藍(lán)色碳匯的發(fā)展又離不開海洋生態(tài)補償制度的促進和配合,海洋生態(tài)補償制度是為實現(xiàn)碳中和目標(biāo)服務(wù)的。與此同時,碳中和視角可以為我國海洋生態(tài)補償制度的發(fā)展理清方向,想要確保長期、持續(xù)減排,法律的作用不容忽視,只有建立切實可行的制度體系才能保證碳中和的有序推進[11]。海洋生態(tài)補償制度是藍(lán)碳市場機制的必要舉措和基礎(chǔ)性前提,可以從責(zé)任主體、補償范圍、法律責(zé)任、補償標(biāo)準(zhǔn)等方面為碳中和提供法律依據(jù),通過維持海洋生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、健康的發(fā)展促進碳中和目標(biāo)的最終實現(xiàn)。碳中和作為我國現(xiàn)階段的環(huán)境治理目標(biāo),可以為海洋生態(tài)補償制度的構(gòu)建和完善提供整體理念和方向指引,也能夠為海洋生態(tài)文明建設(shè)理清方向[12]。在我國建立藍(lán)碳市場機制的初期,完善海洋生態(tài)補償制度,使補償科學(xué)化、可視化、精準(zhǔn)化、法治化,有利于藍(lán)碳市場機制的穩(wěn)定運行和推進,為碳中和目標(biāo)的最終實現(xiàn)提供動力[13]。

二、碳中和視角下我國海洋生態(tài)補償制度的問題分析

隨著海洋經(jīng)濟在我國新經(jīng)濟形態(tài)下的地位不斷提高,現(xiàn)行海洋生態(tài)補償制度無論是在配套機制設(shè)計還是在制度運行方面均有所欠缺,相關(guān)配套制度的設(shè)置和能夠發(fā)揮藍(lán)碳潛力的市場機制也存在缺陷,難以切實發(fā)揮制度效果,也無法為碳中和目標(biāo)的最終實現(xiàn)提供有效制度保障。

(一)海洋生態(tài)補償制度缺乏高位階法律淵源

目前,我國并無海洋生態(tài)補償制度的專門立法,海洋生態(tài)補償制度的現(xiàn)行法來源主要是《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》,相關(guān)規(guī)定零散分布在各個部門法中,無法形成體系,僅將海洋生態(tài)補償制度確定為我國海洋生態(tài)環(huán)境保護的基本制度,內(nèi)容主要包含制度目的、意義等,均為比較抽象的引導(dǎo)性規(guī)定。事實上,這些條款的宣示意義遠(yuǎn)大于實踐意義,可實施性較低,執(zhí)法機構(gòu)會在執(zhí)法過程中背上沉重的理解、實施等壓力,無法保證海洋生態(tài)補償工作的開展效果,也很難讓海洋生態(tài)補償制度穩(wěn)定化、體系化,必然會給司法實踐中的制度適用埋下隱患。從現(xiàn)行法律規(guī)范的位階上來看,山東省、福建省、廣東省等部分省份制定了海洋生態(tài)補償制度相關(guān)的細(xì)則或地方性法規(guī),對現(xiàn)行法進行了補充和完善。然而,因為海洋具有極強的整體性,在海洋環(huán)境保護工作進行中的跨區(qū)域管理、治理的需求非常常見,而這些缺乏上位法引導(dǎo)的地方規(guī)章位階較低、適用范圍較窄、強制力不足,在適用過程中存在極大的模糊地帶,其協(xié)調(diào)性也很差。在法律淵源欠缺的情況下,必然會在司法實踐中催生更多的矛盾,給海洋生態(tài)補償制度的實踐設(shè)置壁壘,難以實現(xiàn)制度的初衷。

(二)缺乏對補償主體、標(biāo)準(zhǔn)、方式等的具體規(guī)定

從法律主體的角度來看,海洋生態(tài)補償制度的本質(zhì)是在利益相關(guān)者之間達到平衡的效果,使得獲益者支付費用,受損者獲得適當(dāng)?shù)难a償。因此,開展海洋生態(tài)補償工作必須明確法律主體及其對應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)。然而,目前相關(guān)法律法規(guī)只確定了“污染者付費,受益者補償”等基本原則,對于具體情況下該由誰向誰進行何種程度補償?shù)膯栴}依然存在盲點,實踐問題難以解決。從補償標(biāo)準(zhǔn)的角度來看,海洋生態(tài)補償?shù)暮诵淖罱K一定落在“應(yīng)該補償多少”之上,盡管海洋環(huán)境利益的損失和增益難以量化,但是出于公平性和可實施性的考慮,明確客觀的標(biāo)準(zhǔn)才能夠有效提高實踐效率。目前,我國相關(guān)法律起步較晚且不完善,只有部分地區(qū)出臺的《海洋生態(tài)補償管理辦法》對補償標(biāo)準(zhǔn)進行了相應(yīng)規(guī)定,這些地方標(biāo)準(zhǔn)范圍狹窄,無法在全國范圍內(nèi)普遍適用,導(dǎo)致現(xiàn)行規(guī)定并不能實現(xiàn)海洋生態(tài)補償制度的初衷。從補償方式的角度來看,我國目前適用廣泛的主要有資源補償和資金補償兩種方式,而這兩種方式均需政府牽頭,市場在其中只能起到輔助作用。海洋生態(tài)補償制度在適用時,由于有關(guān)部門資金流轉(zhuǎn)流程復(fù)雜導(dǎo)致補償效率低下,也可能出現(xiàn)資金去向不明、流向不到位等問題,給相關(guān)部門工作增加了不必要的流程負(fù)擔(dān),在實施時宣傳效果大于實際意義,不能達到海洋生態(tài)補償?shù)哪康摹?/p>

(三)海洋生態(tài)補償資金管理及監(jiān)管體系等配套機制不完善

制度配套機制的完善程度是決定一項制度的實施效果、運行效率及社會影響的重要因素,配套機制也是現(xiàn)代制度體系建設(shè)的重要組成部分。目前,我國海洋生態(tài)補償制度的配套機制存在的主要問題體現(xiàn)在三個方面。首先,補償資金的來源范圍較窄。目前,海洋生態(tài)補償制度的資金來源范圍規(guī)定不清,補償資金主要依靠國家財政及政府的專項基金,來源單一且市場化程度極低。然而,國家的財政支付能力有限,需要支撐教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等其他各個領(lǐng)域,這就導(dǎo)致海洋生態(tài)補償制度的資金來源和數(shù)量難以穩(wěn)定。其次,海洋生態(tài)補償制度的相關(guān)監(jiān)管不足。相關(guān)法律沒有規(guī)定明確的責(zé)任主體和管轄范圍,容易出現(xiàn)交叉監(jiān)管的現(xiàn)象,在需要承擔(dān)責(zé)任時,部門之間可能出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象。在征收補償時又可能人為增加收款項,加重相關(guān)人的經(jīng)濟負(fù)擔(dān),這樣一來必然會降低制度的適用效率和效果。從資金管理的層面來看,海洋生態(tài)補償制度并未建立公開透明的專項資金使用管理及監(jiān)督機制,導(dǎo)致資金使用效率低、流向不透明,無法達到預(yù)期補償效果。最后,海洋生態(tài)補償制度的公眾參與度較低。公眾參與本應(yīng)是海洋治理過程中的重要內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)成為推動海洋生態(tài)環(huán)境保護的重要力量來源,但在目前的制度設(shè)計中,公眾很難表達意見,也難以參與決策,使得制度脫離群眾,成為空中樓閣,難以發(fā)揮作用。

(四)發(fā)揮藍(lán)碳潛力的市場化補償機制不足

碳中和與海洋生態(tài)補償之間存在著緊密的聯(lián)系,藍(lán)色碳匯能夠為碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)貢獻重要力量。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發(fā)布的《藍(lán)碳:健康海洋固碳作用的評估報告》提出,鼓勵將藍(lán)碳列入國家自主貢獻,倡議引入市場機制形成藍(lán)碳交易的全球市場的藍(lán)碳議程。因此,在藍(lán)色碳匯發(fā)展條件優(yōu)良、潛力巨大的我國,發(fā)展藍(lán)碳并構(gòu)建與之相適應(yīng)的海洋生態(tài)補償制度是必然趨勢。在藍(lán)碳發(fā)展的過程中推進市場化是必須的,只有充分利用市場、發(fā)揮市場活力,逐步實現(xiàn)市場化的碳匯交易,才能實現(xiàn)藍(lán)色增匯,構(gòu)筑藍(lán)碳生態(tài)屏障以應(yīng)對氣候變化,最終實現(xiàn)碳中和目標(biāo)。目前,我國藍(lán)色碳匯的相關(guān)研究起步較晚且視角單一,大部分學(xué)者將目光放在內(nèi)部機制的運行研究、經(jīng)濟角度的投入或價值分析、環(huán)境角度的現(xiàn)存問題等方面,鮮有多角度聯(lián)合研究,也缺乏立足于實踐的研究成果,導(dǎo)致學(xué)術(shù)研究與實踐之間的鴻溝難以跨越,影響了實踐中的藍(lán)碳市場化實現(xiàn)。盡管湛江、象山等地成功進行了開創(chuàng)先河的藍(lán)碳交易,但是整個碳匯市場還處在探索和試驗階段,能夠為藍(lán)色碳匯發(fā)展保駕護航的海洋生態(tài)補償機制尚不完善,藍(lán)碳交易的整體市場秩序尚未形成,相關(guān)權(quán)利人的利益難以得到保障,整體市場化程度不高。當(dāng)前的碳匯交易市場無法發(fā)揮藍(lán)碳潛力,不能與海洋生態(tài)補償制度有機結(jié)合,使得碳匯交易流于形式,多為象征性的成交,并不能真正帶來實際的市場化成效[14]。

三、碳中和視角下我國海洋生態(tài)補償制度的完善建議

健全的海洋生態(tài)補償法律制度及高效的配套制度能夠極大地解決我國海洋生態(tài)補償制度運行中存在的實踐問題,推動藍(lán)色碳匯的發(fā)展,助力實現(xiàn)碳中和的目標(biāo),促進海洋生態(tài)環(huán)境保護。海洋生態(tài)補償制度需要從健全法律體系、細(xì)化具體實施標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化配套機制及加強藍(lán)碳市場化建設(shè)等方面來加以完善。

(一)健全上位法引領(lǐng)的海洋生態(tài)補償法律體系

目前,海洋生態(tài)補償制度適用過程中的最大難題在于缺乏上位法引領(lǐng)。因此,需要在修改完善現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》的同時完善地方性法規(guī)及規(guī)章,并頒布全國適用的指導(dǎo)性條例,以完善全國性的海洋生態(tài)補償機制。

第一,對現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》進行修訂。2022年12月,第十三屆全國人大常委會第三十八次會議對《海洋環(huán)境保護法》修訂草案進行了審議,對完善海洋生態(tài)保護補償制度提出了要求。草案的修改方向意味著全國人大已經(jīng)充分認(rèn)知到海洋生態(tài)保護補償制度在海洋生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)過程中的重要地位,也意識到現(xiàn)行法律對制度的具體內(nèi)容缺乏規(guī)定的弊端。因此,應(yīng)以此次《海洋環(huán)境保護法》修改為契機,增加海洋生態(tài)補償制度設(shè)計的具體規(guī)定,對于制度的具體適用對象、標(biāo)準(zhǔn)、方式、監(jiān)管等問題予以明確,提高法律的科學(xué)性和實踐性,協(xié)助制度緊密聯(lián)系實踐,徹底解決海洋生態(tài)補償制度運行過程中的“無上位法指導(dǎo)”問題[15],構(gòu)建在高階法律指導(dǎo)下的海洋生態(tài)補償制度體系,增強制度的可實施性。

第二,完善地方性法規(guī)及規(guī)章設(shè)計。對于具有較強實踐性、能夠發(fā)揮真實作用的制度而言,需要國家立法和地方立法的共同作用,故除上位法引領(lǐng)外,其他法律法規(guī)的配合與銜接也必不可少。因此,應(yīng)當(dāng)鼓勵各地根據(jù)自身海洋生態(tài)環(huán)境具體情況、地方經(jīng)濟發(fā)展水平、未來發(fā)展方向及策略等因素,制定合理、科學(xué)的地方性法規(guī)及規(guī)章。同時,注意在地方立法及執(zhí)法的過程中及時總結(jié)實踐經(jīng)驗并積極反思,進一步提高海洋生態(tài)補償制度的實踐性和靈活性。嘗試用地方實踐經(jīng)驗對上位法進行“反哺”,進一步加強上位法與下位法的銜接,各層級立法相互配合,健全海洋生態(tài)補償制度體系,實現(xiàn)制度設(shè)計的終極目標(biāo),促進海洋生態(tài)文明建設(shè)。

第三,頒布全國適用的指導(dǎo)性條例。從制度的可實施性角度考慮,除各級法律外,規(guī)定更為細(xì)致、具體的指導(dǎo)性條例也極為重要。對于海洋生態(tài)補償制度而言,囿于法律本身的滯后性和模糊性,僅靠法律無法解決實踐中遇到的所有問題,因此可以考慮頒布全國范圍內(nèi)可適用的指導(dǎo)性條例,將實踐中遇到的具體問題和解決方案通過指導(dǎo)性條例的形式公開,指導(dǎo)實踐中海洋生態(tài)補償工作的開展。在全國范圍內(nèi)逐漸形成海洋生態(tài)補償工作的開展范式,建立全國通行的高階標(biāo)準(zhǔn)并與地方立法結(jié)合,擴大海洋生態(tài)補償制度的適用面,以統(tǒng)一、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的方式解決跨區(qū)域海洋生態(tài)問題,最終實現(xiàn)海洋生態(tài)補償制度的目的。

(二)細(xì)化海洋生態(tài)補償主體、標(biāo)準(zhǔn)、方式等實踐規(guī)定

制度只有在實踐中才能發(fā)揮效果,過于寬泛的規(guī)范設(shè)計無法滿足實踐應(yīng)用的需要,因此應(yīng)當(dāng)對海洋生態(tài)補償?shù)闹黧w、標(biāo)準(zhǔn)、方式等具體內(nèi)容進行細(xì)化,提高執(zhí)法效率,提升制度適用效果。

第一,明確海洋生態(tài)補償制度的法律主體及具體補償標(biāo)準(zhǔn)。在法律及規(guī)范性文件中,應(yīng)當(dāng)對“誰來補償”“補償給誰”“補償多少”的問題進行明確規(guī)定,用統(tǒng)一、合理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范開展執(zhí)法活動,在合理的范圍內(nèi)恢復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境。一是在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立時注重結(jié)合科學(xué)性與可操作性,由專業(yè)的評估機構(gòu)綜合評估環(huán)境受損程度、價值、恢復(fù)成本等因素。二是應(yīng)注意綜合考量相關(guān)主體的接受能力、當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、具體案件的實際情況等各方因素,充分結(jié)合各地的司法實踐狀況,聽取多方意見后再對具體標(biāo)準(zhǔn)進行確定,避免標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范流于形式,從而制定合理的制度標(biāo)準(zhǔn),確定承擔(dān)責(zé)任的法律主體,以提高執(zhí)法工作效率。

第二,創(chuàng)新多元化的海洋生態(tài)補償方式。在進行相關(guān)法律的完善工作時,應(yīng)當(dāng)在重視海洋生態(tài)系統(tǒng)特殊性的前提下,提出多元化的海洋生態(tài)補償方式,不能生搬硬套陸地生態(tài)補償制度,應(yīng)該因地制宜,參考各地在適用海洋生態(tài)補償制度時的優(yōu)秀案例經(jīng)驗。例如,山東省威海市環(huán)翠區(qū)人民檢察院刑事及公益訴訟部門合作處理的禁漁期非法捕撈水產(chǎn)品案,應(yīng)用刑事懲戒、民事賠償、生態(tài)補償有機銜接的辦案思路,引導(dǎo)當(dāng)事人自愿采用增殖放流的方式進行了海洋生態(tài)補償。再如,福建省福州市處理的非法收購中國鱟案,采用了執(zhí)法+多元化生態(tài)修復(fù)的方式,以增殖放流的方式放流了5 000只中國鱟幼苗,力求修復(fù)海洋與漁業(yè)環(huán)境。

第三,發(fā)揮市場在海洋生態(tài)補償中的作用。在海洋生態(tài)補償制度的適用過程中,運用市場機制的經(jīng)濟手段,發(fā)揮市場自身的經(jīng)濟活力,在平衡市場主體之間利益的同時改善自然生態(tài)環(huán)境。相關(guān)政府部門在發(fā)揮宏觀調(diào)控作用的同時,重視與市場機制的配合,通過宣傳加強相關(guān)市場主體對海洋生態(tài)補償制度的了解,提高相關(guān)主體對海洋生態(tài)補償制度的接受程度,提高其主觀上的制度適用意愿。同時,結(jié)合具體情況選擇適當(dāng)執(zhí)法手段,鼓勵主動的海洋生態(tài)補償行為,將制度真正落實在實踐中,提升海洋生態(tài)補償制度的市場化趨勢,調(diào)動市場自身的積極性與靈活性,發(fā)揮海洋生態(tài)補償機制的最佳效果。

(三)優(yōu)化資金管理及監(jiān)管等配套機制

除了制度本身以外,實踐過程中能夠與制度有機結(jié)合的配套機制也必不可少,這些配套機制能夠為制度的執(zhí)行保駕護航,也能夠讓制度的適用事半功倍。因此,在完善海洋生態(tài)補償制度本身的制度設(shè)計的同時,應(yīng)當(dāng)健全海洋生態(tài)補償?shù)馁Y金管理制度,明確制度的監(jiān)管機制,提高公眾參與度。

第一,健全海洋生態(tài)補償?shù)馁Y金管理制度。海洋生態(tài)補償制度的運行基礎(chǔ)無疑是充足的資金來源,對補償資金的使用對象、效果、收支情況加強監(jiān)管,建立健全的海洋生態(tài)補償資金管理制度是非常必要的。筆者認(rèn)為,相關(guān)財政部門或海洋主管部門應(yīng)當(dāng)建立海洋生態(tài)補償資金的專門賬戶,對資金進行分區(qū)域、分類別管理,保證?？畈换煊?、不濫用,對每一筆資金的收支和去向進行記錄和嚴(yán)格監(jiān)管,并定期向社會公示,接受社會公眾的監(jiān)督。確保每一筆海洋生態(tài)補償金的來源、去向、實施效果都有據(jù)可查,保證資金流動的透明性,提高資金的利用效率,確保海洋生態(tài)補償制度的實施效果。

第二,明確海洋生態(tài)補償制度的監(jiān)管機制。出于真正實現(xiàn)海洋生態(tài)補償制度適用目的的考慮,在明確責(zé)任主體的前提下對海洋行政管理和執(zhí)法行為加強監(jiān)管,建立切實有效的海洋督察體系,保障海洋生態(tài)補償制度能夠落到實處。通過加強監(jiān)測、明確責(zé)任主體的方式,運用技術(shù)手段隨時監(jiān)測藍(lán)色碳匯情況,保障制度實施效果。通過完善海洋生態(tài)補償制度立法對具體的職責(zé)部門進行確定,劃分責(zé)任范圍,明確監(jiān)管機構(gòu),避免生態(tài)補償?shù)膮⑴c主體在遇到問題時無法保護自身利益。同時,注意相關(guān)部門的權(quán)責(zé)劃分,避免“雙重管制”給相關(guān)責(zé)任主體施加不合理義務(wù),真正提高制度的實施效果,實現(xiàn)海洋生態(tài)補償制度的最終目的,促進碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)。

第三,提高公眾在海洋生態(tài)補償制度中的參與度。避免海洋生態(tài)補償制度成為空中樓閣,真正發(fā)揮制度活力,應(yīng)該提高公眾參與度。一方面,加強海洋生態(tài)補償重要性的宣傳,從意識層面提高公眾對海洋生態(tài)環(huán)境重要性的認(rèn)識,加強參與海洋生態(tài)保護活動的積極性;另一方面,完善相關(guān)信息發(fā)布機制,對海洋生態(tài)補償工作進展情況、補償資金收支及使用情況、生態(tài)補償效果等定期向公眾公布,便于公眾隨時了解并監(jiān)督相關(guān)部門工作效果、工作推進情況。同時,建立切實有效的公眾反饋機制,通過聽證會、信息收集會、政府信箱等渠道,保障公眾最大程度地參與海洋生態(tài)補償工作,保障相關(guān)工作開展得透明、公開、高效,提升海洋生態(tài)補償工作的效果。

(四)促進藍(lán)碳生態(tài)補償機制市場化建設(shè)

隨著全國首單以拍賣形式成交的藍(lán)碳交易在寧波完成,藍(lán)色碳匯的市場化建設(shè)問題引起了社會各界的重視。這次交易是碳匯市場化交易的創(chuàng)新體現(xiàn),但藍(lán)碳交易的市場化機制依然存在諸多問題。出于進一步促進藍(lán)碳增匯發(fā)展,完善海洋生態(tài)補償機制的考慮,應(yīng)當(dāng)持續(xù)提高藍(lán)碳研究力度并在適當(dāng)?shù)貐^(qū)啟動試點建設(shè),關(guān)注藍(lán)碳利用的合理限度,加強與海洋生態(tài)補償制度的銜接。

第一,注重提高藍(lán)碳研究力度。只有加大對藍(lán)色碳匯的研究和監(jiān)測力度,完善海洋開發(fā)利用的調(diào)查、檢測、評估等技術(shù)性工作,才能夠在現(xiàn)有生態(tài)補償制度的基礎(chǔ)上有效促進藍(lán)色碳匯的積極發(fā)展,最終達成碳中和的戰(zhàn)略目標(biāo)。當(dāng)前,藍(lán)色碳匯的研究與實踐都處于起步階段,正處在需要促進理論研究與實踐相結(jié)合的關(guān)鍵期,因此應(yīng)當(dāng)在深刻認(rèn)識到藍(lán)碳重要性的前提下,進一步加大研究投入,將藍(lán)色碳匯納入綠色發(fā)展戰(zhàn)略之中,積極提高技術(shù),組建支持團隊,充分利用理論成果指導(dǎo)實踐,提高標(biāo)準(zhǔn)化程度,保證藍(lán)碳增匯效果。

第二,積極啟動試點建設(shè),充分發(fā)揮市場機制作用。藍(lán)碳交易的實質(zhì)是保護和恢復(fù)海洋生態(tài)系統(tǒng),促進區(qū)域生態(tài)建設(shè)。藍(lán)碳交易的市場化趨勢值得鼓勵,但是受市場參與度較低、經(jīng)濟效益不穩(wěn)定、缺乏固定標(biāo)準(zhǔn)等因素的影響,當(dāng)前碳匯交易市場遠(yuǎn)未達預(yù)期。因此,應(yīng)逐步啟動藍(lán)碳交易市場化試點工程,給予一定政策傾斜與保障,促進交易、激發(fā)市場活力,充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,引導(dǎo)相關(guān)人自愿簽訂補償合同,實現(xiàn)自愿交易的海洋生態(tài)補償模式,提升補償效果,避免藍(lán)色碳匯交易流于形式。

第三,注意藍(lán)碳利用的限度與海洋生態(tài)補償制度的銜接。藍(lán)碳的過度利用會因大量二氧化碳的溶解而導(dǎo)致海洋酸化,進而影響整個海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡,在藍(lán)碳發(fā)展與利用的過程中應(yīng)注意合理限度與海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡,但不能因噎廢食。因此,應(yīng)注意藍(lán)碳利用與海洋生態(tài)補償制度建設(shè)的緊密銜接,在發(fā)展藍(lán)色碳匯追求經(jīng)濟利益的同時不能忽視對海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護,應(yīng)將二者有機結(jié)合。在建立市場化的藍(lán)碳生態(tài)補償機制時注重協(xié)調(diào)多方利益,充分考慮資源可持續(xù)性和生態(tài)平衡性,科學(xué)合理促進藍(lán)碳利用,并加強相關(guān)監(jiān)管與監(jiān)測,建立有效保護機制、海洋生態(tài)補償模式和風(fēng)險防范體系,創(chuàng)造經(jīng)濟、環(huán)境、相關(guān)人之間的共贏結(jié)果,促進碳中和目標(biāo)的實現(xiàn),提升我國在環(huán)境保護方面的國際影響力[16]。

四、結(jié)語

海洋生態(tài)補償制度的提出和完善能夠平衡海洋生態(tài)環(huán)境保護和海洋經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系,維護各方利益,也能夠為碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)提供制度保障和內(nèi)在動力,通過維持海洋生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展的方式促進“雙碳”目標(biāo)的最終實現(xiàn),提升中國在生態(tài)環(huán)境保護方面的國際話語權(quán)。本研究從法學(xué)視角對我國海洋生態(tài)補償制度的重要性、必要性以及在碳中和目標(biāo)實現(xiàn)過程中的地位進行分析和論述,并提出了其現(xiàn)存問題和改善建議,希望通過對海洋生態(tài)補償制度的完善,加快推進“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)進程。運用法學(xué)的思維和法律的強制手段,在發(fā)展海洋經(jīng)濟的同時,保護海洋生態(tài)環(huán)境,衡平各方利益,實現(xiàn)海洋資源可持續(xù)發(fā)展。