王懷勇 馮鑫煜

內(nèi)容提要：制度性市場(chǎng)分割是進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)問(wèn)題。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看,制度性市場(chǎng)分割與競(jìng)爭(zhēng)政策相背離,有礙競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的運(yùn)行。但就經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期而言,其在某些階段依舊具有工具價(jià)值?？梢?jiàn),制度性市場(chǎng)分割的治理方案應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而調(diào)整。然而,現(xiàn)有治理體系未能適時(shí)回應(yīng)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)需求,這主要體現(xiàn)在政績(jī)考核導(dǎo)向存在偏差、競(jìng)爭(zhēng)審查例外適用缺乏指引與區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估有待激活。為此,應(yīng)當(dāng)及時(shí)優(yōu)化治理對(duì)策:其一,以統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)為導(dǎo)向完善政績(jī)考核制度,強(qiáng)化行為預(yù)防;其二,在競(jìng)爭(zhēng)審查例外適用中構(gòu)建“1+N+競(jìng)爭(zhēng)影響最小化”的論證模式,同時(shí)引入社會(huì)力量強(qiáng)化實(shí)施與監(jiān)督,明確與其他治理環(huán)節(jié)的銜接問(wèn)題;其三,構(gòu)建區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估“市場(chǎng)維度、民生維度與政策維度”的三維評(píng)估模式,進(jìn)一步發(fā)揮反壟斷制度的治理效能。

一、問(wèn)題的提出

建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)是打通國(guó)內(nèi)大循環(huán)的基礎(chǔ)步驟,是構(gòu)建新發(fā)展格局的必由之路。2022年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》),從全局和戰(zhàn)略的高度明確了加快推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的總體要求、主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù),對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系、構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要意義。2023年5月19日,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議再次就統(tǒng)一大市場(chǎng)落實(shí)建設(shè)的總體工作方案和近期部署進(jìn)行研究。

在建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的進(jìn)程(1)本文認(rèn)為統(tǒng)一大市場(chǎng)是一個(gè)過(guò)程,其中2018年發(fā)布的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》、2020年發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》以及2022年發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》由點(diǎn)及面、從局部到整體地打出了組合拳,從中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的高度清晰地描繪了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的政策邏輯:通過(guò)區(qū)域市場(chǎng)一體化實(shí)現(xiàn)全國(guó)市場(chǎng)一體化,以一體化的市場(chǎng)為基礎(chǔ),通過(guò)政府間合作、執(zhí)法協(xié)同等機(jī)制的建立與完善,推動(dòng)并強(qiáng)化區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展、利益平衡與補(bǔ)償,努力實(shí)現(xiàn)共同富裕,促進(jìn)要素自由流通,實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展,最終形成中國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。中,現(xiàn)階段擺在中國(guó)面前最需要解決的問(wèn)題就是在商品和資源要素市場(chǎng)上存在的突出短板——市場(chǎng)分割?！兑庖?jiàn)》明確指出,“打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割,打通制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn),促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動(dòng),加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開(kāi)放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)?！?/p>

市場(chǎng)分割是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的特征性現(xiàn)象(Young,2000),是不同因素阻礙而造成分隔的不同市場(chǎng),包括自然性市場(chǎng)分割(地理距離等)、技術(shù)性市場(chǎng)分割(技術(shù)水平等)和制度性市場(chǎng)分割(政策法律等)(范欣,2020)。其中,技術(shù)性市場(chǎng)分割是企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的體現(xiàn),受知識(shí)產(chǎn)權(quán)等法律制度保護(hù)形成天然的壟斷性權(quán)利,但其可以通過(guò)創(chuàng)新激勵(lì)被打破;自然性市場(chǎng)分割主要是由于地理、歷史等因素形成的不同區(qū)域市場(chǎng),隨著交通運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展其本身也極易被打破。不難發(fā)現(xiàn),前述二者一般不會(huì)成為統(tǒng)一大市場(chǎng)進(jìn)程中的堵點(diǎn)問(wèn)題。但是,它們卻可以通過(guò)政策法律等人為因素轉(zhuǎn)化為制度性市場(chǎng)分割,成為企業(yè)經(jīng)營(yíng)中居高不下的制度性交易成本。制度性市場(chǎng)分割既有市場(chǎng)分割的經(jīng)濟(jì)屬性,還具有政策法律所帶來(lái)的政治成因,在導(dǎo)致市場(chǎng)人為分割的同時(shí)不易突破,其治理問(wèn)題自然成為當(dāng)前階段建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)的根本任務(wù)。需要說(shuō)明的是,制度性市場(chǎng)分割涉及到政府治理中的不同維度,在縱向政府治理方面,如依據(jù)不同行業(yè)、企業(yè)規(guī)模、所有制等標(biāo)準(zhǔn)制定不同的政策,在橫向政府治理方面,涉及到按行政邊界制定本地利益最大化的“逐底競(jìng)爭(zhēng)”政策,限制要素和商品流動(dòng)的政策等,由此造成市場(chǎng)的“塊塊”割據(jù)(劉志彪和孔令池,2021)?；谖恼缕南拗婆c問(wèn)題的針對(duì)性考量,本文將聚焦于橫向維度進(jìn)行探討。

針對(duì)制度性市場(chǎng)分割的治理問(wèn)題,學(xué)界大多將其置于行政性壟斷規(guī)制中進(jìn)行研究,少有文章將該問(wèn)題抽離出來(lái)作針對(duì)性研究。(2)廣義來(lái)看,就“行政性壟斷”本身的詞義而言,應(yīng)涵蓋所有的政府排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為,因其本身已經(jīng)通過(guò)行政權(quán)力形成了市場(chǎng)壟斷事實(shí),暫不論其是否正當(dāng)、程度如何,這與中國(guó)當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)審查的范疇最為接近。而狹義來(lái)看,“行政性壟斷”指代的是《中華人民共和國(guó)反壟斷法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《反壟斷法》)第五章“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”中所列舉的濫用行政權(quán)力的行為,現(xiàn)有研究中大多數(shù)沿用這一解讀,雖有兜底條款,但是對(duì)于濫用的解釋?xiě)?yīng)當(dāng)慎重。因此涉及的制度性市場(chǎng)分割治理研究也基于法條所覆蓋的范圍,而尚未覆蓋的部分理論上講不在研究之內(nèi),難免存在邏輯漏洞,也容易忽視那些不屬于濫用卻可能損害公平競(jìng)爭(zhēng)的模糊地帶,這恰恰是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的重要部分。另外,有些文章中也并未嚴(yán)格區(qū)分二者,這一矛盾在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與《反壟斷法》第五章的關(guān)系(適用競(jìng)合、程序銜接等)問(wèn)題上最為突出。本質(zhì)上,《反壟斷法》第五章與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度都是治理政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)行為的手段,是廣義理解之下的行政性壟斷,其目的都在于提升政府經(jīng)濟(jì)管理的現(xiàn)代化水平,應(yīng)當(dāng)加以區(qū)分的是二者的適用場(chǎng)景,因此其面向的應(yīng)是所有的政府經(jīng)濟(jì)管理行為,當(dāng)然包括制度性市場(chǎng)分割這一典型行為。誠(chéng)然,在實(shí)踐中兩種制度工具的適用與銜接尚無(wú)明顯區(qū)分,存在相當(dāng)?shù)哪：貛?但囿于本文主題,在此不做贅述。因?yàn)闊o(wú)論哪種手段,只要能夠符合對(duì)制度性市場(chǎng)分割的治理需求便已達(dá)到本文的目的。綜上,除現(xiàn)有研究綜述部分外,本文傾向于采取廣義范疇,既有利于理解與梳理概念間關(guān)系,也能夠在制度性市場(chǎng)分割的治理前提上避免邏輯漏洞,進(jìn)而針對(duì)其特性進(jìn)行治理研究?？傮w上,研究的內(nèi)容從早期的成因、規(guī)制必要性、制度設(shè)計(jì)等深入到了體制改革的反思等更深層次的內(nèi)容,優(yōu)化的方案聚焦于《中華人民共和國(guó)反壟斷法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《反壟斷法》)第五章及其相關(guān)規(guī)則(王曉曄,2009;黃勇和鄧志松,2010;王健,2019;李劍,2020)。2016年以來(lái),學(xué)者們針對(duì)以公平競(jìng)爭(zhēng)審查為代表的事前預(yù)防制度進(jìn)行了大量研究,成果較為豐富(黃勇等,2016;金善明,2019;劉斌和賴(lài)潔基,2021;殷繼國(guó),2023)。前述文章大多聚焦于微觀層面的具體制度完善,也有少量學(xué)者基于整體制度分析的視角嘗試對(duì)行政性壟斷的規(guī)制模式進(jìn)行反思,試圖整合其他研究中相對(duì)分散的行政性治理與法律治理手段,形成“全局型”的治理模式,借鑒了不少域外經(jīng)驗(yàn),在理論上提出了極具創(chuàng)新意義的制度設(shè)計(jì),美中不足的是缺乏對(duì)中國(guó)本土治理工具的積極探索,尤其是對(duì)于中國(guó)目前已有制度的激活與補(bǔ)足(徐士英,2015;葉高芬,2023)。

承繼現(xiàn)有研究并彌補(bǔ)個(gè)中不足,本文認(rèn)為當(dāng)前的研究有兩點(diǎn)值得注意:其一,關(guān)注制度性市場(chǎng)分割的獨(dú)特性。不同于其他行政性壟斷行為,該行為衍生于較為特殊的政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境之中,是分稅制改革與政績(jī)考核影響下決策者注意力偏差所導(dǎo)致的特定經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,本質(zhì)上是為了追求經(jīng)濟(jì)增速,因此在特定時(shí)期確實(shí)能夠滿足發(fā)展需求。然而,隨著經(jīng)濟(jì)的演化發(fā)展,有必要認(rèn)識(shí)到其經(jīng)濟(jì)影響的階段性差異,針對(duì)不同時(shí)期制度性市場(chǎng)分割的治理需求,關(guān)注到其他行政性壟斷規(guī)制研究少有關(guān)注到的政績(jī)考核制度、競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定與區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估等治理工具,以適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略調(diào)整。由此可見(jiàn),制度性市場(chǎng)分割具有作為獨(dú)立問(wèn)題研究的價(jià)值。其二,明確治理優(yōu)化的緊迫性,注重規(guī)則完善的可行性。服務(wù)于新發(fā)展格局建設(shè),必須立足于統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)需求進(jìn)行治理方案的階段性優(yōu)化,而現(xiàn)有規(guī)則尚未適時(shí)調(diào)整,難以滿足“加快建設(shè)”的實(shí)踐要求,完善治理路徑迫在眉睫?；诖?現(xiàn)階段制度性市場(chǎng)分割的治理優(yōu)化不宜引入過(guò)多相對(duì)陌生的域外制度,適當(dāng)借鑒并基于現(xiàn)有制度進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)更能解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。為此,應(yīng)當(dāng)首先通過(guò)理論闡釋透析制度性市場(chǎng)分割的緣起、表征與治理必要性,明確當(dāng)前的治理方向。以此為基準(zhǔn),從行政行為做出的邏輯脈絡(luò)進(jìn)行規(guī)范梳理,發(fā)現(xiàn)當(dāng)前階段治理的困境,對(duì)癥施治。

二、制度性市場(chǎng)分割的理論闡釋

制度性市場(chǎng)分割是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)首先要解決的實(shí)際問(wèn)題,觀其本質(zhì)依舊是政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題。由于政治和歷史原因,政府過(guò)多地參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展當(dāng)中,出現(xiàn)了以地方保護(hù)為主要表現(xiàn)形式的制度性市場(chǎng)分割。在中國(guó)從經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中,地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)錦標(biāo)賽基本實(shí)現(xiàn)了中國(guó)對(duì)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的追趕和同質(zhì)經(jīng)濟(jì)體的超越(杜宇等,2020),而轉(zhuǎn)到高質(zhì)量發(fā)展階段,統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)對(duì)政府干預(yù)市場(chǎng)的行為提出了更為嚴(yán)格的要求,“最小妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”是評(píng)判政府干預(yù)行為的最基本標(biāo)準(zhǔn),制度性市場(chǎng)分割必須置于全面依法治國(guó)的框架下進(jìn)行深刻地理論闡釋與治理優(yōu)化,保證政府行為與市場(chǎng)機(jī)制作用的一致性。

1. 制度性市場(chǎng)分割的緣起

研究制度性市場(chǎng)分割的首要步驟是透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)。根據(jù)“注意力驅(qū)動(dòng)的政策選擇模型”,政府出臺(tái)的公共政策會(huì)隨著決策者的注意力配置而變化,存在著“政府注意力——政府行為選擇”的行為邏輯關(guān)系,因此研究制度性市場(chǎng)分割的緣起關(guān)鍵在于透析導(dǎo)致決策者注意力偏好的根源誘因(鈕欽和劉晨,2020)。制度性市場(chǎng)分割最初表現(xiàn)為地方政府間出于經(jīng)濟(jì)利益與政治利益的競(jìng)爭(zhēng),主要指地方保護(hù)類(lèi)政策。究其根本,這是由于中國(guó)財(cái)稅制度與人事制度導(dǎo)致了決策者的注意力偏差,產(chǎn)生了統(tǒng)一市場(chǎng)人為分割的客觀現(xiàn)象。

從激勵(lì)結(jié)構(gòu)來(lái)看,地方政府作為“經(jīng)濟(jì)參與人”,同任何經(jīng)濟(jì)主體一樣關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益(黃勇和鄧志松,2010)。1980年實(shí)施的財(cái)政“分灶吃飯”和1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制,在深化體制改革、理順中央與地方財(cái)政稅收關(guān)系等方面發(fā)揮了重要作用。但是,財(cái)政包干和各種地方稅的設(shè)置將財(cái)政狀況與地方經(jīng)濟(jì)利益相綁定,財(cái)政收入越高,地方留存就越多,地方政府有極高的熱情維護(hù)地方市場(chǎng)發(fā)展、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(于長(zhǎng)革,2008)。此時(shí),地方政府與地方納稅人不可避免地成為利益共同體,地方保護(hù)等政策作為保證本地財(cái)政狀況穩(wěn)定上升最有效的制度工具,自然而然地被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)政策之中。在一定程度上,分稅制改革也直接導(dǎo)致中國(guó)各省市之間的條塊格局進(jìn)一步內(nèi)化,阻礙了中國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)。

此外,地方政府由具體的行政工作人員組成,人事考核與晉升制度自然就成為影響決策的重要因素。作為理性經(jīng)濟(jì)人,政府工作人員為了自身的績(jī)效考核能夠在晉升錦標(biāo)賽(3)以周黎安2007年的研究為基準(zhǔn),本文將晉升錦標(biāo)賽理解為一種行政治理的模式,是指上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)政府部門(mén)的行政長(zhǎng)官設(shè)計(jì)的一種晉升競(jìng)賽,競(jìng)賽優(yōu)勝者將獲得晉升,而競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定,它可以是 GDP 增長(zhǎng)率,也可以是其它可度量的指標(biāo)。中脫穎而出(周黎安,2007),通常會(huì)非常重視考核指標(biāo)。改革開(kāi)放以來(lái),干部考核的績(jī)效組成中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為考核地方官員業(yè)績(jī)最重要的指標(biāo)(黃勇和鄧志松,2010)。任何體制內(nèi)官員想要晉升都需要通過(guò)優(yōu)秀的政績(jī)考核實(shí)現(xiàn)行政職級(jí)晉升,這是中國(guó)等級(jí)層次有序的組織結(jié)構(gòu)——科層制所決定的(李劍,2020)。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要導(dǎo)向的政績(jī)觀及自上而下的經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核體系,促使地方政府官員投入到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中,更多地選擇能夠保證地方經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、直接促進(jìn)地方GDP增長(zhǎng)的地方保護(hù)型政策。另外,疊加前述分稅制改革下地方創(chuàng)收激勵(lì)、地方留存增長(zhǎng)等財(cái)政制度,決策者更多地將政策選擇的注意力分配在制度性市場(chǎng)分割上似乎是一個(gè)必然的結(jié)果。

2. 制度性市場(chǎng)分割的表征

地方保護(hù)是制度性市場(chǎng)分割最突出的表現(xiàn)形式。并且,隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸走向成熟,制度性市場(chǎng)分割還呈現(xiàn)出更多元的表現(xiàn)形式與更廣泛的涉及領(lǐng)域,行為的隱蔽性逐漸增強(qiáng),這極大地增加了競(jìng)爭(zhēng)審查的難度。

其一,制度性市場(chǎng)分割的表現(xiàn)形式愈發(fā)復(fù)雜。地方保護(hù)是制度性市場(chǎng)分割的基礎(chǔ)形態(tài)?；诖?有經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者將制度性市場(chǎng)分割定義為“不同地區(qū)之間因受到政治制度等人為因素的影響,進(jìn)而形成以地方保護(hù)為特征的不同市場(chǎng)”(范欣,2020)。而從經(jīng)濟(jì)法學(xué)的視角看,治理問(wèn)題更為龐雜。制度性市場(chǎng)分割屬于典型的行政性壟斷行為,在濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的治理實(shí)踐中,地方保護(hù)具象化為非常多樣的行政行為,并且還出現(xiàn)了更加繁雜的政策類(lèi)型。在建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)的進(jìn)程中,制度性市場(chǎng)分割突出表現(xiàn)在市場(chǎng)準(zhǔn)入與要素流通兩個(gè)方面。從立法規(guī)則層面,這主要對(duì)應(yīng)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》第十三條與第十四條的相應(yīng)內(nèi)容,地方保護(hù)并不是唯一的行為特征。從執(zhí)法實(shí)踐層面,截至2023年10月20日,國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局公布的濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的執(zhí)法案例共146例,其中涉及地方保護(hù)的案例共43例,包括注冊(cè)地限制(4)如2022年福建省市場(chǎng)監(jiān)督管理局糾正廈門(mén)市翔安區(qū)建設(shè)與交通局濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為等。、經(jīng)營(yíng)地限制(5)如2021年湖北省市場(chǎng)監(jiān)督管理局糾正黃岡市城市管理執(zhí)法委員會(huì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為等。、本地登記備案(6)如2022年浙江省市場(chǎng)監(jiān)督管理局糾正寧波市象山縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為等。、本地經(jīng)營(yíng)許可(7)如2022年四川省市場(chǎng)監(jiān)督管理局依法調(diào)查處理涼山彝族自治州金陽(yáng)縣自然資源局濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為等。、針對(duì)本地的特定優(yōu)待與獎(jiǎng)勵(lì)(8)如2022年福建省市場(chǎng)監(jiān)督管理局糾正三明市清流縣人民政府濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為等。、本地職業(yè)技能認(rèn)證(9)如2020年湖北省市場(chǎng)監(jiān)督管理局糾正鄂州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為等。等,前述行為多有交叉,產(chǎn)生復(fù)合類(lèi)行為,如注冊(cè)地限制+登記備案(10)如2022年新疆維吾爾自治區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局依法調(diào)查處理吐魯番市應(yīng)急管理局濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為等。等。另外,出現(xiàn)了諸如地方保護(hù)結(jié)合所有制歧視(11)如2022年湖南省市場(chǎng)監(jiān)督管理局糾正永興縣人民政府濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為等。、企業(yè)名錄庫(kù)(12)如2022年天津市市場(chǎng)監(jiān)督管理委員會(huì)糾正薊州區(qū)城市管理委員會(huì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為等。、地方保護(hù)基礎(chǔ)上的名錄庫(kù)(13)如2021年福建省市場(chǎng)監(jiān)督管理局依法查處仙游縣工業(yè)和信息化局濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為等。、特許經(jīng)營(yíng)為名增設(shè)行政許可(14)如2019年安徽省市場(chǎng)監(jiān)督管理局糾正馬鞍山市當(dāng)涂縣人民政府濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為等。等更為復(fù)雜的綜合行為類(lèi)型,還有一些政策出于行政管理的目的,劃分了區(qū)域市場(chǎng)(15)如2020年廣西壯族自治區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局糾正博白縣應(yīng)急管理局濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為等。。

其二,制度性市場(chǎng)分割所涉及行業(yè)和領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。目前,隨著新興行業(yè)的產(chǎn)生與傳統(tǒng)行業(yè)的發(fā)展(詳見(jiàn)表1),制度性市場(chǎng)分割以更加難以預(yù)測(cè)的形式融入到越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)政策當(dāng)中。如新能源汽車(chē)行業(yè),在該行業(yè)的政府補(bǔ)貼中,地方政府通常會(huì)在補(bǔ)貼申領(lǐng)細(xì)則中對(duì)不同企業(yè)區(qū)別對(duì)待,如《深圳市新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用扶持資金管理暫行辦法》,明確要求異地企業(yè)在當(dāng)?shù)爻闪⒆?cè)資金為5000萬(wàn)元以上的銷(xiāo)售子公司,才能獲得補(bǔ)貼(16)有關(guān)規(guī)定詳見(jiàn)《深圳市發(fā)展改革委 深圳市財(cái)政委關(guān)于印發(fā)〈深圳市新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用扶持資金管理暫行辦法〉的通知》,深圳政府在線網(wǎng)站。;《廈門(mén)市新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)貼辦法》中規(guī)定:“對(duì)在我市銷(xiāo)售并上牌的新能源汽車(chē)(大中型客車(chē)除外),在我市沒(méi)有汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)的,必須在廈注冊(cè)登記一家具有獨(dú)立法人資格的汽車(chē)銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)統(tǒng)一申請(qǐng),市財(cái)政局將地方補(bǔ)貼撥付到汽車(chē)銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)”(17)有關(guān)規(guī)定詳見(jiàn)《廈門(mén)市經(jīng)濟(jì)和信息化局 廈門(mén)市財(cái)政局關(guān)于印發(fā)〈廈門(mén)市新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)貼辦法〉的通知》,中國(guó)汽車(chē)工業(yè)協(xié)會(huì)網(wǎng)站。等。此外,還有的地方政府大幅縮短申報(bào)期限,以至于外地企業(yè)收到通知時(shí)已經(jīng)難以完成申報(bào)材料的準(zhǔn)備工作。又如傳統(tǒng)的旅游行業(yè),在相關(guān)政策中,職工療養(yǎng)的目的地選擇限制較大,慣用的表述例如“主要安排在省內(nèi)”“立足本省開(kāi)展療休養(yǎng)”等,蕪湖市《2023年全市工會(huì)職工療休養(yǎng)活動(dòng)工作方案》、臺(tái)州市《關(guān)于開(kāi)展2023年度職工療休養(yǎng)活動(dòng)的通知》等文件中均有類(lèi)似的規(guī)定。

表1 統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)中制度性市場(chǎng)分割的表征(18)主要指在地方保護(hù)政策基礎(chǔ)上結(jié)合其他政策手段的復(fù)合行為,如地方保護(hù)結(jié)合所有制歧視等。

綜上,制度性市場(chǎng)分割的行為表征會(huì)隨著政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷地涌現(xiàn)。但不難發(fā)現(xiàn),上述行為的本質(zhì)都是通過(guò)政策法律等制度性手段作為設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙、阻礙要素流通的工具,進(jìn)而分割了原本人人平等競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)一市場(chǎng)。這些帶有保護(hù)性色彩的制度性市場(chǎng)分割,其保護(hù)的動(dòng)機(jī)可能是保護(hù)本地利益、權(quán)力尋租等,也可能是扶持貧困地區(qū)及其產(chǎn)業(yè)等,被保護(hù)主體的范圍隨著保護(hù)動(dòng)機(jī)的不同而變動(dòng)。

3. 制度性市場(chǎng)分割的治理必要性

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有明顯的階段演化特征。因此,了解經(jīng)濟(jì)的演化過(guò)程,注重對(duì)“永無(wú)休止的經(jīng)濟(jì)變化”的研究,是中國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象治理優(yōu)化的必要環(huán)節(jié),這是演化經(jīng)濟(jì)學(xué)理論關(guān)于“新奇的創(chuàng)生”與“經(jīng)濟(jì)變遷”的基本關(guān)切(賈根良,2004)。由此,以動(dòng)態(tài)演化觀看待經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的治理體系優(yōu)化具有重要指導(dǎo)意義?；诮?jīng)濟(jì)發(fā)展階段的演化歷程而言,制度性市場(chǎng)分割對(duì)于實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和階段轉(zhuǎn)型發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用,使中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了短期趕超。而來(lái)到高質(zhì)量發(fā)展階段,有效市場(chǎng)的建設(shè)為有為政府提出了更高的要求,行政權(quán)力的運(yùn)行必須依法有序。階段性發(fā)展目標(biāo)的轉(zhuǎn)變要求我們必須隨之更新制度性市場(chǎng)分割行為的治理路徑,應(yīng)將其置于全面依法治國(guó)的框架下進(jìn)行更加嚴(yán)格的治理。

誠(chéng)然,始于1980年的放權(quán)讓利式改革將經(jīng)濟(jì)利益引入了地方政府的目標(biāo)函數(shù)(馬草原等,2023),產(chǎn)生的制度性市場(chǎng)分割在一定程度上促進(jìn)了地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí),帶來(lái)了地區(qū)財(cái)力的顯著增長(zhǎng),提高了居民的收入水平,通過(guò)強(qiáng)化地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)有效推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。但是,立足于中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,統(tǒng)一大市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)新發(fā)展格局的重要基礎(chǔ),制度性市場(chǎng)分割的治理應(yīng)當(dāng)服務(wù)于新的戰(zhàn)略目標(biāo)。整體來(lái)看,制度性市場(chǎng)分割之于統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)弊大于利,治理優(yōu)化勢(shì)在必行。

第一,從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的視角來(lái)看,制度性市場(chǎng)分割阻礙要素流通,不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的健康運(yùn)行,最終將減損社會(huì)總福利,亟需嚴(yán)格規(guī)制。宏觀層面來(lái)看,各地政府從較為狹隘的局部利益出發(fā),將原本統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)割裂成不同區(qū)域的條塊,形成了難以打破的政治壁壘,阻礙了要素的自由流通,與中國(guó)要素市場(chǎng)化改革的方向背道而馳,不利于發(fā)揮各類(lèi)要素促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最佳效能,難以形成區(qū)域間的協(xié)調(diào)與共享,沒(méi)有“用足用好”超大規(guī)模市場(chǎng)的潛在優(yōu)勢(shì)。微觀層面來(lái)看,行政權(quán)力通過(guò)制度性市場(chǎng)分割的行為轉(zhuǎn)化為一種市場(chǎng)力量,被其所保護(hù)的市場(chǎng)主體吸收為自身競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要組成,而被排除在外的市場(chǎng)主體在競(jìng)爭(zhēng)中相對(duì)弱勢(shì)。利用這種難以被企業(yè)創(chuàng)新所打破的市場(chǎng)力量,經(jīng)營(yíng)者可以進(jìn)一步強(qiáng)化自身的壟斷勢(shì)力,維持壟斷利益,也可以依此打擊其他競(jìng)爭(zhēng)者,排除限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),從而提升自身的市場(chǎng)占有率。長(zhǎng)此以往,被保護(hù)的經(jīng)營(yíng)者會(huì)因?yàn)閯?chuàng)新的高成本投入與低性價(jià)比而放棄研發(fā)新產(chǎn)品、新服務(wù),被排除在外的企業(yè)會(huì)因?yàn)榧词箘?chuàng)新也難以突破封鎖而放棄掙扎,市場(chǎng)集中度將大幅提升,為市場(chǎng)壟斷鋪路,最終將會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者福利的減損甚至是社會(huì)總福利的不斷降低。為此,對(duì)于這種沒(méi)有正當(dāng)理由的資源傾斜應(yīng)當(dāng)構(gòu)建更為嚴(yán)格的治理模式。

第二,立足于統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,制度性市場(chǎng)分割在一定程度上依舊具有工具價(jià)值,嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)制之于保留其價(jià)值進(jìn)行針對(duì)性的治理優(yōu)化具有必要性?；谧匀恍耘c技術(shù)性市場(chǎng)分割的存在,中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)地區(qū)間的差異化特征。因此,中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略越來(lái)越注重區(qū)域協(xié)調(diào)等新理念,強(qiáng)調(diào)構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng),逐漸開(kāi)始不再唯GDP論。可以預(yù)見(jiàn),在實(shí)現(xiàn)共同富裕的過(guò)程中,為了協(xié)調(diào)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距,克服木桶效應(yīng),政府在經(jīng)濟(jì)政策的制定中不可避免地要采取一些具有傾斜性的政策措施造成市場(chǎng)分割,或是為了促進(jìn)落后地區(qū)及其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,或是為了實(shí)現(xiàn)某些特殊利益等,但其本質(zhì)上是為了實(shí)現(xiàn)整體經(jīng)濟(jì)效益的最大化,甚至是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平,這也是經(jīng)濟(jì)法區(qū)別于其他部門(mén)法較為常見(jiàn)的調(diào)節(jié)手段。這些相對(duì)落后的地區(qū)及產(chǎn)業(yè)甚至可能是一種從無(wú)到有的艱難過(guò)程,保護(hù)性的政策措施是為了它們能更好地發(fā)展起來(lái),成為國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力支柱;這些特殊利益可能是致力于保障社會(huì)公共利益,甚至與國(guó)家安全相關(guān),其共同點(diǎn)在于都或多或少地帶有制度性市場(chǎng)分割的保護(hù)性色彩,但是這些經(jīng)濟(jì)政策對(duì)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推動(dòng)共同富裕甚至實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中求進(jìn)具有重要價(jià)值,對(duì)于中國(guó)提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、進(jìn)一步參與國(guó)際循環(huán)從而實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)起到了穩(wěn)固根基的作用。為此,要通過(guò)一定的機(jī)制設(shè)置為這些傾斜性政策留有空間,通過(guò)法治的形式為符合規(guī)定的政策措施賦予正當(dāng)性。

綜合上述分析可見(jiàn),隨著發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變,制度性市場(chǎng)分割的治理方式必將隨之轉(zhuǎn)變,這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段演化最基本的邏輯判斷,即新的創(chuàng)生或稱(chēng)“變異機(jī)制”(于斌斌,2013)導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)的變遷,經(jīng)濟(jì)的變遷要求治理方式隨之調(diào)整,其本質(zhì)上亦是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的辯證統(tǒng)一。具而言之,在構(gòu)建統(tǒng)一大市場(chǎng)的過(guò)程中,制度性市場(chǎng)分割所產(chǎn)生的影響整體上弊多利少,因此其治理方式必將更加嚴(yán)格,這也是全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求,但同時(shí)如何保留其對(duì)于統(tǒng)一大市場(chǎng)的特殊價(jià)值也是治理優(yōu)化的難點(diǎn)之一。

三、制度性市場(chǎng)分割的治理困境

立足于統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)需求,通過(guò)對(duì)制度性市場(chǎng)分割進(jìn)行深入的理論辨析,不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)前其治理的方向,即在全面依法治國(guó)的框架下,尊重市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,對(duì)于制度性市場(chǎng)分割應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制,防止該行為對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面的效應(yīng),同時(shí)也要通過(guò)一定的例外機(jī)制設(shè)置,保留其中有價(jià)值的部分。

本質(zhì)上,制度性市場(chǎng)分割是一種行政行為。按照一般的政策措施出臺(tái)流程來(lái)講:首先,政府的績(jī)效考核與國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略決定了決策者向下級(jí)部門(mén)傳遞出何種政策導(dǎo)向,政策制定者根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與政策導(dǎo)向等擬定政策內(nèi)容。其次,對(duì)增量政策文件進(jìn)行合法性審查與公平競(jìng)爭(zhēng)審查等事前審查。其中,主要由公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度考察經(jīng)濟(jì)政策對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響,那些對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不存在負(fù)面影響的政策措施將按流程施行,至于對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)具有負(fù)面效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)政策,除符合豁免條件外一律進(jìn)行修改或不予通過(guò)。最后,對(duì)于已經(jīng)付諸實(shí)踐的經(jīng)濟(jì)政策,一般有兩種治理手段,一是通過(guò)存量文件的公平競(jìng)爭(zhēng)審查如第三方評(píng)估、抽查等直接進(jìn)行問(wèn)題文件的修訂或廢止,二是反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)通過(guò)行政執(zhí)法查處行政性壟斷案件,并向有關(guān)機(jī)關(guān)提出整改建議。(19)在實(shí)踐中,這兩種路徑并行不悖,但是二者之間的關(guān)系與協(xié)調(diào)適用仍是有待研究的議題,甚至影響到責(zé)任制度的落實(shí),但是囿于本文主題,在此不予贅述。可以明確的是,實(shí)踐中執(zhí)法機(jī)關(guān)更傾向于選擇前者,因?yàn)榇蠖鄶?shù)情況下二者的結(jié)果是一樣的,而前者顯然更加高效。基于制度性市場(chǎng)分割治理優(yōu)化的方向,按照上述行政行為作出的流程來(lái)看,制度性市場(chǎng)分割的治理問(wèn)題主要在于:其一,政績(jī)考核的激勵(lì)導(dǎo)向與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求不一致,導(dǎo)致決策者依舊遵從GDP優(yōu)先的定式思維,激勵(lì)機(jī)制未能從源頭起到預(yù)防作用;其二,競(jìng)爭(zhēng)審查的例外規(guī)定缺乏具體指引,實(shí)踐效果欠佳,未能真正實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的篩選;其三,區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估的防治效能尚未徹底發(fā)揮。

1. 政績(jī)考核導(dǎo)向與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求不一致

滿足政績(jī)考核體系是決策者采用何種政策的出發(fā)點(diǎn)之一。如前所述,自改革開(kāi)放以后,中國(guó)地方政府的政績(jī)考核制度深受經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展戰(zhàn)略的影響,長(zhǎng)期以GDP為核心甚至唯一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地方政績(jī)進(jìn)行考核,嚴(yán)重限制了政策制定者與決策者的思維限度,這幾乎成為出臺(tái)經(jīng)濟(jì)政策的定式思維。

不可否認(rèn),經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考核指標(biāo)固然重要,但是幾乎唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)論的政績(jī)考核模式極易導(dǎo)致政策制定者在起草經(jīng)濟(jì)政策時(shí)追求速度而忽略質(zhì)量,不能從國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體觀考量問(wèn)題。本質(zhì)上,擬定的經(jīng)濟(jì)政策內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求,對(duì)地方政府及其工作人員的政績(jī)考核也理應(yīng)圍繞中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求適時(shí)調(diào)整,從而達(dá)到各項(xiàng)制度服務(wù)于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的制度集成效應(yīng)。然而,就現(xiàn)階段而言,統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)要求并未真正融入政策制定的全過(guò)程,大多數(shù)情況下流于形式,甚至在很多縣級(jí)市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是一種宣傳口號(hào)。如果各地區(qū)過(guò)度依賴(lài)稅收優(yōu)惠、地方債等具有地方保護(hù)色彩的政策手段開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng),追求短期的經(jīng)濟(jì)增速,那么地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用的充分發(fā)揮,長(zhǎng)此以往必然難以實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。實(shí)證研究表明,地方政府的短視已經(jīng)嚴(yán)重影響了社會(huì)福利的增長(zhǎng)(艾非和王文甫,2021),不利于中國(guó)長(zhǎng)期追求的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,其負(fù)面效應(yīng)在諸如長(zhǎng)三角“一市一港”重復(fù)建設(shè)的案例中已經(jīng)充分暴露。足以見(jiàn)得,以GDP為核心的考核體系對(duì)經(jīng)濟(jì)政策產(chǎn)生的導(dǎo)向作用已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變。

2. 競(jìng)爭(zhēng)審查的例外規(guī)定缺乏具體指引

如何保留制度性市場(chǎng)分割對(duì)于統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的推動(dòng)作用是其治理優(yōu)化的難點(diǎn)之一。當(dāng)前階段,部分的制度性市場(chǎng)分割行為對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局性具有重要價(jià)值,這些行為需要通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的例外規(guī)定予以“放行”。然而,當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)性審查的例外規(guī)定規(guī)則模糊,實(shí)踐缺乏具體指引,適用易泛化。

《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》第十七條至第十九條規(guī)定了關(guān)于中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)審查的例外適用制度,其中第十七條為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),第十八條與第十九條為程序性規(guī)則。但是,迄今為止中國(guó)尚未出現(xiàn)對(duì)外公開(kāi)的例外適用案例,國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局也沒(méi)能針對(duì)這一制度公布典型案例或?qū)φJ(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與程序做出任何說(shuō)明。這就存在以下問(wèn)題:首先,就例外規(guī)定本身而言,認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較為抽象,程序規(guī)定較為簡(jiǎn)單,難以精準(zhǔn)指導(dǎo)實(shí)踐。依據(jù)現(xiàn)行規(guī)則,適用時(shí)若想達(dá)到制度的理想效果需要極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。按照公平競(jìng)爭(zhēng)審查“由起草部門(mén)審查文件”的制度要求,這意味著任何有權(quán)制定經(jīng)濟(jì)政策的部門(mén)均可進(jìn)行例外的適用。在中國(guó)推行競(jìng)爭(zhēng)審查制度的初期階段,大規(guī)模的審查任務(wù)與嚴(yán)重不足的審查人員難以滿足極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)這一要求,這容易導(dǎo)致例外規(guī)定適用的泛化,因?yàn)榈胤秸凶銐虻膭?dòng)機(jī)為了自身的利益在說(shuō)理不清楚、不充分的情況下隨意地適用這一規(guī)定,而這與該制度的設(shè)立初衷背道而馳。其次,缺乏相關(guān)細(xì)則或指導(dǎo)案例也導(dǎo)致在不同場(chǎng)景下該規(guī)定與其他程序的銜接難。例外規(guī)定的適用問(wèn)題會(huì)出現(xiàn)在不同的場(chǎng)景之下,包括增量文件審查階段、存量文件審查階段與行政性壟斷的執(zhí)法階段。在這些階段,“該適用沒(méi)適用”或“適用不合規(guī)”的處理路徑均無(wú)可參考的實(shí)施指引。事實(shí)上,事前階段的規(guī)則適用較為清晰,但是在文件頒布之后發(fā)現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題時(shí)可能仍需具體指引。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的例外規(guī)定本應(yīng)是針對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍舊需要的部分政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為的一種權(quán)衡機(jī)制,即使這些行為在一定程度上損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)但依舊予以實(shí)施。但是,相關(guān)制度如政府績(jī)效考核等制度尚未跟進(jìn)調(diào)整,結(jié)合中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)審查能力不足的客觀事實(shí),此時(shí)更加應(yīng)當(dāng)將例外規(guī)定的關(guān)口收緊,強(qiáng)化指引,嚴(yán)格落實(shí)最小化影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基本原則,并通過(guò)其他手段強(qiáng)化例外規(guī)定適用的規(guī)范性與準(zhǔn)確性。

3. 區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估的防治效能有待發(fā)揮

強(qiáng)化對(duì)制度性市場(chǎng)分割的規(guī)制,關(guān)鍵在于對(duì)行政行為的競(jìng)爭(zhēng)性審查與評(píng)估。當(dāng)前,中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)審查與評(píng)估制度實(shí)踐主要聚焦于公平競(jìng)爭(zhēng)審查,其對(duì)于制度性市場(chǎng)分割的治理能動(dòng)性并未被完全激活,就中國(guó)現(xiàn)有的反壟斷制度而言,競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估尤其是帶有區(qū)域性的狀況評(píng)估尚未發(fā)揮其針對(duì)制度性市場(chǎng)分割的治理效能。

自中國(guó)《反壟斷法》出臺(tái)起,就一直規(guī)定有國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)“組織調(diào)查、評(píng)估市場(chǎng)總體競(jìng)爭(zhēng)狀況,發(fā)布評(píng)估報(bào)告”的法定職能。2022年,《“十四五”市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》進(jìn)一步將競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估制度細(xì)分為總體、地區(qū)與行業(yè)三類(lèi),將其定位為競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的重要引導(dǎo)機(jī)制,但是依舊未能將這一制度徹底激活。在三類(lèi)評(píng)估中,行業(yè)性評(píng)估長(zhǎng)期遵循SCP范式開(kāi)展,實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相對(duì)豐富,而帶有區(qū)域性的總體與地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估由于理論研究缺位,實(shí)踐難度較大,長(zhǎng)期缺乏評(píng)估實(shí)踐。目前,對(duì)外公布的區(qū)域性評(píng)估案例僅有6例(詳見(jiàn)表2)。這些區(qū)域評(píng)估分別由各地相關(guān)單位單獨(dú)開(kāi)展,評(píng)估內(nèi)容大多以政府的能力與市場(chǎng)的感知為主,但內(nèi)容并不統(tǒng)一,也容易忽略消費(fèi)者對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的終端感知,對(duì)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的推動(dòng)力有待進(jìn)一步增強(qiáng)。誠(chéng)然,帶有區(qū)域性的競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估實(shí)踐情況并不理想,但不可否認(rèn),其天然具有的區(qū)域性導(dǎo)向與統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)對(duì)制度性市場(chǎng)分割的治理需求存在耦合,此類(lèi)評(píng)估對(duì)于制度性市場(chǎng)分割的預(yù)防與查處具有良好的針對(duì)性,是強(qiáng)化行為規(guī)制的良策。

四、制度性市場(chǎng)分割的治理優(yōu)化

理論上講,制度性市場(chǎng)分割與競(jìng)爭(zhēng)政策要求相悖,理應(yīng)被現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)治理模式所淘汰,因此強(qiáng)化制度性市場(chǎng)分割的審查與規(guī)制是優(yōu)化其治理路徑的一大重心,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善預(yù)防與審查機(jī)制,從政府績(jī)效考核調(diào)整和競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估全面激活兩個(gè)方面提升行為規(guī)制強(qiáng)度,發(fā)揮經(jīng)濟(jì)法律制度保障高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)功能。另外,由于制度性市場(chǎng)分割仍具有一定的工具價(jià)值,因此在其競(jìng)爭(zhēng)損害最小化的前提下,將這一部分積極效果進(jìn)行嚴(yán)格篩選并予以保留是其治理優(yōu)化的另一重心。

1. 以統(tǒng)一大市場(chǎng)為導(dǎo)向調(diào)整地方政績(jī)考核制度

從制度性市場(chǎng)分割的行為路徑可見(jiàn),最根源的誘因在于分稅制改革與地方政府政績(jī)考核體系過(guò)于強(qiáng)調(diào)GDP增長(zhǎng)等經(jīng)濟(jì)指標(biāo),這成為地方行政人員最初進(jìn)行地方保護(hù)行動(dòng)的外在動(dòng)因(夏杰長(zhǎng)和劉誠(chéng),2022)。其實(shí),并非只有地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)才能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,自由競(jìng)爭(zhēng)、區(qū)域協(xié)調(diào)等統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的內(nèi)在要求同樣可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與財(cái)政的創(chuàng)收,只不過(guò)前者能夠短期內(nèi)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng),而長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,后者才是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵部分。當(dāng)前,通過(guò)制度性市場(chǎng)分割形成的政策壁壘產(chǎn)生了較強(qiáng)的潛在負(fù)外部性,雖然短期內(nèi)達(dá)到了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公職人員晉升的雙贏局面,但長(zhǎng)此以往,地方政府可能會(huì)忽略經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身的要求,為了提高績(jī)效而出臺(tái)有悖經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的政策,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)能將會(huì)受限。

進(jìn)入新發(fā)展階段,構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)性步驟,因此將其建設(shè)的內(nèi)在要求與政府績(jī)效考核制度作有機(jī)融合是調(diào)整政策決策者以及決策參與人員激勵(lì)導(dǎo)向的首選方案。具體來(lái)看,在考核指標(biāo)構(gòu)建方面,除了秉持基本的公平競(jìng)爭(zhēng)理念,還應(yīng)融入?yún)f(xié)調(diào)、共享等新發(fā)展理念,且區(qū)域協(xié)同、合作共贏與資源共享等原則不應(yīng)僅作為口號(hào)宣傳,更應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)到考核指標(biāo)當(dāng)中,實(shí)現(xiàn)從唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)論的指標(biāo)體系到多元激勵(lì)機(jī)制的轉(zhuǎn)變。在指標(biāo)比重方面,區(qū)域協(xié)調(diào)、合作發(fā)展等作為單獨(dú)的考核指標(biāo),其比重至少應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)增速比重一致,向地方政府及其行政人員傳遞出即使經(jīng)濟(jì)增速短期放緩,也可通過(guò)其他指標(biāo)高質(zhì)量地完成績(jī)效考核要求,達(dá)到自我提升的目的。實(shí)踐中,浙江省已于2020年開(kāi)始探索一種新的激勵(lì)機(jī)制——“賽馬機(jī)制”,其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)度成為考核的三大目的之一,(20)關(guān)于“賽馬機(jī)制”的具體內(nèi)容詳見(jiàn)《浙江建立“一圖一表一指數(shù)”賽馬機(jī)制》,中國(guó)政府網(wǎng)。還有一些地方政府將公平競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施作為政府考核的標(biāo)準(zhǔn)之一。(21)如海南省已將公平競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施融入到各級(jí)政府部門(mén)年度考核、依法治省考評(píng)體系。激勵(lì)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變能夠在更源頭的位置防范制度性市場(chǎng)分割的發(fā)生,進(jìn)一步保障統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)與完善。

2. 公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外適用的規(guī)則完善

公平競(jìng)爭(zhēng)審查的例外規(guī)定是保留制度性市場(chǎng)分割工具價(jià)值的制度設(shè)計(jì)。但是,當(dāng)前例外規(guī)定存在適用標(biāo)準(zhǔn)模糊與程序銜接不足的問(wèn)題,難以實(shí)現(xiàn)對(duì)制度性市場(chǎng)分割的嚴(yán)格治理,究其根本在于并未針對(duì)制度實(shí)施的階段性實(shí)際進(jìn)行規(guī)則構(gòu)建,從而導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)過(guò)于理想,與現(xiàn)實(shí)存在較大差距。

在進(jìn)行具體的制度完善之前,應(yīng)當(dāng)明確公平競(jìng)爭(zhēng)審查推進(jìn)的階段性與發(fā)展趨勢(shì):中國(guó)正處于大規(guī)模推行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的初期階段,其階段性特點(diǎn)在于“存量審查任務(wù)繁重,增量審查不減反增,審查人員缺乏且專(zhuān)業(yè)度有待提升”。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容,其制度方案應(yīng)當(dāng)隨著改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段的不同需求而調(diào)試。鑒于中國(guó)目前制度推行的時(shí)間不長(zhǎng),有必要參照其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),通過(guò)階段性比較明確中國(guó)當(dāng)前的制度重心?？v觀世界上其他建立有類(lèi)似制度的國(guó)家,美國(guó)等國(guó)家采取立法機(jī)關(guān)通過(guò)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的方式啟動(dòng)審查,澳大利亞等國(guó)家則由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部啟動(dòng),韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等地采取競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)推動(dòng)的方式(向立力,2012)。對(duì)照來(lái)看,澳大利亞的情況與中國(guó)較為類(lèi)似,具備較強(qiáng)的可借鑒價(jià)值。澳大利亞于1995年在全國(guó)大范圍推行競(jìng)爭(zhēng)政策改革,目的是“打破地方壟斷和保護(hù)主義,形成合理的市場(chǎng)結(jié)構(gòu),提高人民生活水準(zhǔn),改善國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)地位”(22)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施后,澳大利亞國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形式有了明顯的好轉(zhuǎn),經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了自90年代初以來(lái)的復(fù)興時(shí)期。內(nèi)容詳見(jiàn):Union Offset Printers: “Commonwealth National Competition Policy Annual Report 1997-98(1998)”, http:∥ncp.ncc.gov.au/docs/Commonwealth%20NCP%20annual%20report%20for%20the%20period%201%20July%201997%20to%2030%20June%201998.pdf。,競(jìng)爭(zhēng)審查是其最重要的政策工具。至2005年,澳大利亞結(jié)束了大規(guī)模的和專(zhuān)項(xiàng)的競(jìng)爭(zhēng)審查工作,將其融入常規(guī)性政策監(jiān)管工作中(詳見(jiàn)表3)。整體上看,澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)審查制度大致經(jīng)歷了三個(gè)階段的過(guò)渡與發(fā)展。當(dāng)前,中國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施階段與澳大利亞的推行初期具有相似性,處于大規(guī)模推進(jìn)審查的階段,制度安排重在提升可操作性與審查專(zhuān)業(yè)度,推動(dòng)深入審查。但是,由于中國(guó)歷史、地理與政治等諸多復(fù)雜因素交織影響,在國(guó)際比較的基礎(chǔ)上必須做本土轉(zhuǎn)化,才能更好地服務(wù)于中國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)要求。

表3 澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)審查制度推進(jìn)的階段性情況(23)該表初期階段的內(nèi)容參考自鄭鵬程2017年的研究,中期階段的內(nèi)容整理自澳大利亞國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策(NCP)官方網(wǎng)站,后期階段的內(nèi)容整理自經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)和澳大利亞政府部門(mén)官方網(wǎng)站。其中,前兩個(gè)階段(1995-2005)多有交叉,在實(shí)踐中不同的實(shí)施方式相互配合,進(jìn)一步推進(jìn)深入審查。至2005年并入常規(guī)性政策監(jiān)管后,作為獨(dú)立制度的競(jìng)爭(zhēng)性審查逐漸淡出歷史舞臺(tái)。具體內(nèi)容詳見(jiàn):National Competition Council(NCC): “Timeline of the National Competition Policy”, http:∥ncp.ncc.gov.au/pages/timeline; OECD: “Learning from Australia’s oversight of Regulatory Impact Analysis(RIA)”, https:∥www.oecd.org/gov/regulatory-policy/learning-from-australias-oversight-of-regulatory-impact-analysis.htm; OIA: “Australian Government Guide to Policy Impact Analysis”, https:∥oia.pmc.gov.au/sites/default/files/2023-05/oia-impact-analysis-guide-march-2023_0.pdf。

可以明確的是,中國(guó)目前處于大規(guī)模推行審查制度的初期階段,基于政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史原因,中國(guó)的存量文件體量極大,增量文件的增速甚至不減反增,加之審查人員短缺且專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng),這些問(wèn)題短期內(nèi)很難得到有效改善。因此,針對(duì)制度性市場(chǎng)分割的治理問(wèn)題,要結(jié)合階段性治理要求賦予例外規(guī)定以可行性,應(yīng)由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局出臺(tái)《關(guān)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度例外規(guī)定的實(shí)施指引(擬定)》,其核心內(nèi)容在于:其一,構(gòu)建具有可行性的論證模板,同時(shí)引入第三方評(píng)估、社會(huì)公眾監(jiān)督等外部力量對(duì)機(jī)制實(shí)施予以補(bǔ)強(qiáng);其二,明確例外適用與其他環(huán)節(jié),尤其是與存量審查和行政性壟斷執(zhí)法的銜接,構(gòu)建制度性市場(chǎng)分割的治理閉環(huán)。

第一,明確構(gòu)建“1+N+競(jìng)爭(zhēng)影響最小化”的說(shuō)理模式,并輔之以第三方評(píng)估、信息公示等配套措施。2023年國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》),在“例外政策措施”部分對(duì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作了細(xì)化處理,第17條(24)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例(征求意見(jiàn)稿)》第十七條【例外政策措施】經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查可能排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施,屬于下列情形之一的,可以出臺(tái):(一) 為維護(hù)國(guó)家安全的;(二) 為促進(jìn)國(guó)家科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、增強(qiáng)國(guó)家自主創(chuàng)新能力的;(三) 為實(shí)現(xiàn)救災(zāi)救助等社會(huì)保障功能的;(四) 為實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)公共衛(wèi)生健康安全等社會(huì)公共利益的;(五) 面向中小微企業(yè)實(shí)施小額微量補(bǔ)貼等政策的;(六) 法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他情形。符合前款情形的,政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在審查結(jié)論中說(shuō)明相關(guān)政策措施對(duì)實(shí)現(xiàn)上述目的確有必要,而且沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)影響更小的替代方案。具體列舉了適用的五個(gè)具體條件與一種兜底情形,明確了必須在沒(méi)有“競(jìng)爭(zhēng)影響更小的替代方案”的基礎(chǔ)上才可以適用豁免制度,這在一定程度上提升了規(guī)則的可行性,本文認(rèn)為這一適用標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化方案是較為恰當(dāng)?shù)?因?yàn)檫^(guò)于詳細(xì)的適用標(biāo)準(zhǔn)反而可能限制了適用實(shí)踐。但是,其中對(duì)于例外規(guī)定適用的自由裁量權(quán)限制嚴(yán)重不足,容易出現(xiàn)地方政府濫用豁免制度,通過(guò)補(bǔ)貼扶持本地企業(yè),誘發(fā)利益輸送。為此,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確適用情況。具體來(lái)看,例外規(guī)定的適用應(yīng)當(dāng)首先明確文件的上位依據(jù)層級(jí)。在地方政府適用例外規(guī)定時(shí),不能給予其過(guò)大的自由裁量權(quán),而是應(yīng)當(dāng)在審查結(jié)論中進(jìn)行充分的說(shuō)明,尤其要列舉制定該政策文件依據(jù)的中央經(jīng)濟(jì)政策。《反壟斷法》第四條明確強(qiáng)調(diào)要“完善宏觀調(diào)控”,與之相對(duì)應(yīng)的就是減少微觀干預(yù)。中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“中國(guó)特色”系指政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)措施,而實(shí)踐中這種干預(yù)往往不恰當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)張至微觀經(jīng)濟(jì),也就導(dǎo)致了制度性市場(chǎng)分割甚至行政性壟斷的普遍存在(黃勇和鄧志松,2010)。因此,“強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控,弱化微觀干預(yù)”既是《反壟斷法》的原則性要求,也是例外適用的必要考量。制度性市場(chǎng)分割中地方保護(hù)是一個(gè)最為常見(jiàn)的行為類(lèi)型,地方政府有充足的動(dòng)力進(jìn)行不當(dāng)?shù)母深A(yù)行為,因此適用例外規(guī)定時(shí)至少有一份中央級(jí)的政策文件作為上位依據(jù)較為合理。其后,再結(jié)合《條例》中所列的一個(gè)或多個(gè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)論證方案是否符合例外規(guī)定,同時(shí)證明政策所選方案的競(jìng)爭(zhēng)影響最小化,構(gòu)建“1個(gè)上位依據(jù)、N個(gè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)加競(jìng)爭(zhēng)影響最小化”的說(shuō)理模式。另外,由于中央經(jīng)濟(jì)政策的出發(fā)點(diǎn)已經(jīng)是實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo),因此中央政府在審查中涉及到例外適用則無(wú)需列舉上位依據(jù),僅需從整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角論證例外標(biāo)準(zhǔn)的適用與競(jìng)爭(zhēng)影響的最小化即可。

另外,除了細(xì)化規(guī)則本身,與之相關(guān)的保障機(jī)制不可或缺。按照中國(guó)當(dāng)前的制度落實(shí)階段性來(lái)看,當(dāng)前制度在實(shí)施中的主要難點(diǎn)在于審查人員的專(zhuān)業(yè)性不足與指導(dǎo)案例缺位。因此,有必要將第三方評(píng)估作為例外規(guī)定的必經(jīng)程序,強(qiáng)化規(guī)則適用論證的專(zhuān)業(yè)性。同時(shí),嚴(yán)格落實(shí)信息公示制度,案例公示不僅能夠?yàn)槠渌哒撟C起到良好的參考與指導(dǎo)作用,還能督促審查人員進(jìn)行更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣撟C。適用例外規(guī)定的政策本身可能并不利于公平競(jìng)爭(zhēng),大多數(shù)情況下關(guān)系到其他市場(chǎng)主體甚至是消費(fèi)者的利益,有必要接受社會(huì)公眾的監(jiān)督,這本身也是競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)的良好實(shí)踐。

第二,明確例外規(guī)定與其他治理環(huán)節(jié)的銜接問(wèn)題,優(yōu)化制度性市場(chǎng)分割的治理閉環(huán)。當(dāng)前,中國(guó)尚無(wú)公開(kāi)的適用先例,但是從理論分析可以發(fā)現(xiàn),在審查推行初期容易出現(xiàn)“該適用沒(méi)適用”或“適用不合規(guī)”的問(wèn)題,而這些問(wèn)題如果出現(xiàn)在制度性市場(chǎng)分割治理的其他環(huán)節(jié),其程序問(wèn)題應(yīng)當(dāng)予以明確。在政策法規(guī)出臺(tái)前,并不存在銜接問(wèn)題。但是在政策文件出臺(tái)后,這一問(wèn)題可能出現(xiàn)在兩種場(chǎng)景:一是存量文件審查中,二是行政性壟斷的執(zhí)法實(shí)踐中。在此,有兩種可能的處理方式,一是強(qiáng)調(diào)威懾理念,按照正常的處理流程進(jìn)行文件的廢止或是違法行為的認(rèn)定,二是進(jìn)行補(bǔ)充適用,在存量審查或行政性壟斷的調(diào)查程序中先中止制度性市場(chǎng)分割行為的實(shí)施,然后在一定期限內(nèi)進(jìn)行正常的例外規(guī)定論證流程,若符合要求,則不認(rèn)定為問(wèn)題文件或不認(rèn)定為壟斷行為。本文認(rèn)為,第二種方式或許更加符合經(jīng)濟(jì)法律制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障與促進(jìn)功能,但是對(duì)于審查的失職應(yīng)正常落實(shí)審查人員責(zé)任。原因在于,政策已經(jīng)在施行但規(guī)則適用有問(wèn)題的情況下,治理關(guān)注的重心應(yīng)當(dāng)在于其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,有不利影響及時(shí)止損,有積極影響加以延續(xù),追究審查人員的程序責(zé)任,并通過(guò)法定程序的補(bǔ)充賦予其“正當(dāng)性”,這是將其置于依法治國(guó)框架的本質(zhì)要求,同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法律調(diào)整手段保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本目的。實(shí)際來(lái)看,其本身對(duì)于統(tǒng)一大市場(chǎng)的負(fù)面效應(yīng)并不存在,再通過(guò)行為認(rèn)定以示懲戒意義不大,且對(duì)于審查人員的追責(zé)已經(jīng)體現(xiàn)了一定的威懾力。

3. 區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估的激活與補(bǔ)足

當(dāng)前,中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)審查與評(píng)估制度體系中以公平競(jìng)爭(zhēng)審查為主要抓手,競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估制度尚未被激活,其針對(duì)制度性市場(chǎng)分割的治理效能未能有效發(fā)揮。

競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估對(duì)于全面了解中國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的開(kāi)展?fàn)顩r具有重要意義。具體到制度性市場(chǎng)分割的治理視角下,帶有區(qū)域性的競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估制度對(duì)于統(tǒng)一大市場(chǎng)進(jìn)程中制度性市場(chǎng)分割兩個(gè)主要的方面——市場(chǎng)準(zhǔn)入與要素流通具有較強(qiáng)的針對(duì)性,通過(guò)評(píng)估一個(gè)區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)狀況是否良好,可以了解其市場(chǎng)準(zhǔn)入的政策門(mén)檻是否公平、要素流通是否設(shè)置隱形壁壘等,是制度性市場(chǎng)分割治理的良策,甚至可以為其治理方案的階段性優(yōu)化提供重要參考。

鑒于中國(guó)區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估制度的設(shè)計(jì)尚不完善,因此有必要參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)行本土轉(zhuǎn)化。關(guān)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況的評(píng)估與研究,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要話題,這與一國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展息息相關(guān),故在此根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制的不同分別整理了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行比較研究:第一,發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)有實(shí)踐多集中于行業(yè)性的競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估,如美國(guó)、韓國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家,而區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估制度實(shí)踐較少,只有英國(guó)和俄羅斯所在的歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟曾出臺(tái)過(guò)類(lèi)似的制度,其中歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估僅針對(duì)跨境商品市場(chǎng),(25)關(guān)于歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟評(píng)估制度的具體內(nèi)容詳見(jiàn)《關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估的方法》,歐亞經(jīng)濟(jì)委員會(huì)理事會(huì)2013年第7號(hào)決定,哈薩克斯坦共和國(guó)司法部官網(wǎng),https:∥adilet.zan.kz/rus/docs/H13EV000007。與中國(guó)區(qū)域性評(píng)估的制度設(shè)計(jì)有所出入,借鑒意義不大。而英國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估與中國(guó)制度在評(píng)估目的等方面存在相似之處,其制度重心在于“市場(chǎng)主體維度”與“消費(fèi)者維度”,通過(guò)大量電話訪談與政府訪問(wèn)得出了有力的事實(shí)證據(jù)并作詳盡分析。(26)英國(guó)于2020年開(kāi)始實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估制度,并于2020年與2022年分別發(fā)布了競(jìng)爭(zhēng)狀況報(bào)告。報(bào)告具體內(nèi)容詳見(jiàn):Competition and Markets Authority: “State of UK competition report 2020”, https:∥www.gov.uk/government/publications/state-of-uk-competition-report-2020;Competition and Markets Authority: “State of UK competition report 2022”, https:∥www.gov.uk/government/publications/state-of-uk-competition-report-2022。第二,經(jīng)歷過(guò)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國(guó)家雖然沒(méi)有直接相關(guān)的制度設(shè)計(jì),但是卻十分重視在權(quán)力下放到地方政府過(guò)程中政府行使權(quán)力的能力評(píng)估,其中當(dāng)然包括經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,稱(chēng)之為“監(jiān)測(cè)和評(píng)估權(quán)力下放的自治政府”,側(cè)重于政府經(jīng)濟(jì)管理能力的評(píng)估,包括厄瓜多爾、墨西哥、哥倫比亞等拉丁美洲國(guó)家。(27)以厄瓜多爾為例,該國(guó)由自治政府監(jiān)測(cè)和評(píng)估局(ESPECIALISTA DE MONITOREO Y EVALUACIN A GAD,簡(jiǎn)稱(chēng)“DME”)來(lái)執(zhí)行國(guó)家權(quán)力委員會(huì)(Consejo Nacional de Competencias,簡(jiǎn)稱(chēng)“CNC”)的這一職能。DME的任務(wù)是監(jiān)測(cè)、評(píng)估和指導(dǎo)權(quán)力下放的自治政府的權(quán)力運(yùn)行的效率和質(zhì)量,最終確保領(lǐng)土內(nèi)公民的權(quán)利。詳見(jiàn):July Báez Villagómez: “Una mirada a la capacidad institucional de los gobiernos autónomos descentralizados”, http:∥www.competencias.gob.ec/monitoreo-y-evaluacion-a-gobiernos-autonomos-descentralizados/metodologias/; http:∥www.competencias.gob.ec/wp-content/uploads/2015/12/CAPACIDAD-INSTITUCIONAL.pdf。

對(duì)比來(lái)看,中國(guó)屬于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家,同時(shí)具備其他轉(zhuǎn)型國(guó)家不可比擬的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?以及與部分發(fā)達(dá)國(guó)家比肩的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力,這也決定了中國(guó)面臨問(wèn)題的綜合性與復(fù)雜性:既面臨著所有轉(zhuǎn)型國(guó)家都面臨的政府治理水平的現(xiàn)代化進(jìn)階問(wèn)題,也面臨著西方發(fā)達(dá)國(guó)家類(lèi)似的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高水平發(fā)展問(wèn)題,因此在構(gòu)建評(píng)估維度時(shí)應(yīng)當(dāng)綜合考量不同類(lèi)型的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行本土轉(zhuǎn)化。這一構(gòu)建邏輯在實(shí)踐中也得到了一定的證實(shí)。如前所述,在中國(guó)目前的評(píng)估案例中,大多關(guān)注到了政府的影響與市場(chǎng)的感知兩個(gè)方面,這與轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體一樣關(guān)注到了政府的治理能力問(wèn)題,也關(guān)注到了發(fā)達(dá)國(guó)家所關(guān)注的市場(chǎng)維度,評(píng)估初具雛形。但是,關(guān)于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體所關(guān)注的消費(fèi)者社會(huì)調(diào)查目前只有《2023年常德市公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境評(píng)估報(bào)告》中提到曾向社會(huì)公眾發(fā)放問(wèn)卷,而其本質(zhì)上依舊聚焦于企業(yè)感受。本文認(rèn)為,對(duì)于消費(fèi)者的關(guān)注也應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)的重要方面。消費(fèi)者是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的終端環(huán)節(jié),維護(hù)消費(fèi)者利益是中國(guó)反壟斷制度的根本目標(biāo)之一。當(dāng)前,中國(guó)不斷加強(qiáng)民生領(lǐng)域反壟斷。所謂強(qiáng)調(diào)民生站位,就是要堅(jiān)持把保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)和增進(jìn)人民福祉統(tǒng)一起來(lái),始終把維護(hù)消費(fèi)者利益作為反壟斷監(jiān)管的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)(吳振國(guó),2022)。

基于上述分析,中國(guó)在構(gòu)建評(píng)估的維度時(shí)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考量市場(chǎng)主體感知、政府能力與消費(fèi)者感受三個(gè)方面,轉(zhuǎn)化成可適用的評(píng)估維度應(yīng)當(dāng)是“市場(chǎng)維度、民生維度與政策維度”,通過(guò)三個(gè)維度多方面反饋制度性市場(chǎng)分割的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)影響,在預(yù)防和治理的同時(shí)亦可完善不同階段的治理方案。在具體開(kāi)展評(píng)估工作時(shí),將前述三重維度作為一級(jí)指標(biāo),并根據(jù)不同評(píng)估區(qū)域進(jìn)行有針對(duì)性的下級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)。其中有三點(diǎn)值得注意:其一,評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)包含導(dǎo)致制度性市場(chǎng)分割的常見(jiàn)要素,如市場(chǎng)準(zhǔn)入、稅收獎(jiǎng)補(bǔ)等共性的指標(biāo)類(lèi)型;其二,評(píng)估應(yīng)當(dāng)結(jié)合所在地區(qū)進(jìn)行有選擇性的指標(biāo)設(shè)計(jì),如特色產(chǎn)業(yè)、民族習(xí)俗等個(gè)性的指標(biāo)類(lèi)型,長(zhǎng)三角的評(píng)估案例中就選取了兩個(gè)典型行業(yè)進(jìn)行了重點(diǎn)評(píng)估;其三,評(píng)估指標(biāo)體系通常設(shè)計(jì)至四級(jí)指標(biāo)是相對(duì)恰當(dāng)?shù)?這也是大多數(shù)評(píng)估中的模式選擇。

此外,除常規(guī)的評(píng)估類(lèi)型外,針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估也應(yīng)當(dāng)重視。2022年以來(lái)中國(guó)各地競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)展開(kāi)了一系列專(zhuān)項(xiàng)類(lèi)型的競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估,針對(duì)國(guó)計(jì)民生等重要領(lǐng)域,如陜西省市場(chǎng)監(jiān)督管理局開(kāi)展的民生領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估,能夠進(jìn)一步提升對(duì)制度性市場(chǎng)分割治理的精準(zhǔn)化水平。這與中國(guó)2023年5月19日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中強(qiáng)調(diào)的“針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的地方保護(hù)和市場(chǎng)分割突出問(wèn)題開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)治理”要求是一致的。

除了前述實(shí)體內(nèi)容外,評(píng)估的其他程序性規(guī)定也是制度得以落地的關(guān)鍵。因此,為回應(yīng)制度缺位與實(shí)踐需要,應(yīng)由國(guó)家統(tǒng)一出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則,類(lèi)比公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的構(gòu)建方式,擬定為《競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估制度實(shí)施細(xì)則》,其中應(yīng)對(duì)評(píng)估的實(shí)體內(nèi)容與程序內(nèi)容如評(píng)估目的、評(píng)估主體、評(píng)估維度、評(píng)估方式、報(bào)告頻率、成果轉(zhuǎn)化等進(jìn)行具有可操作性的制度設(shè)計(jì)。

五、結(jié) 語(yǔ)

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨曾說(shuō):“中國(guó)不僅從集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),還從一個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)型成為一個(gè)比較發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體……中國(guó)成功的關(guān)鍵因素是堅(jiān)持務(wù)實(shí)主義?！被赝咚仝s超的歷史階段,中國(guó)的務(wù)實(shí)主義或許就在于激勵(lì)地方財(cái)政創(chuàng)收,而地方競(jìng)爭(zhēng)客觀地產(chǎn)生了制度性市場(chǎng)分割的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,但是關(guān)照追求高質(zhì)量的新發(fā)展階段,制度性市場(chǎng)分割的治理優(yōu)化正是統(tǒng)一大市場(chǎng)進(jìn)程中的務(wù)實(shí)主義。由于中國(guó)悠久深厚的傳統(tǒng)文化與政治體制,具有中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將充分展現(xiàn)中國(guó)智慧(林永生,2022),在制度性市場(chǎng)分割治理優(yōu)化的語(yǔ)境下,充分認(rèn)識(shí)這一行為的內(nèi)在政治機(jī)理與雙重經(jīng)濟(jì)影響是為關(guān)鍵前提,這也是中國(guó)解決這一問(wèn)題時(shí)區(qū)別于其他國(guó)家最大的特色?；诋?dāng)前階段完善的治理方案,能夠在很大程度上化解制度性市場(chǎng)分割給統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)帶來(lái)的負(fù)面影響,同時(shí)通過(guò)辨證施治發(fā)揮其對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特殊的促進(jìn)作用。當(dāng)然,隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,制度性市場(chǎng)分割的治理方案仍需不斷調(diào)整,以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的階段性前進(jìn)。