龐遠(yuǎn)福

[摘? ? 要] 為了更好地理解高校治理和高校黨建的制度邏輯，需要從形式與實(shí)質(zhì)兩個(gè)維度，去厘清高?；鶎咏M織工作制度的規(guī)范基礎(chǔ)與制度要素，處理好有關(guān)高?；鶎咏M織工作的國(guó)家法律、黨內(nèi)法規(guī)、政策文件、自治規(guī)則等四類規(guī)范體系的協(xié)調(diào)銜接問題。中央可以黨內(nèi)法規(guī)的形式，合理配置高校黨委、院（系）黨總支、黨支部等三個(gè)層級(jí)組織的主要職責(zé)，科學(xué)安排紀(jì)律檢查工作、黨員隊(duì)伍建設(shè)、干部和人才工作、思想政治工作、對(duì)群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)等五類核心任務(wù)內(nèi)容。高等教育管理部門與相應(yīng)層級(jí)黨委組織，還需要從其具體實(shí)施和保障體系層面，暢通其知規(guī)、守規(guī)、執(zhí)規(guī)和督規(guī)的全過程，通過強(qiáng)有力保障體系確保該制度及其體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

[關(guān)鍵詞] 高校治理；教育法律；高校黨建；高?；鶎咏M織工作；黨內(nèi)法規(guī)制度

[中圖分類號(hào)] D221；G647? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2024）02-0086-11

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)組織通過多份黨內(nèi)規(guī)范性文件對(duì)中共高?；鶎咏M織工作制度作出新調(diào)整，在具體抓手和機(jī)制程序上提出完善策略，通過修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）對(duì)其作出創(chuàng)新發(fā)展?！稐l例》不僅在高校基層組織設(shè)置、職責(zé)配置、任務(wù)分擔(dān)與工作機(jī)制等方面深入細(xì)化，更在政治性、原則性、實(shí)踐性和針對(duì)性四個(gè)層面提出具體要求。

在政治性上，主要體現(xiàn)在制度目標(biāo)或《條例》（2021）目標(biāo)（第1條）與指導(dǎo)思想體系及方針政策要求（第2條）中，尤其提出“以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，……落實(shí)新時(shí)代黨的建設(shè)總要求和新時(shí)代黨的組織路線”[1]；此外對(duì)高校黨組織的政治建設(shè)作出新的規(guī)定，如基層黨建工作責(zé)任制、加強(qiáng)黨員政治教育、嚴(yán)格黨組織生活、強(qiáng)化黨組織政治功能等[1]。在原則性上，主要體現(xiàn)在高校黨委實(shí)行民主集中制（第3條）與高?；鶎咏M織工作原則（第4條）中，在民主集中制原則框架下，其具體工作原則包括：黨管辦學(xué)方向/干部/人才/意識(shí)形態(tài)的原則，全面從嚴(yán)治黨原則，服務(wù)并保證高校發(fā)展與國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)的原則，堅(jiān)持思想政治工作以立德樹人為中心的原則，增強(qiáng)高?；鶎狱h組織生機(jī)活力的原則等1。在實(shí)踐性上，主要體現(xiàn)在對(duì)高?；鶎咏M織結(jié)構(gòu)（如高校黨委的組成）的優(yōu)化及其職責(zé)的細(xì)化，規(guī)定基層組織人員結(jié)構(gòu)配置與相應(yīng)保障機(jī)制，提出建立健全各項(xiàng)相應(yīng)工作機(jī)制。在針對(duì)性上，主要體現(xiàn)為對(duì)主要職責(zé)作出更清晰的類型化規(guī)定，對(duì)五類核心工作任務(wù)的具體內(nèi)容、要求、方法、程序等作出更細(xì)致的規(guī)定，使得高?；鶎咏M織工作具備相當(dāng)明確的規(guī)則指引。

這客觀上反映出高?；鶎咏M織的結(jié)構(gòu)與功能在協(xié)調(diào)性和適應(yīng)性上不斷增強(qiáng)，形成高校基層組織在結(jié)構(gòu)、功能與制度體系三者間的良性互動(dòng)與平衡。這不僅有助于高?；鶎咏M織的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能強(qiáng)化，更有利于高校黨建法治化與高校治理法治化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。唯有結(jié)合制度史和規(guī)范主義的方法，通過考察該制度的規(guī)范形態(tài)及其發(fā)展歷程，剖析其制度要素與結(jié)構(gòu)安排，探究其實(shí)施過程與保障要素，方可從形式、實(shí)質(zhì)與實(shí)踐三個(gè)層面科學(xué)認(rèn)知和整體構(gòu)建高?；鶎咏M織工作制度。

一、形式內(nèi)涵：高?；鶎咏M織工作制度的規(guī)范形態(tài)

從基本形式或規(guī)范基礎(chǔ)上，高?；鶎咏M織工作制度及其體系包括與之有關(guān)的高校治理規(guī)則、黨的政治文件、黨內(nèi)法規(guī)體系、教育法律體系四個(gè)層級(jí)。

（一）規(guī)范形態(tài)及其發(fā)展歷程

此四類規(guī)范體系在制定主體、出臺(tái)時(shí)間及其歷史演變、規(guī)范對(duì)象、調(diào)整事項(xiàng)范圍及效力等級(jí)等方面均有所不同。最先出現(xiàn)的是針對(duì)高校治理與高?；鶎咏M織工作的政策，這是自建黨初期便廣泛出臺(tái)并不斷調(diào)整的文件體系；高校治理規(guī)則是高校自建立初始便存在的以保障高校正常運(yùn)轉(zhuǎn)為主要目標(biāo)的規(guī)則體系，它集中體現(xiàn)為高校治理章程以及相應(yīng)的工作規(guī)則；黨內(nèi)法規(guī)體系則是黨針對(duì)高校黨建和高?；鶎狱h組織工作而制定的法規(guī)及其條款，起初該制度體系是由不同的黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件分別對(duì)其不同制度要素做出規(guī)定，自1996年《條例》出臺(tái)，才形成以《條例》為主干輔以相應(yīng)的黨的組織規(guī)范、政治生活規(guī)范、政治紀(jì)律規(guī)范等的黨內(nèi)法規(guī)體系；教育法律體系則是由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定出臺(tái)的有關(guān)高等教育的法律，以及教育部、地方政府等制定出臺(tái)的教育規(guī)章等組成，主要涉及教育制度、學(xué)校管理體制、師生權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容。如何實(shí)現(xiàn)這四類規(guī)范體系的銜接協(xié)調(diào)，是科學(xué)構(gòu)建該制度及其體系的首要問題，故有必要對(duì)該四類規(guī)范體系的內(nèi)容和形式及發(fā)展歷程做梳理，以呈現(xiàn)其規(guī)范化與制度化的發(fā)展脈絡(luò)。

1. 高校治理規(guī)則體系。高校治理規(guī)則體系是大學(xué)根據(jù)自身特色和實(shí)際需要制定的規(guī)則體系，它以章程為核心，以各類事務(wù)管理（或活動(dòng)實(shí)施）辦法（或規(guī)定）、機(jī)構(gòu)議事規(guī)則及其實(shí)施細(xì)則為枝干，以及各類活動(dòng)實(shí)施意見或事項(xiàng)通知為輔助。“這些自治規(guī)則通過規(guī)定學(xué)校的辦學(xué)理念和特色、學(xué)校發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略、領(lǐng)導(dǎo)體制、治理結(jié)構(gòu)、管理模式等重要內(nèi)容，為高校自治提供了切實(shí)可行的依據(jù)”[2]， 其要對(duì)高校運(yùn)行中各類教育關(guān)系給予確認(rèn)和保護(hù)，要?jiǎng)澐趾拖薅ǜ咝８髦卫碇黧w的職權(quán)，包括黨委與校長(zhǎng)各自的職責(zé)及權(quán)限，明確黨委與校長(zhǎng)辦公室的議事規(guī)則，規(guī)范學(xué)校重大事項(xiàng)的決策程序；要對(duì)高校內(nèi)教職工、學(xué)生所享有的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理以及實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處分，對(duì)教職員工實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處分；還要賦予高校一定的處罰權(quán)（如開除學(xué)籍），對(duì)嚴(yán)重違反義務(wù)的行為實(shí)施處罰制裁措施[3]。

以下將以W大學(xué)為例，對(duì)高校治理規(guī)則體系中有關(guān)高校基層組織工作制度及其體系的內(nèi)容予以簡(jiǎn)要說明：

《W大學(xué)章程》是根據(jù)《教育法》《高等教育法》《教師法》和《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，在2014年，由該校黨委常委會(huì)通過，經(jīng)教育部審議核準(zhǔn)的，其目的是“為實(shí)現(xiàn)學(xué)校發(fā)展目標(biāo)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)依法辦學(xué)，規(guī)范辦學(xué)行為”。該章程分序言和正文兩部分，序言簡(jiǎn)述W大學(xué)歷史和辦學(xué)宗旨，正文共7章82條。第一章“總則”規(guī)定章程目標(biāo)和依據(jù)、校名和地址、辦學(xué)方向/教育方針/基本職能、教育形式/學(xué)制/學(xué)位、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、獨(dú)立法人資格及其辦學(xué)自主權(quán)、依法治校與制度建設(shè)、社會(huì)服務(wù)與合作等宏觀問題。第二章“學(xué)校成員”規(guī)定學(xué)生和教職工的各項(xiàng)權(quán)利與義務(wù)，以及教職工的任職制度和考核評(píng)價(jià)制度。第三章“組織機(jī)構(gòu)”的第一節(jié)“學(xué)校黨委、紀(jì)律檢查委員會(huì)及機(jī)構(gòu)”專門規(guī)定：高校黨委對(duì)高校的全面領(lǐng)導(dǎo)及其主要領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，高校黨委常委的產(chǎn)生與組成、民主集中制原則及其議事程序規(guī)則，紀(jì)律檢查委員會(huì)的工作任務(wù)以及高校黨委工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置等；第二節(jié)“校長(zhǎng)及行政機(jī)構(gòu)”規(guī)定校長(zhǎng)制度的構(gòu)成及校長(zhǎng)的職權(quán)，校長(zhǎng)辦公會(huì)議及其議事決策規(guī)則，招生委員會(huì)的職責(zé)以及學(xué)校工作部門的設(shè)置等；第三節(jié)“學(xué)術(shù)組織”規(guī)定學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)的地位、權(quán)力以及主要職責(zé)，學(xué)術(shù)委員會(huì)的產(chǎn)生、專門委員會(huì)設(shè)置以及會(huì)議規(guī)則，學(xué)位評(píng)定委員會(huì)及其職責(zé)，學(xué)部設(shè)立及其職能等；第四節(jié)“民主管理與民主監(jiān)督”規(guī)定教職工代表大會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)的地位、產(chǎn)生、組成及其主要職權(quán)，群團(tuán)組織和民主黨派對(duì)學(xué)校民主管理和民主監(jiān)督的參與等；第五節(jié)“教學(xué)科研機(jī)構(gòu)”規(guī)定院系的設(shè)立、辦學(xué)自主權(quán)、根本任務(wù)及其主要職責(zé)，黨政聯(lián)席會(huì)議組成及其運(yùn)作，學(xué)院各委員會(huì)的設(shè)立及其職責(zé)，學(xué)院教職工代表大會(huì)及其職責(zé)，院系專業(yè)設(shè)置等；第六節(jié)“理事會(huì)”規(guī)定理事會(huì)的組織及其主要職責(zé)。第四章“資產(chǎn)和校園管理”主要規(guī)定高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源、資產(chǎn)管理以及校園規(guī)劃與管理等事項(xiàng)。第五章“校友”規(guī)定校友聯(lián)絡(luò)機(jī)制。第六章“校訓(xùn)、校標(biāo)、校旗、校歌和校慶日”。第七章“附則”規(guī)定該章程在W大學(xué)自治規(guī)則體系中的“根本規(guī)則”與“基本依據(jù)”，及其修訂與解釋權(quán)限。

從前述《W大學(xué)章程》的內(nèi)容框架可看出，高校章程框定高校治理規(guī)則體系，高校專門性辦法、規(guī)定、細(xì)則、規(guī)則、意見、通知等規(guī)則形式，均以章程為核心，并依據(jù)章程對(duì)特定專門性事務(wù)或活動(dòng)作出具體細(xì)化規(guī)定。由外部觀之，以大學(xué)章程為核心的高校治理規(guī)則體系，又與高?；鶎咏M織工作制度高度相關(guān)，前者的大多數(shù)規(guī)則可說是后者在特定高校的具體化，而后者的制定及實(shí)施必須以前者為遵循。

2. 黨的政治文件體系。文件是黨治國(guó)理政的重要工具，文件從產(chǎn)生到落實(shí)貫穿中國(guó)政治運(yùn)轉(zhuǎn)的各方面各環(huán)節(jié)，故有論者將此政治運(yùn)行模式稱為“文件政治（Documentary Politics）”[4] 24-28，它通過政治文件的形成與落實(shí)實(shí)現(xiàn)“議題構(gòu)建”與“認(rèn)同聚合”的政治動(dòng)員過程，是動(dòng)員型政治的一種重要模式[5]。在黨的科層結(jié)構(gòu)中，政策文件具有多樣性，不同主體制定的政策文件在效力層級(jí)、適用范圍、貫徹方式等方面均有不同，文件的層級(jí)越高，其效力位階越高、適用范圍越廣、貫徹方式越強(qiáng)。由此便形成從黨中央到地方黨委再到黨的基層組織（縱向）、從全國(guó)黨代會(huì)/中央委員會(huì)到黨的各部門機(jī)構(gòu)（橫向）紛繁復(fù)雜、浩如煙海的文件體系。以文件功能區(qū)分，可將黨的政策文件分為：承載戰(zhàn)略功能的政治文件、承載執(zhí)行功能的行政文件、承載溝通功能的信息文件[4] 24-28。政治文件處置的是政治過程中的重要議題，為黨和政府的行為確立基本的指導(dǎo)路線、方針和政策[6] 132-155，是黨的文件體系的核心和關(guān)鍵，具有統(tǒng)領(lǐng)地位和最高效力。在同類型政治文件中，全國(guó)黨代會(huì)與中央委員會(huì)產(chǎn)生的文件，便極具政治權(quán)威性，因之可稱為“母政治文件”，而地方各級(jí)黨代會(huì)產(chǎn)生的文件則為“子政治文件”[5]。依據(jù)政治文件所涉及事項(xiàng)內(nèi)容性質(zhì)，可分為軍事文件、經(jīng)濟(jì)文件、文化教育文件、社會(huì)文件、民族文件、外交文件等。有關(guān)高?；鶎咏M織工作制度的政治文件，屬于“母政治文件”中的文化教育文件類型。在此類文化教育文件中，根據(jù)其調(diào)整事項(xiàng)范圍，可分為綜合性文化教育文件與專門性文化教育文件，前者針對(duì)的是全國(guó)范圍內(nèi)的綜合性、制度性問題，后者針對(duì)的是某類特殊事項(xiàng)、運(yùn)動(dòng)或行為。

在民主革命時(shí)期，因還未成為執(zhí)政黨掌握全國(guó)范圍內(nèi)的教育主權(quán)，中國(guó)共產(chǎn)黨沒有出臺(tái)過綜合性的文化教育文件，而是針對(duì)若干問題出臺(tái)專門性文件，規(guī)定或涉及高校基層組織工作制度的若干制度要素2。新中國(guó)成立后，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，為整頓和發(fā)展高等學(xué)校，開始制定適用于全國(guó)范圍的綜合性文化教育文件3，并針對(duì)學(xué)校師資建設(shè)、文教干部管理、師生政治思想改造、思想政治教育工作制度的建立等，出臺(tái)若干專門性文化教育文件4。改革開放后，中共中央特別重視高校黨建問題，制定出臺(tái)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校黨的建設(shè)的通知》（1990年7月17日）。黨的十六大以后，黨中央在科學(xué)發(fā)展觀和依法治國(guó)戰(zhàn)略指導(dǎo)下，針對(duì)依法治校、大學(xué)生思想政治教育、大學(xué)生黨員發(fā)展與學(xué)生黨支部建設(shè)等問題，制定出臺(tái)了若干專門性文化教育文件5。黨的十八大以來(lái)，黨中央針對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、高校宣傳思想工作、高校思想政治工作及其質(zhì)量提升、高校教師黨支部建設(shè)、高校黨組織先進(jìn)性建設(shè)、高校教師黨支部書記培育等具體問題，出臺(tái)了若干專門性文化教育文件6。

在相關(guān)教育法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系背景下，此類文件因其靈活性、變通性、調(diào)適性和針對(duì)性等特征，在高校基層組織工作中發(fā)揮了巨大作用，并延伸為一個(gè)龐大的文件體系，成為高校黨建與高校治理的一種務(wù)實(shí)選擇。此類文件具有方向性特征，即為高校黨建與高校治理提供方向性指引。在橫向上，此類文件會(huì)成為各級(jí)教育部門、黨的各級(jí)教育負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、全國(guó)各高校的具體工作的指導(dǎo)方針；在縱向上，基于民主集中制原則，黨組織的下級(jí)必須服從上級(jí)，此類文件一經(jīng)發(fā)出，便能夠在教育系統(tǒng)的各個(gè)層級(jí)上推行，從而將黨的教育方針和高校工作要求貫徹到高等教育的各個(gè)領(lǐng)域與環(huán)節(jié)。

3. 黨內(nèi)法規(guī)體系?！包h內(nèi)法規(guī)制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體”[7] 510。有關(guān)高校基層組織工作制度及其體系的黨內(nèi)法規(guī)體系，也是以黨章中有關(guān)基層組織的規(guī)定為根本，以民主集中制為核心，以《條例》為主干7，輔之以散布于不同黨內(nèi)法規(guī)中的相關(guān)條款。在《條例》（1996）未出臺(tái)前，該制度及其體系的制度要素只能呈現(xiàn)在其他專門性政治文件和黨內(nèi)法規(guī)文本中，其規(guī)范體系是圍繞教育部的部門規(guī)章8而非黨內(nèi)法規(guī)展開的。直到《條例》（1996）將制度要素整合進(jìn)其框架中，高?；鶎咏M織工作制度及其體系才徹底塑造成型。在《條例》框架內(nèi)，其規(guī)范體系也可大致區(qū)分為指導(dǎo)思想與原則規(guī)范體系（總則）、組織規(guī)范體系、任務(wù)規(guī)范體系、程序機(jī)制規(guī)范體系等，其中程序機(jī)制法規(guī)體系并未單獨(dú)成章，而是糅合到組織規(guī)范和任務(wù)規(guī)范體系中。隨著《條例》在2010年和2021年的兩次修訂，指導(dǎo)思想和原則規(guī)范進(jìn)一步發(fā)展，組織規(guī)范中的結(jié)構(gòu)設(shè)置與職權(quán)配置更優(yōu)化合理，任務(wù)規(guī)范中的工作內(nèi)容更為具體，程序機(jī)制規(guī)范日益增多，并課以相關(guān)黨組織建立健全相應(yīng)制度機(jī)制的黨規(guī)義務(wù)。

4. 教育法律體系。教育法律體系是調(diào)整教育活動(dòng)與教育行政活動(dòng)中發(fā)生的法律關(guān)系的各種法律規(guī)范的總稱，它包括全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的教育法律、教育部等國(guó)家行政部門制定的教育行政法規(guī)、地方人大及其常委會(huì)制定的地方性教育法規(guī)等，在形式上包括法律、法令、條例、規(guī)則、細(xì)則、章程等。它以《教育法》（1995年制定/2009年一次修訂/2015年二次修訂）、《高等教育法》（1998年制定/2015年修訂）、《教師法》（1993年制定）、《民辦教育促進(jìn)法》（2002年制定）等法律為主干，以相應(yīng)實(shí)施條例、細(xì)則、規(guī)定等為輔助9。教育法律體系一般作為高?；鶎咏M織工作制度的法律背景與依據(jù)，其中與之直接相關(guān)的主要是關(guān)于高校領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定。新中國(guó)成立初期的《高等學(xué)校暫行規(guī)程》（1950年8月）規(guī)定“大學(xué)及專門學(xué)院采取校（院）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”10；《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例（草案）》（1961年9月）規(guī)定“高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)制度，是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長(zhǎng)為首的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制”11，校長(zhǎng)和校務(wù)委員會(huì)在校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作；“文革”期間的《全國(guó)教育工作會(huì)議紀(jì)要》（1971年），則把“文化大革命”前17年教育戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)體制誣蔑為“黑線專政”，提出要“實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮工宣隊(duì)的政治作用”[8]；《全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校暫行工作條例（試行草案）》（1978年10月）規(guī)定“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制”“系黨總支委員會(huì)（或分黨委）領(lǐng)導(dǎo)下的系主任分工負(fù)責(zé)制”12；依據(jù)《高等教育法》（1998）第39條13規(guī)定，“國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。高等學(xué)校要依法切實(shí)落實(shí)黨委和校長(zhǎng)的具體職責(zé)與分工。黨委和校長(zhǎng)要相互支持，密切配合，建立高效的管理和運(yùn)行機(jī)制”14。

此外，教育法律體系還涉及高?；鶎咏M織工作制度的制度目標(biāo)、指導(dǎo)思想、教育方針與思想政治教育等制度要素，如《高等教育法》（1998年制定/2015年修訂）第3條15和第4條16的規(guī)定，《教師法》（1993）第3條17和第4條18等。

（二）四類規(guī)范的作用及其協(xié)調(diào)

從形式上，還有一個(gè)由制定主體決定的規(guī)范等級(jí)及效力位階的體系化協(xié)調(diào)問題。如前所述，在廣義上，高?；鶎咏M織工作制度規(guī)范體系是一個(gè)包含高校治理規(guī)則、黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的多層次復(fù)雜系統(tǒng)。以全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的教育規(guī)范體系作為法律背景，以黨章中的組織規(guī)范為遵循，以《條例》的具體規(guī)定為主干，以黨的政策文件和高校治理規(guī)則為輔助，可初步解決效力位階的整體排序問題。從四類規(guī)則體系內(nèi)部的縱向結(jié)構(gòu)上，其效力位階問題自然容易協(xié)調(diào)，但從四類規(guī)則的橫向比較上，其效力位階并非是不證自明無(wú)需論證的問題。例如：主干性黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家基本法律如何協(xié)調(diào)銜接[9-10]，黨內(nèi)法規(guī)中的原則與精神如何與具體規(guī)范相結(jié)合，與該制度及其體系相關(guān)的相應(yīng)體制機(jī)制之規(guī)則、規(guī)定、細(xì)則、辦法等需要由哪些中央部門界定或地方黨委制定，黨的部門或地方黨規(guī)如何與政府的部門或地方規(guī)章相銜接協(xié)調(diào)，等等。如果對(duì)這些問題沒有加以認(rèn)真研究并合理解決，不僅會(huì)造成高校基層組織工作制度及其體系的規(guī)范沖突，還會(huì)導(dǎo)致高校基層組織工作的混亂，反過來(lái)，必然制約高?；鶎咏M織的結(jié)構(gòu)與功能的靈活性和適應(yīng)性。

高?；鶎咏M織工作制度及其體系的形式內(nèi)涵制約其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，形式合理性及其科學(xué)性直接影響其實(shí)質(zhì)合理性及其科學(xué)性，間接制約其結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能強(qiáng)化，進(jìn)而影響高校黨建法治化和高校治理法治化的進(jìn)程。所以，有必要在厘清前述四類規(guī)范體系及其發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，對(duì)其規(guī)范體系間的協(xié)調(diào)銜接作出合理解釋，進(jìn)而將其規(guī)范體系形式進(jìn)一步縮限在《條例》的框架范圍內(nèi)，或者說以《條例》的框架基礎(chǔ)為核心，科學(xué)安排高?；鶎咏M織工作制度及其體系。

二、實(shí)質(zhì)內(nèi)涵：高校基層組織工作制度的具體構(gòu)成

相較于《條例》（1996）制定出臺(tái)前，高?；鶎咏M織工作制度的制度要素主要散布于相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)與黨的規(guī)范性文件中，自《條例》（1996）制定實(shí)施后，高?；鶎咏M織工作制度便形成其相對(duì)穩(wěn)定的框架性制度體系。

（一）要素劃分標(biāo)準(zhǔn)及其類型

如以結(jié)構(gòu)和功能劃分，可簡(jiǎn)單二分為結(jié)構(gòu)性制度體系與功能性制度體系，前者指規(guī)范高?；鶎咏M織的產(chǎn)生及其層級(jí)結(jié)構(gòu)與職責(zé)任務(wù)的制度規(guī)范體系，后者指規(guī)范高?；鶎咏M織之具體工作機(jī)制與功能發(fā)揮的制度規(guī)范體系。

如參照公法理論之“組織法—行為法”二分模式，可分為高?；鶎咏M織法規(guī)制度體系與高校行為法規(guī)制度體系，前者規(guī)范高校基層組織的設(shè)置與職責(zé)/任務(wù)配置，后者規(guī)范高?；鶎咏M織及黨員（尤其領(lǐng)導(dǎo)干部）的行為與思想作風(fēng)等。

如參照《條例》的規(guī)范性質(zhì)來(lái)區(qū)分，則可簡(jiǎn)單三分為組織規(guī)范體系、任務(wù)規(guī)范體系和工作機(jī)制體系，組織規(guī)范體系即《條例》第一、二章對(duì)于高?；鶎咏M織設(shè)置與主要職責(zé)的規(guī)定，任務(wù)規(guī)范體系即第三至第八章中關(guān)于紀(jì)律檢查、人才和干部管理、黨員隊(duì)伍建設(shè)、思想政治、對(duì)群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)等五個(gè)方面的核心任務(wù)，工作機(jī)制體系即散布于整部《條例》并規(guī)定應(yīng)當(dāng)建立健全各類具體體制機(jī)制。前述三種分類方法雖然在一定程度上揭示高校基層組織工作制度及其體系的具體構(gòu)成或說制度要素類型，但不論是二分法還是三分法都顯得過于粗糙，且不免忽視了該制度的若干要素，無(wú)法進(jìn)一步呈現(xiàn)該制度及其體系的不同要素及其結(jié)構(gòu)化科學(xué)安排。因此，還需要根據(jù)《條例》（2021）規(guī)定的結(jié)構(gòu)形式，對(duì)其作更具體的分析。

（二）依據(jù)《條例》結(jié)構(gòu)體系劃分制度類型

《條例》（2021）分十章共39條分別對(duì)高?；鶎咏M織工作制度的總則、組織設(shè)置、主要職責(zé)、紀(jì)律檢查工作、人才和干部管理工作、黨員隊(duì)伍建設(shè)、思想政治教育工作、對(duì)群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)和保障機(jī)制、附則等作出具體規(guī)定。該結(jié)構(gòu)體系實(shí)際上已直接呈現(xiàn)高?；鶎咏M織工作制度的結(jié)構(gòu)性要素及其體系安排，包括觀念體系、組織體系、任務(wù)體系、機(jī)制體系與發(fā)展體系板塊。

總則規(guī)定的是該制度的指導(dǎo)思想體系、路線方針政策與組織目標(biāo)、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與民主集中制、高?；鶎咏M織工作應(yīng)遵循的原則等，屬于該制度的觀念體系范疇，具有宏觀上的引領(lǐng)性，確保該制度及其體系的政治方向正確。

組織體系主要包括組織結(jié)構(gòu)體系與組織職責(zé)體系兩部分，第二章規(guī)定的是“高校黨員大會(huì)/代表大會(huì)與高校黨委/校黨委常委會(huì)——院系級(jí)單位黨員大會(huì)/代表大會(huì)與基層委員會(huì)/總支部委員會(huì)/支部委員會(huì)——教職工/學(xué)生黨支部”三層級(jí)組織機(jī)構(gòu)及其組成；第三章規(guī)定的是高校基層組織三層級(jí)機(jī)構(gòu)各自的主要職責(zé)及其具體履職機(jī)制、方式與方法。

任務(wù)體系集中體現(xiàn)在第三至第八章中，《條例》（2021）以類型化的方法，分別針對(duì)紀(jì)律檢查、人才與干部管理、黨員隊(duì)伍建設(shè)、思想政治、對(duì)群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)等五類主要任務(wù)內(nèi)容作出細(xì)化規(guī)定，并對(duì)任務(wù)的執(zhí)行主體、機(jī)制、程序、方法等要素作出相應(yīng)安排。

機(jī)制體系是該制度及其體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)、職責(zé)的履行、任務(wù)的執(zhí)行、效果的監(jiān)督等均離不開相應(yīng)的機(jī)制保障，《條例》并沒有將機(jī)制體系單獨(dú)設(shè)章，而是在不同的職責(zé)條款、任務(wù)條款中，規(guī)定建立、健全或推行相應(yīng)的機(jī)制，如集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)的制度、高校黨委與支委的選舉制和任期制、黨支部工作例會(huì)、意識(shí)形態(tài)責(zé)任制、“兩學(xué)一做”“三會(huì)一課”、民主生活會(huì)與組織生活會(huì)、入黨積極分子培養(yǎng)機(jī)制、干部選拔與培養(yǎng)制度、考核與評(píng)估制度等。

發(fā)展體系則是規(guī)定該制度及其體系的發(fā)展渠道與方法，主要體現(xiàn)在《條例》中多有規(guī)定的“建立”與“健全”相應(yīng)的制度機(jī)制規(guī)定中，此類規(guī)定相當(dāng)于是對(duì)相應(yīng)黨組織課以完善制度機(jī)制的義務(wù)；以及第十章附則對(duì)《條例》（2021）的適用范圍、解釋與執(zhí)行等規(guī)定中，黨規(guī)解釋和實(shí)施細(xì)則的制定，是發(fā)展該制度及其體系的重要途徑。

（三）制度體系的科學(xué)化、合理化發(fā)展方向

如上所述，組織規(guī)范體系決定該組織縱向機(jī)構(gòu)與橫向部門設(shè)置及其職責(zé)配置的科學(xué)性，任務(wù)規(guī)范體系決定該組織具體任務(wù)類型分擔(dān)與工作要求的合理性，工作機(jī)制體系則決定組織的現(xiàn)實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)與任務(wù)的有效性，三者協(xié)同才能發(fā)揮組織功能進(jìn)而實(shí)現(xiàn)組織目的?！稐l例》（2021）的組織規(guī)范、任務(wù)規(guī)范、機(jī)制規(guī)范等并非截然區(qū)分的，如第三章關(guān)于主要職責(zé)的規(guī)定，實(shí)際上在立規(guī)體例上將組織規(guī)范與任務(wù)規(guī)范混合，第四至第八章則將任務(wù)規(guī)范與機(jī)制規(guī)范混合。從“結(jié)構(gòu)—功能”的二分來(lái)看，結(jié)構(gòu)規(guī)范與功能規(guī)范也是混合在一起的。從“組織法—行為法”的二分來(lái)看，其組織規(guī)范與行為規(guī)范，也多有混合。若是從程序法的角度觀之，《條例》（2021）多有規(guī)定需要“建立”或“健全”相應(yīng)體制機(jī)制，可見其尚未完成相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)。易言之，此類在性質(zhì)上當(dāng)屬“程序規(guī)范”的條款，還沒有進(jìn)一步精確和細(xì)化。因此，高校基層組織工作制度及其體系的未來(lái)發(fā)展，必然需要進(jìn)一步區(qū)分組織規(guī)范、任務(wù)規(guī)范、機(jī)制規(guī)范、程序規(guī)范等不同性質(zhì)的規(guī)范類型，以推進(jìn)其精細(xì)化、程序化和體系化發(fā)展。

在實(shí)質(zhì)內(nèi)涵方面，還有一個(gè)重要內(nèi)容，即高?；鶎咏M織工作制度及其體系的發(fā)展過程，以《條例》的制定和修訂為中心，它包括立規(guī)規(guī)劃、起草、審批和發(fā)布等程序性與科學(xué)化建設(shè)過程。隨著《條例》（1990）對(duì)此前已然形成的制度要素的框架性整合，經(jīng)《條例》（2010）的修訂調(diào)整，再到《條例》（2021）的創(chuàng)新發(fā)展，該制度及其體系的科學(xué)化構(gòu)建進(jìn)步斐然。同時(shí)，在規(guī)范形式上，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)與制度要素安排更為合理，其外部規(guī)則銜接也更具協(xié)調(diào)性，黨的相關(guān)政策和指導(dǎo)思想被進(jìn)一步整合進(jìn)制度體系中，體現(xiàn)其政治性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性。當(dāng)然，該制度及其體系的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵受制于其形式內(nèi)涵，其形式內(nèi)涵則必須適應(yīng)實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，而實(shí)質(zhì)內(nèi)涵則隨著高校黨建與高校治理的法治化實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)其結(jié)構(gòu)優(yōu)化、任務(wù)細(xì)化與功能強(qiáng)化。

三、法治實(shí)踐：高?；鶎咏M織工作制度的實(shí)施與保障

高?；鶎咏M織工作的具體展開與實(shí)踐落實(shí)，或說該制度及其體系的運(yùn)轉(zhuǎn)過程，就是高校黨建與組織工作的法治化過程，它涉及高校基層組織結(jié)構(gòu)設(shè)置的合理化與功能發(fā)揮的優(yōu)化，可將之視為該制度及其體系的形式內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的鍛造過程?？疾煸撝贫仍诟鳉v史階段的發(fā)展脈絡(luò)，可知該制度及其體系的發(fā)展與制度建黨及黨的治理法治化進(jìn)程緊密關(guān)聯(lián)。

（一）實(shí)踐要求及其制度化展開

自黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日）提出“黨的制度建設(shè)改革”時(shí)代命題，及中央政治局審議通過《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》（2014年8月29日）圍繞四個(gè)方面任務(wù)提出26項(xiàng)重點(diǎn)舉措以來(lái)，建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的成熟定型的黨的建設(shè)制度體系，既是對(duì)黨組織進(jìn)行結(jié)構(gòu)和功能優(yōu)化的具體舉措，也是建立并完善包括高?；鶎咏M織工作制度及其體系在內(nèi)的不同種類、不同層級(jí)黨組織之工作制度及其體系的基本前提。

高校基層組織工作的法治化是高?；鶎咏M織的各級(jí)機(jī)構(gòu)、部門與黨員依照以《條例》為主干的規(guī)范體系所規(guī)定的精神、原則、規(guī)則、程序和要求等展開活動(dòng)、履行職責(zé)和作出行為的一般狀態(tài)。就其過程而言，它包括鮮明的觀念指導(dǎo)體系、科學(xué)的結(jié)構(gòu)配置體系、合理的職責(zé)分配體系、細(xì)致的任務(wù)執(zhí)行體系、強(qiáng)力的領(lǐng)導(dǎo)保障體系以及威嚴(yán)的紀(jì)律監(jiān)督體系等核心要素。從“規(guī)范—實(shí)施—監(jiān)督”三個(gè)環(huán)節(jié)觀之，則包括制度規(guī)范、具體實(shí)施、監(jiān)督保障等核心要素：所謂制度規(guī)范即包括組織設(shè)置、職責(zé)配置、任務(wù)分擔(dān)等要素在內(nèi)的規(guī)范體系；所謂具體實(shí)施即該制度及其體系的執(zhí)行，集中體現(xiàn)為各種體制、機(jī)制、程序、方法和要求等要素。所謂監(jiān)督保障即確保該制度及其體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的組織、機(jī)制和規(guī)范，包括黨的組織保障、人員保障、物質(zhì)保障和責(zé)任機(jī)制等。對(duì)于制度規(guī)范前文已多有論及，接下來(lái)主要討論具體實(shí)施和機(jī)制保障這兩個(gè)體系的結(jié)構(gòu)及其內(nèi)容。

（二）實(shí)施過程中的知規(guī)、守規(guī)、執(zhí)規(guī)和督規(guī)

黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)施或運(yùn)行包括知規(guī)、守規(guī)、執(zhí)規(guī)和督規(guī)四個(gè)環(huán)節(jié)[11]，在高?；鶎咏M織工作制度及其體系的實(shí)施（運(yùn)行）亦如此。

知規(guī)，即高校黨員尤其領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)以《條例》為主干的高?；鶎咏M織工作制度的規(guī)范體系的知悉和了解，這是實(shí)施的觀念前提。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2023年8月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于建立領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)知應(yīng)會(huì)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律清單制度的意見》，就將“組織工作條例”明確列為領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)知應(yīng)會(huì)的組織法規(guī)類型之一，而《條例》無(wú)疑是此類型中的重要一部，各級(jí)黨委中的教育管理機(jī)構(gòu)、各級(jí)教育行政管理部門、各高校基層黨組織中的領(lǐng)導(dǎo)干部必須要認(rèn)真學(xué)習(xí)、熟練掌握，把學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化為依法決策、依法辦事的自覺行動(dòng)。

守規(guī)，即高?；鶎咏M織及黨員在工作過程中嚴(yán)格依據(jù)該工作制度的規(guī)范體系處理各類事務(wù)和作出行為的狀態(tài)，守規(guī)是該制度及其體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要要求，也是該制度及其體系實(shí)施最普遍的方式；它包括職責(zé)的履行、義務(wù)的承擔(dān)與權(quán)利的行使三個(gè)方面的內(nèi)容；其主體是黨員和黨組織，包括普通黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以及高?；鶎咏M織的三個(gè)縱向?qū)蛹?jí)組織與若干橫向部門，同時(shí)基于對(duì)群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的需要，黨外群眾與非黨組織也受到守規(guī)義務(wù)的部分拘束[12]。

執(zhí)規(guī)，即高?；鶎咏M織及其黨員（尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部）貫徹執(zhí)行該制度及其規(guī)范體系的行為活動(dòng)及由此形成的規(guī)范執(zhí)行實(shí)效狀態(tài)，主要目的是通過審查高?；鶎咏M織和黨員的行為是否遵循該制度之規(guī)范體系規(guī)定的行為模式；在內(nèi)容上，它包括依程序機(jī)制執(zhí)行、依職權(quán)執(zhí)行、針對(duì)具體案件執(zhí)行、具體事項(xiàng)執(zhí)行、圍繞全面從嚴(yán)治黨執(zhí)行等內(nèi)容[13]；在效果上，作為“關(guān)鍵少數(shù)”的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭作用非常重要，《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（2016年12月）明確要求“提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，要堅(jiān)持以上率下，從各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部做起，以身作則、嚴(yán)格要求，帶頭尊規(guī)學(xué)規(guī)守規(guī)用規(guī)”19。

督規(guī)，即通過以責(zé)任制為核心的監(jiān)督機(jī)制的建立與運(yùn)行，確保該制度及其體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，“抓好法規(guī)制度落實(shí)，必須落實(shí)監(jiān)督制度，加強(qiáng)日常監(jiān)督和專項(xiàng)檢查。要用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動(dòng)落實(shí)”[14] 90。包括《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《巡視條例》《問責(zé)條例》《責(zé)任規(guī)定》和《條例》（2021）第四章“紀(jì)律檢查工作”的規(guī)定以及散布于《條例》（2021）中的各類責(zé)任制（如意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制）等監(jiān)督法規(guī)體系，構(gòu)成該制度及其體系之發(fā)展與實(shí)施的有力監(jiān)督機(jī)制體系；依據(jù)其監(jiān)督主體的不同，可區(qū)分黨內(nèi)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，前者主要有黨委監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、黨的工作部門監(jiān)督與黨員監(jiān)督等，后者主要有群眾監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、無(wú)黨派人士監(jiān)督與新聞?shì)浾摫O(jiān)督等[15]。

（三）實(shí)施保障的要素及其關(guān)鍵

依據(jù)《條例》（2021）的規(guī)定（主要是第九章），該制度及其體系的實(shí)施保障體系包括觀念保障、領(lǐng)導(dǎo)保障、組織保障、人事保障、物質(zhì)保障和責(zé)任保障等內(nèi)容20。

其一，觀念保障是思想建黨的體現(xiàn)，主要是通過培育積極健康的黨內(nèi)政治文化，明確該制度及其體系的指導(dǎo)思想，提升高校黨員的政治文化水平與思想理論水平，進(jìn)而形成法治觀念和思維。其二，領(lǐng)導(dǎo)保障主要是各級(jí)黨委及其有關(guān)部門、有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)黨組（黨委）重視高校黨建工作，提出“堅(jiān)持管班子管業(yè)務(wù)與管黨建管思想政治工作相結(jié)合，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭協(xié)調(diào)，紀(jì)檢機(jī)關(guān)和組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、教育工作等部門密切協(xié)作、齊抓共管的工作格局”21。其三，組織保障，即負(fù)責(zé)高校黨建工作的部門和機(jī)構(gòu)以及各級(jí)黨委教育工作部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，高校黨委根據(jù)需要設(shè)立的辦公室、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部和教師/學(xué)生/保衛(wèi)工作部門等。其四，人事保障，包括高校校長(zhǎng)、書記選配與黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的組成，黨務(wù)工作人員、思想政治工作人員、專職輔導(dǎo)員的配置及其比例要求等。其五，物質(zhì)保障，即確保高校黨建和組織工作經(jīng)費(fèi)和物質(zhì)的支持。其六，責(zé)任保障，即通過巡視巡察、考核評(píng)估、落實(shí)責(zé)任制等機(jī)制，對(duì)工作不力的組織及其成員予以追責(zé)問責(zé)，以倒逼方式促成該制度及其體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

高?；鶎咏M織工作制度及其體系的內(nèi)涵不僅要從高校基層組織的結(jié)構(gòu)與功能中去探尋，要剖析其組織結(jié)構(gòu)層級(jí)及其相互關(guān)系，明確其具體職責(zé)內(nèi)容與任務(wù)類型，進(jìn)而強(qiáng)化其功能發(fā)揮與促成其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；也需要從其形式與實(shí)質(zhì)兩個(gè)層面去梳理分析，進(jìn)而厘清其形式規(guī)范基礎(chǔ)與實(shí)質(zhì)制度要素，處理好四類規(guī)范體系的協(xié)調(diào)銜接問題，合理配置三個(gè)層級(jí)組織的主要職責(zé)，科學(xué)安排五類核心任務(wù)內(nèi)容；還需要從其具體實(shí)施和保障體系層面，暢通其知規(guī)、守規(guī)、執(zhí)規(guī)和督規(guī)的全過程，同時(shí)通過以觀念、領(lǐng)導(dǎo)、組織、人事、責(zé)任等要素構(gòu)建起強(qiáng)有力的保障體系，確保該制度及其體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，還需要注意到該制度及其體系的內(nèi)涵會(huì)隨著高校黨建的法治化與高校治理的法治化進(jìn)程而不斷豐富發(fā)展，而該制度及其體系的科學(xué)發(fā)展與有效運(yùn)轉(zhuǎn)，又必然助推高校黨建與高校治理的法治化水平，并強(qiáng)力確保黨對(duì)高等教育發(fā)展與高校治理過程的全面領(lǐng)導(dǎo)。

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